孫經(jīng)沛

(南京審計(jì)大學(xué)，江蘇 南京 211815)

統(tǒng)計(jì)監(jiān)督是政府統(tǒng)計(jì)工作的一項(xiàng)基本職能。 自古以來(lái)，監(jiān)督的理念和方法一直被應(yīng)用在國(guó)家治理中。 我國(guó)對(duì)“監(jiān)督”一詞最早的記載出現(xiàn)在東漢，但是，結(jié)合當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景不難發(fā)現(xiàn)，這種監(jiān)督的目的往往是為了強(qiáng)化統(tǒng)治，使其成為維護(hù)自身權(quán)益的工具。 近些年來(lái)，統(tǒng)計(jì)監(jiān)督的內(nèi)涵逐漸得到發(fā)展和深化，不斷與其他監(jiān)督相互融合，形成監(jiān)督合力。 隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，行政監(jiān)督所處的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生重大變化，財(cái)會(huì)、統(tǒng)計(jì)和審計(jì)作為行政監(jiān)督的三駕馬車(chē)[1]，如何解決三者協(xié)同機(jī)制中存在的突出問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)三者交集的協(xié)調(diào)，有效發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)是當(dāng)前亟須解決的問(wèn)題。 因此，本文立足于新時(shí)代，基于國(guó)家治理的視角，探索構(gòu)建三者的新型協(xié)同機(jī)制。

一、 概述

(一)內(nèi)涵界定

財(cái)會(huì)監(jiān)督是在財(cái)政部門(mén)的主導(dǎo)之下，在相關(guān)政府部門(mén)、企業(yè)或事業(yè)單位和社會(huì)組織的配合之下開(kāi)展的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)，可以進(jìn)一步劃分為財(cái)政監(jiān)督和會(huì)計(jì)監(jiān)督。 財(cái)會(huì)監(jiān)督體系由內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)方面構(gòu)成，其中內(nèi)部財(cái)會(huì)監(jiān)督體系主要存在于各個(gè)單位內(nèi)部，而外部財(cái)會(huì)監(jiān)督體系包括政府和社會(huì)財(cái)會(huì)監(jiān)督兩部分。 各個(gè)組成部分充分發(fā)揮職能作用，具有系統(tǒng)化的特點(diǎn)。 此外，財(cái)會(huì)監(jiān)督還具有有效性，主要體現(xiàn)在與審計(jì)、統(tǒng)計(jì)等其他監(jiān)督制度具有較好的耦合性，這保證了其能夠有效實(shí)現(xiàn)與統(tǒng)計(jì)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的銜接，更好地形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

至今，學(xué)界對(duì)統(tǒng)計(jì)監(jiān)督的定義沒(méi)有達(dá)成一致的意見(jiàn)。 《中華人民共和國(guó)統(tǒng)計(jì)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《統(tǒng)計(jì)法》)中規(guī)定:“統(tǒng)計(jì)的基本任務(wù)是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分析，提供統(tǒng)計(jì)資料和統(tǒng)計(jì)咨詢意見(jiàn)，實(shí)行統(tǒng)計(jì)監(jiān)督?！苯y(tǒng)計(jì)監(jiān)督的主體是政府統(tǒng)計(jì)部門(mén)[2]，如國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，對(duì)象是各地區(qū)各部門(mén)，而對(duì)內(nèi)容的劃分存在不同的觀點(diǎn):以直接的宏觀監(jiān)督為主，以間接的宏觀監(jiān)督或以微觀監(jiān)督為主，涵蓋一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。 統(tǒng)計(jì)監(jiān)督具有必要性、法定性、獨(dú)立性、專(zhuān)業(yè)性和規(guī)范性。 新中國(guó)成立70 多年來(lái)，我國(guó)統(tǒng)計(jì)監(jiān)督的實(shí)踐經(jīng)歷了職能的提出、中斷、恢復(fù)、發(fā)展和強(qiáng)化四個(gè)階段[3]，在這一過(guò)程中，《統(tǒng)計(jì)法》總則中要求的“集中統(tǒng)一”的統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)逐漸得到構(gòu)建，“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)”的統(tǒng)計(jì)管理體制也逐漸形成。

