余宗良　張璐

[摘要] 當前，以《網(wǎng)絡(luò)安全法》等法律法規(guī)為框架的數(shù)據(jù)保護與數(shù)據(jù)跨境流動制度體系在我國基本建立，但由于在數(shù)據(jù)要素權(quán)屬關(guān)系與定價機制、數(shù)據(jù)跨境的法律細則、跨境數(shù)據(jù)監(jiān)管和保護、參與全球數(shù)字治理等方面面臨諸多挑戰(zhàn)，我國數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則仍未制定?；浉郯拇鬄硡^(qū)擁有獨特的制度優(yōu)勢、系列先行探索實踐和豐富的應(yīng)用場景基礎(chǔ)，應(yīng)當承擔起率先探索數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則的使命?；浉郯拇鬄硡^(qū)應(yīng)通過構(gòu)建數(shù)據(jù)跨境流動的協(xié)同治理體系、探索數(shù)據(jù)要素確權(quán)定價與評估監(jiān)管機制、發(fā)揮平臺與技術(shù)對規(guī)則探索的支撐作用、積極參與國際數(shù)字治理規(guī)則制定等實踐路徑，積極做好數(shù)據(jù)跨境流動壓力測試，助力我國突破數(shù)據(jù)跨境流動的堵點痛點，加快探索具有中國特色和體現(xiàn)中國智慧的數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則，推動我國數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 粵港澳大灣區(qū)? ? 數(shù)據(jù)跨境流動? ? 規(guī)則? ?壓力測試

[中圖分類號] TP274? ?[文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2023）02-0086-08

[基金項目] 深圳市哲學社會科學規(guī)劃課題：粵港澳大灣區(qū)法治協(xié)同與規(guī)則對接研究（SZ2022B016）。

[作者簡介] 余宗良，綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）自由貿(mào)易創(chuàng)新研究中心、城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心主任，研究方向：制度創(chuàng)新、經(jīng)貿(mào)規(guī)則、粵港澳大灣區(qū)等；張璐，綜合開發(fā)研究院（中國·深圳）自由貿(mào)易創(chuàng)新研究中心、城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心，研究方向：經(jīng)貿(mào)規(guī)則、粵港澳大灣區(qū)等。

當前，新一代信息技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用加速新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，數(shù)據(jù)成為新的生產(chǎn)要素，對繁榮數(shù)字貿(mào)易、加快數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展具有重要的支撐作用。數(shù)據(jù)跨境流動更是呈現(xiàn)爆炸式增長態(tài)勢，西方發(fā)達國家出于自身利益考量，紛紛制定數(shù)據(jù)跨境流動相關(guān)規(guī)則，以搶占全球數(shù)字治理制高點。積極探索構(gòu)建數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則，提升我國在全球數(shù)字治理中的話語權(quán)和引導(dǎo)權(quán)，是推動我國數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵舉措。

一、我國數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則制定

面臨的諸多挑戰(zhàn)

當前，以《網(wǎng)絡(luò)安全法》《個人信息保護法》《數(shù)據(jù)安全法》等法律法規(guī)為框架的數(shù)據(jù)保護與數(shù)據(jù)跨境流動制度體系在我國基本建立，但我國在數(shù)據(jù)要素權(quán)屬關(guān)系與定價機制、數(shù)據(jù)跨境的法律細則、跨境數(shù)據(jù)監(jiān)管和保護、參與全球數(shù)字治理等方面仍面臨諸多挑戰(zhàn)，以至于我國數(shù)據(jù)跨境流動相關(guān)規(guī)則難于制定。

1. 數(shù)據(jù)要素權(quán)屬關(guān)系與定價機制不明確

一方面，我國數(shù)據(jù)要素權(quán)屬關(guān)系尚不明確，影響數(shù)據(jù)跨境流動時的產(chǎn)權(quán)界定。數(shù)據(jù)的使用權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、隱私權(quán)、處置權(quán)和數(shù)據(jù)許可權(quán)等組成了數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)（王志剛和李承怡，2022）。當前，對數(shù)據(jù)所有權(quán)的爭議是產(chǎn)權(quán)界定的主要難點，即尚未厘清和界定數(shù)據(jù)原始所有者和經(jīng)營處理者之間的區(qū)別與聯(lián)系（盧黎歌和李婷，2022），這將大幅提升對數(shù)據(jù)要素進行所有權(quán)確認的難度，即使是有效合法的數(shù)據(jù)所有權(quán)登記也難以進行，跨境數(shù)據(jù)亦面臨此問題。另一方面，數(shù)據(jù)定價困難影響跨境數(shù)據(jù)定價機制的建立。近年來，我國陸續(xù)成立39個數(shù)據(jù)交易所，對數(shù)據(jù)要素的定價機制進行了有益探索，但仍有大量零散的數(shù)據(jù)資源缺乏統(tǒng)一的定價標準。其原因是數(shù)據(jù)市場交易高度依賴于應(yīng)用場景，同一數(shù)據(jù)在不同應(yīng)用場景下的價值和使用方向存在較大差別，其售價也會有明顯差異，這無疑會給數(shù)據(jù)要素定價機制的構(gòu)建帶來巨大挑戰(zhàn)，也是擺在跨境數(shù)據(jù)面前的一道難題。

