張傳廣

摘 要：檢察機(jī)關(guān)以專項(xiàng)活動(dòng)為引領(lǐng)全方位推進(jìn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解工作，在破解訴訟“程序空轉(zhuǎn)”、深化訴源治理等方面取得積極成效。但實(shí)踐中也發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)開展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作存在立法依據(jù)不足、公開聽證使用率低、化解方式單一等問題。以A省檢察機(jī)關(guān)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作實(shí)踐為分析樣本，提出完善頂層設(shè)計(jì)、準(zhǔn)確把握監(jiān)督和化解方式、依托“府檢聯(lián)動(dòng)”機(jī)制增強(qiáng)化解合力、強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)等優(yōu)化措施。

關(guān)鍵詞：行政爭(zhēng)議 檢察監(jiān)督 府檢聯(lián)動(dòng) 實(shí)質(zhì)性化解

行政爭(zhēng)議系行政機(jī)關(guān)因履行行政管理和執(zhí)法職責(zé)與公民、組織等相對(duì)人之間產(chǎn)生的爭(zhēng)議。為貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想，切實(shí)踐行以人民為中心的發(fā)展思想，充分發(fā)揮行政檢察監(jiān)督職能，推動(dòng)解決訴訟“程序空轉(zhuǎn)”問題，根據(jù)最高人民檢察院部署，2019年10月，A省檢察院在全省開展為期一年的“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解”專項(xiàng)活動(dòng)，取得了良好成效。自2021年起全省檢察機(jī)關(guān)已將實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議作為常態(tài)化工作開展。2021年黨中央發(fā)布《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》對(duì)檢察機(jī)關(guān)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作進(jìn)行強(qiáng)調(diào)。A省檢察機(jī)關(guān)通過各種措施全方位推進(jìn)行政檢察監(jiān)督過程中的行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作，化解了一批疑難、復(fù)雜的案件，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。但實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議定位和范圍的認(rèn)知還不夠深刻，有效開展監(jiān)督和化解工作的方式、經(jīng)驗(yàn)尚不豐富。本文對(duì)2021年以來(lái)A省檢察機(jī)關(guān)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解案件進(jìn)行逐案分析，梳理存在的問題，并提出對(duì)策和建議。

一、A省檢察機(jī)關(guān)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解實(shí)踐情況

（一）案件數(shù)據(jù)分析

2021年，A省檢察機(jī)關(guān)共推動(dòng)行政爭(zhēng)議化解433件，其中立足法定監(jiān)督職能化解309件，較2020年的319件有較大幅度的增長(zhǎng)。2022年，全省檢察機(jī)關(guān)化解行政爭(zhēng)議1082件，同比上升150%，化解數(shù)呈逐年上升趨勢(shì)。

從化解類型看，2021年以裁判結(jié)果監(jiān)督和行政非訴執(zhí)行監(jiān)督為主，行政復(fù)議階段和訴中階段參與化解占有一定比例，分別為5.31%和15.93%。2022年，行政復(fù)議階段和訴中階段參與化解等“其他”類型案件391件，約占全部案件總數(shù)的36%，占比較高。

從涉案領(lǐng)域看，2021年，損害公民、組織實(shí)體權(quán)益的案件123件，其他影響社會(huì)穩(wěn)定的案件59件，損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的案件31件，損害民營(yíng)企業(yè)合法權(quán)益的案件23件，涉及多名行政相對(duì)人的案件和影響法律正確實(shí)施、需要附帶審查規(guī)范性文件的案件各1件。2022年涉及民生保障案件191件，特定群體權(quán)益保障案件91件，保障民營(yíng)企業(yè)發(fā)展、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境案件85件，涉及多名行政相對(duì)人案件16件，監(jiān)督清理虛假婚姻登記案件126件，涉農(nóng)民工欠薪案件71件。

從公開聽證情況看，2021年，化解爭(zhēng)議中運(yùn)用公開聽證61件，占化解爭(zhēng)議案件總數(shù)的14.09%。2022年，公開聽證69件，占檢察環(huán)節(jié)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解案件總數(shù)的6.4%，占比下降較大。

