張倩

2023年全國兩會(huì)通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提出，精減中央國家機(jī)關(guān)人員編制。中央國家機(jī)關(guān)各部門人員編制統(tǒng)一按照5%的比例進(jìn)行精減，收回的編制主要用于加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)工作。

3月20日，黑龍江省哈爾濱市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)發(fā)文表示，從今年3月開始，集中力量和時(shí)間開展市級(jí)機(jī)關(guān)單位編外用人清理規(guī)范，計(jì)劃用5年時(shí)間將編外人員精減完畢。有觀點(diǎn)認(rèn)為，這是地方財(cái)政節(jié)約人力支出的舉措之一。

更早之前，山西省先后批準(zhǔn)6個(gè)縣作為機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，推進(jìn)黨政機(jī)構(gòu)重組整合及精減事業(yè)單位數(shù)量和人員。

與此相伴生的是，隨著人口自由流動(dòng)、城鎮(zhèn)落戶門檻降低的前提下，一些行政區(qū)域面臨著常住人口銳減的問題，如何使得行政配置與行政資源相匹配，提高財(cái)政資金的使用效率，成為需要考慮的問題。

比如，根據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)，與六普數(shù)據(jù)相比，黑龍江省常住人口減少646.39萬，降幅達(dá)16.87%。全省13個(gè)地市人口全部下滑，綏化、齊齊哈爾人口流失超百萬，哈爾濱減少63萬。

而陜西省佛坪縣，常住人口僅3.02萬人，且仍在流出，但財(cái)政供養(yǎng)人員達(dá)到了6000余人。

在此種背景下，中國行政體制改革研究會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任、中央黨校（國家行政學(xué)院）教授汪玉凱在接受《財(cái)經(jīng)》記者專訪時(shí)表示，精減行政人員及機(jī)構(gòu)數(shù)量是減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的重要手段，相關(guān)部門應(yīng)該未雨綢繆，盡快采取措施推進(jìn)改革，以使地方穩(wěn)步渡過財(cái)政收入下滑的難關(guān)。

社會(huì)管理成本有多大？

《財(cái)經(jīng)》：現(xiàn)在中國有多少財(cái)政供養(yǎng)人員？其中行政事業(yè)編制數(shù)量是怎么確定的？

汪玉凱：財(cái)政供養(yǎng)人員比如公務(wù)人員中，包括了黨的機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)的任職人員，目前，全國公務(wù)員的數(shù)量是700多萬。此外，還有3200多萬事業(yè)單位工作人員，比如老師、醫(yī)生、護(hù)士、科研機(jī)構(gòu)等單位的員工，這些人也都是靠財(cái)政供養(yǎng)的。此外，還有城管、協(xié)警，目前全國僅協(xié)警就有幾百萬人，而在城管之外還有協(xié)管，再加上500萬城市管理網(wǎng)格員。

以上這些人都是靠財(cái)政來供養(yǎng)的，這是一個(gè)非常龐大的數(shù)字。不過，嚴(yán)格來講，中國公務(wù)人員的數(shù)量并不多，編制只有730多萬個(gè)。

現(xiàn)在的財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量和過去相比，計(jì)算方式是完全不一樣的。我們的編制數(shù)量是好多年前制定的，這么多年以來，相關(guān)部門從來沒有增加過編制數(shù)量，也就是說“只減不增”。

《財(cái)經(jīng)》：為什么“只減不增”？

汪玉凱：國家控制行政編制，以達(dá)到控制行政人力開支的目的。這就形成了一個(gè)局面，在編制無法增加的情況下，各個(gè)地方并不會(huì)根據(jù)各自的實(shí)際情況裁撤編制數(shù)量，而是在省域內(nèi)進(jìn)行調(diào)劑，比如北京市、上海市、黑龍江省，都是這樣做的。省內(nèi)有權(quán)根據(jù)各個(gè)地市的發(fā)展情況，來均衡不同地方的財(cái)政供養(yǎng)人員配比，但前提是編制總量不增。

