文/浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院 何雅婷 王燕鋒（通訊作者）

一、行政區(qū)劃的文獻述評

（一）歷史沿革的研究視角。不少學(xué)者對行政區(qū)劃自新中國成立以來的背景、內(nèi)容進行過整理。浦善新對我國行政區(qū)劃沿革做出細致梳理，建國初期，設(shè)立大行政區(qū)，省區(qū)重組；1954年將11個直轄市改為地級市，大量市和縣撤并。20世紀(jì)60年代受到政策失誤和自然災(zāi)害的影響，市數(shù)壓縮，縣數(shù)擴張；20世紀(jì)80年代，實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，地級市數(shù)量上升，縣經(jīng)調(diào)整數(shù)量下降。張可云等人依據(jù)行政區(qū)劃的歷史調(diào)整的特點，劃分為探索、加速、調(diào)整、優(yōu)化時期。

（二）經(jīng)濟發(fā)展和城市化的研究角度。林拓從全國戰(zhàn)略的視角觀察，東部發(fā)達地區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整逐漸向西部內(nèi)陸地區(qū)推進，在城市化的進程中，省、市、縣之間的內(nèi)生化的關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)變。并采用尺度理論分析我國行政區(qū)劃調(diào)整，在計劃經(jīng)濟時期注重國家尺度的開發(fā)，市場經(jīng)濟時期注重城市尺度的開拓，典型的代表就是市管縣體制，但并未從根本上解決城鄉(xiāng)二元對立的局面。

（三）政府職能的研究視角。張婷認(rèn)為，行政區(qū)劃的本質(zhì)是政府履行職能和實現(xiàn)執(zhí)政目標(biāo)在國土領(lǐng)域上的映射。行政區(qū)劃調(diào)整并不是一項穩(wěn)定的變革的活動，內(nèi)生變量為政府執(zhí)政的目標(biāo)變動，外生變量為社會環(huán)境變化；葉林持有相同的觀點，政府在行政區(qū)劃的過程中具有很強的主導(dǎo)性，政府上下級之間的博弈拉扯，共同塑造了行政區(qū)劃的內(nèi)核。

二、市管縣制度確立的背景

（一）市管縣制度誕生背景。市管縣制度最早萌芽于市創(chuàng)立之處，在新中國建國初期得到發(fā)展。新中國成立之際，城市和農(nóng)村地區(qū)工農(nóng)業(yè)劃分嚴(yán)謹(jǐn)。當(dāng)時實行市管縣制度是為了保證農(nóng)產(chǎn)品在城鄉(xiāng)之間的供應(yīng)，助力城市工業(yè)化建設(shè)。1959年，全國人大常委會通過的《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》，這一法案的出臺從法律層面上肯定了市管縣制度的合法性。20世紀(jì)60年代初經(jīng)濟遇寒，使得市管縣制度回落低谷。十一屆三中全會后，我國開始不僅指明以經(jīng)濟建設(shè)為中心，也為城鎮(zhèn)化建設(shè)設(shè)定新的目標(biāo)。1982年，中央的51號文件對市管縣政策在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的推行持肯定態(tài)度。1983年，中央下發(fā)《關(guān)于地州黨政機構(gòu)改革若干問題通知》，各地實施市管縣積極性高漲。1999年，中央先后發(fā)布《關(guān)于調(diào)整地區(qū)建制有關(guān)問題》《關(guān)于地方政府機構(gòu)改革的意見》，從此加快了市管縣制度在全國范圍內(nèi)的實施。

圖1和圖2分別為1999～2020年全國地級市和縣數(shù)量統(tǒng)計表，可以觀察到1999之后地級市的數(shù)量有顯著的上升。與此同時，縣的數(shù)量在2001年前后出現(xiàn)增加波動。1999年，中央先后政策推行市管縣，使得地級市數(shù)量出現(xiàn)上浮。

圖2 1999-2020全國縣數(shù)量統(tǒng)計圖

（二）市管縣制度產(chǎn)生理論分析。一是經(jīng)濟發(fā)展是制度產(chǎn)生的內(nèi)生力。市管縣制度是一項將經(jīng)濟發(fā)展水平高的中心城市，劃定為一級政區(qū)單位，由其管轄周邊的縣（市）域的政策。中心城市發(fā)展至一定規(guī)模時，以此輻射周邊縣發(fā)展，有效地實現(xiàn)互補的需求。根據(jù)增長極理論，在地理空間上體現(xiàn)為一定規(guī)模的城市，擁有不斷擴展的工業(yè)體，對外呈現(xiàn)擴散和回流效應(yīng)。二是政治規(guī)范是制度產(chǎn)生的保障。計劃經(jīng)濟時期采取行政集權(quán)管理模式。在地方管理層面上，往往增設(shè)行政層級實施管理?？h域居民政治水平低和自我組織管理能力弱，需要依靠政治和社會發(fā)展水平較高的市來領(lǐng)導(dǎo)治理縣，推動城市行政區(qū)同經(jīng)濟區(qū)建立良好的一致性。三是社會融合是制度產(chǎn)生的根本。市管縣制度有力的打破城鄉(xiāng)分割局面。中心城市沖破制度的束縛，開放式經(jīng)濟區(qū)的建立拓寬了發(fā)展腹地，使得城市自我管理能力顯著上升，社會融合度不斷提升。通過市管縣制度的實施，城鄉(xiāng)之間優(yōu)勢互補，人流、物流、信息流可自由交匯互通，使得社會區(qū)域分割得以彌合。