從領(lǐng)導(dǎo)包案、一體化辦案和省級(jí)檢察院化解看，2021年，領(lǐng)導(dǎo)包案54件、一體化辦案61件、省級(jí)檢察院化解23件，分別占化解爭(zhēng)議案件總數(shù)的12.47%、14.09%和5.31%。2022年，領(lǐng)導(dǎo)包案125件、一體化辦案99件、省級(jí)檢察院化解59件，分別占比11.55%、9.15%、5.5%，一體化辦案比例下降幅度較大。

從監(jiān)督方式看，2021年，裁判結(jié)果類案件不支持監(jiān)督申請(qǐng)90件，占55.21%，其次為提出抗訴29件，占17.79%，提出再審檢察建議8件，占4.90%；行政執(zhí)行、行政非訴執(zhí)行、審判違法及其他類案件主要監(jiān)督方式為提出檢察建議，其中向法院提出檢察建議108件，向行政機(jī)關(guān)提出社會(huì)治理檢察建議31件，占95.21%。2022年，提出抗訴24件，占裁判結(jié)果類案件的13.87%，提出再審檢察建議5件，占2.89%，提出抗訴監(jiān)督方式的運(yùn)用率較高。

從化解方式看，2021年，釋法說(shuō)理是最主要方式，共計(jì)244件，占56.35%，其中裁判結(jié)果類案件112件，其他類案件132件。司法救助方式中，裁判結(jié)果類案件4件，其他類案件18件；促成和解方式中，裁判結(jié)果類案件8件，其他類案件68件；另有78件為其他方式化解。2022年，化解方式趨于多樣化，其中釋法說(shuō)理方式414件，占化解案件總數(shù)的38.26%。

（二）檢察機(jī)關(guān)開展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作的特點(diǎn)

1.化解方式呈現(xiàn)多元化。檢察機(jī)關(guān)踐行“穿透式”辦案理念，通過抗訴、檢察建議等方式，綜合運(yùn)用釋法說(shuō)理、公開聽證、促成和解、司法救助解等措施，促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。2022年，全省除提出監(jiān)督意見642件外，還促成和解172件、司法救助17件、釋法說(shuō)理414件、一攬子和多元化解160件、其他化解方式448件。

2.爭(zhēng)議化解日益規(guī)范化。H市檢察院結(jié)合辦案制發(fā)《黃山市檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議實(shí)施辦法》，規(guī)范化解案件范圍、啟動(dòng)報(bào)批程序、化解判定等；B市檢察院、N市檢察院與司法行政機(jī)關(guān)會(huì)簽《關(guān)于在行政復(fù)議中共同推進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作意見》，探索檢察機(jī)關(guān)提前介入行政復(fù)議案件機(jī)制，推動(dòng)化解“潛在之訴”；P市檢察院聯(lián)合法院、司法行政機(jī)關(guān)會(huì)簽《“行政檢察+行政訴訟+行政復(fù)議”協(xié)作機(jī)制促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的意見》，L等地檢察機(jī)關(guān)與法院、司法局會(huì)簽《關(guān)于強(qiáng)化協(xié)作配合推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的工作意見》，建立檢察機(jī)關(guān)提前介入行政訴訟參與化解機(jī)制。這些文件一定程度上規(guī)范了檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)爭(zhēng)議化解行為，凝聚了各方參與行政爭(zhēng)議化解的合力。

3.訴源治理意識(shí)不斷提升。摒棄就案辦案思維，將實(shí)質(zhì)性化解工作主動(dòng)融入社會(huì)矛盾糾紛多元調(diào)處綜合機(jī)制，充分發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”的職能機(jī)制作用，加大對(duì)涉案行政行為合法性和正當(dāng)性的調(diào)查核實(shí)，從源頭上促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，推動(dòng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。如在E市自然資源和規(guī)劃局與石某某等人非法占用土地行政非訴執(zhí)行案中，E市檢察院相繼向行政機(jī)關(guān)、人民法院制發(fā)檢察建議，有效促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)依法履職，預(yù)防類似問題再次出現(xiàn)。

