梅宏

近日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），是我國(guó)數(shù)據(jù)要素化邁出的關(guān)鍵、堅(jiān)實(shí)一步，具有重大的里程碑意義。

發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，核心就是在萬(wàn)物數(shù)字化、數(shù)據(jù)化的基礎(chǔ)上，充分挖掘釋放蘊(yùn)藏在數(shù)據(jù)中的價(jià)值。數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)和應(yīng)用能力已經(jīng)成為一個(gè)國(guó)家、地區(qū)或組織綜合競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵指標(biāo)。數(shù)據(jù)價(jià)值的發(fā)揮依賴(lài)于多源（元）數(shù)據(jù)的融合碰撞和數(shù)據(jù)的共享流通，數(shù)據(jù)只有動(dòng)起來(lái)、用起來(lái)才能產(chǎn)生價(jià)值、發(fā)揮作用。而數(shù)據(jù)在其全生命周期的每個(gè)環(huán)節(jié)上又涉及眾多利益相關(guān)者，只有充分發(fā)揮各環(huán)節(jié)利益相關(guān)者的積極性、全面保障各環(huán)節(jié)利益相關(guān)者的權(quán)益，方能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的最大化，形成健康的數(shù)字經(jīng)濟(jì)生態(tài)。

當(dāng)前，數(shù)據(jù)要素化是一個(gè)國(guó)際性難題，尚處探索階段。一方面，數(shù)據(jù)相比傳統(tǒng)的生產(chǎn)要素，具有獨(dú)有的特征，如獲得的非競(jìng)爭(zhēng)性、使用的非排他性（或非獨(dú)占性）、價(jià)值的非耗竭性、源頭的非稀缺性等。由于這些特殊性質(zhì)，數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素在涉及產(chǎn)權(quán)、流通、共享、定價(jià)、使用、獲益、安全和隱私保護(hù)等方面，不僅存在制度障礙，還缺少有效技術(shù)支撐。

另一方面，數(shù)據(jù)要素化是將數(shù)據(jù)確立為重要生產(chǎn)要素，并通過(guò)各類(lèi)手段讓其參與社會(huì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的過(guò)程，又可分為遞進(jìn)的三個(gè)層次：一是資源化，即認(rèn)識(shí)數(shù)據(jù)的資源屬性，這是數(shù)據(jù)價(jià)值釋放的前提。當(dāng)前，數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略性資源已得到廣泛共識(shí)；二是資產(chǎn)化，即在法律上確立數(shù)據(jù)的資產(chǎn)屬性，這是要素價(jià)值得以保障的根本。作為資產(chǎn)，必然涉及產(chǎn)權(quán)，然而，數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)及其確權(quán)正是當(dāng)前爭(zhēng)議較大的議題，傳統(tǒng)要素產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體性、產(chǎn)權(quán)可分離性和流動(dòng)獨(dú)立性，對(duì)數(shù)據(jù)要素而言并不完全適用，由于參與主體多，權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，在現(xiàn)有法律體系框架下難以有效解決數(shù)據(jù)的確權(quán)問(wèn)題；三是資本化，即實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的資本屬性，這是要素價(jià)值得以釋放并創(chuàng)造新價(jià)值的途徑。當(dāng)前，數(shù)據(jù)的流通共享障礙重重，數(shù)據(jù)的定價(jià)和收益分配無(wú)章可循，數(shù)據(jù)平臺(tái)的虹吸效應(yīng)、壟斷行為帶來(lái)稅收侵蝕、收益失序等問(wèn)題，有礙于數(shù)字經(jīng)濟(jì)生態(tài)的形成。顯然，數(shù)據(jù)要素化不能因循既有制度體系，既需要理論創(chuàng)新，也需要實(shí)踐探索。

在我國(guó)，實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，建設(shè)數(shù)字中國(guó)，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為國(guó)家戰(zhàn)略選擇。黨的十九屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度?推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》首次將數(shù)據(jù)列為生產(chǎn)要素，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》提出強(qiáng)化高質(zhì)量數(shù)據(jù)要素供給、加快數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化流通、創(chuàng)新數(shù)據(jù)要素開(kāi)發(fā)利用機(jī)制等重點(diǎn)任務(wù)舉措，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》指出要“打造統(tǒng)一的要素和資源市場(chǎng)，加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，建立健全數(shù)據(jù)安全、權(quán)利保護(hù)、跨境傳輸管理、交易流通、開(kāi)放共享、安全認(rèn)證等基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”。

近日印發(fā)的《意見(jiàn)》更是系統(tǒng)地、有針對(duì)性地為我國(guó)今后一段時(shí)期內(nèi)數(shù)據(jù)要素化明晰了制度指引，指明了前進(jìn)方向，對(duì)于充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素價(jià)值、加快培育壯大數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)、做強(qiáng)做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟(jì)無(wú)疑具有更加重大的指導(dǎo)意義。