2. 數(shù)據(jù)跨境流動的法律制度不完善

我國在數(shù)據(jù)跨境流動的法律體系構(gòu)建方面，呈現(xiàn)出現(xiàn)行有效法律、征求意見稿和草案兼具的特點，如《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》等均對數(shù)據(jù)跨境流動作出若干原則性規(guī)定。但總的來看，這些法律規(guī)章制度仍存在立法體系不完善、法律與規(guī)章制度不一致的情形。首先，立法體系不完善。目前，我國尚未出臺數(shù)據(jù)跨境流動管理細則，數(shù)據(jù)跨境安全評估和重要數(shù)據(jù)認定機制尤為缺乏?，F(xiàn)行有效規(guī)范的內(nèi)容多為概括性指導(dǎo)，主要強調(diào)重要信息的數(shù)據(jù)本地化存儲和處理，不具有廣泛適用性，也未配備有效的實施細則，安全評估制度不完善，不利于數(shù)據(jù)的合理流動（謝來風 等，2022）。其次，法律與規(guī)章制度不一致。以《數(shù)據(jù)安全法》和《個人信息保護法》為例，二者僅對我國數(shù)據(jù)跨境流動的基本原則和制度框架進行了規(guī)定，但尚未及時修訂原有具體行業(yè)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)管理規(guī)定，導(dǎo)致部門規(guī)章和行政法規(guī)不能與法律要求保持一致。如《數(shù)據(jù)安全法》和《個人信息保護法》規(guī)定，只要滿足安全評估、標準合同，重要數(shù)據(jù)和個人信息是可以進行跨境提供的，并沒有對某類數(shù)據(jù)跨境予以完全禁止，但是現(xiàn)在我國則有部分行業(yè)或領(lǐng)域的監(jiān)管規(guī)定仍禁止數(shù)據(jù)跨境流動（何波，2022）。

3. 面臨成熟的數(shù)據(jù)跨境流動相關(guān)規(guī)則等的挑戰(zhàn)

數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則正逐漸發(fā)展成為國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則的主要內(nèi)容，如《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）、《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（DEPA）、《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）等，均將數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則視為其核心條款。但目前來看，首先，我國已簽署的數(shù)據(jù)流動協(xié)議標準對標高水平數(shù)據(jù)跨境規(guī)則差距較大。我國在近幾年多將電子商務(wù)規(guī)則、數(shù)字貿(mào)易規(guī)則等內(nèi)容作為獨立章節(jié)納入經(jīng)貿(mào)協(xié)定的談判和文本中（何波，2022），但涉及數(shù)據(jù)跨境流動的相關(guān)規(guī)則與CPTPP、DEPA等成熟的規(guī)則相比，仍存在較大差距，如CPTPP在“跨境數(shù)據(jù)自由流動”“禁止開放源代碼”“數(shù)字產(chǎn)品非歧視性待遇”和“數(shù)據(jù)存儲非強制本地化”等方面均有強制性規(guī)定，未來可能面臨較大的談判壓力。其次，美西方國家對中國參與全球數(shù)字治理持排斥和干預(yù)立場。美西方國家在嚴格限制自身敏感數(shù)據(jù)出口的同時，試圖在其內(nèi)部之間建立新的數(shù)據(jù)跨境流動操作合作圈，將中國等發(fā)展中國家排除在外，對我國的國家安全、數(shù)據(jù)主權(quán)、社會經(jīng)濟等造成不小威脅（陳兵和楊鎏林，2022）。

4. 跨境數(shù)據(jù)監(jiān)管能力和保護水平不強

其一，跨境數(shù)據(jù)分散的監(jiān)管治理模式問題日益凸顯。分散的監(jiān)管模式是我國在數(shù)據(jù)領(lǐng)域采取的主要措施，這也導(dǎo)致行業(yè)間和地域間監(jiān)管割裂與分散治理問題突出（陳兵和楊鎏林，2022）。如《網(wǎng)絡(luò)安全法》規(guī)定，“網(wǎng)絡(luò)安全工作與有關(guān)監(jiān)督管理工作由國家網(wǎng)信部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”。其他行業(yè)主管或監(jiān)管部門則作為數(shù)據(jù)跨境的安全評價機構(gòu)，僅對數(shù)據(jù)跨境的安全規(guī)定進行評價。當權(quán)責邊界不明確時，容易出現(xiàn)互相推諉等問題。其二，我國數(shù)據(jù)監(jiān)管能力不足，易引致安全隱患。2021年，中國陸續(xù)申請加入CPTPP與DEPA，但這兩個協(xié)定均在數(shù)據(jù)跨境流動方面提出了較高要求。與發(fā)達國家和地區(qū)成熟完備的監(jiān)管體制相比，我國的數(shù)據(jù)監(jiān)管能力還比較薄弱，貿(mào)然接受以西方發(fā)達國家主導(dǎo)的高標準、高水平數(shù)字貿(mào)易規(guī)則，在國內(nèi)相關(guān)法律制度和安全技術(shù)手段尚不完善的情況下，若監(jiān)管不當，極易造成安全隱患和產(chǎn)業(yè)威脅。

二、率先在粵港澳大灣區(qū)探索數(shù)據(jù)

跨境流動規(guī)則的有利條件

粵港澳大灣區(qū)涉及“一個國家、兩種制度、三個關(guān)稅區(qū)、三種貨幣”，是中國開放度最高的區(qū)域之一，這種特殊的制度安排及其地區(qū)經(jīng)濟實力，能夠為我國提供一個難得的數(shù)據(jù)跨境流動測試平臺，以率先探索制定數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則。