黨的十八大以來(lái)，審計(jì)被納入黨和國(guó)家監(jiān)督體系的一部分。 依據(jù)主體不同，可將審計(jì)監(jiān)督分為政府、社會(huì)和內(nèi)部審計(jì)。 相比于內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)，政府審計(jì)在獨(dú)立性、全面性和專(zhuān)業(yè)性等方面更具優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮著預(yù)防、揭示和抵御功能[4]。 社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)分別作用于資本市場(chǎng)和公司治理當(dāng)中。 政府審計(jì)、社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，共同推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[5]。

(二)研究現(xiàn)狀

以中國(guó)知網(wǎng)(CNKI)期刊數(shù)據(jù)庫(kù)為數(shù)據(jù)來(lái)源，分別以篇名中含有“財(cái)會(huì)監(jiān)督”“統(tǒng)計(jì)監(jiān)督”和“審計(jì)監(jiān)督”字樣(檢索條件為“精確”)的北大核心和CSSCI的學(xué)術(shù)期刊為條件進(jìn)行高級(jí)檢索，在剔除不符合研究條件的文章之后，得到1992—2021 年中，以上三種監(jiān)督的有效發(fā)文總量分別為87 篇、32 篇和949篇。 本文接著以“發(fā)表時(shí)間”為橫坐標(biāo)，“發(fā)文量”為縱坐標(biāo)構(gòu)建發(fā)文量的趨勢(shì)圖，如圖1 所示。

圖1 中國(guó)知網(wǎng)中關(guān)于三種監(jiān)督的發(fā)文趨勢(shì)圖

從圖中可以明顯發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)關(guān)于“財(cái)會(huì)監(jiān)督”的文獻(xiàn)主要發(fā)表于2020 和2021 年，分別有51 篇和29篇，這與我國(guó)財(cái)會(huì)監(jiān)督的提出與列入監(jiān)督體系的發(fā)展過(guò)程相一致，而在2020 年之前，有關(guān)“會(huì)計(jì)監(jiān)督”的研究文獻(xiàn)居多，這種變化是由于新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求以及監(jiān)督體系構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)需要，學(xué)術(shù)界更加關(guān)注財(cái)會(huì)監(jiān)督方面的話題[6]。 關(guān)于“財(cái)會(huì)監(jiān)督”的研究成果數(shù)量在1994 年、2003 年和2009 年都達(dá)到過(guò)峰值，其主要原因可能是1994 年不僅制定了《審計(jì)法》，而且黨的十四大指明了審計(jì)監(jiān)督在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位和職責(zé)，這些引發(fā)了廣泛關(guān)注；2003 年，一方面推出了審計(jì)結(jié)果公開(kāi)制度，另一方面黨的十六大報(bào)告在論述加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督時(shí)，明確提出要“發(fā)揮司法機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察、審計(jì)等職能部門(mén)的作用”，當(dāng)年的文獻(xiàn)大多也是以這兩個(gè)方面為主題展開(kāi)的；2008 年金融危機(jī)的爆發(fā)引發(fā)了大批學(xué)者們對(duì)審計(jì)作用的思考，并且學(xué)術(shù)界對(duì)審計(jì)的“免疫系統(tǒng)論”展開(kāi)了熱烈的討論。 相比之下，關(guān)于“統(tǒng)計(jì)監(jiān)督”的文獻(xiàn)發(fā)文一直比較平穩(wěn)，并且數(shù)量也相對(duì)較少。

(三)存在的問(wèn)題

基于目前的研究文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，財(cái)會(huì)、統(tǒng)計(jì)和審計(jì)監(jiān)督存在一些突出的問(wèn)題，這阻礙了新型協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建。

