于世勇　劉波

摘要：森林資源是重要的自然資源。由于森林在陸地生態(tài)系統(tǒng)中的特殊作用，森林資源資產(chǎn)的價(jià)值不僅包含經(jīng)濟(jì)價(jià)值，更多體現(xiàn)的是生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。資產(chǎn)委托代理的目的是使資產(chǎn)保值增值，確保資產(chǎn)所有權(quán)人的利益不受到損害。而森林資源資產(chǎn)的保值增值與一般經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)有著較大的差別。文中對(duì)全民所有森林資源類(lèi)別進(jìn)行劃分，針對(duì)目前委托代理中出現(xiàn)的問(wèn)題，探討不同類(lèi)別的森林資源資產(chǎn)應(yīng)采取的委托代理模式及實(shí)現(xiàn)路徑，提出實(shí)現(xiàn)森林資源資產(chǎn)保值與增值的建議。

關(guān)鍵詞：全民所有；森林資源資產(chǎn)；所有權(quán)；委托代理；履行模式

中圖分類(lèi)號(hào)：F205；D923.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-9546（2023）04-0015-06

DOI： 10.12344/lczcyj.2022.12.21.0001

于世勇，劉波.全民所有森林資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理履行模式［J］.林草政策研究，2023，3（4）：15-20.

Principal-agent Models for State-owned Forest Resource Assets

Yu Shiyong Liu Bo

（Academy of Forest Inventory and Planning， National Forestry and Grassland Administration， Beijing 100714， China）

Abstract： Forest resources are the most important natural resources. Due to the special role of forest in the terrestrial ecosystem， forest resource assets not only reflect the economic value， but also contain ecological and social values. The purpose of asset entrusting management is to maintain and increase the value of assets and ensure that the interests of the asset owner are not damaged. However， forest resource assets are largely different from general economic assets in terms of assets maintenance and appreciation. This paper classifies the categories of forest resources， and discusses the principal-agent models， which could be adopted for different categories of forest resource assets， in view of the principal-agent problems. At the end， suggestions are proposed to achieve the maintenance and appreciation of forest resource assets.

Keywords： state-owned; forest resource asset; ownership; principal agent; model of performance

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)自然資源領(lǐng)域資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不夠明晰，盲目、無(wú)序和過(guò)度開(kāi)發(fā)的現(xiàn)象屢禁不止，生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題突出^［1］。中共十八大以來(lái)，全民所有自然資源資產(chǎn)管理體制機(jī)制逐步建立完善，尤其是習(xí)近平生態(tài)文明思想的確立，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和自然環(huán)境保護(hù)起到了積極推動(dòng)作用。但所有權(quán)人不到位、管理權(quán)責(zé)不明確等問(wèn)題仍然存在，資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、保護(hù)乏力、生態(tài)退化的形勢(shì)依然嚴(yán)峻^［2-6］。2022年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），規(guī)定到2023年底基本建立統(tǒng)一行使、分類(lèi)實(shí)施、分級(jí)代理、權(quán)責(zé)對(duì)等的所有權(quán)委托代理機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱(chēng)委托代理機(jī)制）。其中森林資源作為自然資源的一個(gè)部分，同步實(shí)施所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)。本文基于《方案》，結(jié)合大連市全民所有森林資源資產(chǎn)委托代理機(jī)制試點(diǎn)研究課題，對(duì)全民所有森林資源資產(chǎn)的委托代理現(xiàn)狀尤其是存在的問(wèn)題進(jìn)行剖析，并根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和政策對(duì)森林資源資產(chǎn)進(jìn)行分類(lèi)研究，提出委托代理的思路，探討不同類(lèi)別的森林資源資產(chǎn)應(yīng)采取的委托代理模式。

1 森林資源資產(chǎn)及委托代理

1.1 森林資源資產(chǎn)

《中華人民共和國(guó)憲法》第九條第一款規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國(guó)家所有，即全民所有。本文中的森林資源，沒(méi)有特殊說(shuō)明均表示為全民所有森林資源。同時(shí)根據(jù)《方案》，森林資源是與國(guó)家公園作為本次委托代理機(jī)制試點(diǎn)的同等級(jí)別資源資產(chǎn)，因此本文的森林資源暫不包含國(guó)家公園內(nèi)的森林資源。森林資源的定義有生態(tài)學(xué)的，也有經(jīng)濟(jì)學(xué)的。生態(tài)學(xué)上的森林資源是指林地及其所生長(zhǎng)的森林有機(jī)體的總稱(chēng)；經(jīng)濟(jì)學(xué)上的森林資源則指在一定時(shí)間、地點(diǎn)條件下能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值的，能提高人類(lèi)當(dāng)前和未來(lái)福利水平的森林及其生存的環(huán)境^［7］。