1. 粵港澳大灣區(qū)的制度特殊性，賦予其最適合進行數(shù)據(jù)跨境流動壓力測試和規(guī)則探索的使命擔當

大灣區(qū)具有“一國兩制”的制度特殊性，區(qū)域內(nèi)有港澳兩個特別行政區(qū)，三個獨立關(guān)稅區(qū)；港澳是國際知名自由貿(mào)易港，一直以來承擔著中國與其他國家在貿(mào)易、投資、資金、科技、人才、文化等方面交流合作的“超級聯(lián)系人”角色，均有獨立的立法、執(zhí)法和司法機關(guān)，并與全世界進行頻繁的跨境數(shù)據(jù)交互，這是國內(nèi)其他地區(qū)所不具備的。因此，粵港澳大灣區(qū)作為“一國”內(nèi)部的特殊區(qū)域，具有擔當數(shù)據(jù)跨境流動試驗測試平臺和探索制定數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則的獨特優(yōu)勢。

一方面，其可以為我國探索數(shù)據(jù)跨境流動的模式和路徑先行先試。尤其是在當下大國博弈顯著加劇、美歐在數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則機制上對我國形成“規(guī)則圍堵”的形勢下，以粵港澳大灣區(qū)為突破口，廣東省九市聯(lián)動港澳，主動融入和引領(lǐng)國際數(shù)據(jù)合作的大格局，通過測試粵港澳三地的數(shù)據(jù)跨境流動治理，探索制定中國與其他國家和地區(qū)間的數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則，能夠為沖破西方國家對我國的數(shù)字圍堵、助推我國提供全球數(shù)字治理的“中國方案”，承擔應(yīng)有的使命。另一方面，有利于促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，對其他地區(qū)具有重要的借鑒意義。粵港澳大灣區(qū)通過探索適應(yīng)當下適合我國國情的具有中國特色的數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則，打通數(shù)據(jù)流通的堵點和壁壘，抹平粵港澳三地跨境數(shù)據(jù)制度鴻溝，對促進大灣區(qū)內(nèi)生產(chǎn)要素的便利流動和優(yōu)化配置，深化大灣區(qū)市場化分工和提升專業(yè)化水平，更好地釋放出粵港澳三地比較優(yōu)勢和集成優(yōu)勢，實現(xiàn)大灣區(qū)融合發(fā)展具有重要意義。與此同時，也能為國內(nèi)其他地區(qū)的數(shù)據(jù)跨境流動提供重要的借鑒。

2. 粵港澳大灣區(qū)對數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則進行了一系列先行探索

近年來，大灣區(qū)、廣東省、港澳層面均對數(shù)據(jù)跨境流動作了不少先行探索，并以政策文件的形式予以規(guī)范和落實，積累了不少數(shù)據(jù)跨境流動經(jīng)驗。

一是大灣區(qū)層面。《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》首次提出了“智慧城市群”的建設(shè)要求，并對數(shù)據(jù)的跨境管理提出了一系列安排和要求，如共同開發(fā)大灣區(qū)數(shù)據(jù)中心，加強醫(yī)療數(shù)據(jù)和生物樣本跨境使用的管理以及探索建立通用標準，促進人員、貨物、資本和信息的跨境和區(qū)域流動，開發(fā)數(shù)據(jù)端口，開發(fā)互聯(lián)的公共應(yīng)用平臺等（王歡雪，2022）。廣東省人民政府，香港、澳門特別行政區(qū)聯(lián)合發(fā)布的《深化粵港澳合作 推進大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》和內(nèi)地與香港、澳門簽訂的《關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA）及其系列協(xié)議，也針對促進三地數(shù)字貿(mào)易協(xié)同作出了一系列合作安排。

二是廣東省層面。2021年7月，廣東省人民政府印發(fā)《廣東省數(shù)據(jù)要素市場化配置改革行動方案》，明確提出“支持廣州南沙（粵港澳）數(shù)據(jù)要素合作試驗區(qū)、珠海橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)，探索建立‘數(shù)據(jù)海關(guān)，開展跨境數(shù)據(jù)流通的審查、評估、監(jiān)管等工作”?！稄V州市建設(shè)國家數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)實施方案》提出，廣州將率先探索數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展，將廣州打造成為粵港澳數(shù)字要素流通試驗田?！蛾P(guān)于深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)放寬市場準入若干特別措施的意見》也明確賦予深圳市開展數(shù)據(jù)跨境傳輸（出境）安全管理試點的任務(wù)。與此同時，深圳數(shù)據(jù)交易所于2022年11月成立，并于2023年3月出臺《深圳市數(shù)據(jù)交易管理暫行辦法》，為大灣區(qū)探索跨境數(shù)據(jù)流通交易邁出了堅實的一步。

三是港澳層面。港澳地區(qū)與國際間聯(lián)系緊密，已出臺相關(guān)的數(shù)據(jù)安全法律政策。香港特區(qū)政府早在1995年便制定了《個人資料（私隱）條例》，并于1996年12月正式生效，這是亞洲最早訂立的單一的完整的個人信息保障法律，涵蓋個人信息由產(chǎn)生到銷毀的整個生命周期，保障信息數(shù)據(jù)的自由流動，具備較完整的法治體系和數(shù)據(jù)流通保障體系。澳門特區(qū)政府頒布《澳門網(wǎng)絡(luò)安全法》（MCSL），以規(guī)范澳門特別行政區(qū)內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)安全系統(tǒng)，旨在保護關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施營運者的信息網(wǎng)絡(luò)安全、計算機系統(tǒng)安全以及數(shù)據(jù)安全，澳門《個人資料保護法》中也針對個人信息跨境轉(zhuǎn)移的一般原則和例外情況分別作出規(guī)定。港澳完備的立法體系及二者在大灣區(qū)中的重要角色，均有利于助推粵港澳大灣區(qū)率先探索數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則。