《意見(jiàn)》從數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度構(gòu)建視角，以數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理四個(gè)方面為重點(diǎn)，給出了及時(shí)的、關(guān)鍵的指導(dǎo)意見(jiàn)?！兑庖?jiàn)》提出，建立保障權(quán)益、合規(guī)使用的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，涉及數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)性分置制度，公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人信息數(shù)據(jù)的確權(quán)授權(quán)機(jī)制，以及數(shù)據(jù)要素各參與方的合法權(quán)益保護(hù)機(jī)制等；建立合規(guī)高效、場(chǎng)內(nèi)外結(jié)合的數(shù)據(jù)要素流通和交易制度，涉及數(shù)據(jù)的全流程合規(guī)和監(jiān)管規(guī)則體系，規(guī)范高效的數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所，數(shù)據(jù)要素流通和交易服務(wù)生態(tài)，數(shù)據(jù)安全合規(guī)有序的跨境流動(dòng)機(jī)制等；建立體現(xiàn)效率、促進(jìn)公平的數(shù)據(jù)要素收益分配制度，包括由市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)制和政府對(duì)數(shù)據(jù)要素收益分配的引導(dǎo)調(diào)節(jié)作用；建立安全可控、彈性包容的數(shù)據(jù)要素治理制度，涉及政府的數(shù)據(jù)治理機(jī)制，企業(yè)的數(shù)據(jù)治理責(zé)任，以及社會(huì)力量多方參與的協(xié)同治理等。《意見(jiàn)》從多個(gè)層次、多個(gè)維度給出了數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化的路徑機(jī)制，綜合統(tǒng)籌數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和數(shù)據(jù)安全保障、制度優(yōu)勢(shì)下的頂層規(guī)劃和市場(chǎng)機(jī)制的配置調(diào)節(jié)、頂層框架基本規(guī)范和足夠的創(chuàng)新探索空間等，為推動(dòng)數(shù)據(jù)要素高效有序流通與公平競(jìng)爭(zhēng)，建設(shè)統(tǒng)一有序開(kāi)放的數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，構(gòu)建安全發(fā)展共生繁榮的數(shù)字經(jīng)濟(jì)生態(tài)打下了良好基礎(chǔ)。

《意見(jiàn)》具有三個(gè)重要特色：

凸顯了發(fā)展導(dǎo)向?！兑庖?jiàn)》以“做強(qiáng)做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟(jì)”為基調(diào)，以“堅(jiān)持共享共用、釋放價(jià)值紅利”“強(qiáng)化優(yōu)質(zhì)供給、促進(jìn)合規(guī)流通”“深化開(kāi)放合作、實(shí)現(xiàn)互利共贏”為原則，明確了促進(jìn)發(fā)展的鮮明主導(dǎo)向。如，探索數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置制度，淡化了數(shù)據(jù)的“所有權(quán)”，更多強(qiáng)調(diào)“持有權(quán)、加工使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”等，這對(duì)在當(dāng)前缺乏共識(shí)情況下，擱置爭(zhēng)議，構(gòu)建有效高效的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制，明晰在數(shù)據(jù)生產(chǎn)、流通、使用過(guò)程中各參與方的合法權(quán)利，最大化數(shù)據(jù)價(jià)值的釋放，提供了可行途徑和方案。在流通交易方面，強(qiáng)調(diào)“在使用中流通、場(chǎng)內(nèi)場(chǎng)外相結(jié)合”“有序發(fā)展跨境流通和交易”，探索“公共數(shù)據(jù)有償使用政府指導(dǎo)定價(jià)”和“企業(yè)、個(gè)人數(shù)據(jù)市場(chǎng)自主定價(jià)”結(jié)合的價(jià)格機(jī)制。在收益分配方面，明確要“擴(kuò)大數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置范圍和按價(jià)值貢獻(xiàn)參與分配渠道，完善數(shù)據(jù)要素收益的再分配調(diào)節(jié)機(jī)制”，有利于在保障基本權(quán)益前提下，鼓勵(lì)發(fā)揮各參與方積極性，并盡可能最大化各參與方收益。

有利于可操作性?！兑庖?jiàn)》雖然定位于宏觀(guān)指導(dǎo)，但是在不少方面已具備實(shí)際可操作性。如，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)性分置框架和不同類(lèi)別數(shù)據(jù)的分類(lèi)分級(jí)確權(quán)授權(quán)制度，個(gè)人授權(quán)前提下的數(shù)據(jù)采集、持有、托管和使用，數(shù)據(jù)交易場(chǎng)所的構(gòu)建規(guī)范等。

留足了創(chuàng)新空間?！兑庖?jiàn)》給出了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的頂層框架設(shè)計(jì)，同時(shí)，對(duì)一些當(dāng)前未決問(wèn)題也留下了進(jìn)一步創(chuàng)新探索的空間，如“探索數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表新模式”“探索建立數(shù)據(jù)跨境分類(lèi)分級(jí)管理機(jī)制與合作新途徑”等。此外，《意見(jiàn)》也明確要“積極鼓勵(lì)試驗(yàn)探索”“堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與基層探索結(jié)合”，鼓勵(lì)支持先行先試，引導(dǎo)推動(dòng)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)應(yīng)用創(chuàng)新，并建立創(chuàng)新容錯(cuò)機(jī)制。

總體看，《意見(jiàn)》的出臺(tái)，為我國(guó)促進(jìn)數(shù)據(jù)要素化的相關(guān)制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，發(fā)出了動(dòng)員令。后續(xù)需要各部門(mén)、地方政府、行業(yè)聯(lián)盟、企事業(yè)機(jī)構(gòu)等在《意見(jiàn)》給出的指導(dǎo)和框架下，加大實(shí)踐、創(chuàng)新和探索，為制度的建立健全添磚加瓦、貢獻(xiàn)智慧、經(jīng)驗(yàn)?zāi)酥两逃?xùn)。數(shù)據(jù)制度建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，尚在起步探索期，仍有較長(zhǎng)的路要走。制度體系構(gòu)建需要做好頂層設(shè)計(jì)，更需要留足創(chuàng)新探索空間。