霍東嬌 王睿

［摘 要］? 完善特殊教育教師資格政策體系，對推動特殊教育教師隊伍專業(yè)化建設具有重要意義。利用NVivo 11軟件分析工具，對改革開放以來我國特殊教師資格政策進行整理，直觀展現(xiàn)特殊教師資格政策在學歷標準、倫理標準、知識與技能標準、資格標準4個方面的政策布局時發(fā)現(xiàn)，我國特殊教育教師資格政策在設置與實施上存在差距，在要求與權益保障方面存在不平衡，在普適性與專業(yè)特殊化之間存在矛盾，基本政策與具體政策之間存在脫節(jié)現(xiàn)象。因此，需要重視特殊教育教師的政策統(tǒng)籌，循序漸進地推動特殊教育教師學歷標準的提升；堅持立德樹人導向，完善特殊教育教師權益保障體系；融合國際特殊教育教師政策經驗，分類設置特殊教師資格證書；強化教師教育政策頂層設計，規(guī)范特殊教育教師從業(yè)基本流程。

［關鍵詞］ 特殊教育教師；教師資格；政策文本

［中圖分類號］ G 769.2? ［文獻標志碼］ A? ［文章編號］ 1005-0310（2023）03-0071-10

Abstract：? Improving the policy system for the qualification of special education teachers is of great significance for promoting the professionalization of the special education teacher team. Using the analysis tool of NVivo 11， this study organizes the policies for teacher qualification of special education in China since the reform and opening up， and visually displays the policy layout in four aspects： academic standards， ethical standards， knowledge and skills standards， and qualification standards. It is found that there are gaps in the design and implementation of Chinas policies of teacher qualification in special education， the imbalance in requirements and rights protection， the contradiction between universality and specialization， and the disconnection between basic policies and specific policies. Therefore， it is necessary to attach importance to the policy coordination of multi-level special education teachers， and gradually promote the improvement of the educational standards for special education teachers. Moreover， we should adhere to cultivate talents by intensifying morality and improve the protection system for the rights and interests of special education teachers， integrate international policy and experience of special education teachers， classify the establishment of special teacher qualification certificates， strengthen the top-level design of teacher education policies and standardize the basic process of employment for special education teachers.

Keywords： Special education teachers；Teacher qualifications；Policy text

0 引言

黨的二十大報告中指出，要辦好人民滿意的教育，強化特殊教育普惠發(fā)展。特殊教育作為保障教育公平且有質量發(fā)展的重要領域，始終受到黨和國家的關注。發(fā)展特教，師資先行。改革開放以來，我國在特殊教師隊伍建設方面取得了長足進步，但任務也更為艱巨。

教育部發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：2021年，全國共有特殊教育教師6.94萬人，分布在2 288所特殊學校中，承擔著91.98萬名特殊學生的教育工作［1］。相較1986年的數(shù)據(jù)，30余年間，特教師資人數(shù)增長超過8.5倍，特教學生人數(shù)增長超過19.5倍。

近幾年，隨著特殊教師隊伍建設改革的深化，當前的特殊教師資格認定與特殊教育師資隊伍建設要求之間的差距愈發(fā)明顯。其中，以對特殊教育教師資格標準進行特殊認定及單獨設定特殊教育教師資格證書類別的呼聲最高。

當我們著眼更長遠的未來時，如何通過政策的布局與引導來規(guī)劃特殊教育教師隊伍的未來，如何通過厘定特殊教育教師的資格標準維度，確保特殊教師資格既滿足教師隊伍建設的一般需求，又符合特殊教育發(fā)展的專業(yè)化期待，這已經成為完善教師資格政策的重要內容。

因此，本文對改革開放以來我國特殊教育政策法規(guī)進行內容分析，利用NVivo 11軟件，抓住特殊教育政策中關于特殊教師資格規(guī)定的關鍵因素，明確政策指向，解讀當前政策中的不足與缺失，從而為構建一套適切特殊教育教師發(fā)展的特殊標準提供參考與思路。