3. 粵港澳大灣區(qū)擁有龐大的數(shù)據(jù)跨境流動應(yīng)用場景和基礎(chǔ)設(shè)施

一是數(shù)據(jù)跨境流動的應(yīng)用場景豐富。2021年，粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟總量達12.6萬億元，GDP占全國比重的12%左右，在商貿(mào)、通信、港口、航運、物流、醫(yī)療、金融等多個領(lǐng)域全國領(lǐng)先（曾堅朋 等，2021）。廣州、深圳是國內(nèi)重要的數(shù)字經(jīng)濟重鎮(zhèn)，經(jīng)濟規(guī)模均超萬億元；珠海、佛山、東莞、中山、江門、肇慶等灣區(qū)內(nèi)地城市數(shù)實融合場景豐富且市場層次多樣；香港作為亞太區(qū)內(nèi)的金融、國際貿(mào)易及物流樞紐，帶來龐大的國際數(shù)據(jù)流；澳門公共服務(wù)數(shù)字化快速發(fā)展。大灣區(qū)內(nèi)華為、騰訊、比亞迪、大疆等眾多國際數(shù)字經(jīng)濟知名企業(yè)，具備一定的數(shù)據(jù)流通規(guī)則和標準國際話語權(quán)，也有著巨大的數(shù)據(jù)跨境需求。

二是保障數(shù)據(jù)跨境流動的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成效顯著。粵港澳大灣區(qū)5G基站數(shù)和專利數(shù)量、國家級工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)跨行業(yè)領(lǐng)域平臺數(shù)量等均居全國第一，在5G、人工智能等領(lǐng)域具有領(lǐng)先優(yōu)勢?；浉郯娜丶涌旖ㄔO(shè)跨境通信物理通道，已完成三大電信運營商橫琴國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道建設(shè)，珠港澳網(wǎng)絡(luò)聯(lián)通和通信服務(wù)水準不斷提升。同時，CEPA框架下粵港澳電信服務(wù)商準入門檻不斷降低，港澳電信商可以與內(nèi)地電信公司合資，且無地域限制，涉及業(yè)務(wù)范圍包括數(shù)據(jù)中心、呼叫中心、儲存及互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容服務(wù)等增值電信服務(wù)（不包括基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)）。據(jù)戴德梁行的分析，2021年，香港躍升為亞太區(qū)最具吸引力的數(shù)據(jù)中心選址第三名，緊隨悉尼和新加坡。成熟的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是大灣區(qū)數(shù)據(jù)跨境流動的堅實保障。

三、粵港澳大灣區(qū)探索數(shù)據(jù)跨境

流動規(guī)則的難點

粵港澳大灣區(qū)雖然擁有探索數(shù)據(jù)跨境流動獨特的制度優(yōu)勢、先行探索實踐優(yōu)勢和豐富的應(yīng)用場景優(yōu)勢，但在數(shù)據(jù)法律體系、數(shù)據(jù)治理體系、數(shù)據(jù)平臺與技術(shù)支撐等方面仍面臨不少難題。

1. 法律制度差異難以形成統(tǒng)一的標準規(guī)范

粵港澳三地之間的法系、法律觀念與相關(guān)具體法律規(guī)定都不盡相同，香港的《個人資料（私隱）條例》《跨境資料轉(zhuǎn)移指引》，澳門的《個人資料保護法》與內(nèi)地的《網(wǎng)絡(luò)安全法》《個人信息保護法》，分別規(guī)定了不同的個人信息監(jiān)督管理機構(gòu)，同時對數(shù)據(jù)和隱私的范圍界定也有區(qū)別。首先，在立法環(huán)節(jié)，全國人大能夠有效、有秩序、系統(tǒng)地實現(xiàn)內(nèi)地數(shù)據(jù)治理的立法；而香港想要通過一項法律則舉步維艱，如1995年通過的《個人資料（私隱）條例》，其中的第33條至今尚未生效實施；相比香港，澳門想通過新的立法則相對容易。其次，在司法環(huán)節(jié)，粵港澳三地的司法體系各自獨立，在起訴、舉證等方面存在程序不同、要求不同等具體問題，如何依法高效解決數(shù)據(jù)跨區(qū)域流動的法律糾紛，平等保護粵港澳大灣區(qū)數(shù)據(jù)主體的合法權(quán)益，成為大灣區(qū)加強跨區(qū)域司法交流和協(xié)作以及提升司法效率必須面對和考慮的問題。再次，在執(zhí)法環(huán)節(jié)，粵港澳三地不同的監(jiān)督管理機構(gòu)和審查判定機制，以及不同的個人隱私保護理念和政策傾向，都將導(dǎo)致執(zhí)法結(jié)果產(chǎn)生不同程度的差異，并且不利于形成統(tǒng)一的、三地共認的標準規(guī)范。不同地區(qū)法律法規(guī)的適用范圍不同，法規(guī)政策之間仍未銜接，導(dǎo)致粵港澳大灣區(qū)內(nèi)數(shù)據(jù)跨境流動較為困難。

