章金相

福建省仙游縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，福建莆田

在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)模式已不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)新形勢(shì)下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題，監(jiān)督作用不大，效果不明顯。有必要對(duì)審計(jì)模式展開更加深入的探索，進(jìn)而找到一條創(chuàng)新發(fā)展之路。

1 當(dāng)前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)模式存在的問題

1.1 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)工作法規(guī)制度不夠完善

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)審計(jì)主要是依據(jù)中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺(tái)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)規(guī)定》，作為全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)監(jiān)督的法規(guī)依據(jù)，國(guó)家沒有另行出臺(tái)法律層面的規(guī)范性制度。《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)規(guī)定》明確了“縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的審計(jì)工作，鄉(xiāng)級(jí)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門負(fù)責(zé)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的審計(jì)工作”。當(dāng)前，各地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的財(cái)務(wù)核算工作都是委托由鄉(xiāng)級(jí)人民政府成立的村集體會(huì)計(jì)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一業(yè)務(wù)核算，村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行報(bào)賬制度，不再設(shè)立財(cái)務(wù)核算部門開展業(yè)務(wù)工作；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“三資”管理和監(jiān)督、指導(dǎo)村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)代理機(jī)構(gòu)開展村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督，使得鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門既是村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的指導(dǎo)管理部門，又是審計(jì)監(jiān)督部門，不利于提升農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)的權(quán)威性。因此，必須健全和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)組織工作相關(guān)的制度和規(guī)范。

1.2 審計(jì)工作不夠深入，審計(jì)成果質(zhì)量不高

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門由于既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”，導(dǎo)致在對(duì)轄區(qū)內(nèi)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開展審計(jì)監(jiān)督時(shí)，審計(jì)過程基本流于形式，即便有些地區(qū)實(shí)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）交叉審計(jì)或者委托第三方審計(jì)。從審計(jì)的結(jié)果來(lái)看，普遍存在審計(jì)深度不足、質(zhì)量不高等問題。審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題僅限于賬面體現(xiàn)的共性問題，以入賬手續(xù)不完整、憑證不規(guī)范、沒有正式發(fā)票等財(cái)務(wù)收支規(guī)范化為主，而沒有對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)資源管理、對(duì)外投資、項(xiàng)目建設(shè)等關(guān)系農(nóng)民群眾切身利益的重大決策過程是否民主、公平、效率、效益進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)。究其原因，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門重轄區(qū)內(nèi)村集體經(jīng)濟(jì)組織在日常運(yùn)營(yíng)中過程是否合法合規(guī)等上級(jí)部門檢查經(jīng)常檢查的內(nèi)容及關(guān)乎績(jī)效的內(nèi)容，而輕與農(nóng)民群眾利益息息相關(guān)的決策民主、施政公平、效益效率等內(nèi)容。村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)工作重點(diǎn)內(nèi)容的錯(cuò)位，審計(jì)結(jié)果必然掩蓋了村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行中許多不合法、不合規(guī)的問題。如村集體資產(chǎn)資源低價(jià)出售、出租以及違規(guī)超長(zhǎng)時(shí)限出租，發(fā)包合同內(nèi)容顯失公平，工程項(xiàng)目建設(shè)圍標(biāo)串標(biāo)等一系列問題沒有被發(fā)現(xiàn)，使得審計(jì)工作流于形式，審計(jì)結(jié)果質(zhì)量不高，導(dǎo)致農(nóng)民群眾利益受損沒有及時(shí)發(fā)現(xiàn)，進(jìn)而引起農(nóng)民群眾層層上訪。