1 研究設計

1.1 政策文本的選擇

本研究以改革開放以來國家權威部門發(fā)布的與特殊教育師資緊密相關的政策文本為研究對? [LL]象，以“特殊教育教師”“特殊教育”“殘疾兒童教育”等為關鍵詞進行搜索，在中華人民共和國教育部網站、中央人民政府門戶網站等系統(tǒng)進行政策檢索，政策文本的選擇基于以下兩個方面的因素。

1）政策制定、發(fā)布主體的權威性

政策是國家意志的重要體現(xiàn)，指引社會主義建設事業(yè)的根本方向?；趪覍用娴臋嗤l(fā)文主體，其嚴謹性、規(guī)范性都代表著國家對殘疾人事業(yè)建設的政策支持，是政策權威性的根本保障。因此，本研究未將地方性政策法規(guī)納入其中。

2）政策內容的高度相關性

特殊教師的相關政策，多見于殘疾人事業(yè)發(fā)展、殘疾人培養(yǎng)的政策之中，因此，為避免由于政策內容的模糊而影響政策數(shù)據(jù)采納的精準性，未將只談到殘疾人事業(yè)發(fā)展、殘疾兒童培養(yǎng)卻并未涉及特殊教育教師資格的政策納入選擇范圍內。例如，2016年教育部等六部門印發(fā)的《教育脫貧攻堅“十三五”規(guī)劃》中雖涉及加大對特殊群體的支持力度，但并未提及特殊教育教師的相關內容，因此，未將其納入選擇范圍，最終共有33個政策文本被納入研究之中（見表1）。

1.2 研究過程

利用Nvivo 11軟件，將33個政策文本導入系統(tǒng)之中，根據(jù)Nvivo 11軟件的初次詞頻統(tǒng)計，形成包括教育、殘疾人、服務、教師、社會、工作、發(fā)展、學校、建設等9個突出詞匯組成的“詞匯云”。

為進一步深入了解特殊教育政策中有關特殊教師資格的規(guī)定，使用扎根理論和文本分析法對各政策文本中涉及特殊教育教師的內容進行逐句編碼。通過逐步整理與分析發(fā)現(xiàn)，這些政策文本對特殊教師的規(guī)定和要求，主要涉及特殊教師的學歷、知識與技能、道德以及教師資格4個方面。

結合2015年教育部印發(fā)的《特殊教育教師專業(yè)標準（試行）》通知中對特殊教育教師身份的表述以及認定標準，本研究初步確定編碼的4個父節(jié)點，即特殊教師資格的學歷標準、知識與技能標準、職業(yè)道德標準以及資格檢定標準。

為進一步確定父節(jié)點的有效性和可信性，兩位研究者分別進行政策的編碼處理。編碼結果顯示，兩位研究者的編碼一致性較高（見表2）。

2 結果分析與討論

通過對33份政策文本的梳理，共整理出參考節(jié)點141個，其中學歷標準26個、倫理標準30個、知識與技能標準58個及資格檢定標準27個（見表3）。對各個父節(jié)點及其相關子節(jié)點進一步分析，可以清晰展現(xiàn)其在特殊教育政策中有關特殊教育教師資格的政策布局與內容分配情況。

2.1 學歷標準的政策分布情況

嚴把教師準入關口，提升學歷層次，已經成為推動教師專業(yè)化發(fā)展的重要手段。在對政策文本的分析過程中發(fā)現(xiàn)，關于特殊教師的學歷規(guī)定，一方面呈現(xiàn)出具體的要求，同時也因其培養(yǎng)機構的不同，呈現(xiàn)出不同的學歷規(guī)格。因此，本部分選取特殊教育師資的具體學歷規(guī)格要求、特殊教師培養(yǎng)機構兩個方面作為子節(jié)點，進行編碼分析（見表4）。