2. 數(shù)據(jù)跨境流動的治理體系尚不健全

規(guī)則標準協(xié)同是粵港澳大灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動的重要前提條件，如數(shù)據(jù)的權(quán)屬、定價、分級分類、監(jiān)管等標準的統(tǒng)一。但大灣區(qū)尚未形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的數(shù)據(jù)跨境流動體制機制。目前雖已建立常設(shè)機構(gòu)統(tǒng)籌安排涉及灣區(qū)建設(shè)的事務(wù)工作，但涉及中央事權(quán)下放仍是特事特辦，由中央部門一事一議，并未設(shè)立針對特定規(guī)則對接事項的專門工作機制，合作層級不對等，信息傳達與交換鏈條較長，決策機制冗長，亟須中央授權(quán)，在中央與地方、廣東省與內(nèi)地九市、內(nèi)地九市與港澳之間建立數(shù)據(jù)治理協(xié)同機制，協(xié)調(diào)粵港澳數(shù)據(jù)跨境流動中的問題。另一方面，大灣區(qū)尚未形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)分級分類監(jiān)管機制。建立科學的分級分類管理規(guī)則是數(shù)據(jù)監(jiān)管的前提條件，但跨境數(shù)據(jù)由于其復(fù)雜程度，整體的分類難度較大，致使我國目前尚未正式出臺國家級的全行業(yè)數(shù)據(jù)分級分類辦法，大灣區(qū)也仍未對數(shù)據(jù)分級分類監(jiān)管進行有效探索，一定程度上對探索數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則機制的生成造成阻礙。目前來看，粵港澳大灣區(qū)數(shù)據(jù)跨境流動相關(guān)規(guī)則是零星分散的，未建立起統(tǒng)一的數(shù)據(jù)跨境治理機制。

3. 平臺與技術(shù)對數(shù)據(jù)跨境流動的支撐作用尚未顯現(xiàn)

平臺和技術(shù)保障是探索數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則的重要支撐力，但其支撐作用尚未顯現(xiàn)。在平臺建設(shè)層面，雖然《廣東省數(shù)字政府改革建設(shè)2022年工作要點》已經(jīng)提出，要“依托現(xiàn)有交易場所建設(shè)省數(shù)據(jù)交易場所，搭建數(shù)據(jù)交易平臺；支持深圳市設(shè)立數(shù)據(jù)交易市場或依托現(xiàn)有交易場所開展數(shù)據(jù)交易”等，但由于粵港澳三地缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交易和監(jiān)管標準，且數(shù)據(jù)流動的規(guī)模和需求十分龐大，建立完善并能夠服務(wù)三地多場景的數(shù)據(jù)跨境傳輸平臺的難度和挑戰(zhàn)不容小覷。在技術(shù)支持層面，目前大灣區(qū)的技術(shù)支撐還存在不足，主要表現(xiàn)在：隱私計算等數(shù)據(jù)控制技術(shù)不成熟，對于區(qū)塊鏈、人工智能技術(shù)等新興技術(shù)手段在跨境數(shù)據(jù)管理和保護方面的應(yīng)用有待更深層次挖掘，數(shù)據(jù)“可用不可見”缺少切實可行的實現(xiàn)手段，數(shù)據(jù)交易仍存在較大風險（胡飛，2022）。

此外，相比京滬兩地，大灣區(qū)對高精尖人才，如人工智能、機器人、VR等領(lǐng)域的人才吸引力相對欠缺。

四、率先在粵港澳大灣區(qū)探索數(shù)據(jù)

跨境流動規(guī)則的建議

鑒于數(shù)據(jù)要素對經(jīng)濟社會發(fā)展的重要性，中國作為數(shù)據(jù)大國在積極構(gòu)建完善的數(shù)據(jù)安全保護制度體系的同時，需要加快構(gòu)建釋放數(shù)據(jù)要素便利流動和優(yōu)化配置的跨境流動規(guī)則，在安全和發(fā)展之間探索一個最佳的平衡點，構(gòu)建起中國特色、體現(xiàn)中國智慧的數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則體系。當前，國家層面有關(guān)數(shù)據(jù)跨境的關(guān)鍵制度細則仍在研究之中，這一過程可能要持續(xù)相當時間，粵港澳大灣區(qū)是唯一處于“一國”但有“境內(nèi)境外”之分的特殊區(qū)域，有責任有義務(wù)加快探索數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則。

（一）構(gòu)建數(shù)據(jù)跨境流動的協(xié)同治理體系

健全的法律制度體系一方面可以防范數(shù)據(jù)隱私泄露風險，有助于維護國家安全，另一方面可以充分保障開展數(shù)據(jù)跨境流動治理的合法性。

一是積極爭取數(shù)據(jù)跨境流動特別授權(quán)?；浉郯拇鬄硡^(qū)進行數(shù)據(jù)跨境流動的先行先試，需要先爭取中央在數(shù)據(jù)跨境管理方面的特別授權(quán)。具體而言，可爭取全國人大常委會進行專項決定，以負面清單的形式授權(quán)粵港澳大灣區(qū)開展數(shù)據(jù)跨境流動先行先試，有序分類分批暫停數(shù)據(jù)要素的法律或規(guī)定，尤其是結(jié)合深圳等特區(qū)立法，面向港澳進行更大力度、更深層次、更大范圍地授權(quán)，率先制定廣東在科研、口岸、物流等特定行業(yè)領(lǐng)域數(shù)據(jù)跨境至港澳的管理辦法和實施細則，建立閉環(huán)風險監(jiān)管機制和跨境協(xié)同管理機制。