森林資源資產(chǎn)的定義有狹義和廣義之分。狹義的森林資源資產(chǎn)是經(jīng)濟(jì)學(xué)的定義，指以森林資源形成的具有交易、流通價(jià)值的資產(chǎn)；廣義的森林資源資產(chǎn)，則是所有的森林資源均可以構(gòu)成資產(chǎn)。本文所論述的是廣義的森林資源資產(chǎn)。

1.2 森林資源資產(chǎn)委托代理

1.2.1 含義

委托代理最早出現(xiàn)在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念中，在公司治理中，其實(shí)現(xiàn)的前提條件就是所有權(quán)和控制權(quán)的分離^［8］。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法典》第七章第一百六十三條，代理包括委托代理和法定代理。委托代理人按照被代理人的委托行使代理權(quán)。

《方案》明確了所有權(quán)行使模式，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使全民所有自然資源所有權(quán)，授權(quán)自然資源部統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，部分職責(zé)由自然資源部直接履行，部分職責(zé)由自然資源部委托省級(jí)、市地級(jí)政府代理履行，法律另有規(guī)定的依照其規(guī)定。這意味著在森林資源資產(chǎn)的委托關(guān)系上，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使委托人權(quán)利，部分由自然資源部直接履行，為委托人；省級(jí)、市地級(jí)政府代為履行的權(quán)利，則為代理人權(quán)利。同時(shí)，為發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，使得管理更加有效、經(jīng)濟(jì)收益更高，省級(jí)、市地級(jí)政府可以作為一級(jí)代理人，將部分權(quán)利繼續(xù)委托，產(chǎn)生二級(jí)代理人、三級(jí)代理人等。

1.2.2 目的

全民所有森林資源資產(chǎn)在委托代理過(guò)程中，要確保森林資源資產(chǎn)的保值與增值。根據(jù)《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，要區(qū)分自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)利和管理者權(quán)力，合理劃分中央、地方事權(quán)和監(jiān)管職責(zé)。這也是森林資源資產(chǎn)委托代理的目的之一。

與其他資產(chǎn)尤其是一般經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)不同，森林資源資產(chǎn)價(jià)值可以分為直接價(jià)值和間接價(jià)值，直接價(jià)值一般指經(jīng)濟(jì)價(jià)值，間接價(jià)值則指生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。經(jīng)濟(jì)價(jià)值包括林木的價(jià)值（通常用每立方米木材的價(jià)格來(lái)表示）以及林地的價(jià)值（一般用地價(jià)來(lái)表示，各地因經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同差異較大）；生態(tài)價(jià)值是生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值的簡(jiǎn)稱(chēng)，包括了涵養(yǎng)水源、保育土壤、防風(fēng)固沙、固碳釋氧、凈化大氣環(huán)境、物種保育等；社會(huì)價(jià)值則體現(xiàn)在美化環(huán)境、提升文化、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展等方面。在很多情況下，森林資源資產(chǎn)的生態(tài)價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。因此，其保值與增值的含義與一般經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)也不同。在保值方面，對(duì)森林資源資產(chǎn)來(lái)說(shuō)意味著森林的數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低。數(shù)量不減少，指森林的面積不因?yàn)榘l(fā)生了占用（包括建設(shè)項(xiàng)目占用、毀林開(kāi)墾、地震、山體滑坡等自然災(zāi)害）等行為而減少；質(zhì)量不降低，主要表現(xiàn)在森林的單位蓄積、生長(zhǎng)狀態(tài)、生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值等不減少。在增值方面，則意味著森林面積的增加或森林質(zhì)量的提升。在森林覆蓋率較低的區(qū)域，如我國(guó)的西部尤其是西北部，可通過(guò)造林等方式增加森林面積；對(duì)于森林覆蓋率較高的區(qū)域，如東南沿海區(qū)域，森林覆蓋率已經(jīng)達(dá)到60%甚至80%以上^［9］，則需要通過(guò)撫育、退化林改造、質(zhì)量提升等手段提升森林的質(zhì)量。

1.3 森林資源資產(chǎn)分類(lèi)