通過表4可以看出，學歷規(guī)格的參考節(jié)點占全部節(jié)點的3.5%。在33份政策文件中，有4份文件提及了對特殊教育教師的學歷要求。2001年，國務院辦公廳轉發(fā)教育部等部門下發(fā)的《關于“十五”期間進一步推進特殊教育改革和發(fā)展意見的通知》中指出：“要大力加強特殊教育師資隊伍建設，不斷提高教師素質；要盡快安排特殊教育專業(yè)高等教育自學考試?！保?］2017年，教育部等七部門印發(fā)的《第二期特殊教育提升計劃（2017—2020年）》，在關于特殊教育教師隊伍建設中指出，要加大特殊教育專業(yè)碩士、博士研究生的培養(yǎng)力度。2019年，《特殊教育專業(yè)認證標準》出臺，其中明確規(guī)定：“具有碩博士學位的教師占專任教師的比例≥60%（專科≥30%）。”［3］

特殊教育教師培養(yǎng)機構的參考節(jié)點占全部節(jié)點的14.8%。在對特殊教師資格的政策規(guī)定中，黨和國家高度重視特殊教育教師的職前培養(yǎng)。在對涉及特殊教師培養(yǎng)機構的17個政策文本的分析中可以看出，我國對特殊教師的培養(yǎng)主要由中等特殊教育師范學校（部）、高等師范學校的特殊教育專業(yè)、特殊教育師范院校、綜合性院校特殊教育專業(yè)以及長期穩(wěn)定的與其專業(yè)特色相適應的教育實踐基地、各類特殊教育學校以及舉辦特殊教育班或招收特殊學生隨班就讀的普通學校承擔。與此同時，2012年9月，教育部聯(lián)合中央機構編制委員會辦公室、國家發(fā)展改革委、財政部、人力資源社會保障部發(fā)布的《關于加強特殊教育教師隊伍建設的意見》中提出：“改革特殊教師培養(yǎng)模式，積極支持高等師范院校與醫(yī)學院校合作，促進學科交叉，培養(yǎng)具有復合型知識技能的特殊教育教師、康復類專業(yè)技術人才?！保?］

由此可見，從高等自考的學士學歷要求到專業(yè)碩士、博士學歷師資隊伍建設，政策內容反映出國家對特殊教育師資學歷的要求逐步提升。在對培養(yǎng)機構的設定中，從?？婆囵B(yǎng)、中等師范教育培養(yǎng)到高等師范院校、綜合院校特殊教育專業(yè)的調整，亦可以佐證這一結論。

2.2 倫理標準的政策分布情況

踐行立德樹人是新時代賦予全體教師的根本任務，是社會主義現(xiàn)代化教師隊伍建設的根本方向。特殊教育教師作為教師隊伍中關鍵的一環(huán)，其職業(yè)道德水平和專業(yè)理論水平更是不容忽視。因此，本部分選取特殊教育師資的職業(yè)道德、專業(yè)理念兩個方面作為子節(jié)點，進行編碼分析（見表5）。

在33份文件中，有8份文件涵蓋了教師職業(yè)道德的相關內容，有13個參考節(jié)點，占全部節(jié)點的9.2%。特殊教師不僅需要遵守一般教師的職業(yè)道德要求，堅持以愛國守法、愛崗敬業(yè)、教書育人等為己任，同時由于面對特殊的學生群體，更需要多一份愛心、耐心、細心、恒心與責任心。2021年，教育部出臺的《特殊教育專業(yè)師范生教師職業(yè)能力標準》中提出：要在理解教師職業(yè)道德規(guī)范內涵與要求的基礎上，提升分析解決特殊教育教學實踐中的相關道德規(guī)范問題的能力。

在33份文件中，有3份文件涉及特殊教師的專業(yè)理念。根據(jù)政策內容，特殊教師的專業(yè)理念體現(xiàn)在3個方面：首先，在對特殊教育的職業(yè)認同方面，要了解特殊教育教師的職業(yè)特征，樹立正確的特殊兒童發(fā)展觀與教育觀，認同并逐步促進融合教育、全納教育理念的理解與實踐；其次，特殊教育教師不僅要關注學生的不同需求，更要充分挖掘學生發(fā)展的可能性，為學生提供恰當?shù)慕逃?，為其適應社會、融入社會提供更多的幫助；最后，特殊教師專業(yè)理念的建設強調教師的自身修養(yǎng)，不僅要堅持立德樹人、終身學習，同時要有較強的情緒調節(jié)與自控能力。

