姜乾

中國人民公安大學(xué)犯罪學(xué)學(xué)院（北京 100038）

隨著我國人均GDP的增長，中國居民在醫(yī)療保健上的支出近年來始終保持兩位數(shù)的較高速度增長，高于全居民消費(fèi)指數(shù)以及食品等細(xì)分類的增速。加之現(xiàn)代社會(huì)亞健康狀況的普遍存在與我國老齡人口的攀升，人們對于保健食品的需求量不斷攀升。特別是疫情暴發(fā)以來，消費(fèi)者保健意識不斷增強(qiáng)，降低疾病風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)產(chǎn)品成為關(guān)注焦點(diǎn)[1]。然而，“權(quán)健事件”等保健食品安全事件暴露出我國保健市場在“發(fā)證式監(jiān)管”“運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管”模式下存在的監(jiān)管漏洞，以及日常監(jiān)督檢查中的常態(tài)化、規(guī)范化水平不高，消費(fèi)者等社會(huì)力量效用發(fā)揮不足等問題[2]。這些問題極大影響保健食品市場的監(jiān)管效用與市場發(fā)展。因而，如何彌合政策縫隙，優(yōu)化政策配置與結(jié)構(gòu)顯得尤為重要。以地方政府對保健食品的政策文本為研究素材，基于內(nèi)容分析法[3]，以政策工具為主分析維度，全面分析我國地方政府對于保健食品監(jiān)管的特征，梳理政策結(jié)構(gòu)與政策縫隙，從而實(shí)現(xiàn)針對性優(yōu)化。

1 保健食品監(jiān)管方式研究現(xiàn)狀

監(jiān)管方式是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的重要工具，其與監(jiān)管效果息息相關(guān)。因此，對于監(jiān)管方式的探索一直是食品安全領(lǐng)域的重要議題，保健食品亦不例外。學(xué)界對于保健食品監(jiān)管研究既有對于監(jiān)管影響因素[4]的分析，亦有針對如原料管理環(huán)節(jié)[5]、市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)[6]、宣傳環(huán)節(jié)[7]等具體環(huán)節(jié)的監(jiān)管現(xiàn)狀及對策研究。鑒于我國保健食品市場存在的漏洞與治理，學(xué)者亦通過對于日本[8]、澳大利亞[9]、美國[10]等發(fā)達(dá)國家的監(jiān)管實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，助力我國監(jiān)管政策的完善。同時(shí)，在世界各國踐行與完善“共同治理”等多層級治理模式并取得實(shí)效的背景下，學(xué)者針對我國國情，探究協(xié)同治理的法律保障[11]?；诒＝∈称放c食品的監(jiān)管相似性，引入激勵(lì)相容理論等經(jīng)濟(jì)管理理論提出相應(yīng)政策建議[12]。

綜上，已有研究對于我國保健食品安全監(jiān)管方式做了全面且深入的論述，打下了良好研究基礎(chǔ)。但學(xué)界從量化角度對監(jiān)管政策研究從而發(fā)掘監(jiān)管方式的研究相對較少，多以某一方面或環(huán)節(jié)為重點(diǎn)進(jìn)行研究，缺乏以聯(lián)系的視角進(jìn)行的探索。對于相關(guān)利益主體，多集中于單一的發(fā)展建議，存在進(jìn)一步探尋互動(dòng)關(guān)系的空間。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)無縫型監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，亦應(yīng)將監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。政策文本是政府進(jìn)行公共事務(wù)管理的真實(shí)反映，其既反映政策思想，也是政策系統(tǒng)與過程，真實(shí)且可追隨的文字記錄[13]。鑒于此，采用內(nèi)容分析法，對2016——2021年地方政府發(fā)布的相關(guān)政策文本進(jìn)行多維度內(nèi)容分析，探究地方實(shí)際政策結(jié)構(gòu)與導(dǎo)向，并綜合運(yùn)用政府改革與相關(guān)監(jiān)管理論，為地方政府合理化、科學(xué)化監(jiān)管提供可操作性方案，從而實(shí)現(xiàn)保健食品產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 政策工具類別的確定