1.3 審計(jì)隊(duì)伍力量不強(qiáng)，業(yè)務(wù)能力不高

當(dāng)前，村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)人員主要為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門的農(nóng)經(jīng)干部，且限于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)人民政府編制的約束，配備農(nóng)經(jīng)干部不超過2 人，有的甚至只配備1 人。按照審計(jì)工作要求，審計(jì)組至少要由2名以上專業(yè)人員組成，部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門由于專業(yè)人員不夠，無(wú)法組成審計(jì)組，有的甚至抽調(diào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政干部湊數(shù)或向上級(jí)部門申請(qǐng)人員組成審計(jì)組。審計(jì)隊(duì)伍人員不足、力量不強(qiáng)，嚴(yán)重制約了審計(jì)工作的正常開展，也影響審計(jì)結(jié)果的質(zhì)量。農(nóng)經(jīng)干部主要工作內(nèi)容是指導(dǎo)和管理村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其缺少專業(yè)的審計(jì)業(yè)務(wù)技能，特別是在目前全面鄉(xiāng)村振興背景下，村集體經(jīng)濟(jì)組織資金規(guī)模和體量顯著增加，村集體項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村人才建設(shè)等新業(yè)態(tài)全面鋪開，對(duì)資金的合法合規(guī)使用、效益評(píng)估等監(jiān)督工作帶來(lái)了許多新的挑戰(zhàn)，也對(duì)審計(jì)人員的業(yè)務(wù)技能提出了更高要求，現(xiàn)有農(nóng)經(jīng)干部在缺少專業(yè)審計(jì)業(yè)務(wù)技能的基礎(chǔ)上更加無(wú)法勝任審計(jì)工作。目前，壯大村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)隊(duì)伍力量和提升審計(jì)人員業(yè)務(wù)技能已顯得十分緊迫。

2 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)模式創(chuàng)新思考

2.1 健全和完善村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)體制和機(jī)制

1）加快村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)立法工作。雖然國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部1992年5月出臺(tái)了《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)規(guī)定》，并于2007 年11 月對(duì)其進(jìn)一步修訂并施行，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)進(jìn)行了規(guī)范，但沒有從國(guó)家立法的高度將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的審計(jì)納入我國(guó)審計(jì)組織體系，明確其性質(zhì)和地位。在當(dāng)前全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)活力將全面發(fā)展激活，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)將全面興旺，加強(qiáng)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合法合規(guī)運(yùn)營(yíng)勢(shì)在必行。應(yīng)加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)立法，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)規(guī)范化、法制化，發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)的監(jiān)督作用，為促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興保駕護(hù)航。

2）創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)機(jī)制。為規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)工作制度，提高審計(jì)工作質(zhì)量，扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的局面，各地區(qū)可根據(jù)實(shí)際制定措施，優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)模式，在組織形式上保持審計(jì)工作的獨(dú)立性；在審計(jì)方式上，以縣農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理站作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)的組織單位，由其整合審計(jì)資源，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)農(nóng)經(jīng)干部，組建審計(jì)隊(duì)伍，也可以委托“第三方”審計(jì)。通過剝離鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理部門的管理指導(dǎo)和審計(jì)職能，克服本位主義和審計(jì)工作流于形式問題，提升審計(jì)工作質(zhì)量，樹立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)的獨(dú)立性權(quán)威性。

2.2 制定科學(xué)周密審計(jì)方案，形成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織活動(dòng)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋

隨著全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資金規(guī)?？涨按笤?，如何確保在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理和使用下，發(fā)揮資金的最大效率和效益，更好地惠及農(nóng)民群眾和壯大村集體經(jīng)濟(jì)，對(duì)資金使用情況進(jìn)行有效審計(jì)監(jiān)督尤為重要。制定科學(xué)和全面的審計(jì)方案是做好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計(jì)的基礎(chǔ)，以村干部任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為例，制定審計(jì)工作方案時(shí)，應(yīng)著重考慮的審計(jì)內(nèi)容和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有以下幾個(gè)方面。

1）干部任期內(nèi)經(jīng)濟(jì)責(zé)任目標(biāo)完成情況。本屆任期內(nèi)農(nóng)村集體和農(nóng)民收入等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長(zhǎng)情況；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入情況；農(nóng)村集體資產(chǎn)盤活情況；債權(quán)清收債務(wù)清欠情況；“三重一大”決策情況。

2）合法規(guī)范執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律情況。農(nóng)村集體財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理和民主理財(cái)?shù)葍?nèi)控制度是否完整；各項(xiàng)收入是否及時(shí)、足額入賬，現(xiàn)金管理是否合規(guī)，是否存在侵占、挪用、私分集體資金和私設(shè)“賬外賬”或“小金庫(kù)”等問題；是否存在通過虛增債權(quán)的手段來(lái)虛增收入以及將收入或非法收入掛在往來(lái)賬上虛增債務(wù)等問題；有無(wú)濫用職權(quán)侵占、挪用、平調(diào)集體資產(chǎn)和長(zhǎng)期占用集體資金的問題；是否存在未按民主程序，私下交易變賣土地等問題。