1. 財(cái)會(huì)監(jiān)督方面

當(dāng)前我國(guó)的財(cái)會(huì)監(jiān)督面臨著法律內(nèi)涵不清晰、體系不完善、履職不充分和成效不明顯等問(wèn)題。 具體而言，第一，統(tǒng)計(jì)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督均有權(quán)威性較高的法律支撐，而財(cái)會(huì)監(jiān)督法規(guī)的立法層次不高，僅僅是以行政法規(guī)的形式出現(xiàn)，并且尚未明確定義財(cái)會(huì)監(jiān)督的主體、法律地位、具體職能和實(shí)際操作等內(nèi)容，實(shí)際約束力也明顯不足[7]。 第二，財(cái)會(huì)監(jiān)督職能涉及的監(jiān)督主體較多，由于缺少統(tǒng)一的監(jiān)督體系規(guī)范，在實(shí)踐中出現(xiàn)了財(cái)會(huì)監(jiān)督與其他監(jiān)督內(nèi)容交叉重復(fù)、協(xié)調(diào)困難的難點(diǎn)，造成監(jiān)督效率低下、整體成效不充分等問(wèn)題。 第三，財(cái)會(huì)監(jiān)督力度不夠，重財(cái)務(wù)管理輕財(cái)務(wù)監(jiān)督的問(wèn)題較為突出，難以形成懲戒效力，這使得財(cái)會(huì)監(jiān)督工作并未落到實(shí)處，最終取得的效果也不明顯。

2. 統(tǒng)計(jì)監(jiān)督方面

至今，統(tǒng)計(jì)監(jiān)督仍然是三大統(tǒng)計(jì)職能中的短板，存在責(zé)任缺失、法規(guī)缺失、制度缺失、機(jī)制缺失、人才缺失等弊端。 這些問(wèn)題可能造成統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)失真、造假等問(wèn)題，嚴(yán)重干擾對(duì)政策制定的判斷，制約了統(tǒng)計(jì)監(jiān)督作用的發(fā)揮，難以與其他監(jiān)督相互協(xié)調(diào)。

3. 審計(jì)監(jiān)督方面

目前，在審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)問(wèn)題整改不到位的困境仍然存在，屢審屢犯、屢犯屢審的問(wèn)題一直未能得到有效解決，因此，審計(jì)工作質(zhì)量和水平仍要進(jìn)一步提升，需要不斷從隊(duì)伍建設(shè)、科技強(qiáng)審、法治建設(shè)、理論建設(shè)等方面保障審計(jì)監(jiān)督體系的正常運(yùn)行和作用發(fā)揮。

二、 構(gòu)建新型協(xié)同機(jī)制的理論基礎(chǔ)

協(xié)同理論、國(guó)家治理理論以及協(xié)同治理理論構(gòu)成了理論基礎(chǔ)。 協(xié)同理論強(qiáng)調(diào)多要素各司其職、緊密配合，形成彼此嚙合、相互依存的狀態(tài)，最終實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)整體運(yùn)作協(xié)調(diào)一致。 國(guó)家治理理論是在治理理論的基礎(chǔ)上深化、演變而來(lái)的，它既納入了治理理論中提到的社會(huì)訴求，也凸顯出國(guó)家作為主體的重要性。 協(xié)同治理理論是協(xié)同理論和治理理論的有機(jī)結(jié)合，是尋求有效治理結(jié)構(gòu)的過(guò)程，最終實(shí)現(xiàn)整體大于部分之和的效果[8]。 基于以上三種理論，本文進(jìn)一步分析財(cái)會(huì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督在國(guó)家治理中的定位以及三者之間的關(guān)系，如圖2 所示。

圖2 三種監(jiān)督在國(guó)家治理中的定位以及三者之間的關(guān)系

國(guó)家治理體系的構(gòu)建是一個(gè)復(fù)雜的體系和系統(tǒng)，需要全面而嚴(yán)格的監(jiān)督體系來(lái)進(jìn)行規(guī)范。 財(cái)會(huì)監(jiān)督主要為其他兩種監(jiān)督方式提供信息支持，起到基石的作用。

