張學海

隨著京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，河北省城鎮(zhèn)化進程不斷加快，城鎮(zhèn)數量增多，城鎮(zhèn)規(guī)模增大，對于實現高質量發(fā)展具有重要的意義。但是城鎮(zhèn)化重點選擇、政策研判和空間布局也面臨著新的場景和挑戰(zhàn)。在京津冀協同發(fā)展的背景下，如何認識城鎮(zhèn)化空間布局特征，探尋布局思路，推進城鎮(zhèn)化空間布局優(yōu)化是當前面臨的重要問題。

一、河北省城鎮(zhèn)化空間布局特征

（一）發(fā)展態(tài)勢：城鎮(zhèn)化水平顯著提高，但城鎮(zhèn)化空間布局存在差異，部分城市承載能力不高

一是城鎮(zhèn)化進程加快，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。2012年至2022年河北省城鎮(zhèn)化率不斷提升，2022年為61.65%，比2012年提高14.85個百分點，年均增長1.49個百分點。二是河北省城鎮(zhèn)化空間布局區(qū)域差距明顯。河北省行政區(qū)域內含的北京和天津兩個直轄市城鎮(zhèn)化水平最高。雄安新區(qū)的規(guī)劃和建立將形成新的區(qū)域增長極，其城鎮(zhèn)化水平示范區(qū)建設將成為我國城鎮(zhèn)化建設的標桿。石家莊市2022年的城鎮(zhèn)化率為71.44%，是河北省城鎮(zhèn)化率最高的設區(qū)市；而滄州市2022年的城鎮(zhèn)化率為52.84%，是河北省城鎮(zhèn)化率最低的設區(qū)市，當地城市面積小、基礎設施建設相對落后。三是部分中小城市承載力不高。一些城鎮(zhèn)產業(yè)平臺功能較弱，管理水平較低，配套設施不健全，招商引資能力差，導致產業(yè)轉型滯后和人才流失；一些城鎮(zhèn)市政基礎設施不完善，教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務不健全，造成農業(yè)轉移人口市民化進程仍然滯后。

（二）主導力量：以行政體制主導的城鎮(zhèn)化布局，形成相對獨立的空間發(fā)展模式

京津冀協同的河北省以行政體制主導的城鎮(zhèn)化，具有空間結構上的行政特征且獨立性較強。一是北京獨有的首都核心地位。這主要是由北京的政治地位決定的，這種政治地位強化了行政主導力量對河北省城鎮(zhèn)化空間布局的影響，河北的經濟、社會、環(huán)境發(fā)展等總是考慮并圍繞北京首都核心布局發(fā)展。二是天津是京津冀核心城市之一，具有高于河北的直轄市身份地位，是全國行政區(qū)劃上的國家中心城市，自古以來就因漕運而興，具有較高的城鎮(zhèn)化率。三是不斷加強發(fā)展的內陸經濟，與沿海經濟發(fā)展缺乏統籌，海洋經濟長期缺乏突破性發(fā)展，在全國沿海地區(qū)中處于劣勢。四是雄安新區(qū)成為城鎮(zhèn)化空間布局的一個新的標桿，客觀上對要素分配施加了行政力量，城鎮(zhèn)化空間布局市場機制的作用稍顯不足。

（三）城市地位：城鎮(zhèn)化空間布局下的城鎮(zhèn)地位匹配不合理

當前在京津冀之間、河北省內部城市群建設仍然落后，城鎮(zhèn)地位不匹配，距離京津冀城市群建設的目標還有較大差距。

一是城市定位不清晰。河北省各地城鎮(zhèn)化規(guī)劃缺乏基于整個京津冀地區(qū)空間布局的整體考慮，城市定位與北京世界城市建設規(guī)劃對接不暢。目前還沒有針對北京世界城市相對應的城市空間規(guī)劃，更重要的是因地方政績觀的影響，河北省各地積極爭取北京的非首都功能轉移，導致省內各城市間競爭激烈，甚至無序競爭，在招商引資、項目選擇上具有趨同性，導致城市缺乏明確定位，城市空間框架結構特色不突出。

二是產業(yè)空間布局不合理。中心城市缺乏知名產業(yè)布局，而縣域產業(yè)布局單一化、分散化，產業(yè)層次較低，支撐城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的能力較弱。沿海產業(yè)和內陸產業(yè)缺乏協同，內陸不斷優(yōu)化鋼鐵、煤炭、石化等傳統產業(yè)結構，而沿海地區(qū)的海洋產業(yè)轉型升級仍存在諸多困難，高端海洋產業(yè)和海洋科技發(fā)展緩慢。

三是缺乏鮮明的城市文化內核。河北省有著悠久的燕趙文化傳統，邯鄲、滄州、吳橋等也有各自的文化特色。但是省域行政區(qū)劃以及文化特色上，河北省與山東接壤的地區(qū)在語言和文化上趨向山東；西北部與山西接壤的地區(qū)在語言和文化上趨向山西和內蒙古；南部與河南接壤的地區(qū)語言和民俗上則與河南很近。這一方面是河北的文化實力較弱，另一方面是19世紀末以來的行政區(qū)劃調整所致。