二是積極對標高標準的國際數(shù)據(jù)治理規(guī)則。建議大灣區(qū)在制定跨境數(shù)據(jù)流動的相關(guān)法律條例時，對標歐洲《一般數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）和美國《全球跨境隱私規(guī)則聲明》（CBPR），從多種渠道設(shè)立數(shù)據(jù)多樣化的合規(guī)流動機制。具體而言，GDPR旨在協(xié)調(diào)整個歐洲的數(shù)據(jù)隱私法律，保護所有歐盟公民的數(shù)據(jù)隱私，并重塑整個地區(qū)在存儲和處理隱私數(shù)據(jù)上的管理方式。大灣區(qū)可以借鑒歐盟建立單一數(shù)據(jù)市場的集中治理思路，破解分區(qū)自治的障礙、實現(xiàn)個人數(shù)據(jù)保護效力的統(tǒng)一化（葉湘，2021）；CBPR則致力于促進數(shù)據(jù)自由流通與有效的隱私保護，其沒有歐盟GDPR規(guī)范嚴格，更有利于促進國家間的數(shù)據(jù)流動，大灣區(qū)可針對具體情況進行分類施策。

三是加強跨區(qū)域跨級別的跨境數(shù)據(jù)司法規(guī)則銜接。在司法層面，粵港澳地區(qū)的三方司法體系都相對獨立，對證據(jù)、辯護等要求也不同，需要加強跨區(qū)域跨級別的司法合作交流?；浉郯拇鬄硡^(qū)探索跨境數(shù)據(jù)流動，應(yīng)將粵港澳三地法治協(xié)同作為前提條件，力爭三地的數(shù)據(jù)管理標準在同一水平線上，構(gòu)建適應(yīng)三地司法特色且三方都能夠接受的規(guī)則體系，解決因制度摩擦造成的數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則沖突。同時，廣東省及深圳市可以加快體系化數(shù)據(jù)規(guī)則的構(gòu)建和實施，加快數(shù)據(jù)跨境流動的廣東省級立法，借鑒國際數(shù)據(jù)跨境流通的有關(guān)規(guī)定和境外司法案例，進一步明確數(shù)據(jù)使用權(quán)、收益權(quán)的歸屬，不斷構(gòu)建數(shù)據(jù)定價和交易規(guī)則、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)中的權(quán)利義務(wù)和侵權(quán)責任等規(guī)則。

四是建立粵港澳大灣區(qū)數(shù)據(jù)合作協(xié)調(diào)機制。減少大灣區(qū)制度摩擦、進行深層次整合、促進三地機制對接，同樣是打通數(shù)據(jù)跨境流動阻梗的必然要求。大灣區(qū)可構(gòu)建區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)機制，如在中央層面成立由粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭、中央部委共同參與協(xié)調(diào)的具體機制，并強化國家數(shù)據(jù)局對大灣區(qū)數(shù)據(jù)流動的規(guī)劃指導(dǎo)；在粵港澳區(qū)域?qū)用嬲匣浉?、粵澳高層?lián)席會議制度，建立統(tǒng)一的粵港澳數(shù)據(jù)合作協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)三地的數(shù)據(jù)資源；設(shè)立數(shù)據(jù)流動專業(yè)協(xié)調(diào)委員會，加強數(shù)據(jù)跨境流通的合規(guī)性，突出對數(shù)據(jù)領(lǐng)域進行專項性管理的能力，同時引導(dǎo)數(shù)據(jù)全產(chǎn)業(yè)鏈的平衡發(fā)展，充分挖掘各環(huán)節(jié)鏈條上流通數(shù)據(jù)的價值，對數(shù)據(jù)流動的問題作出針對性地管理和治理。

（二）積極探索數(shù)據(jù)要素確權(quán)與定價機制

我國數(shù)據(jù)要素面臨權(quán)屬關(guān)系不明確、要素定價機制缺失等問題，影響數(shù)據(jù)跨境流動的產(chǎn)權(quán)界定與流通效率，可率先在粵港澳大灣區(qū)探索完善數(shù)據(jù)要素確權(quán)與定價評估規(guī)制。

一是探索形成精細化的數(shù)據(jù)權(quán)屬界定體系?；浉郯拇鬄硡^(qū)跨越三套法律體系，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)界定問題尤為凸顯。建議大灣區(qū)以簽訂協(xié)議的方式，對三地數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)管轄權(quán)的一般原則和特殊事項進行規(guī)定細化和統(tǒng)一處理，從而解決數(shù)據(jù)控制者多元性和數(shù)據(jù)再生性問題。同時，大灣區(qū)可以探索通過樹立數(shù)據(jù)要素分類原則建立數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)制度，即在明確公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)等不同類型數(shù)據(jù)的生成主體與方式的前提下，界定不同類型數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)產(chǎn)權(quán)和衍生產(chǎn)權(quán)，從而推進各類數(shù)據(jù)的分級分類確權(quán)授權(quán)使用方式，為國家數(shù)據(jù)權(quán)屬界定進行先行探索。