統(tǒng)計(jì)監(jiān)督包括對(duì)數(shù)據(jù)生產(chǎn)的監(jiān)督和用客觀真實(shí)的數(shù)據(jù)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)行為的監(jiān)督，是一項(xiàng)系統(tǒng)性、客觀性、綜合性和前瞻性的工作。 統(tǒng)計(jì)部門(mén)積極履行統(tǒng)計(jì)監(jiān)督職能，為保障統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、及時(shí)，維護(hù)統(tǒng)計(jì)法律法規(guī)和國(guó)家統(tǒng)計(jì)政令的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，推動(dòng)黨和國(guó)家政策措施的貫徹落實(shí)發(fā)揮了重要作用，是審計(jì)監(jiān)督和財(cái)會(huì)監(jiān)督的“方向標(biāo)”。

政府審計(jì)作為一種政治制度安排，是國(guó)家治理的重要組成部分。 審計(jì)監(jiān)督不僅是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)揮作用，也在民生、環(huán)境、社會(huì)發(fā)展等領(lǐng)域起到監(jiān)督的功能。 審計(jì)監(jiān)督與其他監(jiān)督的重大區(qū)別在于審計(jì)的特定對(duì)象，它是財(cái)會(huì)監(jiān)督和統(tǒng)計(jì)監(jiān)督的“再監(jiān)督者”，能夠利用專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)加強(qiáng)對(duì)財(cái)會(huì)監(jiān)督質(zhì)量的鑒定，也能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)信息出現(xiàn)的問(wèn)題，確保統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)、可信、可靠。

三、 新時(shí)代國(guó)家治理下的新型協(xié)同機(jī)制

(一)外部環(huán)境層面

第一，積極應(yīng)對(duì)社會(huì)主要矛盾的變化。 社會(huì)主要矛盾折射到監(jiān)督領(lǐng)域則表現(xiàn)為監(jiān)督質(zhì)量不高、能力不足以及水平不平衡，無(wú)法滿足人們對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)高水平監(jiān)督的需求。 財(cái)會(huì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督共同納入黨和國(guó)家監(jiān)督體系，應(yīng)在不同層次不同方面發(fā)揮自身作用，并相互協(xié)同，最大限度地提高監(jiān)督能力和水平，明確監(jiān)督方向，突出監(jiān)督重點(diǎn)，增強(qiáng)監(jiān)督效果。 同時(shí)，三者通過(guò)提高對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行狀況和重大政策舉措貫徹落實(shí)情況的監(jiān)測(cè)和管理，減少各種造假事件的發(fā)生，減少資金、資源等要素的浪費(fèi)，提高國(guó)家治理能力和治理水平，從根本上化解社會(huì)矛盾。

第二，全面落實(shí)“五位一體”總體布局。 在明確新型協(xié)同機(jī)制的總體構(gòu)思、設(shè)計(jì)基本框架的過(guò)程中要與“五位一體”的思想和要求相互融合、相互貫通。 同時(shí)，監(jiān)督的內(nèi)容和范圍也不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)方面，而要向政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明等各個(gè)方面拓展、滲透，推動(dòng)建立整體性和順應(yīng)時(shí)代發(fā)展方向的監(jiān)督體系，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

第三，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局。 “四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了基本框架[9]。 立足新時(shí)代，應(yīng)加快構(gòu)建和完善符合時(shí)代特征和要求、能夠融入國(guó)家現(xiàn)代治理體系的監(jiān)督體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財(cái)會(huì)、統(tǒng)計(jì)和審計(jì)全覆蓋，協(xié)調(diào)一致推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(二)內(nèi)部機(jī)制層面

從宏觀角度來(lái)看，財(cái)會(huì)、統(tǒng)計(jì)和審計(jì)監(jiān)督的各個(gè)主體之間緊密配合，積極協(xié)作，在不同領(lǐng)域不同層次發(fā)揮職能作用。 統(tǒng)計(jì)和財(cái)會(huì)監(jiān)督的主體部門(mén)應(yīng)依法接受和配合審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督。 統(tǒng)計(jì)和財(cái)會(huì)監(jiān)督主體之間通過(guò)信息交換，為制定公司治理決策和社會(huì)政策提供依據(jù)。