《財(cái)經(jīng)》：雖然編制沒有增加，但是多個(gè)地方的財(cái)政供養(yǎng)人員是在不斷增多的。

汪玉凱：是的，財(cái)政供養(yǎng)人員之前主要分兩類，行政編制和事業(yè)編制。而現(xiàn)在行政支出增加，主要是地方近年聘請了很多臨時(shí)管理人員，比方說協(xié)警、網(wǎng)格員。舉個(gè)例子，我們正式的公安編制人員為200多萬，但實(shí)際上，現(xiàn)在從財(cái)政領(lǐng)工資的公安人員總數(shù)達(dá)到了480萬。也就是說，臨時(shí)聘用的協(xié)警比正式的公安人員還要多。城管人員也是，編制不多，但是招募來的協(xié)管比正式人員還要多，再加上500萬社區(qū)網(wǎng)格員，還有57萬個(gè)行政村的書記、村主任、會(huì)計(jì)，還有11萬個(gè)社區(qū)，其中每個(gè)社區(qū)的配置大概為7個(gè)人。這些人都是從財(cái)政領(lǐng)錢的，所以這一塊兒的支出就變得非常大了，總數(shù)大概有六七千萬人。

《財(cái)經(jīng)》：也就是說隨著社會(huì)管理越來越復(fù)雜，管理成本或者說服務(wù)成本是在不斷提高的，這最直接的后果是，財(cái)政負(fù)擔(dān)也越來越重。

汪玉凱：是的，這和傳統(tǒng)社會(huì)不一樣。

《財(cái)經(jīng)》：近幾年隨著人口自由流動(dòng)的程度加大，以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)、各地經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，一些城市，尤其是東部沿海地區(qū)的常住人口規(guī)模在迅速增加；而內(nèi)陸一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，人口則在快速流出。在這種情況下，不同地方的財(cái)政供養(yǎng)人員的比例是否應(yīng)該調(diào)整？

汪玉凱：首先明確一點(diǎn)，人口自由流動(dòng)是社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志，法律上規(guī)定的人口就是可以自由遷徙的。

第二個(gè)問題是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，減少農(nóng)民數(shù)量的同時(shí)提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，用最少的成本解決國人的吃飯問題，是面向世界、步入現(xiàn)代化強(qiáng)國的一個(gè)主要路徑。所以隨著農(nóng)村人口大量進(jìn)入城市，實(shí)際居住在城市的人口現(xiàn)在已經(jīng)達(dá)到了將近10億，農(nóng)村大概只有4億人。當(dāng)然很多人沒有戶口，尤其是北上廣深這種還沒有放開落戶限制的大城市。

這樣一來，地方可能確實(shí)需要一個(gè)機(jī)制來對現(xiàn)有行政人員進(jìn)行調(diào)整。但是，這其中的問題是，城市管理比農(nóng)村管理要復(fù)雜得多，需要的管理人員也更多。從理論上來講，隨著人口大量轉(zhuǎn)移流動(dòng)，特別是城鎮(zhèn)人口大量增加后，管理隊(duì)伍也應(yīng)該隨之調(diào)節(jié)。但類似的調(diào)整機(jī)制只有城市里才有，比如根據(jù)城市人口數(shù)量來配備公安干警和城市管理人員的數(shù)量。但是在農(nóng)村，這種行政布點(diǎn)就少得多，也沒有系統(tǒng)性的調(diào)整機(jī)制。

其實(shí)對于公務(wù)員隊(duì)伍來說，是有一個(gè)機(jī)構(gòu)數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的，比如一個(gè)30萬人口的縣，應(yīng)該配置多少個(gè)機(jī)構(gòu)。中國的縣級(jí)城市分為大、中、小不同的等級(jí)，人員配給數(shù)量因此是不同的。

相關(guān)部門應(yīng)該未雨綢繆，盡快采取措施推進(jìn)改革，以使地方穩(wěn)步渡過財(cái)政收入下滑的難關(guān)。圖/視覺中國

改革需要決心和動(dòng)力

《財(cái)經(jīng)》：但是在實(shí)際情況中，即使人口數(shù)量減少了，行政機(jī)構(gòu)也要跟上級(jí)保持一致，這樣一來，調(diào)整機(jī)制很難發(fā)揮作用。

