和文凱

自鴉片戰(zhàn)爭被迫打開國門，中國的近代化事業(yè)舉步維艱，其中最為重要的原因，是國家能力的欠發(fā)達。晚清自強運動的社會經濟影響是一個逐漸擴大的過程。一八九0年之后，包括電報學堂、礦業(yè)學堂和鐵路學堂在內的新式教育機構已吸引越來越多的學生投考。但中國在甲午戰(zhàn)爭中慘敗于日本，國運日漸衰落；庚子賠款之后，國勢更是一落千丈，幾近無法挽回。這一系列悲慘遭遇，使得中國學界對國家動員能力這一議題一直抱有極大興趣：近代西方國家為什么具備強大的國家動員能力？是由于其政治代議制度抑或其發(fā)達的工商業(yè)嗎？日本何以在明治維新之后不到三十年就有能力打敗中國？

西方漢學界在二十世紀六十年代盛行的現(xiàn)代化理論影響下，將晚清國家能力之孱弱，歸咎于清政府缺乏深入社會汲取稅收的制度能力，無論是傳統(tǒng)意義上的士紳，還是杜贊奇所強調的一九00年后出現(xiàn)的“稅收掮客”，二者都不是國家權力的忠實代表，反而阻礙了國家能力的進一步發(fā)展。在這一理論框架下，一些西方學者也傾向于從中國共產黨深入基層的動員能力，來理解一九四九年后出現(xiàn)的所謂“強國家”現(xiàn)象。這樣的思路遮蔽了一些問題。其實，國家動員能力的增強，并不必然導致社會經濟活力下降，二者之間還可能存在一種互補關系，即市場經濟活動構成國家稅收增加的堅實基礎，而國家可以利用稅收做擔保，在金融市場上發(fā)行長期國債，從而大大提高其動員能力?，F(xiàn)代財政國家的制度是如何建立的，這是《通向現(xiàn)代財政國家的路徑》一書的核心問題。深入考察現(xiàn)代財政國家的制度創(chuàng)新過程，亦有助于我們重新理解清代的國家能力發(fā)展問題。

這一歷史比較研究選取的案例，一是西歐典型的強國家，即英國，一是作為后發(fā)國家中強國家代表的日本，晚清中國則是一個可能建成現(xiàn)代財政國家但沒有具體實現(xiàn)的反面案例。在比較研究過程中，我發(fā)現(xiàn)英國財政史和日本財政史有大量的專業(yè)成果并沒有被西方的社會科學家充分吸收，而這些豐富且扎實的實證研究對我們重新理解英國和日本國家能力的發(fā)展至關重要。十八世紀的英國之所以成為全球海上霸主，明治維新后的日本之所以能迅速建成強大的海軍，背后的共同原因，都是政府具備在金融市場上募集長期巨額公債的制度能力。而以長期國債為基干的國家動員能力的提升，又進一步推動民間金融市場和工業(yè)的發(fā)展，例如，在這個過程中，英格蘭銀行和日本銀行成為真正意義上可以進行宏觀經濟調控的中央銀行。

《通向現(xiàn)代財政國家的路徑》從中央層面的制度創(chuàng)新研究國家能力增強的制度原因。這一創(chuàng)新過程包括兩項相互依存甚至互為因果的制度建設：其一是中央集權的征收間接消費稅的官僚制，其二是建立在間接消費稅基礎上的國家長期信用工具的發(fā)行和管理制度?，F(xiàn)代財政國家制度的建立，極大增強了國家的動員能力，但這一制度之所以創(chuàng)立，與代議制和國家深入社會基層汲取稅收的關系，并不密切。英國早在一六八三年就已建立中央直接征收間接消費稅的官僚制度，早于確立議會主權的光榮革命（一六八八年）；而間接消費稅的課稅對象為大宗日常消費品，特別是啤酒。因此，國家并不需要深入社會各個層面，只需要在日常消費品的主要生產場地，比如大啤酒商的釀造工廠就場征課。中央集中征收的間接消費稅，使英國政府可以按時支付其長期國債持有人的利息，這一信用使得英國政府的長期國債成為金融市場上深受投資者青睞的投資產品。而為了維護日益增發(fā)的英國長期國債的市場信用，英國政府又不遺余力地強化間接消費稅的征收力度和效率，從而在征稅效率和長期國債的信用維護之間形成了相互促進的良性循環(huán)。

