陳曉君

隨著社會對破產(chǎn)制度價值的認可以及市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，破產(chǎn)案件呈逐年上升趨勢，檢察機關對破產(chǎn)程序的監(jiān)督應當重點關注哪些內容？自認罪認罰從寬制度確立以來，對促進案件繁簡分流、提高訴訟效率作出了巨大貢獻，但目前該制度在被害人權利保障方面仍存在缺失。檢察機關應如何積極發(fā)揮自身在認罪認罰從寬程序中的主導作用和法律監(jiān)督職能，切實完善對被害人權利的保障？讓我們同下文一起思考。

摘 要：檢察機關立足于法律監(jiān)督的職能定位，積極開展破產(chǎn)程序檢察監(jiān)督，通過檢察權介入破產(chǎn)程序的啟動、債權確認、破產(chǎn)審理程序等環(huán)節(jié)，重點關注執(zhí)轉破、債權申報、債務人財產(chǎn)確定、重整計劃、和解協(xié)議、財產(chǎn)分配方案等內容，助力緩解破產(chǎn)參與主體利益博弈沖突，督促相關主體依法履職，完善破產(chǎn)聯(lián)動機制，為破產(chǎn)程序順利推進保駕護航。

關鍵詞：破產(chǎn)程序 檢察監(jiān)督 監(jiān)督內容

黨的二十大報告指出，加強檢察機關法律監(jiān)督工作，這充分凸顯了黨中央對法律監(jiān)督工作的高度重視。隨著社會對破產(chǎn)制度價值的認可以及市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，破產(chǎn)案件呈逐年上升趨勢，而由于立法缺陷以及不同法律之間未能有效銜接等原因導致破產(chǎn)參與主體的利益博弈沖突加劇，影響破產(chǎn)程序的有序推進。檢察機關立足法律監(jiān)督的職能定位開展破產(chǎn)程序檢察監(jiān)督工作，既是貫徹黨的二十大精神的政治要求，也是落實黨中央“四敢”精神和優(yōu)化地方宜商環(huán)境的重要舉措。

一、破產(chǎn)檢察監(jiān)督的正當性與必要性

（一）檢察權介入破產(chǎn)程序的職能定位與法律依據(jù)

檢察機關是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關，是國家法律監(jiān)督體系的重要組成部分。2021年《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》提出檢察機關要以高度的政治自覺依法履行刑事、民事、行政和公益訴訟等檢察職能，充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，為大局服務、為人民司法。破產(chǎn)案件關乎營商環(huán)境、地方經(jīng)濟增長和財產(chǎn)稅收等問題，還包含健全市場主體救治、退出機制以及職工權益，是社會治理體系的有機組成，檢察機關作為國家利益和社會公共利益的代表，對于破產(chǎn)程序的監(jiān)督是應有之義。根據(jù)民事訴訟法規(guī)定，檢察機關對民事訴訟活動實行法律監(jiān)督，包括對生效裁判的監(jiān)督、審判程序違法行為監(jiān)督以及執(zhí)行監(jiān)督，三者相互結合，形成了現(xiàn)有的民事檢察監(jiān)督體系。最高檢《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》第98條將破產(chǎn)程序納入民事訴訟法規(guī)定的審判程序，為檢察機關對破產(chǎn)程序中審判違法行為監(jiān)督提供了更為直接的法律依據(jù)。