政策工具作為學(xué)術(shù)術(shù)語，是學(xué)界對政府進(jìn)行公共事務(wù)管理或調(diào)節(jié)市場失靈所采取的措施、方法的總結(jié)與概括，具體指政府為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，介入市場與社會(huì)而采取的方式、手段、路徑等[14]。保健食品安全直接關(guān)乎人民群眾身體健康，且具備商品的一般屬性與社會(huì)公共品的特殊屬性。因此，解決保健食品安全問題是政府公共管理的重要組成部分?，F(xiàn)有的政策工具的類屬與組合情況，能夠直觀反映政府的監(jiān)管偏好，從而為調(diào)整政策走向提供理論依據(jù)。Koop等[15]認(rèn)為，監(jiān)管的本質(zhì)是改變監(jiān)管對象的行為，從而達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的過程，同時(shí)也是被監(jiān)管對象尋求合規(guī)的過程。因而，采用施耐德和英格拉姆基于合規(guī)動(dòng)機(jī)的分類方式，將監(jiān)管工具劃分為5種，包括權(quán)威型工具、象征勸誘工具、能力工具、激勵(lì)工具、學(xué)習(xí)工具。但霍龍霞等[16]認(rèn)為這一分類雖極具借鑒意義，但缺乏更具邏輯性的一般闡述與機(jī)制的雷同等問題，其將監(jiān)管方式進(jìn)一步分為強(qiáng)制型監(jiān)管、激勵(lì)型監(jiān)管、象征勸誘型監(jiān)管、能力建設(shè)型監(jiān)管。此種分類基于基本闡釋中內(nèi)含的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)與道德人假設(shè)，探尋不同類型工具的監(jiān)管本質(zhì)與適用情境，更好地實(shí)現(xiàn)具體舉措的政策分類，從而清晰地展現(xiàn)政策工具結(jié)構(gòu)及其互動(dòng)關(guān)系。

2.2 分析樣本選取

選取的政策文件來源于“北大法寶”法律數(shù)據(jù)庫，以“保健食品”為關(guān)鍵詞，在“地方法規(guī)數(shù)據(jù)庫”進(jìn)行檢索，時(shí)間限定為2016年1月1日至2021年12月31日，共獲得政策文件84份?；诔醪綑z索，將轉(zhuǎn)發(fā)上級文件通知等未體現(xiàn)本級政府監(jiān)管工具及監(jiān)管思想的文件排除在分析樣本之外，最終確定52份保健食品監(jiān)管政策作為分析樣本。

2.2.1 X維度：政策工具維度

強(qiáng)制型監(jiān)管是指監(jiān)管主體通過法律、法規(guī)、規(guī)范性文件等對監(jiān)管對象提出強(qiáng)制性要求，從而使得其符合監(jiān)管目標(biāo)，具體包括專項(xiàng)行動(dòng)、執(zhí)法、檢查、行政許可等。激勵(lì)型監(jiān)管是指通過激勵(lì)性措施推動(dòng)監(jiān)管對象實(shí)施預(yù)期行為，具體包括資金支持、政策扶持等。能力建設(shè)型監(jiān)管則是立足于長期監(jiān)管形勢的改善，通過提供教育、資源、培訓(xùn)等措施，如從業(yè)人員培訓(xùn)等，使監(jiān)管對象具備合規(guī)能力。象征勸誘型監(jiān)管則是基于“道德人”假設(shè)，通過宣傳、勸誡，加強(qiáng)被監(jiān)管人對監(jiān)管目標(biāo)的認(rèn)同，從而遵守監(jiān)管制度，具象為企業(yè)自律、信息公開、政策宣傳等。

2.2.2 Y維度：社會(huì)共治主體維度

政策工具分類雖可在一定程度上展現(xiàn)監(jiān)管特點(diǎn)與互動(dòng)關(guān)系，但僅進(jìn)行單一維度的分析對各主體在各類型工具的參與程度難以進(jìn)行具體展現(xiàn)。自2015年修訂的《食品安全法》提出“社會(huì)共治”以來，我國食品安全治理理念已發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，如何凝聚社會(huì)各方力量，建立多元主體參與的共治格局顯得尤為重要。因而，基于食品安全社會(huì)共治理論內(nèi)涵[17]，將社會(huì)共治主體，即政府、生產(chǎn)經(jīng)營者、消費(fèi)者、行業(yè)組織、社會(huì)公眾作為第二分析維度，并將其作為后續(xù)編碼歸類的依據(jù)。

