陳希琳

馬衍軍

正高級工程師，現(xiàn)任交通運輸部規(guī)劃研究院綜合運輸研究所副所長，長期從事交通運輸戰(zhàn)略、規(guī)劃及政策研究等。近年來，重點參與了交通強國、國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃、京津冀協(xié)同發(fā)展交通一體化規(guī)劃、粵港澳大灣區(qū)交通運輸發(fā)展規(guī)劃等國家重大戰(zhàn)略及規(guī)劃研究20余項。2021年獲得交通運輸部“交通強國戰(zhàn)略研究成績突出個人”表彰。

“要致富，先修路?！秉h的十九大以來，我國統(tǒng)籌推進(jìn)綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，強化各種運輸方式互聯(lián)互通、融合發(fā)展，交通運輸在服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興等國家重大戰(zhàn)略中發(fā)揮了基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性和服務(wù)性作用。截至2022年底，我國綜合交通網(wǎng)總里程突破600萬公里，總規(guī)模已位居世界前列。

下一步，如何完成構(gòu)建現(xiàn)代化高質(zhì)量國家綜合立體交通網(wǎng)這個重要任務(wù)？交通運輸部規(guī)劃研究院綜合運輸研究所副所長馬衍軍在接受《經(jīng)濟(jì)》雜志記者采訪時對于國家綜合立體交通網(wǎng)未來的規(guī)劃發(fā)展方向進(jìn)行了細(xì)致解讀。

交通為經(jīng)濟(jì)“開路”

《經(jīng)濟(jì)》：近五年，我國交通運輸系統(tǒng)建成了全球最大的高速鐵路網(wǎng)、全球最大的高速公路網(wǎng)和世界級的港口群。全面構(gòu)建現(xiàn)代化高質(zhì)量國家綜合立體交通網(wǎng)，有何重要意義？

馬衍軍：進(jìn)入新時代，我國交通發(fā)展已進(jìn)入聯(lián)網(wǎng)貫通和互聯(lián)互通的關(guān)鍵階段，加快構(gòu)建現(xiàn)代化高質(zhì)量國家綜合立體交通網(wǎng)意義重大。

一是支撐全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的時代要求。綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量、服務(wù)能力直接關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)體系整體效能。加快構(gòu)建現(xiàn)代化高質(zhì)量國家綜合立體交通，實現(xiàn)各種運輸方式綜合化、空間布局立體化、運輸服務(wù)一體化，增強各種運輸方式的比較優(yōu)勢和組合效率，推動交通運輸跨方式、跨領(lǐng)域、跨區(qū)域、跨產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，對于暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)、擴大循環(huán)規(guī)模、提高循環(huán)效率、增強循環(huán)動能、降低循環(huán)成本有重要意義。

二是滿足人民日益增長的美好生活需要的內(nèi)在要求?！叭嗣駶M意”作為交通強國的基本內(nèi)涵之一，體現(xiàn)了人民交通為人民的服務(wù)宗旨，這是交通強國建設(shè)的出發(fā)點和落腳點。新時代我國社會主要矛盾變化，中國式現(xiàn)代化加速推進(jìn)，人民群眾的出行模式和生產(chǎn)流通方式將發(fā)生深刻變化。未來，要在持續(xù)滿足大規(guī)模大眾化、普惠式交通運輸需求的同時，滿足日益增長的多層次、多樣化、個性化的出行需求和小批量、高價值、分散性、快速化的貨運需求，需要加快構(gòu)建現(xiàn)代化高質(zhì)量國家綜合立體交通網(wǎng)，優(yōu)化多中心、多層次、網(wǎng)絡(luò)化交通布局，努力實現(xiàn)“人享其行、物優(yōu)其流”。