從微觀角度來(lái)看，三者相互配合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、內(nèi)容銜接。 第一，財(cái)會(huì)監(jiān)督在國(guó)家財(cái)政、金融市場(chǎng)、單位財(cái)務(wù)等不同層面發(fā)揮著監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)治理導(dǎo)向作用，可以有效促進(jìn)各類(lèi)主體的健康發(fā)展，同時(shí)積極與統(tǒng)計(jì)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督配合，為其提供高質(zhì)量的財(cái)務(wù)信息，及時(shí)解決統(tǒng)計(jì)和審計(jì)過(guò)程中查出的各項(xiàng)問(wèn)題。第二，統(tǒng)計(jì)信息是社會(huì)經(jīng)濟(jì)信息的主體，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是其他監(jiān)督的重要依據(jù)，這為統(tǒng)計(jì)監(jiān)督與其他監(jiān)督實(shí)現(xiàn)協(xié)同提供了重要基礎(chǔ)。 第三，審計(jì)監(jiān)督通過(guò)與其他監(jiān)督建立業(yè)務(wù)流程協(xié)同機(jī)制、信息共享機(jī)制、責(zé)任追究協(xié)同機(jī)制發(fā)揮協(xié)同作用。 審計(jì)監(jiān)督具有獨(dú)立性的特征，為其他監(jiān)督形式提供數(shù)據(jù)支持和信息溝通，并且在事前預(yù)防、事中檢查和事后糾正中發(fā)揮專(zhuān)業(yè)性的作用，彌補(bǔ)其他單一監(jiān)督手段的不足之處，最終形成監(jiān)督合力，推進(jìn)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化[10]。

四、 構(gòu)建新型協(xié)同機(jī)制的實(shí)施路徑

基于以上分析，本文認(rèn)為構(gòu)建新型協(xié)同機(jī)制的具體實(shí)施路徑可以從以下四個(gè)方面進(jìn)行考慮。

(一)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

新修訂的《審計(jì)法》明確開(kāi)展審計(jì)工作要堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這充分體現(xiàn)出作為國(guó)家治理體系中的重要監(jiān)督手段，國(guó)家審計(jì)的政治屬性愈發(fā)鮮明。 同樣，財(cái)會(huì)監(jiān)督和統(tǒng)計(jì)監(jiān)督也應(yīng)該堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，主動(dòng)融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，同時(shí)與其他監(jiān)督相互貫通，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。 同時(shí)也要加強(qiáng)思政教育和專(zhuān)業(yè)化人才隊(duì)伍建設(shè)，樹(shù)立問(wèn)題意識(shí)和系統(tǒng)觀念，培養(yǎng)制度創(chuàng)新思維，進(jìn)一步加強(qiáng)黨和國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)。

(二)健全法律法規(guī)

一方面，要樹(shù)立問(wèn)題意識(shí)和系統(tǒng)觀念，培養(yǎng)制度創(chuàng)新思維，繼續(xù)健全財(cái)會(huì)監(jiān)督制度、完善財(cái)會(huì)監(jiān)督體系，推進(jìn)財(cái)會(huì)監(jiān)督頂層制度設(shè)計(jì)和法制建設(shè)[11]。 另一方面，要進(jìn)一步完善監(jiān)督內(nèi)容，明確各類(lèi)監(jiān)督在國(guó)家治理體系中的定位和作用，為經(jīng)濟(jì)監(jiān)督新型協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建提供權(quán)威法律支撐。

(三)促進(jìn)良性互動(dòng)

財(cái)會(huì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督之間應(yīng)加強(qiáng)協(xié)同配合，上下統(tǒng)籌、聯(lián)動(dòng)推進(jìn)，通過(guò)不斷完善業(yè)務(wù)流程協(xié)同機(jī)制、信息共享機(jī)制、責(zé)任追究協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)部門(mén)之間的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督體系的系統(tǒng)化、規(guī)范化，促進(jìn)監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。

(四)推動(dòng)信息化建設(shè)

新型協(xié)同機(jī)制也要融入信息技術(shù)的發(fā)展中，推動(dòng)大數(shù)據(jù)技術(shù)、云計(jì)算、人工智能等技術(shù)在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督工作中的有效運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)信息互通和成果共享，保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性、完整性和及時(shí)性，降低監(jiān)督成本。 同時(shí)，信息化能夠使治理全過(guò)程留痕，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)，提高監(jiān)督效率。