2.2.3 Z維度：監(jiān)管環(huán)節(jié)維度

保健食品安全社會(huì)共治的形成最終是要形成多主體間緊密的耦合關(guān)系，加強(qiáng)利益連結(jié)，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制，這需要政府給予其他主體廣泛的參與空間。近年來，我國嘗試探索將部分標(biāo)準(zhǔn)的制定、檢驗(yàn)檢測等權(quán)力賦予其他社會(huì)主體，取得一定治理效果，但仍存在提升的空間。此次研究擬從保健食品監(jiān)管環(huán)節(jié)出發(fā)，包括許可環(huán)節(jié)、原料采購環(huán)節(jié)、生產(chǎn)環(huán)節(jié)、命名環(huán)節(jié)、銷售環(huán)節(jié)、宣傳環(huán)節(jié)6個(gè)環(huán)節(jié)，構(gòu)建第3個(gè)分析維度，探尋其他主體參與的互動(dòng)情況及改進(jìn)空間，以及各環(huán)節(jié)政策工具偏好。

基于分析維度選擇，構(gòu)建保健食品監(jiān)管政策的多維內(nèi)容分析框架，以政策工具作為主要分析維度，輔以社會(huì)共治主體與監(jiān)管環(huán)節(jié)維度。

2.3 信息提取與編碼分類

使用Nvivo12 Plus質(zhì)性分析軟件對納入分析范圍的政策文本進(jìn)行編碼、歸類、量化。具體編碼方式：以“政策序號——一級標(biāo)題——二級標(biāo)題……”的規(guī)則進(jìn)行編碼，將一段話作為一個(gè)編碼單元，若本段話表達(dá)多層意思，則進(jìn)一步細(xì)分為多個(gè)編碼，直至不可拆分為止步。最終共得到198個(gè)分析單元，并形成編碼表。

3 實(shí)證分析與討論

基于構(gòu)建的多維度分析框架，根據(jù)不同維度的交叉分析，實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)有監(jiān)管政策結(jié)構(gòu)特點(diǎn)與問題的全面解讀。

3.1 X-Y維度：政策工具與社會(huì)共治主體交叉分析

結(jié)果顯示：現(xiàn)有保健食品監(jiān)管政策對政府、生產(chǎn)經(jīng)營者、消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)力量等各方社會(huì)力量的參與均有關(guān)注，且各主體間也顯示出一定互動(dòng)關(guān)系，但各主體參與度與參與方式仍存在差異。政策文本涉及政府主體的內(nèi)容最多，響應(yīng)頻數(shù)113次，占比57.07%；其次涉及生產(chǎn)經(jīng)營者的內(nèi)容亦較多，響應(yīng)頻數(shù)75次，占比37.87%；涉及消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)力量的政策內(nèi)容則相對較少，分別為16，4和24次，占比分別為8.08%，2.02%和12.12%（見表3）。

表3 Y-Z維度響應(yīng)頻數(shù)分布

通過X-Y維度交叉分析發(fā)現(xiàn)，與政府主體響應(yīng)最高的政策工具類型為強(qiáng)制型監(jiān)管與象征勸誘型監(jiān)管，其中響應(yīng)頻數(shù)最高的是監(jiān)督檢查（36次）和信息公開（18次）。結(jié)合文件整體思想與編碼內(nèi)容來看，我國對于保健食品的監(jiān)管仍以問題驅(qū)動(dòng)的運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管為主，且多為懲罰性監(jiān)管，雖具備一定的威懾效果，但可能對保健市場發(fā)展造成一定影響。同時(shí)，地方政府意識到信息不對稱問題在提升治理能力與治理效果中的消極影響，著力推動(dòng)檢查結(jié)果公開等信息公開，為消費(fèi)者決策提供可靠依據(jù)。與生產(chǎn)經(jīng)營者響應(yīng)的政策工具類型主要集中在強(qiáng)制型監(jiān)管，其中響應(yīng)頻數(shù)最高的是監(jiān)督檢查（22次）和落實(shí)主體責(zé)任（23次）。這表明我國對于保健食品生產(chǎn)與經(jīng)營企業(yè)仍依靠行政權(quán)力發(fā)揮作用，按照程序進(jìn)行監(jiān)督檢查，要求企業(yè)遵守各項(xiàng)規(guī)章制度，落實(shí)問題產(chǎn)品召回等主體責(zé)任，對于企業(yè)政策激勵(lì)、建設(shè)扶持等關(guān)注較少，具有比較強(qiáng)的強(qiáng)制性色彩。消費(fèi)者與媒體等社會(huì)力量主要通過監(jiān)督舉報(bào)等途徑參與保健食品安全的治理，故與其響應(yīng)的政策工具主要集中在社會(huì)監(jiān)督這一具體類型。與行業(yè)協(xié)會(huì)響應(yīng)的政策工具類型主要為能力建設(shè)型監(jiān)管與象征勸誘型監(jiān)管，主要為發(fā)揮其專業(yè)能力參與企業(yè)人員培訓(xùn)以及對于社會(huì)公眾的宣傳教育，但其響應(yīng)次數(shù)相對較少，缺少對其應(yīng)有關(guān)注。