三是加快建設(shè)交通強國的關(guān)鍵舉措。國家綜合立體交通網(wǎng)是全國交通基礎(chǔ)設(shè)施的頂層網(wǎng)絡(luò)，涵蓋鐵路、公路、水運、民航、郵政快遞等國家級基礎(chǔ)設(shè)施，在全國交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮骨干作用，是現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系的重要組成部分。通過聚焦補短板、重銜接、優(yōu)網(wǎng)絡(luò)、提效能，以優(yōu)化資源配置、完善功能布局、提高網(wǎng)絡(luò)效率、增強系統(tǒng)韌性為導(dǎo)向，加快構(gòu)建以鐵路為主干、以公路為基礎(chǔ)，水運和民航比較優(yōu)勢充分發(fā)揮的現(xiàn)代化高質(zhì)量國家綜合立體交通網(wǎng)，夯實構(gòu)建現(xiàn)代化綜合交通運輸體系、加快建設(shè)交通強國的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。

新階段需補齊五個短板

《經(jīng)濟(jì)》：未來推進(jìn)國家綜合立體交通網(wǎng)的建設(shè)，是一項重點工作。進(jìn)入新發(fā)展階段，面對全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的新要求，我國綜合立體交通網(wǎng)建設(shè)還有哪些短板？如何補齊？

馬衍軍：當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，世界經(jīng)濟(jì)格局深度調(diào)整，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速演進(jìn)。從國內(nèi)形勢看，我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程，進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展新階段，區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局、國土開發(fā)保護(hù)格局、人口結(jié)構(gòu)分布、消費需求特征、要素供給模式等正發(fā)生深刻變革。交通運輸發(fā)展面臨的環(huán)境、需求以及自身發(fā)展階段特征也在發(fā)生深刻變化。

與這些新形勢和新要求相比，國家綜合立體交通網(wǎng)建設(shè)發(fā)展還面臨一些突出的問題，主要表現(xiàn)為：一是基礎(chǔ)設(shè)施布局和結(jié)構(gòu)仍需完善。鐵路、國省干線公路網(wǎng)絡(luò)仍需完善，內(nèi)河高等級航道建設(shè)亟待加強，民航中西部地區(qū)支線機場覆蓋率需要提高，部分重要通道存在能力瓶頸。二是系統(tǒng)集成和一體化融合不足。綜合交通通道樞紐規(guī)劃建設(shè)統(tǒng)籌和聯(lián)程聯(lián)運有待加強，各方式設(shè)施銜接、服務(wù)協(xié)同、資源共享、網(wǎng)絡(luò)韌性水平有待提升。三是城鄉(xiāng)、區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和運輸一體化發(fā)展有待加強，城市交通擁堵亟待緩解。四是運輸結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整，鐵路和水運低能耗、低排放的優(yōu)勢尚未充分發(fā)揮。五是交通基礎(chǔ)設(shè)施安全水平、網(wǎng)絡(luò)韌性及交通應(yīng)急救援和保障能力亟待提升。

當(dāng)前和今后一個時期是加快建設(shè)交通強國的關(guān)鍵時期。推進(jìn)國家綜合立體交通網(wǎng)建設(shè)，要全面貫徹新發(fā)展理念，堅持問題導(dǎo)向、系統(tǒng)觀念，聚焦服務(wù)國家重大戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，優(yōu)化綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施布局、結(jié)構(gòu)、功能和系統(tǒng)集成，推動各方面基礎(chǔ)設(shè)施一體化融合銜接，力爭到2027年“一流設(shè)施”建設(shè)取得顯著成效，有效服務(wù)保障全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開局起步。

一是暢通道。優(yōu)化完善綜合立體交通網(wǎng)布局，加快建設(shè)國家綜合立體交通網(wǎng)主骨架，加強出疆入藏、中西部地區(qū)、沿江沿海沿邊戰(zhàn)略骨干通道建設(shè)。著力推進(jìn)通道內(nèi)鐵路、公路待貫通路段、瓶頸路段以及高等級航道建設(shè)。加強過江、跨海、穿越環(huán)境敏感區(qū)通道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方案論證，推動鐵路、公路等線性基礎(chǔ)設(shè)施的線位統(tǒng)籌和斷面空間整合，促進(jìn)交通通道由單一向綜合、由平面向立體發(fā)展。加強新型運輸方式探索應(yīng)用。