通過編碼可知，近3年對特殊教師職業(yè)道德與專業(yè)理念的政策要求，初步呈現(xiàn)出更加多元化、綜合化的趨勢。

2.3 知識與技能標準的政策分布情況

知識與技能標準是構成特殊教師資格的主要內容。特殊教育是一個交叉學科，需要多種專業(yè)知識來支撐教師的知識結構。因此，本研究選取教育能力與知識結構為一級子節(jié)點，并依據(jù)特殊教育教師專業(yè)標準的規(guī)定，細化為教學實踐、綜合育人、教育學知識、通識知識以及專業(yè)學科知識5個二級子節(jié)點進行編碼分析（見表6）。

通過編碼可知，知識與技能共涉及58個參考節(jié)點，占全部節(jié)點數(shù)的41%，其中教育能力占比最大。在33份政策文件中，有5份文件明確提出了對特殊教師教育能力的要求，集中在由教育部分別于2015年、2019年、2021年頒發(fā)的《特殊教育教師專業(yè)標準（試行）》《特殊教育專業(yè)認證標準》以及《特殊教育專業(yè)師范生教師職業(yè)能力標準》3項政策之中。文件將特殊教師教育能力分為教學實踐能力與綜合育人能力兩大部分：一方面突出教師的基本教學能力要求；另一方面基于對現(xiàn)代教師綜合素質提升的要求和以育人為導向的學科發(fā)展需要，增加了綜合育人能力指標，確保特殊教育教師既要充分了解學科的育人價值，又有能力將育人融入日常教學之中，實現(xiàn)二者的深度融合。

專業(yè)與技能的雙重要求是確保教師得以生存的根基，擁有深厚的專業(yè)知識是教師獲得自我職業(yè)認同與他者職業(yè)尊重的必然途徑。從編碼中可以看出，知識結構共有22個參考節(jié)點，占全部節(jié)點的15%。首先，從本質上說，社會形勢無論發(fā)生怎樣的轉變，對教師“知識人”的期待并不會消失，尤其是面對特殊教育群體，教師更需要利用專業(yè)知識，成為促進教育融合發(fā)展的先驅者與實踐者，實現(xiàn)特殊兒童的“養(yǎng)”“育”融合；其次，從特殊教師的知識組成來看，將基于公共常識的一般經驗與專業(yè)學科知識的專業(yè)經驗相融合，既提升了社會公共領域的良善自覺，也為所有適齡兒童普享公平而有質量的教育提供了智力支撐。與此同時，教育學基礎知識體系的完整構建，為教師進一步實踐育人職能提供了保障。

2.4 教師資格認定標準的政策分布情況

明確教師資格認定標準，是改革教師教育制度、提高教師教學質量的重要依據(jù)。甚至可以說，教師質量首先是標準，沒有標準就無法衡量教師質量 ［5］。從對特殊教師資格的政策考察中不難發(fā)現(xiàn)，對特殊教師的資格要求主要從資格證書與職后培訓兩方面展開（見表7）。

由表7可以看出，資格標準共有27個參考節(jié)點，占全部節(jié)點的19.1%。其中，33份政策文件中涉及特殊教師職后培訓的共有14份，參考節(jié)點共有16個。2001年，《關于“十五”期間進一步推進特殊教育改革和發(fā)展的意見》中指出：“加強本地特殊教育骨干教師的培養(yǎng)與培訓，要將特殊教育教師（包括社會福利機構特殊教育教師）的培訓工作納入本地區(qū)繼續(xù)教育工作和骨干教師培訓計劃中?！保?］這是改革開放以來，首次將特殊教師職后培訓納入地區(qū)繼續(xù)教育工作中。

