陳徐梅

交通運輸部科學(xué)研究院城市交通與軌道交通研究中心總工程師、研究員，城市交通擁堵治理創(chuàng)新團隊領(lǐng)銜專家，兼任全國城市客運標準化技術(shù)委員會委員，世界道路協(xié)會（PIARC）技術(shù)委員兼工作組召集人。

城市交通是現(xiàn)代城市與社會和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵基礎(chǔ)，城市客運系統(tǒng)日均服務(wù)約3億人次出行。近年來，城市交通擁堵問題作為“城市病”的一個顯性問題日益受到社會關(guān)注。《交通強國建設(shè)綱要》明確提出了“到2035年城市交通擁堵基本緩解”的發(fā)展目標。作為一個世界性的難題，交通擁堵是城市交通復(fù)雜系統(tǒng)諸多問題的表征，需要系統(tǒng)分析、因地制宜、綜合施策。

城市交通擁堵的主要特征

快速城鎮(zhèn)化在一定程度上加劇了交通擁堵由特大城市、大城市向中小城市蔓延的趨勢。1978年至今，我國城鎮(zhèn)化率由17.9%提升至65.2%，年均增長超過1%。城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城鎮(zhèn)人口不斷增加，居民生活水平不斷提高，居民日常出行需求不斷增長，私人小汽車保有量不斷提升，給城市交通帶來了巨大的挑戰(zhàn)，交通擁堵由超特大城市、大城市向中小城市逐步蔓延。據(jù)有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)監(jiān)測報告顯示，疫情前的2018年全國設(shè)區(qū)市中約61%的城市通勤高峰處于緩行狀態(tài)，13%的城市處于擁堵狀態(tài)，中小城市交通擁堵程度明顯加大。疫情三年來，擁堵狀況有所下降，但隨著人流物流的加快復(fù)蘇，2023年一季度中心城市擁堵狀況明顯加大。

私人機動化出行快速增長加速了特大城市通勤高峰擁堵。截至2022年，我國有81個城市的汽車保有量超過100萬輛，37個城市超過200萬輛，20個城市超過300萬輛。隨著汽車快速進入家庭，機動化出行特別是私人小汽車出行比例大幅增長。互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)顯示，全國36個中心城市工作日通勤高峰小汽車出行時間是暢通情況下的1.67倍。超大城市平均高峰通勤時間普遍高于45分鐘，2021年百城通勤高峰交通擁堵榜單前十位中，北京、重慶、上海、廣州占據(jù)了四席。

城市空間布局不合理引發(fā)了較為明顯的潮汐性交通擁堵現(xiàn)象。我國很多城市大量人口市區(qū)工作、郊區(qū)居住，往返通勤引發(fā)軸向通道上客流的巨幅增長，帶來巨大潮汐交通壓力，極大地增加了運輸組織難度。如北京天通苑、上海康城等巨型居住小區(qū)的“睡城”效應(yīng)明顯，其巨大的潮汐式高峰通勤需求難以通過加大交通供給解決。由于超大城市規(guī)劃未充分考慮交通先行，城市功能要素“大分散、小集聚”的格局未能形成，“規(guī)模不經(jīng)濟”的發(fā)展帶來了城市中心區(qū)功能過度集中，交通需求時空分布不均，導(dǎo)致交通擁堵問題日益突出。

目前城市交通擁堵治理主要存在以下源頭性問題：在城市發(fā)展理念上，更多體現(xiàn)以車為本，公共交通等集約化出行服務(wù)的主體作用發(fā)揮不夠明顯，還沒有形成足夠的競爭力和吸引力。在城市規(guī)劃建設(shè)上，職住不匹配、不均衡，交通支撐和引領(lǐng)城市發(fā)展的作用還不夠突出。城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施配套不足，城市交通資源利用效率不高等。

綜合治理城市交通擁堵具有重要意義

黨中央高度重視城市交通發(fā)展。習近平總書記多次就解決城市交通擁堵等“城市病”問題作出重要指示批示，指出“交通是現(xiàn)代城市的血脈。血脈暢通，城市才能健康發(fā)展”“優(yōu)先發(fā)展公共交通是解決擁堵的治本之策”。必須從推進中國式現(xiàn)代化、加快建設(shè)交通強國、支撐城市高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略全局高度，深刻認識治理城市交通擁堵的重要意義。

一是推進中國式現(xiàn)代化的重要支撐。新時代十年以來，我國城市交通行業(yè)堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，城市公共交通加速發(fā)展，新業(yè)態(tài)出行方式不斷涌現(xiàn)，為交通現(xiàn)代化提供了創(chuàng)新動能，為人民群眾提供了重要的出行服務(wù)保障。2021年10月，習近平總書記在第二屆聯(lián)合國全球可持續(xù)交通大會開幕式上發(fā)表主旨講話，賦予交通成為中國現(xiàn)代化的開路先鋒的新使命新定位。站在推進中國式現(xiàn)代化的歷史新起點上，需要準確把握城市交通發(fā)展面臨的新形勢新要求，主動順應(yīng)新時代發(fā)展新趨勢，推進交通擁堵治理，加快建設(shè)人民滿意的城市交通系統(tǒng)。

二是加快建設(shè)交通強國的內(nèi)在要求?！督煌◤妵ㄔO(shè)綱要》提出“要加強城市交通擁堵綜合治理，優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，鼓勵引導(dǎo)綠色公交出行，合理引導(dǎo)個體機動化出行”。當前，我國城市交通服務(wù)水平與人民日益增長的美好生活需要還存在一定差距，高品質(zhì)的城市交通供給不平衡不充分問題仍然存在，交通擁堵問題日益引起各界關(guān)注。加快建設(shè)交通強國，必須進一步鞏固公共交通在城市交通中的主體地位，推動構(gòu)建舒適順暢的城市出行服務(wù)系統(tǒng)，深化綠色出行創(chuàng)建，加強交通需求管理，合理引導(dǎo)小汽車出行，綜合施策讓城市交通出行更加順暢。