明治日本財政制度發(fā)展與十八世紀的英國有很多相似之處。英文和中文學界長期以來將明治日本國家能力的提升，歸功于明治政府高效的土地稅征收。但日本財政史學家很早就注意到，明治時期政府收入中增長最為迅速的稅種是對酒類生產者征收的間接消費稅，而增收土地稅的措施則因受到農民強烈的抵制難以施行。明治政府在一八八二年開始在國內發(fā)行長期國債，主要用于海軍擴張和國內主要鐵路干線的修建，這是明治日本國家能力迅速提升的關鍵。換句話說，現(xiàn)代財政國家的制度使日本政府可以用未來二三十年的稅收支付當下的軍費開支，這與完全依靠當下稅收盈余來建設海軍、修建鐵路的清政府形成極為鮮明的對比，因為晚清政府只有短期借貸行為，并沒有利用稅收作為杠桿來發(fā)行長期信用工具?，F(xiàn)在依然有很多學者傾向于以清政府的稅收數(shù)額測量國家能力，在比較十九世紀晚期中日兩國的國家能力時，依然將重點放在稅收數(shù)額，這很令人遺憾。從現(xiàn)代財政國家的角度看，僅僅從稅收來衡量國家能力是非常片面的，政府如何利用稅收作為杠桿發(fā)行長期國家信用工具，才是整體評價國家能力的適當標準。如果一八九四年之前的清政府能夠借助中央政府控制的厘金和關稅，在以上海為中心的金融市場發(fā)行長期國債，在其他條件完全不變的情況下，其海軍規(guī)模完全可以翻倍，徹底改變當時東亞的地緣政治格局。

還需關注的是，國家發(fā)行的長期信用工具能否得到民間市場的認可和支持。對于這個問題，西方現(xiàn)有的政治經濟學理論過分強調代議制的作用，“無代議，無征稅”即是這一理論范式的核心表述。但十八世紀英國和十九世紀晚期日本的經驗表明，間接消費稅這一支撐現(xiàn)代財政國家體系的重要稅源，恰恰在代議人和實際納稅人之間，存在著嚴重不對稱。在當時的政治代議制度中，廣大普通消費者的利益并沒有得到充分保護，稅收結構因此存在嚴重不公，富人稅輕，而稅賦的重擔落在中產階級甚至窮人身上。如何從間接稅特殊的政治性質和社會分配效應，來對代議制的政治經濟學范式進行批判，是一個值得深入思考的議題。

現(xiàn)代財政國家建立所需要的歷史條件，也值得我們深入了解和研究。以英國為例，最近十多年，很多學者關注十八世紀英國國債發(fā)行和二級市場之間的關系，而二級金融市場本身又是以民間商人為主發(fā)展起來的。明治日本在紙幣發(fā)行和國債發(fā)行方面除了學習西方國家的經驗，也得益于德川后期各大名領主為解決自身嚴重的債務危機而采取的“重商主義”經濟政策。各個大名手下的理財專家以發(fā)行紙幣來鼓勵領內特產品的生產，然后將這些特產品運送到江戶—京都—大阪的中央市場去銷售，以賺取幕府的金銀貨幣，支持所發(fā)行紙鈔的面值。近年，日本歷史學家對德川后期民間商人如何深度參與大名領主的紙幣發(fā)行和管理，有深入而細致的實證研究，中國經濟史學界民間文書和地方文獻的挖掘工作也不斷深入。我們發(fā)現(xiàn)民間信用工具的發(fā)行和使用在清代極為普遍，其地域之廣，超出了以往學界的想象。這些新的研究材料，為進一步探索國家財政、國債發(fā)行與民間金融市場的互動，提供了豐富的素材。但從現(xiàn)代財政國家建立的角度來看，民間金融市場的發(fā)達，并不必然導致國家信用制度的建立，后者是一個政治與經濟互動歷史過程的產物，絕非市場經濟下民間金融發(fā)展的自然結果。晚清至民國時期，民間金融市場與國家權力的互動有哪些連續(xù)性和斷裂性，這些都值得打通歷史分期來做整合性的研究。