2009年，《關于進一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展的意見》中指出：“各地要將特殊教育教師培訓納入教師繼續(xù)教育培訓計劃中，對在職教師實行輪訓。”［6］同時強調：“要高度重視殘疾人職業(yè)教育專業(yè)課教師的培訓，并依托高等特殊教育學院、其他有關院校和專業(yè)機構，建設特殊教育教師培訓基地?！保?］2012年，根據(jù)《關于加強特殊教育教師隊伍建設的意見》，對特殊教育教師的培訓開始依托“國培計劃”，進一步提升了特殊教師培訓的層次與規(guī)格。

利用NVivo 11軟件對特殊教師資格證書政策內容進行編碼，共有10個文件涉及這一內容。其中，1994年《殘疾人教育條例》第37條指出：“國家實行殘疾人教育教師資格證書制度，具體辦法由國務院教育行政部門同國務院其他行政部門制定。”［7］1996年，《中國殘疾人事業(yè)“九五”計劃綱要（1996—2000年）》制定了特殊教育學校教師資格標準，提出實行教師任職資格制度。2001年11月，國務院辦公廳轉發(fā)的由教育部、人事部等九部門下發(fā)的《關于 “十五”期間進一步推進特殊教育改革和發(fā)展的意見》中，再次提出制定特殊教育教師資格條件的有關規(guī)定。2012年，《關于加強特殊教育教師隊伍建設的意見》出臺，完善特殊教育教師準入制度，規(guī)定從事特殊教育應取得相應層次的教師資格，將特殊教育相關內容納入教師資格考試，探索建立了特殊教育教師專業(yè)證書制度［8］。2014年，教育部頒布的《特殊教育提升計劃（2014—2016年）》中指出：“研究建立特殊教育教師專業(yè)證書制度，逐步實行特殊教育教師持證上崗?！保?］

3 問題與分析

本文通過對改革開放以來我國特殊教師資格政策內容的編碼與整理，直觀展示了特殊教師資格政策在學歷標準、倫理標準、知識與技能標準以及資格標準4個方面的政策布局，分析我國特殊教師資格制度建設方面的問題與不足。

3.1 政策設置與現(xiàn)實實施存在差距

高質量的教育必須依靠高素質的教師隊伍。面對全納與融合教育理念的持續(xù)深化，搭建一支專業(yè)素質過硬、學歷結構穩(wěn)定的高水平特殊教師隊伍，已經成為當下特殊教育發(fā)展的重要議題。教師學歷結構是由不同的教師學歷要素組成的整合體，既展現(xiàn)了教師學歷的層次性和差異性，又標識了師資隊伍建設成效和教師質量水平，是客觀了解教師隊伍素質狀況的重要維度［10］。

根據(jù)NVivo 11軟件的統(tǒng)計表明，學歷標準的政策關鍵節(jié)點占全部節(jié)點的18.4%。關于學歷標準的政策規(guī)定內容不夠詳細且數(shù)量不充分。特殊教師培養(yǎng)機構也面臨著同樣的問題，雖然政策反復強調要提升培養(yǎng)院校的規(guī)格，但從高等師范院校，尤其是部屬高等師范院校培養(yǎng)出來的特殊教育專業(yè)人才的情況來看，這些人才更多地從事特殊教育的理論研究工作。

教育部2016年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，基于特殊教師專業(yè)特殊性的要求，教育部持續(xù)對高校特殊教育專業(yè)師資進行了專業(yè)背景調查，擁有特殊教育專業(yè)背景的本科專任教師比例僅占34.99%、?？苾H占39.02% ［11］?；谔厥饨逃龑I(yè)師資隊伍的復合性背景要求，相關調查顯示：本科院校中擁有中醫(yī)學及康復學專業(yè)背景的專任教師僅占6.95%，?？圃盒Ｕ?.76%；本科院校中擁有藝術專業(yè)背景的專任教師占2.73%，?？圃盒?［11］。

