傅林祥

由于首都及“首都圈”的特殊性和重要性，各個(gè)王朝除了在軍事、經(jīng)濟(jì)上重視外，在行政區(qū)劃設(shè)置和管理體制上也采取了一些特殊措施。古代首都圈的政區(qū)設(shè)置大體上說(shuō)有四個(gè)特點(diǎn)。

一是實(shí)行行政區(qū)劃層面的特殊制度。包括兩個(gè)方面，即首都圈的行政區(qū)劃通名與其他地方不同，職官制度也不一樣。古人認(rèn)為：“王畿千里之地，天子所自治?！倍鄠€(gè)朝代在政區(qū)通名層面對(duì)首都圈進(jìn)行特別命名。

秦朝在全國(guó)施行郡縣制，兩漢為郡國(guó)制。秦朝將首都咸陽(yáng)附近的地區(qū)稱(chēng)之為內(nèi)史，西漢改置為京兆尹、左馮翊、右扶風(fēng)，官制也不一樣。唐代全國(guó)實(shí)行的是州縣制或郡縣制。唐玄宗登基后，改雍州為京兆府，洛州為河南府。唐玄宗將首都圈政區(qū)命名為府，這一制度為以后多個(gè)朝代所繼承。

二是首都圈的政區(qū)通名與其他地區(qū)相同，但是實(shí)行特殊的職官制度。有的朝代，將全國(guó)的高層政區(qū)或統(tǒng)縣政區(qū)統(tǒng)一為同一個(gè)通名，首都圈的政區(qū)表面上沒(méi)有什么特殊，但是它的職官制度有些特別。東漢時(shí)，以河南郡為都城，行政長(zhǎng)官為河南尹，其他各郡的長(zhǎng)官為太守。東漢后期，逐漸形成州郡縣三級(jí)制，此后曹魏和西晉均以司州為首都圈，司州與其他各州一樣實(shí)行州制。但是，西晉司州的行政長(zhǎng)官為司隸校尉，其他各州為刺史。

從宋朝開(kāi)始，以府相稱(chēng)的政區(qū)逐漸增多，京府與其他府的差異，只能通過(guò)職官制度進(jìn)行區(qū)別。北宋以開(kāi)封府為首都，設(shè)有府牧一人，從三品；尹一人，從三品；少尹二人，從四品下。但這些都是榮譽(yù)性職位，并不常置。實(shí)際上的開(kāi)封府行政長(zhǎng)官為權(quán)知開(kāi)封府事。普通的府僅置知府、通判等官缺。明代首都順天府設(shè)府尹、府丞、治中、通判、推官等，普通府設(shè)知府、同知、通判、推官。清代仍以北京為首都，順天府、普通府的官缺設(shè)置基本同明代，僅僅裁掉了推官。清代又特別重視京師的管理，從乾隆年間開(kāi)始，欽派部院大臣兼管府尹事務(wù)，稱(chēng)為“兼尹”，也就是順天府實(shí)際上有兩員行政長(zhǎng)官。

三是轄縣數(shù)量比其他統(tǒng)縣政區(qū)要多，而且政區(qū)的等第較高。歷代首都圈所在的高層政區(qū)或統(tǒng)縣政區(qū)，所轄縣的數(shù)量，往往比其他政區(qū)要多。如此安排的原因，可能是為了首都圈有一個(gè)比較大的腹地，便于軍事布防，同時(shí)也有“以重觀瞻”之意。朝廷通過(guò)對(duì)政區(qū)等第的劃分，可以決定該政區(qū)長(zhǎng)官的級(jí)別、行政機(jī)構(gòu)的規(guī)模、行政經(jīng)費(fèi)的多少，以及地方官升黜的依據(jù)。唐宋時(shí)期對(duì)全國(guó)政區(qū)的等第劃分是以經(jīng)濟(jì)因素，主要是以戶(hù)口數(shù)來(lái)劃分的。但是首都圈各級(jí)政區(qū)等第的劃分標(biāo)準(zhǔn)是政治地位。如唐代以戶(hù)口標(biāo)準(zhǔn)將各縣劃分為上中下三等，同時(shí)又實(shí)行赤、畿、望、緊的制度，首都及陪都所在的各縣為赤縣，也稱(chēng)京縣，首都及陪都各府所轄的其他各縣為畿縣，不再考慮其戶(hù)口的多寡。

四是行政區(qū)劃相對(duì)穩(wěn)定，當(dāng)社會(huì)出現(xiàn)變動(dòng)時(shí)，政府通過(guò)管理制度的調(diào)節(jié)加強(qiáng)對(duì)京畿地區(qū)的控制。唐安史之亂后，至德元年（756年）置京畿節(jié)度使，領(lǐng)京兆府和同、岐、金、商等州。這個(gè)變動(dòng)，使京畿的區(qū)域由京兆一府?dāng)U展至一府四州，擴(kuò)大了京畿的腹地，管理體制也由府統(tǒng)領(lǐng)制演變?yōu)榈澜y(tǒng)領(lǐng)制。北宋，景德三年（1006年）置開(kāi)封府界提點(diǎn)司，地位相當(dāng)于在外的路，管轄開(kāi)封府各縣事務(wù)，成為一個(gè)特別路區(qū)。此后，或有開(kāi)封府界建制，或設(shè)京畿路。在這種情況下，開(kāi)封府知府的主要職能調(diào)整為以管理京師為主?；实v五年（1053年）設(shè)置的京畿路，區(qū)域包括京府開(kāi)封府，同時(shí)將京東的曹州及京西的陳、許、鄭、滑等五州作為京師的輔郡，使得首都圈的范圍擴(kuò)大，共轄四十二縣。

唐宋這兩次變化，一方面擴(kuò)大了首都圈的范圍，同時(shí)使得原先的京府行政長(zhǎng)官的管轄區(qū)域縮小或職能縮減。類(lèi)似的還有明代的總督巡撫制度，也是打破了順天府與直隸固有的政區(qū)，形成了京畿地區(qū)的多個(gè)巡撫轄區(qū)。