當(dāng)然，A省行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作還存在地區(qū)差異和工作不均衡現(xiàn)象。行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作不僅與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展階段、法治環(huán)境、風(fēng)土人情等區(qū)域特點(diǎn)相關(guān)聯(lián)，還與辦案人員的履職能力和主動(dòng)性等密切聯(lián)系，呈現(xiàn)出不均衡、不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。

二、檢察機(jī)關(guān)開展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解難點(diǎn)問題

（一）爭(zhēng)議化解程序性問題

主要是公開聽證使用率較低?！度嗣駲z察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第四章第三節(jié)對(duì)“聽證”程序進(jìn)行規(guī)定。公開聽證是公開評(píng)判行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)、適用法律是否正確、價(jià)值選擇是否適當(dāng)，以及行政相對(duì)人的訴求是否正當(dāng)?shù)闹匾脚_(tái)，在幫助當(dāng)事人消除分歧、凝聚共識(shí)、促進(jìn)爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解上具有無(wú)可替代的作用。公開聽證也是檢察環(huán)節(jié)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解機(jī)制彰顯程序爭(zhēng)議的重要方式。就A省數(shù)據(jù)來(lái)看，行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解公開聽證使用率不到五分之一，其中2022年的行政檢察案件公開聽證使用率僅占6.38%。

（二）監(jiān)督主動(dòng)性不足

1.檢察監(jiān)督力度有待提升。在檢視分析行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解案件時(shí)發(fā)現(xiàn)，有的檢察機(jī)關(guān)注重爭(zhēng)議化解、保障行政相對(duì)人正當(dāng)權(quán)益的同時(shí)，弱化了法律監(jiān)督職能。如施某某與某縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、某縣人民政府不履行法定職責(zé)行政爭(zhēng)議申請(qǐng)監(jiān)督案中［1］，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為該案不符合監(jiān)督條件，作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)的決定，同時(shí)發(fā)現(xiàn)某縣農(nóng)機(jī)監(jiān)理站在辦理涉案農(nóng)機(jī)轉(zhuǎn)移登記中存在明顯違規(guī)操作，檢察機(jī)關(guān)在依法給予申訴人司法救助后，并沒有對(duì)農(nóng)機(jī)監(jiān)理站的違規(guī)行為提出檢察建議。

2.以抗促和率偏低。經(jīng)梳理分析案件發(fā)現(xiàn)，有些案件存在就案辦案、以抗訴替代化解、一抗了之等機(jī)械司法的情形，部分抗訴案件止于檢察環(huán)節(jié)，未能做到以抗促調(diào)促和，也沒有推動(dòng)有關(guān)部門協(xié)同開展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作。

（三）化解方式多樣化不足

1.化解方式運(yùn)用不平衡。尤其是裁判結(jié)果監(jiān)督類案件主要是通過釋法說(shuō)理的方式進(jìn)行化解，只有極少數(shù)案件運(yùn)用司法救助、促成和解、一攬子化解和多元化解等方式解決爭(zhēng)議。

2.對(duì)當(dāng)事人訴求的合理性分析不深入。審查報(bào)告?zhèn)戎赜诜治龇ㄔ菏欠駪?yīng)當(dāng)受理、立案，以及一審、二審、再審的裁判是否合法等，“案結(jié)事不了、程序空轉(zhuǎn)”問題突出，正當(dāng)合理訴求在“合法性”原則審查下被忽視，更需要檢察機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人訴求的合理性進(jìn)行關(guān)注和分析。訴求合理性回應(yīng)不足一定程度上導(dǎo)致和解和多元化解方式的運(yùn)用缺乏。A省2021年評(píng)選30個(gè)優(yōu)秀案例，明確對(duì)行政相對(duì)人訴求的合理性、正當(dāng)性進(jìn)行審查并有相應(yīng)表述和舉措的僅有3件。