（二）檢察權介入彌補權利救濟不足，緩解破產(chǎn)參與主體利益博弈沖突

隨著破產(chǎn)案件的增多，因企業(yè)破產(chǎn)而牽涉的利益群體更加復雜，破產(chǎn)程序成為多方利益主體的博弈聚集之地，債務人財產(chǎn)供給不足更是加劇了各個利益主體間的沖突。相較于審判程序中對當事人訴訟權利的保障，立法賦予破產(chǎn)程序參與主體的權利救濟相對較少。破產(chǎn)程序中通常會以裁定或者決定的方式來推進破產(chǎn)程序，但是很多裁定或者決定都是作出即生效，僅對不予受理破產(chǎn)申請和駁回破產(chǎn)申請的裁定賦予當事人上訴的權利，大部分的裁定均沒有規(guī)定相應的救濟權。此外，《企業(yè)破產(chǎn)法》沒有規(guī)定外部監(jiān)督，僅依靠以法院為主導、債權人會議和債權人委員會為雙翼的二元模式的內部監(jiān)督，難以發(fā)揮監(jiān)督實效。檢察機關在調查取證、專業(yè)技能等方面具有獨特優(yōu)勢，通過民事案件監(jiān)督權、職務犯罪偵查權等多位一體的檢察權運行模式，有助于維護破產(chǎn)參與主體因信息不對稱和權力尋租行為而受損的利益，幫助消解不同利益群體的利益沖突。［1］

（三）檢察權介入完善聯(lián)動機制形成合力，為推進破產(chǎn)程序保駕護航

破產(chǎn)程序除了要解決核心的債務清償和財產(chǎn)分配問題，還面臨著諸如職工安置、重整企業(yè)信用修復、涉破產(chǎn)稅費繳納、工商注銷登記等衍生問題，需要政府相關職能部門協(xié)調解決，決定了破產(chǎn)案件的處置離不開外部支持，尤其是地方黨委和政府的支持。［2］但是，行政權的良性參與會推動破產(chǎn)程序的順利推進，而行政權的過度干預則會與司法權產(chǎn)生權力沖突，影響破產(chǎn)程序的公正性。檢察機關 “一手托兩家”的職能定位能夠更好地協(xié)調法院和行政機關的關系，通過制發(fā)檢察建議、組織協(xié)調會等方式，打破府院聯(lián)動中的抵牾，實現(xiàn)行政與司法的良性互動，釋放公權力的最大合力，進而實現(xiàn)破產(chǎn)程序的福利最優(yōu)化。此外，在涉國有企業(yè)破產(chǎn)、污染企業(yè)破產(chǎn)、跨境破產(chǎn)等領域，以及國家稅收債權及其它國有資產(chǎn)債權實現(xiàn)、涉政府平臺共益?zhèn)鶆諏崿F(xiàn)等可能涉及國家利益和社會公共利益，檢察機關作為國家利益和社會公共利益的代表，可以依法監(jiān)督履職。

二、破產(chǎn)檢察監(jiān)督重點內容

不同于普通民事訴訟程序，破產(chǎn)程序既有人民法院的審判活動，也有破產(chǎn)管理人管理行為以及當事人的自治行為等，還包括部分行政權的介入。檢察機關對破產(chǎn)的監(jiān)督應當覆蓋破產(chǎn)程序的全過程，重點關注以下幾個方面的內容。

（一）對破產(chǎn)程序啟動的監(jiān)督

破產(chǎn)程序一旦啟動將產(chǎn)生一系列法律后果，非法定事由不可逆轉，故破產(chǎn)程序啟動是否符合法律規(guī)定是檢察機關介入破產(chǎn)程序首要關注的問題。應當從申請人主體資格、債務人主體資格、債務人是否具有破產(chǎn)原因以及申請人依法所應提交的書面材料進行審查，既要保障當事人的破產(chǎn)申請權，也要防止破產(chǎn)程序任意啟動。近年來，執(zhí)轉破的占比越來越高，實現(xiàn)了執(zhí)行程序和破產(chǎn)程序的有效銜接，但應當恪守當事人申請主義原則，執(zhí)行法官不得依職權將案件移送破產(chǎn)審查。2022年，蘇州地區(qū)發(fā)揮執(zhí)行程序與破產(chǎn)程序的功能優(yōu)勢，全面推進執(zhí)破融合改革，以破促執(zhí)，以執(zhí)助破，取得了較好的效果。檢察機關也應當迅速轉變理念，對于執(zhí)破融合中可能出現(xiàn)的損害其他債權人合法權益或者社會公共利益的情形進行監(jiān)督，防止執(zhí)破融合制度的濫用。