（四）城市結構：大中小城市規(guī)模和結構不合理

一是中心城市不大，集聚能力和輻射能力不強。從城市建成區(qū)面積看，2021年末石家莊城市建成區(qū)面積為334.77平方公里，同比增長7.36%，但僅排在全國第34位，在全國省會城市中地位也不高。而唐山市緊隨其后，2021年末，城市建成區(qū)面積249平方公里，但是同比沒有增長。除石家莊、唐山兩大省域中心城市外，其他中心城市規(guī)模和實力變大變強不明顯，缺乏明顯的輻射帶動優(yōu)勢。

二是中小城市發(fā)展質量不高，綜合承載力較弱?？h城建設水平和質量不高，縣城規(guī)模偏小，經濟質量不高，地域差異較大，與沿海先進地區(qū)存在一定差距。同時，縣城規(guī)劃建設質量不高，風貌特色不突出，基礎設施不健全，產業(yè)布局分散且以傳統產業(yè)為主。2022年賽迪全國百強縣中河北省只有遷安市入選，其支柱產業(yè)是傳統的鋼鐵產業(yè)，發(fā)展現狀和前景落后于經濟發(fā)達的沿海市縣。

二、河北省城鎮(zhèn)化空間布局的思路

根據“十四五”規(guī)劃和黨的二十大報告，基于深入實施京津冀協同發(fā)展戰(zhàn)略，提出以下城鎮(zhèn)化空間布局思路。

（一）建設大中小城市分工合理的京津冀世界級城市群

河北省圍繞京津做大做強中心城市，分類引導大中小城市合理發(fā)展，構建石家莊、雄安新區(qū)等都市圈與京津共同打造世界級城市群，是河北省城鎮(zhèn)化空間布局的主要思路。

一是以首都為核心城市，建設疏解北京非首都功能的首都都市圈。建設環(huán)首都衛(wèi)星城，堅持服務京津和疏解北京非首都功能，共同促進京津冀城市協同發(fā)展。爭取國家支持，大力建設廊坊市，建成經濟發(fā)展先行區(qū)；將張家口、承德打造成全國的旅游休閑中心和冰雪基地；在北京市周邊區(qū)縣、村鎮(zhèn)建設一批綠色觀光休閑帶，建成首都都市圈生活承載空間。

二是打造多區(qū)域中心城市，形成區(qū)域都市圈。高標準建設雄安新區(qū)，成為承擔現代都市建設的創(chuàng)新引領區(qū)，形成輻射周邊的雄安都市圈；拓展石家莊城市空間，加大城市更新規(guī)劃，建設現代國際化美麗省會都市圈；將京津部分城市功能、高新技術產業(yè)基地等向河北省設區(qū)市城市轉移，建設區(qū)域中心城市。

三是以省會為中心，以邯鄲、邢臺、衡水為主體，構筑冀中南城市群。以秦皇島、唐山、滄州為主體，構筑沿海城市帶，構建向海經濟優(yōu)先發(fā)展區(qū)。大力建設以縣城為載體的衛(wèi)星城體系，以文明城市創(chuàng)建為契機，深入調研考評，建設宜居宜業(yè)的縣域城市體系。

（二）以綜合交通路網建設為重點建立緊密的城市聯系

在發(fā)達國家的城市群建設中，城際交通路網包含一種或多種交通方式，串聯起整個城市群內部城市之間的聯系。京津冀城鎮(zhèn)化空間布局要強化綜合交通路網支撐，大力發(fā)展交通基礎設施，特別是對支撐城市群和都市圈發(fā)展具有重要作用的城際鐵路、市域（郊）鐵路和高速公路，重點解決以北京、天津等城市為核心城市的區(qū)域經濟發(fā)展和城市規(guī)模擴張產生的交通擁堵、人口聚集等“城市病”的交通布局，規(guī)劃建設公路、快速軌道、機場等基礎設施，布局環(huán)渤海高鐵和秦唐滄沿海港口航線建設，形成多層次綜合交通路網布局。

（三）頂層設計下實現城市發(fā)展有效市場和有為政府更好結合

河北省城鎮(zhèn)化空間布局，不僅要發(fā)揮政府作用，進一步轉變政府職能，不斷完善宏觀治理，更要遵循市場在資源配置中起決定性作用這條規(guī)律，激發(fā)各類市場主體活力和內生動力。從政府角度來看，政府主要進行城市空間的整體規(guī)劃、產業(yè)布局、城市功能管理更新等；規(guī)劃要有前瞻性、權威性和持續(xù)性，避免人為的頻繁變更，同時要解放思想，開拓思維，使城鎮(zhèn)化空間布局體現國際趨勢。從市場角度來看，要貫徹市場配置要素和資源的思想。以雄安新區(qū)為例，雄安新區(qū)規(guī)劃建設了啟動區(qū)、起步區(qū)，并逐步有序完善各項建設，推進雄安新區(qū)空間規(guī)劃布局與周邊區(qū)域協調發(fā)展；同時堅持簡政放權，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，通過市場的協同調節(jié)功能，提升人口、土地、資本等資源在雄安新區(qū)以及周邊地區(qū)的自由流動。