3.釋法說(shuō)理能力有待提高。實(shí)踐中，圍繞案件事實(shí)證據(jù)和法律規(guī)定，有效回應(yīng)當(dāng)事人訴求，闡明事理、釋明法理、講明情理，促使當(dāng)事人理性看待司法結(jié)論并息訴服判，直接關(guān)乎行政爭(zhēng)議是否能夠得到實(shí)質(zhì)性解決。［2］但傳統(tǒng)辦案思維影響、溝通能力欠缺、勸說(shuō)策略不佳、社情民意把握不足等制約著辦案人員釋法說(shuō)理的有效開展，使得釋法說(shuō)理流于形式。

4.領(lǐng)導(dǎo)包案、一體化辦案、省級(jí)院化解落實(shí)力度不夠。從2021年全國(guó)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解情況來(lái)看，在院領(lǐng)導(dǎo)包案數(shù)量方面，A省在全國(guó)排名21位，該省領(lǐng)導(dǎo)包案數(shù)占化解總數(shù)的15.84%，比例偏低。領(lǐng)導(dǎo)包案數(shù)量少、比例低一定程度上反映出部分檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)爭(zhēng)議化解工作重視度不夠、化解責(zé)任壓實(shí)不到位、內(nèi)外部資源整合乏力。

（四）化解邊界亟待規(guī)范

結(jié)合行政監(jiān)督案件爭(zhēng)議類型及特點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)開展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解應(yīng)以已進(jìn)入行政檢察監(jiān)督階段的案件為主，以案件之間的牽連性為抓手，積極穩(wěn)妥拓寬化解范圍。［3］A省檢察機(jī)關(guān)參與行政復(fù)議階段和訴中階段化解“潛在之訴”案件約占全年行政爭(zhēng)議化解案件的五分之一。特別是對(duì)A省實(shí)質(zhì)性化解案卡分析發(fā)現(xiàn)，某市檢察機(jī)關(guān)參與復(fù)議及訴中化解案件占全省三分之一，存在介入時(shí)機(jī)和條件模糊、監(jiān)督弱化等現(xiàn)象。如在受邀參與某科技公司行政復(fù)議案中，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查后認(rèn)為案涉行政處罰決定認(rèn)定事實(shí)缺乏有效證據(jù)證明，行政行為認(rèn)定的事實(shí)與處罰依據(jù)不對(duì)應(yīng)，屬于明顯違法情形，但提前介入的檢察機(jī)關(guān)并未提出相應(yīng)的檢察建議促使應(yīng)急管理部門規(guī)范行政處罰行為，存在監(jiān)督弱化現(xiàn)象。

（五）爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解標(biāo)準(zhǔn)不明

對(duì)實(shí)質(zhì)性化解標(biāo)準(zhǔn)，辦案中也存在認(rèn)識(shí)分歧。有的檢察官認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)辦理的行政爭(zhēng)議案件，作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)決定，只要申訴人不再到檢察機(jī)關(guān)申訴信訪，即可以認(rèn)定為實(shí)質(zhì)性化解。也有檢察官認(rèn)為，實(shí)質(zhì)性爭(zhēng)議化解必須是檢察機(jī)關(guān)通過和解、提出監(jiān)督意見等，監(jiān)督申請(qǐng)人合理訴求得到滿足后發(fā)自內(nèi)心息訴罷訪，同時(shí)有和解協(xié)議、抗訴書、息訴罷訪承諾書等予以支撐。認(rèn)識(shí)上的不一致，導(dǎo)致辦案和工作標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)差異，影響實(shí)質(zhì)性化解工作的規(guī)范有效開展。

四、優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作的對(duì)策

（一）完善頂層設(shè)計(jì)

為更好實(shí)現(xiàn)化解行政爭(zhēng)議立法目標(biāo)，及時(shí)回應(yīng)新時(shí)代人民群眾對(duì)公正司法和美好生活的需求，有必要從立法上解決檢察機(jī)關(guān)從事行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作的法律依據(jù)問題，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，壓實(shí)化解責(zé)任，規(guī)范辦理程序。同時(shí)，從制度機(jī)制規(guī)范上，進(jìn)一步明確行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解邊界，聚焦行政檢察監(jiān)督主責(zé)主業(yè)，構(gòu)建以檢察環(huán)節(jié)推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解為核心，以提前介入?yún)⑴c復(fù)議、訴中化解為輔的糾紛解決機(jī)制，主動(dòng)融入黨委政府中心工作，充分挖掘傳統(tǒng)法律文化和地方解紛資源，力爭(zhēng)打造富有地方特色的行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解地區(qū)樣本。