三、市管縣制度內(nèi)生的問題

（一）效率問題。行政層級增加，運行效率下降。早在市管縣制度未取得合法性地位時，省和縣之間隔著一個地區(qū)行署，其本質(zhì)為虛級建制。但在確立市管縣后，省和縣之間相隔層級得以確立。布勞對科層制內(nèi)部結(jié)構(gòu)做過詳細論述，從科學(xué)管理角度分析科層制，行政層次越多，傳遞的渠道越長，信息的失真率越高。在科層制的體系內(nèi)，決策自上而下傳遞和實施，工作需經(jīng)每一層級分解加碼，工作效率下降。市管縣制度的確立，在省縣之間人為制造出一個行政層級，降低信息傳遞的速度和行政管理效率，使得中央的決策未能在時效性內(nèi)執(zhí)行。

（二）成本問題。管理層次變多，行政運行成本增加。實行市管縣后，省和縣之間的層次由虛變實，必然要對政府機構(gòu)設(shè)置方面做出相應(yīng)的調(diào)整。市管縣的實行中，地改市增設(shè)行政機構(gòu)，黨委、紀(jì)委、政府、人大、政協(xié)五套班子，行政管理成本上升。為控制人員管理成本上升，1993年通過《關(guān)于黨政機構(gòu)改革的方案》，地區(qū)黨政機構(gòu)控制在30個左右, 編制控制在90人左右，地級市機構(gòu)控制在50個左右, 編制平均210人左右。由表1可知，在1999年之后的五年時間里，平均每個市領(lǐng)導(dǎo)縣級政區(qū)數(shù)量不斷增加，這會導(dǎo)致行政成本增加的局面。

表1 1998～2004年中囯市領(lǐng)導(dǎo)縣統(tǒng)計表

（三）財政問題。市“刮”縣，雁過拔毛的負面現(xiàn)象頻發(fā)。市界于省與縣之間，既不是完全宏觀也不是完全的微觀，市政府職能也是兩頭各拉扯部分，獲取部分省下放的職能，上收截取部分縣政府職能，導(dǎo)致縣政府自我管理職能難以施展。加之財政體系“強中央，弱地方”模式受到地方的效仿，財權(quán)層層分解，市更多支持中心城市發(fā)展，導(dǎo)致縣級政府出現(xiàn)財政困難等問題。

四、市管縣到省管縣制度轉(zhuǎn)變誘因

（一）省管縣制度出現(xiàn)理論分析。1.扁平化理論。美國管理學(xué)家德魯克最早對扁平化的特征做出解釋。他認(rèn)為，組織存在一個激勵所有成員共同奮斗的目標(biāo)，并且每個成員都是各自領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)人士?，F(xiàn)代扁平化組織強調(diào)，決策高層與執(zhí)行操作層中間相隔的管理層越少，越有助于提高組織效率，使得管理者能夠更及時地掌握市場動態(tài)。省管縣制度的實施，減少了市的行政層級，使得省政府更好地管理縣，縣也獲得更多的自主權(quán)。因此，實行扁平化結(jié)構(gòu)是行政區(qū)劃改革的必然趨勢。2.官僚制的逆向效率悖論。韋伯曾在《經(jīng)濟與社會》中寫道：“從純技術(shù)角度出發(fā)，行政組織的官僚形態(tài)能夠?qū)崿F(xiàn)最高程度的效率?！表f伯認(rèn)為理想型的科層制特征構(gòu)成金字塔型組織，在運行過程中存在“逆向效率悖論”。設(shè)想金字塔結(jié)構(gòu)不斷擴大，決策命令自上而下的傳遞，任務(wù)分工逐級分解，決策至實施已相隔數(shù)日，無法對外界變化做出迅速反應(yīng)。因此，行政制度調(diào)整就不可避免。