現(xiàn)代財政國家的制度創(chuàng)建過程涉及國家財政制度的根本性變革。而有關財政的研究，既有“財”的金融財政技術問題，也有與國家權力正當性和國家治理密切相關的“政”或“治理”的維度。以代議制作為國家能力發(fā)展基礎的研究范式，在目前的學界可謂根深蒂固。還有很多西方主流學者將日本明治維新后國家能力的迅速提升歸因于一八九一年成立的日本國會，其實奠定日本國家能力制度基礎的現(xiàn)代財政國家制度早在一八八六年業(yè)已建成。而一八九一至一八九四年間，日本初期國會內曾圍繞政府預算展開政治斗爭，反而是所謂“民黨”代表高舉“民力休養(yǎng)”的旗幟，反對“富國強兵”的軍事擴張，要求明治政府削減軍費、減少政府稅賦，同時增加包括大型水利工程在內的國內福祉方面的開支。而英國一七六〇年后展開的“議會改革”運動對所謂“軍事—財政國家”也提出強烈批判，要求根除政府開支方面的腐敗，改進稅賦制度，使其更加公平合理，以減輕普通民眾的賦稅重擔。同樣的現(xiàn)代財政國家制度，到底是服務于對外戰(zhàn)爭和擴軍備戰(zhàn)，還是用于改善國內的民生福祉，這是《通向現(xiàn)代財政國家的路徑》尚未回答的一個政治問題。

現(xiàn)代財政國家出現(xiàn)之前，地方社會與早期現(xiàn)代國家在有關民生福祉的公共物品提供方面，其實一直有著互動合作。在國家財政出現(xiàn)嚴重問題甚至入不敷出的時候，地方社會參與公共物品提供的積極性表現(xiàn)得更為充分。這一現(xiàn)象在十六世紀末至十七世紀初的英國、德川后期的日本，以及清嘉道時期的中國都曾出現(xiàn)過。國家與社會在地方公共物品提供方面的合作，與現(xiàn)代財政國家建立之后圍繞財政開支用途和稅收規(guī)模的爭論之間是否存在內在聯(lián)系？要回答這個問題，我們需要跳出“戰(zhàn)爭導致國家形成”這一梯利以降形成的范式束縛，從公共物品提供的角度重新考察國家形成這一課題。

《通向現(xiàn)代財政國家的路徑》關注中央層面的制度創(chuàng)新，其局限性在于對地方財政和地方治理的忽視。而從國家治理的角度來看，國家財政的支出不單單體現(xiàn)在中央財政或對外戰(zhàn)爭的費用上，更有大量諸如水利、道路、橋梁等地方公共物品提供方面的開支。現(xiàn)代財政國家制度建立之前，國家在這些地方公共福祉項目方面的能力如何？現(xiàn)代財政國家制度建立之后，雖然國家能力大為提升，但如何在決策方面使國家增加對國內公共福祉方面的投入？為了回答這些問題，我開始對一五三三至一七八0年的英國、一六四0至一八九五年的日本，以及一六八四至一九一一年的中國進行系統(tǒng)的比較歷史研究，除了大量閱讀這三個國家歷史學家的專門研究，我自己也利用軍機處錄副奏折和宮中檔案做了很多研究，同時學習如何使用公開出版的英國史料，特別是樞密院法案。