汪玉凱：這個(gè)現(xiàn)象的根源是，國家機(jī)構(gòu)沒有進(jìn)行相關(guān)的調(diào)整，國家不動(dòng)，地方自然也不敢動(dòng)。

《財(cái)經(jīng)》：背后是有什么顧慮嗎？

汪玉凱：就是擔(dān)憂在行政機(jī)構(gòu)體系中上下會(huì)不配套。但是，山西省河曲縣搞了一個(gè)事業(yè)單位人員的裁撤試點(diǎn)，雖然是被上級(jí)要求實(shí)行改革的，但也確實(shí)裁減了很多事業(yè)編制。

《財(cái)經(jīng)》：河曲主要是通過控制新進(jìn)人員和退休人員的比例，以及將很多事業(yè)單位的人員下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以實(shí)現(xiàn)人員裁減。對于最終的效果，當(dāng)?shù)仄鋵?shí)也心里沒底。

汪玉凱：我看了相關(guān)的報(bào)道，河曲是合并了很多事業(yè)機(jī)構(gòu)，這個(gè)力度是比較大的。但是人員方面相對比較復(fù)雜，你提到控制人員進(jìn)出比，這其中就包括讓很多人提前退休，但是退休后他還是要領(lǐng)養(yǎng)老金的，這仍然是由財(cái)政負(fù)擔(dān)的。

《財(cái)經(jīng)》：之前很多地方都表示要精減事業(yè)單位人員，但事與愿違，事業(yè)單位人員反而越來越多。而且，山西第二批事業(yè)單位改革試點(diǎn)，原本選了8個(gè)小縣，但最后只有4個(gè)接受試點(diǎn)。從這個(gè)角度來看，地方的改革意愿并不強(qiáng)烈，或者說沒有足夠的動(dòng)力去進(jìn)行改革，造成這一現(xiàn)象的原因是什么？

汪玉凱：原來財(cái)政情況比較好的時(shí)候，改革的動(dòng)力都不強(qiáng)，在機(jī)構(gòu)和人員精減上大動(dòng)干戈，可能會(huì)讓很多人有意見。

現(xiàn)在各地的財(cái)政壓力都比較大，地方只能自己來解決問題。但這種地方自發(fā)式的改革，如果沒有中央統(tǒng)一安排和權(quán)威要求的話，很難持久，也很難全面鋪開。

《財(cái)經(jīng)》：這樣改革的正當(dāng)性和權(quán)威性就大打折扣。

汪玉凱：不過這里還有另外一個(gè)例子，就是浙江省的龍港市。龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市后，上級(jí)單位給了它縣級(jí)管理權(quán)限，其中行政編制為500個(gè)，事業(yè)編制有1000多個(gè)。龍港有將近47萬的常住人口，比北方很多縣城的人口要多出很多，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在溫州市也名列前茅。

龍港的行政管理有幾個(gè)關(guān)鍵詞：大部制、扁平化、低成本、高效率，用數(shù)字化轉(zhuǎn)型和行政改革兩條腿來推動(dòng)管理。龍港的市委市政府一共設(shè)置了15個(gè)行政機(jī)構(gòu)，不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，由市政府直接管理102個(gè)社區(qū)。

與龍港形成鮮明對比的是，西部某縣的人口不足3萬，但是有1000多個(gè)公務(wù)員，37個(gè)黨政機(jī)構(gòu)。

這個(gè)對比很能說明問題。那就是一些地方的黨政機(jī)構(gòu)人浮于事、機(jī)構(gòu)游離的問題非常突出。所以現(xiàn)在的主要問題是，如何科學(xué)規(guī)劃，下更大決心來解決這一現(xiàn)象。

1998年的機(jī)構(gòu)改革力度很大，成效也非常明顯，改革的成效延續(xù)了很多年。因此，不要慌，也不要害怕，改革自我修復(fù)的能力和彈簧回彈的能力是一樣強(qiáng)的。所以說，需要更大的改革勇氣，來從根源上解決問題。另外一個(gè)非常重要的問題是，需要為改革提供法治保障，否則會(huì)影響地方行政改革探索的效果。