表1 X-Y維度響應(yīng)頻數(shù)分布

3.2 X-Z維度：政策工具與監(jiān)管環(huán)節(jié)響應(yīng)頻數(shù)分布

研究顯示，我國各地針保健食品監(jiān)管的政策工具使用主要集中在生產(chǎn)、銷售及宣傳環(huán)節(jié)，其中：銷售環(huán)節(jié)響應(yīng)頻數(shù)最高，為40次；命名環(huán)節(jié)、許可環(huán)節(jié)以及原料采購環(huán)節(jié)響應(yīng)頻數(shù)相對較少，且多集中在強(qiáng)制性監(jiān)管。

通過政策工具與監(jiān)管環(huán)節(jié)交叉響應(yīng)結(jié)果深入分析發(fā)現(xiàn)，我國對于保健食品的監(jiān)管主要集中在生產(chǎn)、銷售、宣傳等環(huán)節(jié)，相應(yīng)頻次共計(jì)97次，占比48.98%，且多以監(jiān)督檢查及落實(shí)主體責(zé)任等強(qiáng)制性監(jiān)督與要求為主，缺乏對于生產(chǎn)及經(jīng)營主體的正向激勵(lì)措施與能力建設(shè)支持。同時(shí)，地方政府對于命名環(huán)節(jié)、許可環(huán)節(jié)、原料采購環(huán)節(jié)等事前監(jiān)管存在整體性缺失，這與我國提出的多級責(zé)任結(jié)構(gòu)劃分有關(guān)，即國家主要負(fù)責(zé)保健食品的審批上市，省級政府主要負(fù)責(zé)行政許可、體系檢查、日常監(jiān)管，市縣主要負(fù)責(zé)點(diǎn)多面廣的生產(chǎn)、經(jīng)營[18]。

3.3 Y-Z維度：社會(huì)共治主體與監(jiān)管環(huán)節(jié)的交叉分析

研究顯示，政府、生產(chǎn)經(jīng)營者、消費(fèi)者、行業(yè)組織、社會(huì)力量在保健食品各監(jiān)管環(huán)節(jié)中的參與程度存在差異。政策工具的使用仍反映以政府為主導(dǎo)的單一主體監(jiān)管格局，其響應(yīng)頻數(shù)達(dá)77次，占比38.89%，且集中在生產(chǎn)、銷售、宣傳環(huán)節(jié)等事中與事后環(huán)節(jié)，以監(jiān)督檢查、專項(xiàng)打擊等上級任務(wù)指令型監(jiān)管為主，在一定程度上忽視地方的特殊性。消費(fèi)者、行業(yè)組織、社會(huì)力量的效用未充分體現(xiàn)，主要集中在對于生產(chǎn)、銷售以及宣傳環(huán)節(jié)違法行為的監(jiān)督舉報(bào)，對于標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、目錄等事前監(jiān)管參與度較低（見表3）。

表2 X-Z維度響應(yīng)頻數(shù)分布

4 討論

政策縫隙是指政策內(nèi)容在時(shí)間、空間、群體間存在的差異，這些差異的后果就是使得利益重新分配時(shí)成為利益主體的矛盾點(diǎn)或造成不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)[19]。保健食品與食品具有監(jiān)管上的相似性，因而在對實(shí)驗(yàn)結(jié)果進(jìn)行討論時(shí)，將政策縫隙定義為政策內(nèi)容在作用環(huán)節(jié)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)，以及政策在手段和目標(biāo)上的存在失衡，以此解釋研究中發(fā)現(xiàn)保健食品監(jiān)管存在問題[20]。