由于森林資源資產(chǎn)的特殊性，對(duì)其科學(xué)分類(lèi)、合理劃分是進(jìn)行委托代理的前提。不同的屬性，對(duì)應(yīng)不同的委托代理類(lèi)型。從資產(chǎn)的角度分類(lèi)，不同的專(zhuān)家和學(xué)者持有不同觀點(diǎn)。有的從森林的組成進(jìn)行劃分，將森林資源資產(chǎn)劃分為林木、林地和其他森林資源資產(chǎn)3類(lèi)^［10］；有的從資產(chǎn)的商品性出發(fā)，將森林資源資產(chǎn)劃分為商品屬性資產(chǎn)、非商品屬性資產(chǎn)2類(lèi)^［11］。本文從森林資源的生態(tài)功能出發(fā)，以法律規(guī)定為基礎(chǔ)，同時(shí)考慮資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)性（盈利性），將森林資源資產(chǎn)分為3類(lèi)：1）純公益林。這部分公益林以提供生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值為主，不直接提供經(jīng)濟(jì)價(jià)值，如自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)域的森林，重要江河源頭的一級(jí)國(guó)家級(jí)公益林，極危、瀕危等動(dòng)物的棲息地、植物的分布地等。2）通過(guò)間接方式可獲取經(jīng)濟(jì)效益的公益林，本文稱(chēng)之為經(jīng)濟(jì)型公益林。這部分公益林不是通過(guò)采伐林木等手段獲取經(jīng)濟(jì)效益，而是通過(guò)間接方式來(lái)獲取經(jīng)濟(jì)效益，包括經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、作價(jià)入股、拍賣(mài)等，或直接通過(guò)森林康養(yǎng)、特許經(jīng)營(yíng)、森林游憩、可控制強(qiáng)度的林下經(jīng)濟(jì)（種植、養(yǎng)殖）等方式來(lái)獲取收益，如國(guó)家森林公園、城市公園、自然保護(hù)區(qū)（緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)）等。3）商品林。包括以生產(chǎn)木材為主要目的的森林，以生產(chǎn)果品、油料、飲料、調(diào)料、工業(yè)原料和藥材等林產(chǎn)品為主要目的的森林，以生產(chǎn)燃料和其他生物質(zhì)能源為主要目的的森林，及其他以發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益為主要目的的森林。

2 森林資源委托代理現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

2.1 森林資源委托代理現(xiàn)狀

《中華人民共和國(guó)森林法》規(guī)定，國(guó)家所有的森林資源所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使；同時(shí)，國(guó)務(wù)院可以授權(quán)國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)統(tǒng)一履行國(guó)有森林資源所有者職責(zé)。因此，當(dāng)前森林資源委托代理現(xiàn)狀主要是從管理功能出發(fā)，委托代理包括4種類(lèi)型：1）國(guó)家部委直接委托代理。由于歷史原因，國(guó)家部委直接委托代理的情形只有一種，即國(guó)家林業(yè)和草原局直接管轄大興安嶺林業(yè)集團(tuán)公司。2）省級(jí)國(guó)資委管理。將國(guó)有森林資源資產(chǎn)納入國(guó)家資產(chǎn)管理，由省級(jí)國(guó)資委直管，如內(nèi)蒙古森工集團(tuán)、龍江集團(tuán)、吉林森工集團(tuán)等。3）省級(jí)林草主管部門(mén)直接管理。根據(jù)所處生態(tài)區(qū)位的重要性、特殊性，由省級(jí)林草主管部門(mén)代表省級(jí)政府直接管理，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)大多屬于這種情況；還有部分國(guó)家級(jí)森林公園，如塞罕壩機(jī)械林場(chǎng)、霧靈山自然保護(hù)區(qū)、小五臺(tái)山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)均為河北省林草局直接管轄，八達(dá)嶺林場(chǎng)、十三陵林場(chǎng)等則為北京市園林綠化局直接管理。4）市縣級(jí)林草主管部門(mén)直接管理。大部分市縣級(jí)林場(chǎng)均屬于這種情況，省級(jí)國(guó)家森林公園大多也屬于這種情況。