（二）準(zhǔn)確把握監(jiān)督和化解爭(zhēng)議方式

檢察機(jī)關(guān)要在調(diào)查核實(shí)、全面審查案件的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用監(jiān)督糾正、公開聽證、以抗促調(diào)、促成和解、領(lǐng)導(dǎo)包案、釋法說(shuō)理等方式推進(jìn)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性化解。一是堅(jiān)持將化解爭(zhēng)議貫穿監(jiān)督辦案全過程。檢察機(jī)關(guān)要立足法定職能化解爭(zhēng)議，落實(shí)“一案三查”要求，將“解決問題”作為“監(jiān)督權(quán)力”“保護(hù)權(quán)利”的切入點(diǎn)和落腳點(diǎn)，監(jiān)督后要全程跟蹤跟進(jìn)，避免“一抗了之”“一建了之”。二是堅(jiān)持全面而又有側(cè)重的審查原則。對(duì)于行政行為的合法性和合理性，應(yīng)突出審查其合法性，緊緊牽住權(quán)力監(jiān)督的牛鼻子；對(duì)于申訴人訴求的合法性和正當(dāng)性，應(yīng)突出審查其正當(dāng)性，牢牢把握權(quán)利保障的根本目標(biāo)。三是充分發(fā)揮院領(lǐng)導(dǎo)包案和上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制作用。利用院領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，整合內(nèi)外資源，帶頭解決“老大難”問題，同時(shí)發(fā)揮檢察一體機(jī)制優(yōu)勢(shì)，形成“縱向聯(lián)動(dòng)”“橫向互動(dòng)”的聯(lián)動(dòng)化解模式，開創(chuàng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解新局面。

（三）加強(qiáng)溝通協(xié)作，形成化解合力

堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，依托“府檢聯(lián)動(dòng)”工作機(jī)制，主動(dòng)融入矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解機(jī)制，凝聚各方力量，在維護(hù)人民群眾合法權(quán)益與保障依法行政之間尋求“平衡點(diǎn)”。充分發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、法治保障的作用，與相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，建立銜接順暢、協(xié)調(diào)有序的實(shí)質(zhì)性化解協(xié)同配合機(jī)制，搭建多元解紛平臺(tái)，形成化解合力。把加強(qiáng)訴源治理作為檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)參與社會(huì)治理的重要載體，落實(shí)行政檢察“一手托兩家”的工作要求，對(duì)接糾紛調(diào)處多元化解中心等平臺(tái)，注重源頭治理、前端化解，以“求極致”的工作精神把習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”踐行好。

（四）強(qiáng)化行政檢察隊(duì)伍建設(shè)

堅(jiān)持政治建設(shè)和業(yè)務(wù)建設(shè)同時(shí)部署、同向而行，相得益彰、深度融合。堅(jiān)持工作考核調(diào)度和對(duì)下精細(xì)指導(dǎo)同時(shí)發(fā)力，上級(jí)院要優(yōu)化行政檢察業(yè)績(jī)考評(píng)，提高考核權(quán)重，建立符合實(shí)質(zhì)性化解工作特點(diǎn)的考核標(biāo)準(zhǔn)和指引，加強(qiáng)對(duì)下工作指導(dǎo)和類案分析。堅(jiān)持力量配備和素能培訓(xùn)同步推進(jìn)，尚未調(diào)整配備專門行政檢察人員的檢察院要及時(shí)調(diào)配人員，素能培訓(xùn)課程在立足行政檢察業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，要注意涵括心理、談判、糾紛解決技能等方面的培訓(xùn)。要強(qiáng)化實(shí)務(wù)問題研究力度，重點(diǎn)對(duì)工作中的難點(diǎn)、痛點(diǎn)問題，以課題制為抓手，拓寬研究平臺(tái)和途徑，推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的實(shí)踐創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。