三是支撐城市高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。黨的二十大報告將高質(zhì)量發(fā)展作為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，同時提出，要堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平。我國的人口規(guī)模和能源、資源稟賦決定了城市交通發(fā)展必須走集約化、綠色化發(fā)展道路。近年來，超大城市道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已無法適應(yīng)機動車保有量的持續(xù)增長。2022年7個超大城市道路網(wǎng)密度平均僅為7.4公里/平方公里，還未達到8公里/平方公里的國家標準，有限的道路資源已無法承受更多的機動車使用。要加快轉(zhuǎn)變城市交通發(fā)展方式，積極推行交通引領(lǐng)城市發(fā)展理念，深入實施城市公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，推動形成更加集約化的綠色出行結(jié)構(gòu)，有力支撐城市高質(zhì)量發(fā)展。

因地制宜綜合施策

打好擁堵治理“組合拳”

一是強治理，建立協(xié)同治理機制。城市交通擁堵治理是個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多部門協(xié)同，共同發(fā)力，打好“組合拳”。各城市要不斷完善跨區(qū)域、跨方式、跨部門綜合交通運輸協(xié)同發(fā)展工作機制，促進交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化、運輸服務(wù)一體化，提升規(guī)劃、建設(shè)、運營、管理和服務(wù)的系統(tǒng)性。完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，統(tǒng)籌推進交通體系建、聯(lián)、用、管各環(huán)節(jié)，推動各種交通方式、管理主體、運營主體高效銜接、相互支撐。

二是促引領(lǐng)，發(fā)揮交通先行作用。解決城市交通供需不平衡的問題是治堵的關(guān)鍵，需要推動各地統(tǒng)籌城市交通供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和需求側(cè)管理，深入貫徹公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展的TOD理念，實現(xiàn)公共交通與城市的良性互動，推進軌道交通站點周邊土地綜合開發(fā)，加強站城一體化規(guī)劃建設(shè)，研究制定涵蓋站點周邊土地利用、站點空間設(shè)計、多模式換乘銜接、社區(qū)融合發(fā)展等要素的TOD發(fā)展指南，提升城市交通的承載力與效率，支撐構(gòu)建超大城市15分鐘生活圈。加強城市綜合交通體系建設(shè)，將城市公共交通納入國土空間規(guī)劃一張圖，強化城市公共交通場站用地等的落地實施，加強國土空間規(guī)劃與交通專項規(guī)劃之間的銜接協(xié)調(diào)。

三是優(yōu)服務(wù)，大力發(fā)展公共交通。對標國際，找準我國城市交通發(fā)展的方向和定位，將優(yōu)先發(fā)展公共交通擺在城市交通高質(zhì)量發(fā)展更加突出的位置，加緊出臺《城市公共交通條例》。針對當前城市公交發(fā)展面臨的困境和問題，及時研究出臺政策。積極推動國家層面設(shè)立公共交通發(fā)展資金，出臺公共交通用地綜合開發(fā)政策，指導(dǎo)公交企業(yè)探索差異化的定制公交服務(wù)，提升企業(yè)自造血能力。城市人民政府要堅定不移堅持公交優(yōu)先主體地位，將公共交通“行有所乘”納入基本公共服務(wù)體系，保障地方財政投入。需要從路權(quán)保障角度積極引導(dǎo)社會輿論，加深出行者對我國公交優(yōu)先發(fā)展國家戰(zhàn)略的認識，切實做到公交專用道“越堵越設(shè)”，保障公交優(yōu)先通行，加強公交專用道使用監(jiān)管，真正發(fā)揮公交在大客流走廊通勤中的主體作用，提升公交吸引力。

四是促創(chuàng)新，提升精細化治理水平。提升城市交通智能化管理水平，加強城市交通運行大數(shù)據(jù)分析，研判不同城市交通運行規(guī)律和特點，用數(shù)據(jù)實現(xiàn)城市交通精準治理是城市交通擁堵治理的方向。一方面要提升城市交通特別是公共交通信息服務(wù)能力，推進各系統(tǒng)間的信息共享和互聯(lián)互通，優(yōu)化和改善城市交通出行信息服務(wù)。另一方面要合理引導(dǎo)小汽車出行，充分利用大數(shù)據(jù)手段，研判城市交通擁堵程度、交通需求管控效果、污染物及溫室氣體排放控制目標等，充分發(fā)揮停車價格杠桿作用，制定科學(xué)的小汽車使用引導(dǎo)政策，引導(dǎo)居民從小汽車出行轉(zhuǎn)向公共交通等綠色、集約出行方式。

五是倡文明，加強綠色出行宣傳引導(dǎo)。隨著人民生活水平的提高，小汽車日益走入家庭。我們要持續(xù)開展“公交優(yōu)先、綠色出行”等主題宣傳活動，營造全民治堵、文明綠色出行的良好氛圍，構(gòu)建全民參與交通擁堵治理的社會共治體系。探索試點建立“每周少開一天車”、交通“近零排放區(qū)”等措施合理引導(dǎo)小汽車使用，研究建立綠色出行碳普惠機制，激勵居民優(yōu)選公交、綠色出行。此外，要充分發(fā)揮社會團體、行業(yè)協(xié)會組織等的作用，發(fā)揮好新媒體平臺作用，廣泛傳播綠色、文明、禮讓的綠色出行理念，讓人民群眾對綠色出行有更多的參與感和獲得感。