2.2 森林資源委托代理中存在的問(wèn)題

2.2.1 資產(chǎn)底數(shù)不清，基礎(chǔ)不牢

資產(chǎn)底數(shù)是委托代理的基礎(chǔ)，關(guān)系到委托代理的資產(chǎn)是否能保值增值。經(jīng)歷過(guò)全國(guó)9次森林資源連續(xù)清查，森林資源數(shù)量、質(zhì)量、分布、權(quán)屬、保護(hù)與利用等情況較為準(zhǔn)確而詳實(shí)，但其經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值等沒(méi)有準(zhǔn)確數(shù)據(jù)。尤其是全民所有森林資源資產(chǎn)的準(zhǔn)確邊界和價(jià)值，有多少價(jià)值可以進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，有多少是需要政府按照計(jì)劃進(jìn)行分配，這都存在未知。

2.2.2 所有者缺位，國(guó)有資產(chǎn)流失

根據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》等法律要求，所有全民所有的森林資源均應(yīng)該由自然資源主管部門(mén)或其委托授權(quán)行使所有者權(quán)利。但在實(shí)際過(guò)程中存在行使所有權(quán)主體眾多而所有者缺位的問(wèn)題，進(jìn)而導(dǎo)致產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益無(wú)法歸所有者所有或所有者分享，從而造成國(guó)有資產(chǎn)的流失。以國(guó)有林場(chǎng)為例，在林地占用過(guò)程中，林地補(bǔ)償、林木補(bǔ)償往往由國(guó)有林場(chǎng)獲得，而沒(méi)有上繳國(guó)家（國(guó)務(wù)院），國(guó)家（國(guó)務(wù)院）作為全民所有森林資源的所有者無(wú)法獲得補(bǔ)償。

2.2.3 權(quán)利責(zé)任不明，委托代理失衡

當(dāng)前森林資源委托代理的4種類(lèi)型仍存在著代理人越權(quán)行使委托人權(quán)利的問(wèn)題。一些國(guó)有林場(chǎng)的土地雖然是國(guó)家所有，但實(shí)際上卻成為地方和企業(yè)自管自用，其以事實(shí)擁有者的身份占據(jù)著利益^［12］。國(guó)有森林資源的所有權(quán)與使用權(quán)分離機(jī)制不健全，特別是國(guó)有農(nóng)林牧場(chǎng)多被無(wú)償占有使用^［13］，全民所有收益沒(méi)有得到體現(xiàn)。上級(jí)監(jiān)管更多的是對(duì)于森林資源和生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管，沒(méi)有對(duì)全民所有權(quán)益的損失進(jìn)行測(cè)算，如中央環(huán)保督察傾向于發(fā)現(xiàn)對(duì)森林資源破壞導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境破壞，從而發(fā)現(xiàn)監(jiān)管不到位、地方不作為的瀆職及失職等行為，國(guó)家林草行政部門(mén)實(shí)施的森林督查則是以發(fā)現(xiàn)林地非法流失、林木非法采伐為主要目的。

2.2.4 利益分配機(jī)制尚未形成

中央與地方對(duì)于森林資源資產(chǎn)的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任劃分不夠合理，影響了地方政府對(duì)森林資源資產(chǎn)保護(hù)的積極性。同時(shí)，中央政府的負(fù)擔(dān)較重，投入較大。目前對(duì)于生態(tài)修復(fù)（如天然林保護(hù)工程、“三北”防護(hù)林工程、退耕還林還草工程等國(guó)家工程）、森林資源保護(hù)（如國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償資金、天然林保護(hù)管護(hù)資金）、森林草原防火項(xiàng)目等方面，主要是中央政府在投入，只有財(cái)政狀況較好的省份有配套資金，而生態(tài)福利部分主要是由地方在享有。同時(shí)，對(duì)于全民所有森林資源（包括林地、林木等）被占用，收繳的植被恢復(fù)費(fèi)、林地及林木補(bǔ)償費(fèi)等，省級(jí)單位并未上繳中央財(cái)政。在省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)對(duì)于這筆費(fèi)用的分配上也未形成較好的機(jī)制。

3 委托代理履行模式及路徑的探討

根據(jù)森林資源資產(chǎn)的分類(lèi)，結(jié)合委托代理的現(xiàn)狀，針對(duì)森林資源資產(chǎn)進(jìn)行委托代理要分級(jí)委托、分類(lèi)代理，優(yōu)先保證實(shí)現(xiàn)森林資源資產(chǎn)的生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，同時(shí)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用^［14］。