（二）省管縣制度出現(xiàn)實踐分析。1.信息技術(shù)和信息效率。技術(shù)的變化對制度變遷的速度有著重要影響。對一個組織而言，層級越多，信息鏈條越長，傳統(tǒng)的文件傳遞模式存在信息不安全和反饋不及時問題。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，對加快制度變遷起著催化作用?；ヂ?lián)網(wǎng)的普及使得電子政務(wù)、數(shù)字政府建設(shè)迅猛發(fā)展，政府與民眾之間的隔膜逐漸被虛擬化的網(wǎng)絡(luò)突破，交流愈發(fā)通暢。與此同時，基礎(chǔ)設(shè)施完善，交通工具升級，不斷縮小省與縣之間的距離，方便由省政府供應(yīng)縣政府相應(yīng)需求的物資，也為省直管縣制度提供了技術(shù)和信息支撐。2.國家政策試點扶持。國家運用合法的強制性手段對特定的地區(qū)進行制度安排。政府的功能在制度變遷的過程中不容小覷。省直管縣必然會使得部分群體的利益受損，制度推行受到阻礙，國家的參與能夠給予利益受損者補償。2002年，出現(xiàn)“強縣擴權(quán)”之舉，浙江、廣東、山東等地，省政府賦予經(jīng)濟強縣社會管理權(quán)和經(jīng)濟管理權(quán)，并實行財政直管縣。浙江省較早走在了省管縣改革前沿，2002年縣財政收入超過1個億的達57個，2003年有30個縣進入全國百強縣的行列，這份成績十分優(yōu)異。2005年，我國提出省直管縣改革試點工作，并指出有條件的地方推進政策實施。3.社會主義市場經(jīng)濟體制確立。隨著市場經(jīng)濟體制的完善，政府職能也悄然發(fā)生轉(zhuǎn)變，逐漸從微觀管理向著宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)化。原先的計劃經(jīng)濟體制，需要對生產(chǎn)和消費進行明確計劃，不少學(xué)者認(rèn)為，計劃經(jīng)濟時期鼓勵設(shè)置的市管縣，企圖用行政的手段用市帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展，是有違市場經(jīng)濟發(fā)展的。然而，市場經(jīng)濟體制強調(diào)市場的主動性，行政審批權(quán)下放，基層積極性提升，行政設(shè)置的扁平化，使省政府有更多的精力站在宏觀角度管轄多個縣域。

五、省管縣存在的問題

（一）省管轄半徑擴大。撤銷市管縣，取而代之實行省直管縣制度，中間管理層減少，省管轄半徑就要進一步擴大。這對省政府工作能力而言是一項挑戰(zhàn)，管理幅度拓寬，管理的難度進一步提升。查閱2005年國家行政區(qū)劃統(tǒng)計年鑒可知，四川省管轄181個縣域，河北省管轄172個縣域，河南省管轄159個縣域，以2005年行政區(qū)劃數(shù)據(jù)，可以平均每個省級行政單位管理著106個縣域。盡管隨著科技進步，但繁雜的行政事務(wù)對政府來說仍是負擔(dān)。

（二）事權(quán)與財權(quán)分工模糊。事權(quán)和財權(quán)的失衡狀態(tài)，都無法使政府保持最佳的運行。1994年分稅制改革和2002年所得稅改革，僅解決了財權(quán)不明晰的問題，并未對事權(quán)劃分協(xié)調(diào)。我國在推進省管縣體制后，在一定程度上調(diào)整了省—市—縣三者之間的關(guān)系，但并未根本調(diào)整事權(quán)的配置問題。經(jīng)省直管縣財政改革，省將部分財政權(quán)下放給了縣，避免了地級市對縣域的財政截留問題?？h政府雖獲得擁有較大的財權(quán)自主性，但大部分事權(quán)依舊掌握在市政府的手中，容易造成市和縣在行政和財政關(guān)系方面起沖突。

（三）省的調(diào)控力度難度上升。政府的經(jīng)濟運轉(zhuǎn)總體還是依靠行政命令，經(jīng)濟建設(shè)依靠法律法規(guī)，但是政府之間的關(guān)系還未能完全依賴法規(guī)文案來進行調(diào)整。省管縣體制改革使得縣域得以擴權(quán)，省對縣的行政管理權(quán)限沒有實質(zhì)性地強化，會使省在宏觀調(diào)控和縣域自主性發(fā)展中造成沖突。不僅如此，各省轄縣為了爭奪省政府的財政轉(zhuǎn)移支付和項目申請，縣與縣之間也會制造出新的矛盾。

六、結(jié)語

行政區(qū)劃作為國家結(jié)構(gòu)形式在國土上的空間映射，發(fā)揮著重要的作用。自新中國成立以來，為了適應(yīng)城市化和市場化的發(fā)展，行政區(qū)劃出現(xiàn)市管縣至省管縣的制度探索。市管縣制度應(yīng)運而生，針對運行中不斷暴露出來的矛盾和問題，循序推進省管縣制度。行政區(qū)劃調(diào)整工作不可能一蹴而就，省直管縣制度改革也非一帆風(fēng)順。因此，由行政區(qū)劃帶來的制度變遷問題，需在具體實踐中不斷探索。