（二）對破產(chǎn)債權虛假申報與訴訟的監(jiān)督

破產(chǎn)領域系虛假訴訟高發(fā)領域，主要表現(xiàn)為虛構債權、虛增債權以及一般債權冒充職工債權等形式，導致有限的破產(chǎn)財產(chǎn)被偏頗性清償，損害其他合法債權人利益，違背債權公平有序受償?shù)钠飘a(chǎn)制度設計。雖然管理人有就虛假債權申請再審的權利，但鑒于再審期限的限制、虛假訴訟證明標準高、調查核實難等不利因素，客觀上導致管理人申請再審存在較大障礙。近些年，檢察機關在涉破產(chǎn)領域虛假訴訟的識別機制、大數(shù)據(jù)建模、專業(yè)化團隊建設、調查核實等各方面積累了豐富經(jīng)驗。蘇州檢察機關構建的破產(chǎn)領域虛假勞資債權監(jiān)督模型，通過大數(shù)據(jù)之間的碰撞，發(fā)現(xiàn)可疑線索，在進一步調查核實的基礎上，提出監(jiān)督意見，剔除虛假勞動債權，維護真實債權人的合法權益。

（三）對妨害訴訟執(zhí)行清算行為的監(jiān)督

破產(chǎn)逃廢債是指債務人利用破產(chǎn)制度實現(xiàn)債務根本豁免非法目的之行為，主要形式包括破產(chǎn)企業(yè)的實際控制人通過隱匿、轉移、非法侵占財產(chǎn)、先剝離有效資產(chǎn)另組企業(yè)后申請破產(chǎn)、混同公私資產(chǎn)、虛假交易、違規(guī)分紅、向關聯(lián)企業(yè)個別清償?shù)仁侄危瑦阂馓颖軅鶆?，實現(xiàn)“假破產(chǎn)、真逃債”的目的，既損害了債權人的合法權益，也破壞了市場經(jīng)濟秩序以及營商環(huán)境。在破產(chǎn)申請階段，檢察機關應當重點關注是否存在債務人確有巨額財產(chǎn)下落不明且不能合理解釋財產(chǎn)去向、先行剝離有效資產(chǎn)另組企業(yè)后申請原公司破產(chǎn)等情形，防止以逃廢債為目的的破產(chǎn)申請進入破產(chǎn)程序；在破產(chǎn)宣告階段，重點關注管理人是否勤勉盡責，全面履行清查、追收債務人財產(chǎn)的各項職責等。有些地區(qū)建立了公檢法等部門協(xié)調聯(lián)動機制，形成打擊逃廢債的合力，共同防范和打擊利用破產(chǎn)程序惡意逃廢債務的行為。

（四）對破產(chǎn)審理程序的監(jiān)督

破產(chǎn)重整、破產(chǎn)和解與破產(chǎn)清算是現(xiàn)代企業(yè)破產(chǎn)制度的三大基石，三者共同構成了我國現(xiàn)有的破產(chǎn)法體系。對于破產(chǎn)重整程序，檢察機關應當關注人民法院裁定批準重整計劃是否符合法律規(guī)定，經(jīng)營方案是否具有可行性，促使有價值的企業(yè)進入破產(chǎn)重整，助力企業(yè)重生。對于破產(chǎn)和解程序，檢察機關應當協(xié)同人民法院、破產(chǎn)管理人重點關注和解過程中債務人有無欺詐或者其他違法行為；和解協(xié)議的內容是否合法，最大限度保護債權人利益。對于喪失清償能力而又缺乏拯救價值和可能的債務人，應當及時通過破產(chǎn)清算程序對債權債務關系進行全面清理，促使達到破產(chǎn)原因的企業(yè)及時退出市場，重新有效配置社會資源。對于破產(chǎn)清算程序，檢察機關應當重點關注破產(chǎn)財產(chǎn)的變價出售、分配是否公開透明；清償順序是否合法；職工債權是否得到保障等，保障破產(chǎn)財產(chǎn)的最優(yōu)化分配。