從兩組數(shù)據(jù)可以看出，現(xiàn)有的一線特殊教育教師的學歷結構主體依然以本科、?？茷橹?，且擁有復合專業(yè)背景的教師數(shù)量稀少，與政策規(guī)定的標準存在較大差距。我國特殊教師學歷的現(xiàn)有基礎很難在短時間內實現(xiàn)飛躍式提升，從而滿足政策要求。當前政策的設定與現(xiàn)實狀況的疏離造成我國部分高校缺少專業(yè)的特殊教育教師，出現(xiàn)從教育類相關專業(yè)教師轉到特殊教育專業(yè)任教的學歷彌補困境，導致特殊教師學歷的特殊性要求沒有得到充分體現(xiàn)。

3.2 政策要求與權益保障失衡

從學術研究的角度出發(fā)，教師職業(yè)道德或倫理道德的踐行很大程度上源自教師本身所具備的內在激勵機制，而對這種主動性與自覺性，一般基于兩個方面的衡量：一是對該領域本身的認知；二是職業(yè)認同感。教育政策是由國家公共權力部門制定的，政府以公共利益代表的身份賦予其在教育政策制定中的道德合法性地位，其所倡導的政策決策具有維護公平和公正裁判的價值正當性。由此帶來的是統(tǒng)一的、標準化的倫理要求。特殊教育教師因其教育對象的特殊性而被賦予了更高的道德要求。

持續(xù)的高位道德需求，為特殊教育教師的身心帶來持續(xù)的考驗。華東師范大學教師教育政策研究數(shù)據(jù)中心的調查報告顯示：在對特殊教育的意義與價值的態(tài)度、特殊教育情感、對待特殊兒童的態(tài)度以及情感反映方面，特殊教師都呈現(xiàn)出高肯定、高積極的態(tài)度，比例達到95%以上。但有54%的特殊教育學校教師認為特殊教育工作是一項低成就感的工作，46.5%的教師對特殊教師的社會地位持不肯定態(tài)度［12］。

由此引發(fā)，在特殊教師倫理標準方面，談責任多，對特殊教師主體地位以及教師心理特點與需求的關注少有思考。表現(xiàn)在政策上，對教師職業(yè)生存環(huán)境的關注，僅在2021年出臺的《特殊教育辦學質量評價指南》中提及，要完善激勵機制，提升特殊教育教師的職業(yè)幸福感。在談及特殊教育教師職稱晉升中，僅在2021年的《“十四五”特殊教育發(fā)展提升行動計劃》中指出，教師的職稱評聘和表彰獎勵要向特殊教育教師傾斜。二者之間的不平衡進一步影響了特殊教育教師的職業(yè)認同感與滿意度，從而引發(fā)諸多問題。

3.3 政策的普適性與專業(yè)特殊化存在矛盾

根據(jù)NVivo 11軟件的編碼整理，知識與技能標準是占比最大的編碼節(jié)點，其中，教育能力在知識與技能標準中的占比達到62%。要辦好特殊教育，就要提高特殊教育質量。

政策設計對特殊教師的教學實踐與綜合育人兩部分給予了詳細的規(guī)定，但在36個子節(jié)點中，僅有8個節(jié)點提及特殊教育或特殊兒童，占23%，其余均為一般性的能力要求。以專業(yè)知識為例，在學科知識標準的確定上，特殊教師的專業(yè)標準主要包括：掌握所教學科知識體系的基本內容、基本思想和方法；了解所教學科與其他學科及社會生活的聯(lián)系。小學教師的專業(yè)知識標準主要包括：適應小學綜合性教學要求，了解多學科知識；掌握所教學科的知識體系、基本思想與方法；了解所教學科與社會實踐、少先隊活動的聯(lián)系，以及與其他學科的聯(lián)系。在教育學知識以及通識知識標準方面也存在類似情況。兩類教師的專業(yè)標準均從宏觀角度出發(fā)，趨同性地概括了不同教育領域內教師的專業(yè)標準。

然而，特殊兒童的教育絕非單純的普通學科知識教學可以完成的，需要能夠完成教學、康復、巡回指導的復合型教師。這應該成為當前特教教師的角色定位。《特殊教師專業(yè)發(fā)展狀況調查與政策分析報告》顯示：在特殊教育學校中，學科教師占教師主體的65.4%，專業(yè)教師占28.3%，康復教師占3.3%，生活教師占2.1%，資源及巡回指導教師僅占0.9%［12］。