同時(shí)，還是要解決原始的創(chuàng)新和改革動(dòng)力問題，外在的壓力推動(dòng)改革的成效是非常有限的。

如何更穩(wěn)妥推進(jìn)改革？

《財(cái)經(jīng)》：對于穩(wěn)妥推進(jìn)改革，你有什么具體建議嗎？

汪玉凱：我的看法主要有下面這幾點(diǎn)。

第一個(gè)就是，不應(yīng)把大量裁減事業(yè)編作為改革的目標(biāo)。因?yàn)槭聵I(yè)編有很多是老師、公立醫(yī)院的醫(yī)生，他們是民生問題最重要的保障。醫(yī)療教育都是提供民生服務(wù)的，也最能體現(xiàn)政府執(zhí)政為民的理念。所以，我建議裁減那些相對可要可不要的崗位，尤其是可以推向市場的崗位。另外這些年我們還增加了不少財(cái)政供養(yǎng)的社會(huì)組織，比方說社區(qū)工作者，這些都是可以推向社會(huì)的。

此外，很多村主任、村書記也是拿財(cái)政補(bǔ)貼的，還有全國500萬的網(wǎng)格員，我認(rèn)為財(cái)政補(bǔ)貼的邊界不能太寬。從這種大的方面來講，應(yīng)該劃清界限、理清楚社會(huì)需求來進(jìn)行改變，在一些領(lǐng)域應(yīng)該讓社會(huì)組織發(fā)揮作用，這是我的第二個(gè)建議。

第三個(gè)建議就是一些黨政機(jī)構(gòu)可以精簡，就像浙江的龍港市，還有廣東的順德市，都采用了機(jī)構(gòu)融合的方法，原來的幾套班子合并成一套人馬掛幾個(gè)牌子，業(yè)務(wù)相近的機(jī)構(gòu)合并到一起，這樣可以大量減少機(jī)構(gòu)、減少人員。

第四個(gè)建議是政府沒必要把所有責(zé)任都攬到自己身上。我們現(xiàn)在一直講，市場在資源配置中發(fā)揮決定性的作用，政府作用是第二位的。如果不管大事小事政府都出面，那就必然要承擔(dān)過大的責(zé)任，效率還不高。所以說該政府管的事，政府就管，不該管的就放給社會(huì)、交給市場來做。這樣可以大量減少人員和開支。

《財(cái)經(jīng)》：放給社會(huì)的話，能有力量承接嗎？

汪玉凱：好多社會(huì)組織在經(jīng)過40多年的發(fā)展后，已經(jīng)培育起來了，應(yīng)該信任它們，讓它們扮演好它們的角色，社會(huì)會(huì)變得非常有活力。我們一直說，黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、公眾參與，要打造社會(huì)治理新格局，共建共享共治，應(yīng)該按這種思路發(fā)展。

《財(cái)經(jīng)》：改革可以從哪些地方啟動(dòng)呢？

汪玉凱：我覺得一些富裕、經(jīng)濟(jì)比較好的地方和一些經(jīng)濟(jì)不那么好的地方都應(yīng)該試點(diǎn)改革，根據(jù)各自的情況制定不同的方案。在這些試點(diǎn)，國家可以提供一些政策，最后根據(jù)結(jié)果再對方案進(jìn)行優(yōu)化和推廣。從富裕和窮的地方，分別找出經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以在全國范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。

《財(cái)經(jīng)》：如何讓地方有改革動(dòng)力？

汪玉凱：這就需要中央統(tǒng)一部署，當(dāng)然這需要在試點(diǎn)范圍內(nèi)更新政績考核標(biāo)準(zhǔn)，把改革成效納入考核項(xiàng)目，這對地方政府就形成了動(dòng)力。

《財(cái)經(jīng)》：相當(dāng)于把改變目標(biāo)化，納入政績考核體系。

汪玉凱：對，就像考核指標(biāo)中的GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）一樣。這樣一來，我覺得地方會(huì)有動(dòng)力去創(chuàng)造出很好的經(jīng)驗(yàn)。

《財(cái)經(jīng)》：地方永遠(yuǎn)是有辦法的。

汪玉凱：對，他們非常熟悉自己的一畝三分地，辦法永遠(yuǎn)比困難多。