通過對災荒賑濟和水利設施兩項公共物品提供的比較研究，我發(fā)現(xiàn)一五三三至一六四0年間的英國、一六四0至一八五三年間的日本和一六八四至一八四0年間的中國在制度運作方面存在深層一致性。表面上看，英國和日本有發(fā)達的地域社會自治傳統(tǒng)，政府財政的集中度很低，而中國則有高度集中的中央財政制度。但英國和日本都存在大量跨地域的公共工程，需費浩繁，地方社會根本無力承擔；清代中國僵化的中央財政制度使得中央政府和地方督撫難以滿足地方社會對水利設施興建和維修方面的要求。災荒賑濟方面類似：英國以教區(qū)為中心的濟貧制度和日本分散各地的倉儲體系都難以應對大規(guī)模饑荒造成的災難；清政府以官款建立和維護的常平倉制度，雖然可以調集全國資源協(xié)調跨省的饑荒賑濟，但又受制于倉儲制度管理和存貯技術的局限，難以維持官方額定規(guī)模的糧食儲備。雖然制度上各有缺陷，但在維護天下福祉這一國家與社會共同接受的道德基礎上，國家和社會在公共物品的提供方面都可以展開良性互動合作：英國王室政府和德川幕府以中央政治權威的地位，在跨地區(qū)的大型水利工程和大規(guī)模饑荒的賑濟方面，或協(xié)調跨地區(qū)的物資流動，或以特殊的財政手段滿足地方社會無力承擔的工程費用；清代中國國家和社會的互動，則表現(xiàn)為國家鼓勵地方社會積極參與公共物品和倉儲建設，以減輕中央財政的負擔。對于地方社會無力承擔而又不能納入中央僵化財政制度的中型水利工程的開支，則采取預支官款、“借項興修”，工程完工后，由收益方在地丁項下以“攤征還款”的辦法靈活處理。

這三個早期現(xiàn)代國家在公共物品提供方面，雖然國家和社會互動合作的方向各異，但國家權力正當性的政治性質相似，即以天下福祉為國家權力正當性的基礎，國家與社會在這一個雙方共同認可的道德平臺上，相互配合，互為補充，從而完成單靠國家或社會一方難以實現(xiàn)的國家治理目標。構建基于天下福祉的國家權力正當性，使這三個案例國家，不僅鼓勵地方社會積極參與地方公共物品的提供，而且允許民眾在民生福祉的具體問題上向國家政權提出訴愿。這三個案例中最有意思的共同點，是當不同地域或不同職業(yè)的民眾因利益糾紛而發(fā)起集體請愿，要求政府給予公正裁決時，國家權力對這些組織性強、規(guī)模大的民眾請愿，表現(xiàn)出相當?shù)膶捜荨?/p>

天下福祉為國家權力正當性的道德基礎，為我們重新理解國家能力提供了一個新的視角。中央政府所能集中調動的稅收資源本身并不能全面真實地反映國家的動員能力，因為在早期現(xiàn)代國家階段，中央政府調動的物資主要用于對外戰(zhàn)爭，而在國家治理的內政方面，地方上大量的公共物品提供所涉及的資金和物資調動雖然需要中央政府的協(xié)調，但并不需要經過中央政府之手。中央政府協(xié)調調動的資金物資是國家動員能力的間接表現(xiàn)，與直接動員表現(xiàn)出來的國家能力同樣重要。