4.1 社會(huì)共治與強(qiáng)制監(jiān)管的縫隙

研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國地方政府出臺的關(guān)于保健食品的監(jiān)管政策以政府為主體，其他主體參與過少的“倒金字塔”結(jié)構(gòu)。政策工具以強(qiáng)制型政策為主，即政府作為主導(dǎo)，以權(quán)威力量對各參與主體及保健食品進(jìn)行整體把控調(diào)整，其實(shí)質(zhì)屬于“指揮——控制”型監(jiān)管[21]。同時(shí)，結(jié)合政策實(shí)際內(nèi)容來看，多以專項(xiàng)整治、集中清查等行動(dòng)通知為主。短期的集中行動(dòng)雖然收效顯著，但從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”及監(jiān)督檢查為主的監(jiān)管模式，不能夠從源頭上集中、全面地解決保健食品發(fā)展過程中存在的種種問題。保健食品安全需要監(jiān)管，但也需要生產(chǎn)企業(yè)的自律與利益相關(guān)者的積極參與，因而我國明確指出解決保健食品安全問題需要多學(xué)科交叉的支撐，同時(shí)社會(huì)共治也是世界各國的共同選擇[22]。Henson等[23]認(rèn)為社會(huì)共治在政策上表現(xiàn)為政策工具“光譜”，盡管功能、內(nèi)容有差異，但并非倚重一方面，管制占據(jù)光譜一段，其過強(qiáng)時(shí)，難以形成協(xié)同發(fā)力的“光譜效應(yīng)”。研究數(shù)據(jù)表明，我國保健食品監(jiān)管政策呈現(xiàn)以強(qiáng)制型政策為主的政策縫隙。

4.2 監(jiān)管改革與配套措施的縫隙

2014年以來國務(wù)院出臺一系列關(guān)于“放管服”的政策文件，推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管模式，各省市均開展對于加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的探索，取得一定成果。但是，由于缺乏對監(jiān)管的制度化運(yùn)行機(jī)制，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)要么不檢查，要么突擊檢查、運(yùn)動(dòng)檢查，缺少規(guī)范化的程序與手段，從而也暴露出一定問題[24]。為充分發(fā)揮各級監(jiān)管部門優(yōu)勢，我國曾提出多級責(zé)任結(jié)構(gòu)的事權(quán)劃分原則，但客觀上也造成監(jiān)管事權(quán)“剩余化”下沉，即地方政府承擔(dān)其行政管轄范圍內(nèi)的監(jiān)管責(zé)任，并在職責(zé)不明時(shí)承擔(dān)兜底的風(fēng)險(xiǎn)化解與溝通協(xié)調(diào)責(zé)任[25]。監(jiān)管權(quán)責(zé)與行政資源相悖，監(jiān)管資源及監(jiān)管信息的配套缺位導(dǎo)致監(jiān)管力度層層衰減。特別是研究發(fā)現(xiàn)，地方政府監(jiān)管重點(diǎn)與職能主要集中在事中事后監(jiān)管，沒有審批權(quán)限，但各級地方政府批準(zhǔn)的各類“健字號”等產(chǎn)品達(dá)5萬余種，呈現(xiàn)能力與權(quán)責(zé)不匹配的局面。

4.3 政策結(jié)構(gòu)與政策配置的縫隙

Hood等[26]指出政策配置在資源確定的情況下起到關(guān)鍵作用。從研究數(shù)據(jù)來看，我國地方保健食品監(jiān)管政策工具基本齊全，但是在政策機(jī)構(gòu)與配置上，存在一定的問題。例如監(jiān)管工具管控與創(chuàng)新工具的縫隙。當(dāng)前，國家治理改革推動(dòng)治理向合作治理轉(zhuǎn)型，國家也在一定程度上放松了對監(jiān)管工具的管控，突出強(qiáng)調(diào)協(xié)同治理的重要性[16]。但進(jìn)行工具創(chuàng)新涉及權(quán)力資源的重新分配，需充分發(fā)揮基層治理的主動(dòng)性，因而在新型工具的涉及與應(yīng)用上呈現(xiàn)一定不足。研究結(jié)果表明，我國保健食品政策工具缺乏激勵(lì)措施，對企業(yè)及行業(yè)的發(fā)展支撐不足，對于其他社會(huì)主體參與渠道與機(jī)制創(chuàng)新不足。這是我國地方政府對于保健食品安全的監(jiān)管政策中存在的滯后特征。