二是補網(wǎng)絡(luò)。加強區(qū)域交通基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通，全面提高網(wǎng)絡(luò)覆蓋和互聯(lián)互通水平。加快實施國家高速公路主線擴容改造和國家公路省際瓶頸路段暢通工程，提升西部地區(qū)普通國道二級及以上比例。加快打通長三角、珠三角和支流高等級航道瓶頸節(jié)點，推進(jìn)航道向內(nèi)陸縱深拓展延伸。

三是強樞紐。加快打造空間分布相對集中、樞紐功能融合互補、運行組織協(xié)同高效的國際性綜合交通樞紐集群。加強國際性、全國性綜合交通樞紐城市建設(shè)，增強集聚輻射能力。強化國家綜合交通樞紐城市內(nèi)暢外聯(lián)，推進(jìn)一批綜合交通樞紐港站建設(shè)，推動各方面基礎(chǔ)設(shè)施一體化融合銜接。

四是促協(xié)調(diào)。鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，優(yōu)化鄉(xiāng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施和運輸服務(wù)布局。推進(jìn)區(qū)域交通運輸協(xié)調(diào)發(fā)展，提升服務(wù)區(qū)域重大戰(zhàn)略實施能力，深入推進(jìn)“四好農(nóng)村路”建設(shè)，推動城市群、都市圈交通一體化發(fā)展。

五是提質(zhì)效。著力提升服務(wù)品質(zhì)和效率，提高交通基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字化智能化網(wǎng)聯(lián)化水平，切實保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全。強化土地、岸線、空域、通道等資源集約節(jié)約利用，推動生態(tài)環(huán)境修復(fù)。推動綜合交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一建設(shè)、協(xié)調(diào)管理。完善交通運輸重點領(lǐng)域安全保障體系，增強基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)韌性，加強基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)，提高基礎(chǔ)設(shè)施本質(zhì)安全水平和防災(zāi)減災(zāi)及應(yīng)急保障能力。

六是重開放。在更大范圍、更廣領(lǐng)域、更高層次上推進(jìn)交通運輸全球合作，推動“一帶一路”交通互聯(lián)互通高質(zhì)量發(fā)展。優(yōu)化國際海運航線網(wǎng)絡(luò)布局，推動國際運輸便利化。

此外，要完善法規(guī)體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、統(tǒng)計評價指標(biāo)體系，加強人才隊伍建設(shè)，做好動態(tài)監(jiān)測和跟蹤評估，科學(xué)把握建設(shè)進(jìn)程。

推進(jìn)城市群交通運輸一體化

《經(jīng)濟(jì)》：目前各地加快綜合立體交通網(wǎng)建設(shè)腳步不停，如何推進(jìn)區(qū)域交通運輸協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)城市群交通運輸一體化發(fā)展？

馬衍軍：當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間載體。近年來，綜合立體交通運輸網(wǎng)建設(shè)發(fā)展帶來的“時空收斂”效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，“軌道上的京津冀”、長三角交通一體化發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶綜合立體交通走廊、粵港澳大灣區(qū)“1小時交通圈”建設(shè)成效顯著，黃河流域、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)布局不斷完善，為優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。

交通運輸一體化是城市群一體化發(fā)展的先行領(lǐng)域和重要支撐。當(dāng)前，我國主要城市群已初步形成以高速鐵路、高速公路為骨干，以城際鐵路、干線鐵路、普通國省道等為補充的城際綜合交通網(wǎng)絡(luò)。未來一段時間，城市群交通一體化發(fā)展要圍繞“城市群2小時通達(dá)”目標(biāo)，強化城市之間互聯(lián)互通，不斷提高城市群交通一體化和便利化水平。一方面在城市群層面，重點以“多中心、網(wǎng)絡(luò)化”為導(dǎo)向，提升城際交通主通道，加快完善城市群軌道網(wǎng)、高（快）速公路網(wǎng)。推動軌道交通“四網(wǎng)融合”和干線公路與城市道路有效銜接。完善城市群內(nèi)重要港口、機場等港站的集疏運體系，提高城市群綜合交通承載力和國際競爭力。