3.1 委托代理履行的要素

森林資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理履行的要素主要有4個(gè)：一是委托人，包括所有權(quán)人或各級(jí)委托人。二是代理人，通過(guò)委托人的授權(quán)，行使委托人托付權(quán)力（所有權(quán)、使用權(quán)等）。三是委托對(duì)象，即委托的內(nèi)容，在這里指森林資源資產(chǎn)的所有權(quán)或使用權(quán)。四是委托代理方式，即委托人與代理人之間的契約（或合同）關(guān)系，可以是直接委托，如國(guó)務(wù)院直接將所有權(quán)委托給自然資源部管理，自然資源部委托給各省級(jí)人民政府；也可以是間接委托，如通過(guò)抵押、擔(dān)保、拍賣(mài)、作價(jià)入股、出租、出讓、特許經(jīng)營(yíng)等方式實(shí)現(xiàn)使用權(quán)（收益權(quán)）的轉(zhuǎn)移。

3.2 不同類(lèi)型森林資源資產(chǎn)的委托代理模式

根據(jù)本文對(duì)于森林資源資產(chǎn)類(lèi)型的分類(lèi)，針對(duì)不同類(lèi)型的森林資源資產(chǎn)可采用不同的委托代理履行模式。

3.2.1 純公益森林資源資產(chǎn)

對(duì)于純公益森林資源資產(chǎn)，國(guó)務(wù)院（或自然資源部）代表國(guó)家行使委托人角色進(jìn)行直接管理，或者委托省級(jí)（或市級(jí)）人民政府進(jìn)行管理，省級(jí)（或市級(jí)）人民政府行使代理人角色，不能納入市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，即采用計(jì)劃的體制而不能采用市場(chǎng)的模式。由于我國(guó)各省之間財(cái)政收入差別較大，因此森林資源投入方面要因地制宜，考慮地區(qū)發(fā)展差別。森林資源的投入主要分為2個(gè)部分，一是生態(tài)修復(fù)，二是資源保護(hù)。生態(tài)修復(fù)方面的投入應(yīng)該以中央資金為主，對(duì)于財(cái)政資金狀況相對(duì)較薄弱的西北地區(qū)和東北地區(qū)，可全部為中央資金投入；資源保護(hù)方面的投入則以地方投資為主，對(duì)于財(cái)政資金狀況較差的地區(qū)，中央資金可以?xún)A斜。

對(duì)純公益森林資源資產(chǎn)的監(jiān)管，主要體現(xiàn)在森林資源不被破壞，包括人為和自然的破壞。人為的破壞主要是采伐、占用等，自然的破壞體現(xiàn)在森林有害生物、氣候?yàn)?zāi)害、地震等。對(duì)于不可抗力造成的損失，如地震、泥石流等，要在災(zāi)后做好重建工作，確保此類(lèi)森林資產(chǎn)的價(jià)值不減少。

3.2.2 通過(guò)間接方式可獲取經(jīng)濟(jì)效益的公益林資源資產(chǎn)

《國(guó)務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，國(guó)有天然林和公益林、國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、國(guó)家濕地公園、國(guó)家沙漠公園的國(guó)有林地和林木資源資產(chǎn)不得出讓。但其林地和林木資源中有許多其他資源，如紅松、藍(lán)莓、榛子、板栗等果實(shí)及野生菌類(lèi)等有形的資源，以及如森林游憩、森林康養(yǎng)、碳匯等無(wú)形的資源，這些均可以在不破壞林地、林木的前提下獲得經(jīng)濟(jì)的收益。

對(duì)于此類(lèi)資源資產(chǎn)，第1層的委托人是國(guó)務(wù)院（或自然資源部），而省級(jí)（或市級(jí)）人民政府行使第1層代理人角色?，F(xiàn)有的管理機(jī)構(gòu)如省、市、縣人民政府或授權(quán)的林草主管部門(mén)繼續(xù)行使監(jiān)管職責(zé)，但是要對(duì)可獲取經(jīng)濟(jì)收益的部分進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)，并且測(cè)算可獲取經(jīng)濟(jì)的價(jià)值。同時(shí)，對(duì)于經(jīng)營(yíng)權(quán)（收益權(quán)）可以采取抵押、拍賣(mài)、出租、出讓、作價(jià)入股等形式向金融機(jī)構(gòu)或市場(chǎng)主體獲取收益。這部分價(jià)值按照國(guó)家—地方（省市）—特許經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的順序以一定比例進(jìn)行分配。在生態(tài)修復(fù)方面，應(yīng)該以地方投入為主，中央投資作為補(bǔ)充；在資源保護(hù)方面，以地方投入、特許經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)為主，中央投資作為補(bǔ)充。對(duì)于此類(lèi)資源資產(chǎn)委托代理的監(jiān)管，主要有3個(gè)方面的要求：一是林地和林木未經(jīng)法律或者政策許可不能破壞；二是科學(xué)合理的評(píng)估可獲取經(jīng)濟(jì)效益的價(jià)值，不可造成國(guó)有資產(chǎn)的流失；三是合理構(gòu)建價(jià)值分配的比例。