（五）對破產(chǎn)管理人行為的監(jiān)督

破產(chǎn)管理人是破產(chǎn)事務的主導者，在一定程度上決定了破產(chǎn)案件的進程和走向。檢察機關對破產(chǎn)管理人的監(jiān)督主要包含以下兩方面：一是破產(chǎn)管理人的選任程序。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，管理人的選任和撤換都是由法院決定的，管理人水平參差不齊，對于破產(chǎn)事務的處理能力也存在較大差異，影響破產(chǎn)案件的進程。檢察機關應當關注人民法院選任管理人是否公開公正，防止人民法院濫用選任權，致使不具備資格或能力的管理人接管破產(chǎn)事務。二是管理人的履職情況。應當重點關注破產(chǎn)管理人是否全面、準確核查債務人財產(chǎn)；是否盡到追繳義務；是否按照債權人會議表決通過或人民法院裁定批準的財產(chǎn)管理方案、財產(chǎn)變價方案、財產(chǎn)分配方案進行財產(chǎn)管理、變價、分配等。當破產(chǎn)管理人在履職過程中，由于權力行使不當給債權人、債務人或第三人造成損害時，檢察機關應督促人民法院依法追究破產(chǎn)管理人責任。

（六）對相關行政行為的監(jiān)督

《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》第10條全面深化行政檢察監(jiān)督中明確了檢察機關在履行法律監(jiān)督職責中發(fā)現(xiàn)行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正。破產(chǎn)市場化強調不斷弱化行政機關參與破產(chǎn)程序的作用，但破產(chǎn)所帶來的職工安置、工商登記、稅費繳納、招商引資、社會風險等問題客觀上又需要行政權的參與。如何在兩者之間保持平衡，既不影響破產(chǎn)案件的審理，又能有效解決破產(chǎn)引發(fā)的社會衍生問題，檢察機關應當充分發(fā)揮潤滑劑的作用，一是督促行政機關依法履行職責，在破產(chǎn)企業(yè)涉稅事務、落實企業(yè)注銷等方面發(fā)揮積極作用；二是對于破產(chǎn)中引發(fā)的重大社會穩(wěn)定，積極協(xié)助政府、人民法院、破產(chǎn)管理人等做好風險防范工作，推動解決企業(yè)破產(chǎn)衍生的社會問題。

三、破產(chǎn)檢察監(jiān)督完善建議

（一）回應現(xiàn)實需求，完善立法供給

雖然《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》通過擴張解釋的方式將破產(chǎn)程序納入檢察監(jiān)督范圍，但仍缺少上位法對破產(chǎn)檢察監(jiān)督的明確規(guī)定，也導致破產(chǎn)檢察監(jiān)督在實踐中進展不暢。因此，對破產(chǎn)檢察監(jiān)督進行立法完善，提升破產(chǎn)檢察監(jiān)督的規(guī)范層次，明確檢察機關在破產(chǎn)案件中的角色定位和監(jiān)督范圍，為其接入破產(chǎn)案件提供上位法支撐非常必要。當前，破產(chǎn)法修改已列入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃，這為破產(chǎn)檢察監(jiān)督明確法律依據(jù)提供了契機?？梢栽谄飘a(chǎn)法的修改中將檢察機關的監(jiān)督職能予以明確，并作出具體化的規(guī)定，填補破產(chǎn)程序長期以來的外部監(jiān)督缺失。建議明確檢察機關對破產(chǎn)程序具有法律監(jiān)督職權，監(jiān)督范圍包括人民法院破產(chǎn)程序、法律文書是否符合法律規(guī)定，管理人的履職是否合法適當，相關行政行為是否合法等可能影響國家利益、社會公共利益以及當事人合法權益的事項。