二是探索完善數(shù)據(jù)要素定價機制。我國當前尚未形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)價格生成機制，大灣區(qū)可以參照其他要素的評估方法，探索出一套符合灣區(qū)數(shù)據(jù)管理的定價機制，如參照成本法、收益現(xiàn)值法、公允價值法等，也可以采用“報價—估價—議價”相結(jié)合的數(shù)據(jù)交易價格生成方法，探索涵蓋數(shù)據(jù)賣方、數(shù)據(jù)買方、數(shù)據(jù)交易所/交易平臺、第三方機構(gòu)四類主體參與的數(shù)據(jù)價格生成機制。同時，充分發(fā)揮交易平臺和各行業(yè)協(xié)會的專業(yè)力量，鼓勵在各自專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)制定數(shù)據(jù)定價標準，率先形成一套涵蓋數(shù)據(jù)行業(yè)、類型、級別、用途等多維度的數(shù)據(jù)價值評估體系，出臺可以在全國復(fù)制推廣的數(shù)據(jù)質(zhì)量評估標準，為我國數(shù)據(jù)跨境流動提供完善的定價機制保障。

（三）創(chuàng)新探索安全評估與安全監(jiān)管機制

因應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟、生物科技、人工智能、電子商務(wù)等國際經(jīng)貿(mào)新興領(lǐng)域的發(fā)展，數(shù)據(jù)要素的流動效率將會有質(zhì)的飛躍，但同時，這些新興技術(shù)也可能給數(shù)據(jù)安全和監(jiān)管帶來一定挑戰(zhàn)。因此，研究制定數(shù)據(jù)跨境安全評估機制與風險管理機制，對我國的數(shù)據(jù)安全流通尤為重要。

一是探索建立跨境數(shù)據(jù)“白名單”制度。具體做法上，可充分研判各個國家的數(shù)據(jù)管理法規(guī)及法律環(huán)境，并將已與我國簽訂雙邊、多邊合作協(xié)議的國家納入考量范圍，建立數(shù)據(jù)跨境目的地“白名單”。大灣區(qū)企業(yè)或個人數(shù)據(jù)跨境目的地在“白名單”范圍內(nèi)的，通過向所在地網(wǎng)信部門報送相關(guān)數(shù)據(jù)合同、風險評估報告等材料備案后即可流動，無須遵從其他合規(guī)機制，在安全有序的前提下允許數(shù)據(jù)流動到認可的國家或地區(qū)。

二是探索構(gòu)建分級分類的負面清單監(jiān)管制度。根據(jù)數(shù)據(jù)類型和數(shù)據(jù)跨境流動的不同應(yīng)用場景，劃分出無限制跨境、有限制跨境和禁止跨境三類子清單，尤其是涉及個人敏感類和隱私類數(shù)據(jù)，堅決不允許跨境流動，其他數(shù)據(jù)則可以在經(jīng)過專業(yè)信息數(shù)據(jù)認證機構(gòu)認證后，依據(jù)負面清單進行有限制或無限制跨境流動。

（四）充分發(fā)揮平臺與技術(shù)對規(guī)則探索的支撐作用

基于發(fā)展和安全的統(tǒng)籌，數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則需要以點帶面，在特定平臺和特定領(lǐng)域，運用前沿科學技術(shù)開展試點，有序推進。

一是以特定平臺為抓手，進行數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則的壓力測試。首先，以前海、橫琴、南沙、河套地區(qū)等自貿(mào)試驗區(qū)和重點平臺率先探索跨境數(shù)據(jù)的安全有序流動，對數(shù)據(jù)分級分類管理機制和風險評估機制進行壓力測試，優(yōu)先試點對港澳的數(shù)據(jù)開放，再逐步拓展到大灣區(qū)其他區(qū)域。其次，可爭取中央授權(quán)對深圳社會主義先行示范區(qū)的電信行業(yè)外商投資的審批權(quán)限，分類分步擴大通信行業(yè)開放水平，率先對港澳放開基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)，并在外資股比、規(guī)模等方面取消限制措施，為探索數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則提供更多基礎(chǔ)設(shè)施與平臺支持。

二是發(fā)揮粵港澳大灣區(qū)大數(shù)據(jù)中心對數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則的支撐作用。數(shù)據(jù)中心的建設(shè)對于數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則具有重要意義。廣東省也提出建設(shè)粵港澳大灣區(qū)大數(shù)據(jù)中心，健全灣區(qū)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施體系的目標。未來，可以不斷拓展大灣區(qū)大數(shù)據(jù)中心的數(shù)據(jù)管理與服務(wù)功能，支撐粵港澳及國際國內(nèi)數(shù)據(jù)要素的集聚和應(yīng)用，讓跨境數(shù)據(jù)高效流通、應(yīng)用和交易。一方面，可在大灣區(qū)大數(shù)據(jù)中心建立個人出境數(shù)據(jù)庫、跨境企業(yè)數(shù)據(jù)庫、跨境產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)庫、跨境經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫、跨境民生數(shù)據(jù)庫等多種類別的子跨境數(shù)據(jù)庫，方便對大灣區(qū)內(nèi)部的跨境數(shù)據(jù)進行統(tǒng)一收集、存儲、傳輸、交易、處理和監(jiān)管；另一方面，鼓勵大灣區(qū)內(nèi)從事數(shù)據(jù)流動的“生產(chǎn)者”“輸送者”“處理者”以及跨境數(shù)據(jù)的“合法需求者”加入大數(shù)據(jù)中心，從而保障跨境數(shù)據(jù)的各類行為主體能夠在相應(yīng)的規(guī)制和監(jiān)管下開展活動。