3）事關(guān)農(nóng)民群眾切身利益的問題。農(nóng)村集體資產(chǎn)的處置情況，村集體舉債合法合規(guī)性情況；國(guó)家撥付或村集體接受捐贈(zèng)的資金、物資的管理使用情況；鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)、扶貧救助等補(bǔ)助資金的管理使用情況；惠農(nóng)惠民補(bǔ)貼資金的發(fā)放情況，是否存在違規(guī)截留、克扣挪用、侵占私吞等問題；征地補(bǔ)償費(fèi)村提留資金的管理和使用情況等。

4）扶貧及鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金、發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)資金使用情況。扶貧救助資金、鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金收支情況，資金使用過程中是否存在違規(guī)違紀(jì)或滯留問題；國(guó)定、省定貧困村、老少邊島及空殼村的建檔立卡資金、鄉(xiāng)村振興試點(diǎn)村扶持補(bǔ)助資金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金、掛鉤扶持資金等，是否分類明細(xì)，逐項(xiàng)列明使用、結(jié)余數(shù)額。

5）農(nóng)村集體資產(chǎn)資源、工程項(xiàng)目、物資采購(gòu)管理執(zhí)行情況。農(nóng)村集體資產(chǎn)資源的發(fā)包、租賃、拍賣和工程項(xiàng)目建設(shè)是否嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)制度進(jìn)行公開招投標(biāo)；是否存在圍標(biāo)、串標(biāo)等問題；發(fā)包合同是否合法合規(guī)；工程項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量是否合格，評(píng)估使用效益高低，是否浪費(fèi)資源等。

以上內(nèi)容覆蓋了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的幾乎所有方面，在制定各類審計(jì)方案時(shí)，均可以全部或部分列入審計(jì)范圍，形成一個(gè)比較完整、全面的審計(jì)方案，對(duì)提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的審計(jì)力度、深度有較大的作用。

2.3 加強(qiáng)農(nóng)經(jīng)干部審計(jì)業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)力度，提高履職能力和水平

農(nóng)經(jīng)干部隊(duì)伍的審計(jì)業(yè)務(wù)能力高低，直接關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的審計(jì)質(zhì)量問題，能不能通過審計(jì)監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題、找到問題本質(zhì)，反映了審計(jì)隊(duì)伍的能力和水平，也關(guān)系到農(nóng)民群眾的切身利益。建設(shè)一支審計(jì)業(yè)務(wù)技能強(qiáng)大的農(nóng)經(jīng)干部隊(duì)伍是做好農(nóng)村集體審計(jì)工作的保障。

1）健全激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)農(nóng)經(jīng)工作活力。制定各項(xiàng)工作目標(biāo)和評(píng)比標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)經(jīng)業(yè)務(wù)知識(shí)熟悉、審計(jì)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)扎實(shí)的農(nóng)經(jīng)干部和單位進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)，盤活農(nóng)經(jīng)干部隊(duì)伍干事創(chuàng)業(yè)的激情和活力。

2）適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，提升審計(jì)監(jiān)督能力。首先，加大培訓(xùn)資金投入。通過結(jié)合年初專項(xiàng)資金預(yù)算，向縣級(jí)政府申請(qǐng)財(cái)政預(yù)算投入，籌集培訓(xùn)資金，在每年縣、鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)干部繼續(xù)教育培訓(xùn)、村級(jí)代理會(huì)計(jì)和縣、鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)干部業(yè)務(wù)培訓(xùn)之際，聘請(qǐng)審計(jì)部門及上級(jí)部門相關(guān)人員著重進(jìn)行審計(jì)業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，并進(jìn)行業(yè)務(wù)能力測(cè)試，成績(jī)合格方能上崗，以此提高農(nóng)經(jīng)干部履職能力。其次，不斷更新業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)。根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展新需要、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織新業(yè)態(tài)、監(jiān)督管理新方式等重點(diǎn)領(lǐng)域，持續(xù)更新監(jiān)督管理的業(yè)務(wù)知識(shí)內(nèi)容，著重針對(duì)可能出現(xiàn)的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)提升業(yè)務(wù)技能知識(shí)水平，增強(qiáng)培訓(xùn)效果，提高農(nóng)經(jīng)干部的審計(jì)能力和素質(zhì)。最后，出臺(tái)相關(guān)政策、法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)經(jīng)干部培訓(xùn)，提高政策知曉率，深刻理解政策內(nèi)涵，確保執(zhí)行政策不發(fā)生偏差。