另一方面，在以中心城市為核心的都市圈層面，重點以“1小時通勤”為導(dǎo)向，建設(shè)中心城區(qū)連接周邊衛(wèi)星城、新城的大容量、快速化軌道交通網(wǎng)絡(luò)，完善多層次、優(yōu)銜接、同城化道路網(wǎng)，打造1小時“門到門”通勤圈。深入實施公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建以城市軌道交通為骨干、常規(guī)公交為主體的城市公共交通系統(tǒng)，提高城市綠色交通分擔(dān)率。

探索“大交通”管理體制機制

《經(jīng)濟(jì)》：在形成優(yōu)化協(xié)同高效的“大交通”管理體制和運行機制方面，還需要哪些舉措？

馬衍軍：城市群交通運輸一體化的關(guān)鍵是要打破區(qū)域、行業(yè)和行政壁壘，實現(xiàn)各種交通運輸資源的統(tǒng)籌配置和綜合利用，而建立協(xié)同高效的“大交通”管理體制和運行機制，是實現(xiàn)這一目標(biāo)的必要保障。我們建議在尊重市場經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律基礎(chǔ)上，發(fā)揮各城市優(yōu)勢和主動性，逐步探索建立多層次、多元主體參與的城市群交通協(xié)調(diào)發(fā)展機制。

一是在國家層面，建立國家級城市群交通發(fā)展協(xié)調(diào)推進(jìn)機制，負(fù)責(zé)組織城市群重大交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃布局、通道線位、方式銜接的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，地方政府做好空間管控和預(yù)留。

二是在城市群層面，支持探索多元主體參與的區(qū)域交通治理模式，負(fù)責(zé)具體落實規(guī)劃方案，推進(jìn)區(qū)域交通運輸服務(wù)一體化、管理一體化和市場一體化。目前我國京津冀、長三角、粵港澳、成渝等城市群發(fā)育程度最高，基本建立了以行政首長聯(lián)席會及一系列專業(yè)領(lǐng)域聯(lián)席會構(gòu)成的政府間協(xié)調(diào)機制。各城市群要在既有協(xié)調(diào)機制基礎(chǔ)上，積極吸引企業(yè)、協(xié)會、智庫和公益組織參與，促進(jìn)政府行為和市場配置資源的機制有機結(jié)合。

三是鼓勵城市群內(nèi)部毗鄰城市、行政邊界地區(qū)創(chuàng)新跨界交通協(xié)同發(fā)展方式。這些地區(qū)雖然分屬不同行政區(qū)域，但是一般地緣相鄰、人文相親、發(fā)展水平相當(dāng)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系久遠(yuǎn)，可以以毗鄰公交線路為切入點，探索本地區(qū)更具特色的交通一體化模式。此外，建議在京津冀、長三角、粵港澳、成渝等發(fā)育程度最高的城市群，可以探索建立區(qū)域管理委員會，由其對區(qū)域和城市群交通規(guī)劃、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)、運輸服務(wù)一體化等問題進(jìn)行統(tǒng)籌管理。

推動“四好農(nóng)村路”更高質(zhì)量發(fā)展

《經(jīng)濟(jì)》：在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)建設(shè)方面，“四好農(nóng)村路”建設(shè)為鞏固脫貧攻堅成果、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了堅實的交通基礎(chǔ)保障。進(jìn)入2023年，我國農(nóng)村公路建設(shè)全面提速。如何進(jìn)一步解決基建有短板、發(fā)展不平衡的問題？