3.2.3 商品林

由于商品林森林資源具有直接的經(jīng)濟(jì)性，可以通過(guò)市場(chǎng)調(diào)配來(lái)進(jìn)行資源的優(yōu)化配置。委托代理可分為3個(gè)類(lèi)型：1）省、市兩級(jí)單位可以根據(jù)實(shí)際情況，將可以帶來(lái)市場(chǎng)利益的森林、濕地、土地、礦產(chǎn)等資源打包成立國(guó)有自然資源公司，實(shí)行公司化運(yùn)作，自負(fù)盈虧，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)承擔(dān)起保值增值的作用。在森林資源豐富的地區(qū)，可以成立專(zhuān)門(mén)的國(guó)有森林資源管理公司，對(duì)森林資源資產(chǎn)實(shí)行公司化運(yùn)營(yíng)，將部分盈利上繳給財(cái)政。2）直接將經(jīng)營(yíng)權(quán)及收益權(quán)通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、拍賣(mài)等方式委托給社會(huì)公司，公司繳納使用費(fèi)或管理費(fèi)；或者以入股的形式委托給第三方經(jīng)營(yíng)，獲取經(jīng)濟(jì)收益。3）代理人可以將使用權(quán)及收益權(quán)抵押、擔(dān)保給金融機(jī)構(gòu)，獲取流動(dòng)資金，用于其他用途。

3.3 委托代理實(shí)現(xiàn)路徑

商品林和經(jīng)濟(jì)型公益林2種類(lèi)型的森林資源資產(chǎn)在一定程度上可以直接或間接獲取經(jīng)濟(jì)收益。根據(jù)前文分析，可以通過(guò)委托代理保護(hù)委托人的權(quán)益和代理人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值（圖1）。

4 結(jié)語(yǔ)

全民所有森林資源資產(chǎn)委托代理的最終目的，是要實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)的三權(quán)分離^［15］，從而解決“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”集于一身的問(wèn)題，同時(shí)發(fā)揮市場(chǎng)在資源中的配置作用和政府“守夜人”的角色^［16］。實(shí)際工作中，受制于龐大的全民所有資產(chǎn)數(shù)量及效率等情況，自然資源部不可能對(duì)全部森林資源資產(chǎn)行使所有權(quán)，必須進(jìn)行委托，從而產(chǎn)生三級(jí)委托人（所有權(quán)人），即自然資源部、省級(jí)人民政府、市級(jí)人民政府。委托的同時(shí)產(chǎn)生兩級(jí)代理人（使用權(quán)人），即省級(jí)人民政府、市級(jí)人民政府。市級(jí)人民政府通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)公司、國(guó)有林場(chǎng)行使使用權(quán)，或?qū)①Y產(chǎn)以出讓、轉(zhuǎn)讓、拍賣(mài)、出租、入股等形式將使用權(quán)轉(zhuǎn)移給第三方時(shí)，第三方則成為使用權(quán)人。對(duì)于非純公益林的最終使用權(quán)人，獲取森林資源資產(chǎn)帶來(lái)的收益是最終的目的。同樣，對(duì)于各級(jí)委托人和代理人而言，無(wú)論是作為出資者的“股東”，還是使用的“打工人”，都具有從資產(chǎn)獲取收益的目的，同時(shí)也具有資產(chǎn)的屬性。

探索森林資源資產(chǎn)委托代理履行模式，必須完善森林資源增長(zhǎng)和生態(tài)價(jià)值共享機(jī)制，分級(jí)委托、分類(lèi)代理。森林資源資產(chǎn)委托代理履行的前提是森林面積不減少、質(zhì)量不降低，同時(shí)通過(guò)生態(tài)修復(fù)和保護(hù)增加森林面積和提高森林質(zhì)量。以此為目的，應(yīng)發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，將森林資源真正變成森林資產(chǎn)，以實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的價(jià)值。

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