5 研究結(jié)論與政策建議

研究表明，我國地方政府保健食品監(jiān)管政策存在社會(huì)共治與強(qiáng)制監(jiān)管的縫隙、監(jiān)管改革與配套措施的縫隙、政策結(jié)構(gòu)與政策配置的縫隙。為促進(jìn)保健食品產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，保證保健食品安全的政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，就一定要有效彌補(bǔ)政策縫隙。

5.1 合理利用豐富的監(jiān)管資源以彌合強(qiáng)制監(jiān)管與社會(huì)共治裂隙

發(fā)達(dá)國家的監(jiān)管是對“市場失靈”的補(bǔ)充，而我國是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場監(jiān)管的反向研究，形成行政吸納市場的監(jiān)管格局，亦產(chǎn)生全能主義的慣性，即政府既是監(jiān)管者也是市場的促進(jìn)者。這樣的現(xiàn)狀使得我國對于市場監(jiān)管面臨監(jiān)管效果與效率，監(jiān)管成本與收益等突出矛盾[27]。因此，推動(dòng)保健食品的多主體治理，既是順應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的應(yīng)有之意，也是解決政府單一主體監(jiān)管存在的監(jiān)管能力、資源不足等問題，以及提升監(jiān)管效率與效能的重要手段。同時(shí)，行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)監(jiān)管主體的成長也有助于緩解監(jiān)管壓力，為釋放監(jiān)管空間創(chuàng)造有利條件[16]。

研究發(fā)現(xiàn)，在保健食品監(jiān)管的社會(huì)共治主體響應(yīng)結(jié)果中，消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)力量等參與主體的作用遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出來，這是導(dǎo)致強(qiáng)制監(jiān)管與社會(huì)共治間裂隙的重要原因。地方政府應(yīng)建立并優(yōu)化符合地方實(shí)際情況的協(xié)會(huì)治理機(jī)制，提升實(shí)際參與度。一方面，政府應(yīng)率先轉(zhuǎn)變思想觀念，既要持續(xù)加強(qiáng)對于行業(yè)協(xié)會(huì)“小政府”型管理，也要明確其背后代表著企業(yè)共同利益。因此，政府應(yīng)適當(dāng)放寬對于行業(yè)協(xié)會(huì)管制，使得行業(yè)協(xié)會(huì)從各方面走向獨(dú)立，尊重其自治性，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)認(rèn)可。另一方面，細(xì)化行業(yè)協(xié)會(huì)的職能內(nèi)容，通過磋商、廣泛征求意見、形成地方特色的溝通交流機(jī)制的同時(shí)，將政策文件中宏觀性的建議、要求等轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范性、可落實(shí)的具體操作規(guī)程。針對消費(fèi)者端的監(jiān)管效用尚未充分發(fā)揮的問題[2]，應(yīng)在現(xiàn)有的監(jiān)督舉報(bào)方式的基礎(chǔ)上，降低舉證、流程、期限等方面的阻礙，做到舉報(bào)有反饋，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，從而提升消費(fèi)者參與積極性。同時(shí)，充分利用互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢，在微信等社交平臺開通官方監(jiān)督渠道，方便消費(fèi)者參與治理，也有利于信息的及時(shí)發(fā)布。鼓勵(lì)地方政府通過購買服務(wù)等方式與第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)合作，提升檢測能力，從而有利于違規(guī)行為的及時(shí)發(fā)現(xiàn)。

5.2 優(yōu)化剩余監(jiān)管權(quán)以監(jiān)管改革與配套措施的縫隙

以“屬地整合”體制為載體的剩余監(jiān)管權(quán)是我國監(jiān)管體制的重要特點(diǎn)，其在保證保健食品等食品安全方面具有其內(nèi)在合理性質(zhì)，解決分段監(jiān)管等難題，但難以在實(shí)踐中轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)的監(jiān)管能力[25]。因此，要實(shí)現(xiàn)保健食品行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，必須優(yōu)化剩余監(jiān)管權(quán)。