馬衍軍：農(nóng)村公路是農(nóng)村地區(qū)覆蓋范圍最廣、服務(wù)人口最多、公益性最強的交通基礎(chǔ)設(shè)施，經(jīng)過多年努力，我國農(nóng)村交通條件得到根本性改善。截至2020年底，實現(xiàn)了具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通硬化路、通客車，歷史性解決了農(nóng)村地區(qū)行路難的問題，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會提供了有力的服務(wù)和保障。在“十四五”時期及未來一段時間的重點任務(wù)就是，鞏固拓展脫貧攻堅成果，進(jìn)一步完善農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，完善農(nóng)村客運服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和快遞物流配送體系，推動城鄉(xiāng)交通運輸一體化發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，促進(jìn)共同富裕。

當(dāng)前，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展，農(nóng)民收入水平的提高，農(nóng)村交通運輸也呈現(xiàn)出新的特征新的變化。一是農(nóng)村地區(qū)機動化出行水平不斷提高。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，我國農(nóng)村地區(qū)機動車保有量已超過全國半數(shù)，農(nóng)村地區(qū)的機動化出行需求高速增長。二是城鄉(xiāng)物流需求快速增長。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，需要形成廣覆蓋、低成本的高效物流體系，支撐工業(yè)品下鄉(xiāng)和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城等生產(chǎn)生活物資雙向高效流動。三是農(nóng)業(yè)農(nóng)村特色資源產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，需要優(yōu)化布局資源路、產(chǎn)業(yè)路、旅游路，把鄉(xiāng)村資源優(yōu)勢、生態(tài)優(yōu)勢、文化優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。

為了服務(wù)鞏固拓展脫貧攻堅成果、助力全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，近期推動農(nóng)村交通建設(shè)發(fā)展，重點要實施好“四好農(nóng)村路”助力鄉(xiāng)村振興五大工程。

一是骨干路網(wǎng)提檔升級工程?？傮w按照三級及以上等級技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及主要經(jīng)濟(jì)節(jié)點對外快速骨干農(nóng)村公路建設(shè)，有條件的地區(qū)推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)對外雙通道建設(shè)，有序?qū)嵤├吓f公路改造和過窄農(nóng)村公路拓寬改造或錯車道建設(shè)，強化農(nóng)村公路與干線公路、城市道路以及其他運輸方式的銜接。加強革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)、墾區(qū)林區(qū)等農(nóng)村公路建設(shè)。

二是基礎(chǔ)路網(wǎng)延伸完善工程。推動農(nóng)村公路建設(shè)項目更多向進(jìn)村入戶傾斜，鼓勵打通“斷頭路”，暢通“微循環(huán)”。因地制宜推進(jìn)較大人口規(guī)模自然村（組）、抵邊自然村通硬化路建設(shè)。有序?qū)嵤┚邆錀l件的建制村通雙車道公路建設(shè)。加強通村公路和村內(nèi)道路連接，統(tǒng)籌規(guī)劃和實施農(nóng)村公路的穿村路段，兼顧村內(nèi)主干道功能。

三是安全保障能力提升工程。扎實開展公路安全設(shè)施和交通秩序管理精細(xì)化提升行動，持續(xù)深化農(nóng)村公路“千燈萬帶”示范工程，加強農(nóng)村公路及其橋梁隧道隱患排查和整治，實施和完善農(nóng)村公路安全生命防護(hù)工程，深入開展危舊橋梁改造。

四是產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展工程。大力發(fā)展“農(nóng)村公路+”模式，促進(jìn)農(nóng)村公路與產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，加快鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)路、旅游路、資源路建設(shè)，改善農(nóng)村主要經(jīng)濟(jì)節(jié)點對外公路交通條件，服務(wù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

五是服務(wù)水平提升工程。以交旅融合路段為重點，完善農(nóng)村公路沿線服務(wù)設(shè)施，有效利用農(nóng)村客貨場站、養(yǎng)護(hù)道班等設(shè)施，拓展開發(fā)停車、充電、購物、休閑、觀光等服務(wù)功能，以信息化技術(shù)賦能農(nóng)村公路高質(zhì)量發(fā)展，提升農(nóng)村公路服務(wù)能力和可持續(xù)發(fā)展能力。