不同的角色定位凸顯了不同教師專業(yè)知識的特殊性，因此，面對特殊教育發(fā)展轉型的新時期，處于各種工作場域的特教教師擁有復合型知識體系至關重要［13］。這也更加表明，在特教師資政策的制定過程中，在夯實普通教師標準的基礎上，通過增加特教標準的針對性來提升政策執(zhí)行的有效性，具有重要意義與價值。

3.4 基本政策與具體政策存在脫節(jié)

基本政策是指高層次的、大型的、長遠的、帶有一定戰(zhàn)略性的政策方案。它介于國家的上位法（如《憲法》和《義務教育法》）與具體政策之間，具有一定的時效性、穩(wěn)定性與繼承性［14］。我國關于特殊教師的基本政策涵蓋在 “五年”或“十年”的殘疾人事業(yè)規(guī)劃之中，在相應的時間段內發(fā)揮著綜合性、宏觀性的指導規(guī)范作用。

具體政策是指在基本政策規(guī)定的領域內，從不同方面對基本政策分解落實的具體政策規(guī)范。其主要表現(xiàn)為：為解決某一問題而制定的辦法、方案、計劃和實施細則等行動措施安排。它是在基本政策的指導下制定出來的，將基本政策所規(guī)定的目標與任務在具體時間和空間內以具體措施付諸實踐的工具與手段，應具有較強的操作性與針對性，對切實有效地保障基本政策的貫徹落實及解決有關問題具有重要作用［14］。

利用NVivo 11軟件對特殊教師資格證書政策進行編碼，共涉及10個文件。其中，僅有2012年教育部頒發(fā)的《關于加強特殊教育教師隊伍建設的意見》為具體政策。該政策從規(guī)劃、培養(yǎng)、培訓、管理、待遇和營造氛圍等方面，對特殊教育教師隊伍建設進行全面部署，提出建立特殊教育教師專業(yè)證書制度的政策主張，其余政策均為基本政策。

解讀和踐行基本政策的具體政策在數(shù)量上明顯偏少，基本政策的“量”缺少具體政策“質”的支撐，缺少具體政策的配套跟進。

4 思考與建議

特殊教育教師資格標準的維度以學歷標準、倫理標準、知識與技能標準以及資格標準為主體，具體表現(xiàn)為各地區(qū)的特殊教師隊伍建設以國家政策指令為行動指南。因此，完善國家政策，確保政策指令既符合當前特殊教師隊伍的現(xiàn)狀，又具有一定的前瞻性，是未來完善特殊教育教師政策的方向。

4.1 重視特殊教育教師政策統(tǒng)籌，循序漸進地推動特殊教育教師學歷標準提升

本文對政策文本的整體分析發(fā)現(xiàn)，對特殊教師的學歷要求呈現(xiàn)出與一般領域教師同頻的提升趨勢。我國特殊教師群體整體學歷偏低，從2009年到2019年，本科及以上學歷層次的特殊教育教師由40.7%增至72.6%，研究生學歷由270人增至1 632人［15］。但總體來看，高學歷的特殊教師分布不均，存在明顯的地域差異，寧夏、青海、西藏等地區(qū)最為突出，擁有研究生學歷的特殊教師不足10人。因此，對學歷提升的政策要求應考慮地域、學科等要素，要加強宏觀統(tǒng)籌、多層保障，以確保學歷提升的循序漸進。