從國家層面來說，一方面可借鑒衛(wèi)生領(lǐng)域的改革經(jīng)驗(yàn)，以每千人抽檢批次、裝備配備標(biāo)準(zhǔn)等指標(biāo)，合理規(guī)劃區(qū)域監(jiān)管資源配置。結(jié)合人口、位置、產(chǎn)業(yè)等因素，區(qū)分區(qū)域類型，提出相應(yīng)的考核與量化要求，在資金、人員、設(shè)備等要素上減少要求限制，嚴(yán)格、細(xì)化市場行為規(guī)則，從而提升地方政府事中、事后監(jiān)管的有效性。另一方面，國家應(yīng)理順省級及以下層級市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)分配，確保上下職能統(tǒng)一，從而保證有效監(jiān)管[28]。特別是在出現(xiàn)食品安全事件時(shí)，在強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定優(yōu)先”“零容忍”的同時(shí)，應(yīng)給予地方執(zhí)法支援足夠的時(shí)間、資源來查清解決問題[30]。從地方層面來說，應(yīng)轉(zhuǎn)變政策目標(biāo)由從“守底線”轉(zhuǎn)向“爭上限”，兼容安全與發(fā)展。地方政府在制定“三定”方案時(shí)，應(yīng)充分考慮本地保健食品等食品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，根據(jù)其特點(diǎn)保證監(jiān)管的專業(yè)性以及相對獨(dú)立型。在機(jī)構(gòu)整合過程中，部門間監(jiān)管理念與監(jiān)管文化的差異，增加機(jī)構(gòu)整合的困難，因而針對保健食品監(jiān)管，地方可在市場統(tǒng)一監(jiān)管的基礎(chǔ)上，因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)，制定符合地區(qū)具體情況的監(jiān)督檢查機(jī)制，保障監(jiān)管的常態(tài)化與監(jiān)管效率。

5.3 均衡使用政策工具以彌合政策結(jié)構(gòu)與政策配置縫隙

受管控型治理模式影響深遠(yuǎn)，政府監(jiān)管形成路徑依賴，對于強(qiáng)制型監(jiān)管使用規(guī)律更加熟悉，同時(shí)也有助于避免治理績效波動(dòng)[16]。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府雖然開始運(yùn)用替代性監(jiān)管方式，但仍以強(qiáng)制型監(jiān)管為主，使得政策結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失衡。因此，應(yīng)均衡使用政策工具，以彌合政策結(jié)構(gòu)與政策配置間的縫隙。

藍(lán)思博（Landsburgu）認(rèn)為人們主要對激勵(lì)做出反應(yīng)，其他的僅作為補(bǔ)充[29]。地方政府應(yīng)重視激勵(lì)性監(jiān)管的運(yùn)用，出臺相應(yīng)的激勵(lì)政策如相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)措施等，將行政性創(chuàng)建經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)化為針對保健食品安全生產(chǎn)的獎(jiǎng)勵(lì)基金，從而構(gòu)建企業(yè)的良性預(yù)期[29]。保健食品生產(chǎn)經(jīng)營者的社會(huì)責(zé)任確實(shí)是保健食品一系列問題的根源[30]。因此，地方政府應(yīng)重視象征勸誘型監(jiān)管工具的運(yùn)用，構(gòu)建起保健食品生產(chǎn)經(jīng)營者內(nèi)部與外部責(zé)任機(jī)制。同時(shí)，研究發(fā)現(xiàn)政策工具的運(yùn)用集中在生產(chǎn)與銷售環(huán)節(jié)，應(yīng)在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)前端環(huán)節(jié)的勸誘型監(jiān)管，建立生產(chǎn)經(jīng)營者全環(huán)節(jié)的監(jiān)督與信用管理體系。著眼于長期保健食品安全狀況的改變，通過構(gòu)建政府與企業(yè)以及行業(yè)協(xié)會(huì)等多方合作關(guān)系，提升生產(chǎn)企業(yè)特別是中小微企業(yè)，從而保證保健食品行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。