三是提升數(shù)字技術(shù)對跨境數(shù)據(jù)的保護與監(jiān)管作用。數(shù)據(jù)泄露、隱私風險等是在數(shù)據(jù)跨境流動時最可能涉及的問題，需要通過數(shù)字技術(shù)手段保障跨境數(shù)據(jù)的安全流動?；浉郯拇鬄硡^(qū)具有科技領(lǐng)先性，可充分利用人工智能、區(qū)塊鏈等，在安全多方計算、聯(lián)邦學習、數(shù)據(jù)匿名、同臺加密等數(shù)據(jù)保護前沿技術(shù)形成一系列突破性成果，探索“數(shù)據(jù)不跨境、算法模型跨境”“數(shù)據(jù)可用不可見”的新型數(shù)據(jù)傳輸模式，在數(shù)據(jù)風險研判、評估、監(jiān)測、預(yù)警和追蹤數(shù)據(jù)違禁流動等方面，不斷完善數(shù)據(jù)的訪問控制機制與夯實技術(shù)能力，增強數(shù)據(jù)共享信心。同時，提升大灣區(qū)互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的可靠性。應(yīng)確保大灣區(qū)內(nèi)的主要電信服務(wù)供應(yīng)商提供互聯(lián)網(wǎng)接入、線路租用、主機代管（co-location）、電塔電桿和其他設(shè)施的使用等及時合理的服務(wù)，做到監(jiān)管透明，客觀、及時、透明地分配和使用稀缺電信資源。

（五）積極參與國際數(shù)據(jù)治理規(guī)則制定

數(shù)據(jù)跨境流動相關(guān)的議題規(guī)則正在成為國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的“21世紀新規(guī)則”，中國在優(yōu)化自身數(shù)據(jù)跨境流動治理體系的同時，應(yīng)積極參與國際數(shù)據(jù)規(guī)則的制定和引領(lǐng)。

一是率先推動RCEP數(shù)據(jù)規(guī)則內(nèi)容升級?；浉郯拇鬄硡^(qū)與東盟十國、澳大利亞、新西蘭、日本及韓國等RCEP 其他成員國之間具有密切的經(jīng)貿(mào)往來，合作基礎(chǔ)和區(qū)位優(yōu)勢十分明顯（馬颯和張二震，2021）。建議大灣區(qū)通過政府、商會協(xié)會等渠道，加強與當?shù)囟嗲罍贤?，在“跨境?shù)據(jù)自由流動”“數(shù)據(jù)存儲非強制本地化”“禁止開放源代碼”及“數(shù)字產(chǎn)品非歧視性待遇”等數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)規(guī)則方面強化主導(dǎo)權(quán)，推動大灣區(qū)數(shù)字企業(yè)特別是平臺企業(yè)在東南亞拓展市場，掌握下一階段RCEP有關(guān)數(shù)字經(jīng)濟規(guī)則升級的話語權(quán)。

二是積極在“一帶一路”沿線國家拓展中國數(shù)字治理規(guī)則話語權(quán)。“一帶一路”沿線國家或地區(qū)發(fā)展速度快、市場潛力大、發(fā)展空間闊。大灣區(qū)可積極搶抓“一帶一路”建設(shè)的有利契機，依托自身有利條件、豐富資源和獨特優(yōu)勢，加強在“一帶一路”沿線國家拓展中國數(shù)字治理規(guī)則的話語權(quán)?？梢岳谩耙粠б宦贰背h、上合組織、金磚國家等平臺開展數(shù)據(jù)跨境規(guī)則的對話交流，在堅持多邊主義、可持續(xù)發(fā)展、開放包容的原則上，積極推行較為成熟的大灣區(qū)數(shù)據(jù)治理方案。支持更多數(shù)字經(jīng)濟相關(guān)的大灣區(qū)企業(yè)積極拓展“一帶一路”數(shù)字經(jīng)濟市場空間，增進境外對我國企業(yè)和市場的了解互信，助力我國構(gòu)建起適合“一帶一路”發(fā)展的數(shù)字治理規(guī)則框架。

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Exploring the Rules of Cross-border Data Flow in China

—Based on the Pilot Progress of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

Yu Zongliang， Zhang Lu

（China Development Institute， Shenzhen， Guangdong 518029）

Abstract： At present， the system of data protection and cross-border data flow within the framework of laws and regulations such as the Network Security Law has been basically established in China， but due to many challenges in the ownership of data elements and pricing mechanism， cross-border data supervision and protection， and participation in global digital governance， the rules of cross-border data flow in China have not yet been formulated. The Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area has unique institutional advantages， a series of pioneering practices and rich application scenarios， and should undertake the mission of taking the lead in exploring the rules of cross-border data flow. The Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area should actively do a good job in the stress test of cross-border data flow by building a collaborative governance system for cross-border data flow， exploring the pricing and evaluation supervision mechanism of data elements， giving full play to the supporting role of platforms and technologies in the exploration of rules， and actively participating in the formulation of international digital governance rules. We will accelerate the exploration of cross-border data flow rules with Chinese characteristics and wisdom， and promote the high-quality development of China's digital economy.

Key words： Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area; Cross-border Data Flow; Rules; Stress Test

（收稿日期：2023-03-13? ?責任編輯：賴芳穎）