在這一新的歷史比較研究基礎上，我終于可以嘗試解決《通向現(xiàn)代財政國家的路徑》最后沒有回答的問題，即現(xiàn)代財政國家的建立與國家治理，以及國家權力正當性之間存在什么樣的聯(lián)系。比較十八世紀英國、明治維新后的日本和清同光時期的中國，英國的國家能力主要作用于對外戰(zhàn)爭，與國內福祉的需求形成嚴重沖突，故引起社會的廣泛不滿甚至憤怒；明治日本在急速建設集中型中央財政的過程中，犧牲地方社會福祉，將本應由中央政府承擔的地方公共物品，包括防洪水利工程和基礎教育，轉嫁給地方社會；明治政府一八八二年以中國為假想敵開始軍備擴張，軍費激增而地方公共支出銳減，地方社會長期淤積的不滿和憤怒終于在一八九一至一八九五年間的初期國會上噴涌而出，地方民意代表屢次否定政府預算草案，令明治政府狼狽不堪。相比之下，雖然清政府在十九世紀下半葉沿用傳統(tǒng)的分散型財政制度，但一方面督撫擁有不受戶部苛繁奏銷制度約束的“外銷”款項，在地方公共工程和公共事務的開支方面有更大的靈活性；另一方面，在建構天下福祉這一共同道德平臺上的公共物品提供方面，國家與社會的各項合作，無論在深度還是廣度方面都有相當?shù)陌l(fā)展，江南紳商甚至開始組織跨省的大規(guī)模災荒賑濟，以彌補清政府倉儲制度的不足。同時，“移緩救急”這一財政運作方式不僅被用于軍事開支和對外借款的償還，也用于民生福祉所系國內重大水利工程。長期以來，晚清政府在十九世紀下半葉國內治理和公共物品提供方面的表現(xiàn)，并沒有受到學界的公正評價。關于這個問題，近年來史學界開始出現(xiàn)越來越多的具體實證研究，總體評價開始傾向于正面肯定，可能還需要一段時間才能做出更為綜合公允的評判。

十八世紀英國的對外戰(zhàn)爭，與十七世紀八十年代以來英國國內日益尖銳的宗教矛盾和歐洲宗教改革，以及反宗教改革的大背景有著密切的關系。而在一八六八年的日本，倒幕派發(fā)動明治維新、武力推翻幕府的理由之一，是幕府與西方列強簽訂的不平等條約有辱國權，因此維新政府急需在國際事務上有所作為，以建立其正當性。這構成了明治政府犧牲國內福祉以求軍備擴張的根本原因。而晚清政府在國家權力正當性的維護方面，并沒有英國政府面對的宗教挑戰(zhàn)，也沒有明治維新之后的日本政府急需在國際事務中建立正當性的壓力，可以完全建立在國內民生福祉保護的基礎上。自強運動的軍事目標也以防御為主，對國家財政構成的壓力遠不及英國和日本那么大。甲午一戰(zhàn)事發(fā)突然，隨后中國兵敗如山倒，不得不在戰(zhàn)敗后支付巨額賠款，其局勢變化之快，根本沒有給清政府改革財政制度以增加軍費的機會。甲午戰(zhàn)敗的原因，不單單是財政方面國家能力的不足，也在于海軍和陸軍平時訓練的強度和密度遠低于日本。更重要的是，一八八六年李鴻章和伊藤博文簽訂《天津條約》之后，日本政府轉向西方國家，希望以外交談判的方式來廢除不平等條約，在朝鮮問題上不再挑釁中國。面對這樣的國際局勢，清政府在黃河決口后耗資巨大的鄭州工程壓力下，放緩海軍建設，在當時的歷史情境之中不是沒有道理，雖然以事后諸葛亮的視角來看代價沉重。但我們不能以后見之明，來評判當時清政府在國際地緣政治中的種種失策，更不能因為其在國際地緣政治爭斗方面的失敗，否認其在一八九五年之前在國內公共物品提供和國內治理方面的表現(xiàn)。

社會科學領域有關國家能力、國家形成等課題的比較歷史研究，必須構建在堅實的歷史實證研究基礎之上，從具體情境出發(fā)，來考察歷史過程中行動者的理性和制度發(fā)展構想，盡可能不將行動者不具備的對事后結果的認識，強加于對制度發(fā)展歷史過程的解釋中。稅收、公共金融、國家能力、國家治理和國家權力正當性之間，本身存在著密切的聯(lián)系，研究它們之間關聯(lián)的理論工作，需要及時跟蹤具體議題上不斷深化的實證研究，否則容易空洞而蒼白。而對具體問題的實證研究，也應該對問題后面的理論背景保持一定的自覺，否則可能會陷入“只見樹木，不見森林”的盲目。社會科學學者與歷史學家之間，如何克服各自學科的偏見，相互學習，取長補短，這是一項需要雙方共同努力的事業(yè)。