（二）秉持謙抑性原則，規(guī)范監(jiān)督程序的啟動

破產(chǎn)案件雖然可能涉及公共利益，但究其本質仍屬于私法管轄，破產(chǎn)程序主要還是平等主體之間的利益博弈，檢察機關作為公權力機關的介入難免會影響到私權主體的平等地位。因此，對破產(chǎn)程序的監(jiān)督應兼顧利益平衡和破產(chǎn)效率的考量，以維護社會公益正當性為介入的前提，以助推各權利主體與公共利益實現(xiàn)最優(yōu)化均衡為目標。具體操作而言，應當明確依申請和依職權啟動監(jiān)督的條件，以依申請監(jiān)督為原則，依職權監(jiān)督為例外。對于依職權啟動監(jiān)督程序的應以損害不特定多數(shù)人權益或社會公共利益為前提，主要針對涉及刑民交叉復合司法程序的涉嫌破產(chǎn)欺詐和虛假訴訟案件，以及牽涉人數(shù)眾多容易導致群體性事件的國有企業(yè)、金融機構類破產(chǎn)案件。

（三）多元化監(jiān)督方式，保障破產(chǎn)程序順利推進

因監(jiān)督對象的多元化以及監(jiān)督內容的多樣性，檢察機關對于破產(chǎn)程序的監(jiān)督應依托檢察職能采用多種方式。一是發(fā)揮民事檢察職能，對破產(chǎn)衍生訴訟中的生效法律文書可以以抗訴、再審檢察建議的方式予以監(jiān)督。二是發(fā)揮行政檢察職能，對破產(chǎn)程序所涉行政行為的合理性和合法性進行監(jiān)督，督促行政機關積極依法履職。三是發(fā)揮刑事檢察職能，針對涉嫌虛假訴訟、妨害清算、虛假破產(chǎn)、拒不執(zhí)行判決裁定等違法犯罪行為，聯(lián)合法院、公安形成合力，共同防范和打擊涉破產(chǎn)程序的惡意逃廢債務的行為。四是發(fā)揮公益訴訟職能，維護國家利益和公共利益。五是通過改進工作和完善社會治理的檢察建議，推動破產(chǎn)程序中社會共性問題的溯源治理。六是依托檢察履職，推動完善全鏈條全方位破產(chǎn)工作協(xié)調聯(lián)動機制。

（四）發(fā)揮“潤滑”作用，優(yōu)化府院聯(lián)動效能

雖然很多地方都出臺了“府院聯(lián)動”機制，但是在可操作性上有待加強。依托“一手托兩家”的職能定位，檢察機關堅持監(jiān)督與支持、維權與維穩(wěn)、糾錯與解紛并重的共贏理念，加強與人民法院、公安機關、行政機關等部門的溝通，溝通規(guī)范破產(chǎn)審理活動以及相關破產(chǎn)參與人的行為，溝通提高破產(chǎn)案件審理效率和效果，防范化解系統(tǒng)性金融風險和社會穩(wěn)定風險等重大風險，維護司法權威與司法公信力。推動建立多部門的司法聯(lián)席會議制度，對于破產(chǎn)案件中遇到的共性難題進行歸口，將個案解決的聯(lián)動機制上升為常態(tài)化的行政配套機制。推動建立信息共享機制，對存在破產(chǎn)風險的企業(yè)進行風險提示，建立破產(chǎn)預防機制。推進逐步形成檢察機關依法監(jiān)督、各部門各盡其責，協(xié)調化解破產(chǎn)難題，積極防范各類風險的合力。

對破產(chǎn)程序進行監(jiān)督既是檢察機關作為法律監(jiān)督機關的職責，也是司法實踐的需求，更是檢察機關服務社會大局、參與社會治理的有效路徑。就目前而言，雖然檢察監(jiān)督在破產(chǎn)領域發(fā)揮了一定的作用，但其影響力還有待進一步提升。破產(chǎn)程序的特殊性給檢察監(jiān)督提出了新的要求與挑戰(zhàn)，將保障破產(chǎn)程序順利進行、優(yōu)化營商環(huán)境與提升檢察監(jiān)督質效有效結合，是檢察機關需要進一步努力的方向。