（四）建立京津冀深度協同發(fā)展的可持續(xù)合作機制

在立足京津冀協同發(fā)展的基礎上，實現河北省城鎮(zhèn)化空間合理布局，需要創(chuàng)新合作機制。在充分考慮地方政府利益的基礎上，制定一系列有利于區(qū)域城鎮(zhèn)化空間布局的協調框架政策和動力機制。要做到省內協同共識，在省級層面推進建立城鎮(zhèn)化空間布局的有關區(qū)域定位、政府政策等制度協同和工作推進機制；在京津冀層面，創(chuàng)新協調發(fā)展新機制，推進京津冀三地信息共享、政策互融，形成多中心網絡式城市群組團結構，推進京津冀世界級城市群建設。

三、河北省城鎮(zhèn)化空間布局的對策

（一）大力建設都市圈和城市群體系

一是加緊完善規(guī)劃編制。深入落實《河北省國土空間規(guī)劃（2021-2035年）》，按照京津冀“一核雙城三軸四區(qū)多點”的協同發(fā)展格局要求，推進河北省“兩圈兩翼、三帶四區(qū)、多點支撐、南北生態(tài)”總體空間格局建設。結合《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》制定的京津冀區(qū)域空間格局，編制區(qū)域空間、產業(yè)、交通等專項規(guī)劃加以落實。謀劃出臺國務院層面的“京津冀城市群發(fā)展規(guī)劃”，規(guī)劃京津冀城市群內部大中小城市和周邊城鎮(zhèn)定位和發(fā)展。二是堅持組團發(fā)展，以區(qū)域中心城市為核心，建設都市圈和城市群。建設以雄安新區(qū)、石家莊、唐山等大城市為核心的都市圈。積極推進京津冀協同發(fā)展，融入京津冀城市群建設，突出發(fā)展承德、張家口等環(huán)京津地區(qū)城市。

（二）加快構建多層次綜合立體交通網絡

一是打造聯通省會都市圈的中心城市交通網。加強以石家莊為中心的聯通南部邯鄲、邢臺、衡水和北部張家口、承德以及沿海青島、唐山、滄州的綜合交通運輸網絡，解決區(qū)域分割斷頭路問題，形成高效連接、共建共享的快速交通格局。二是加強省內節(jié)點城市間的城際交通網絡建設。增強省內鐵路、省道、高速公路等供給，加快現有交通網絡通行優(yōu)化調整，改造提升擁堵節(jié)點和交通事故節(jié)點，提升通行效率。優(yōu)化增強省內航班建設，提供普惠性航班。三是優(yōu)化城市內交通及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)通行網絡建設。健全城市主次干道、支線路和臨街小巷相融合的路網系統。推進周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共交通網絡建設，構建干支線公路與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有效銜接區(qū)域交通布局。

（三）建立健全要素自由合理流動的機制

堅持市場機制下各類資源要素自由合理流動，增強中心城市輻射帶動能力。一是建設區(qū)域城市群統一的體制機制。建設統一的市場規(guī)則體系、產業(yè)規(guī)劃機制、基礎設施共建共享機制、城市公共服務保障和市民待遇機制、城市間人才流動和布局機制和統一的區(qū)域能源配置機制等等。二是構建新型高效的城市群府際協調機制。弱化政府行政干預，構建府際間城鎮(zhèn)化建設的協調發(fā)展法制框架，確保城鎮(zhèn)化建設中各級城鎮(zhèn)有法可依。建立協調溝通的議事機制，打破行政壁壘，推動區(qū)域聯動，通過協調共商，商定城鎮(zhèn)化建設的成本分擔和利益共享。

（四）創(chuàng)新京津冀城市群協調合作機制

一是深化國家層面的協調機制。推進國家層面協調工作，例如設置國家推進城鎮(zhèn)化協調委員會，把其作為京津冀城市群以及國內其他城市群建設的頂層協調機構。二是發(fā)起成立京津冀城市聯盟。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以新型城鎮(zhèn)化為牽引，以京津冀協同發(fā)展需求為導向，建立京津冀城市聯盟。以首都為核心，納入京津冀城市群內各核心城市、中心城市、節(jié)點城市，建設城市聯盟平臺。三是建設跨區(qū)域新型城鎮(zhèn)化綠色生態(tài)補償體系。堅持人與生態(tài)的協同發(fā)展，在疏解北京非首都功能的同時，做好環(huán)境生態(tài)保護，防止生態(tài)環(huán)境惡化，使生態(tài)收益地區(qū)與其他區(qū)域通過資金補償、就業(yè)補償、醫(yī)療補償等實現區(qū)域生態(tài)補償。