首先，統(tǒng)籌特殊教育專業(yè)對碩士、博士生的招生規(guī)模和數(shù)量的政策要求，明確學歷培養(yǎng)層次。目前，我國有17所高校招收以教育研究為主要方向的特殊教育學術學位碩士研究生，20所高校招收以應用實踐為主要方向的特殊教育專業(yè)學位碩士研究生，5所高校招收特殊教育專業(yè)博士研究生。適度增加招生名額，擴充招生院校，通過政策的引導和扶持，以定向培養(yǎng)、公費特教師范生培養(yǎng)以及提供就業(yè)等形式，加強特殊教育教師的正規(guī)化和專業(yè)化培養(yǎng)，既可以緩解社會發(fā)展對特殊教育教師供需數(shù)量的矛盾，同時也可以實現(xiàn)優(yōu)化特殊教師學歷結構的建設目標。

其次，細化特殊教育教師學科培養(yǎng)的政策要求，以實踐應用為導向，提升教師的專業(yè)化程度。特殊教師因其培養(yǎng)對象、任教學科的多樣性和復雜性，培養(yǎng)機構更需要關注其專業(yè)培養(yǎng)過程中的學科針對性和實踐性，尤其要以新文科、新師范建設為契機，增強復合型人才的培養(yǎng)，加快構建學科+康復、學科+醫(yī)療、學科+保健等各個方向上的專業(yè)人才體系構建，提升特殊教育師資隊伍的專業(yè)化水平。

4.2 堅持立德樹人導向，完善特殊教育教師權益保障體系

立德樹人目標的實現(xiàn)不能從單一角度進行衡量，尤其是面對特殊教育對象的培養(yǎng)，要想打通育人堵點、疏通育人渠道，就必須關注特殊教師本身的權益。

首先，深挖立德樹人的政策價值，增強特殊教育教師立德樹人的主體意識，就是要回答“為誰培養(yǎng)人”“培養(yǎng)什么樣的人”“怎樣培養(yǎng)人”的問題。要增強教師的主體意識，就要進一步明確在這3項工作中，教師應該如何定位以及承擔怎樣的責任。在對特殊教育教師職責的政策規(guī)定中，要不斷明確：不僅要滿足特殊教育教師個體的生存需要，同時更要護航學生在社會服務中實現(xiàn)個人價值；不僅要為特殊教育教師個體成長的需要提供保障，更要為其融入社會提供堅強的心理后盾；不僅要堅持從課程思政中深挖育人元素，從育人實踐中凝聚育人智慧，更要在終身發(fā)展理念的指導下鞏固育人成果，打造育人特色。

其次，要加強特殊教育教師的權益保障體系建設。在政策規(guī)定中，不僅要提升特殊教育教師持續(xù)輸出道德關懷的意愿與自我情緒調節(jié)的能力，更要對特殊教育教師的職稱評聘、生活待遇、心理健康等環(huán)節(jié)給予充分的政策關注與支持，從而實現(xiàn)高要求與權益間的平衡。

4.3 融合國際特殊教育教師政策經驗，分類設置特殊教育教師資格證書

目前，我國特殊教育師資標準的相關政策主要以學段為標準進行劃分，只有上海市在1997年提出要以盲、聾、智障、工讀為分類對特殊教育教師資格進行劃分。不可否認，特殊教育的特殊性首先便表現(xiàn)在教育對象的差異性上。因此，要想消解“普適性”與“特殊性”之間的矛盾，提升特殊教師的專業(yè)化水平，則必然要進行特殊教師資格的分類。

首先，借鑒普通教師資格證書的政策規(guī)定，以專業(yè)知識為基礎，明確特殊教師的任教學科。普通教師資格不僅按照學段劃分，還要明確任教學科。這不僅符合兒童身心發(fā)展的特點，同時也保障了學科的專業(yè)性。根據(jù)2008年修訂的《中華人民共和國殘疾人保障法》規(guī)定，我國殘疾人共分為視力、聽力、言語、肢體、智力、精神、多重和其他殘疾8類群體。因此，應基于不同學段、不同類型的特殊教育對象，盡可能地滿足其特殊教育需求。與此同時，堅持從我國特殊教育的實際出發(fā)，進一步擴大隨班就讀的融合教育的實施范圍，推動從普、特教師融通到專項特教師資培養(yǎng)的階段性目標落實，逐步完善特殊教師資格標準。

其次，融合國際政策經驗，實現(xiàn)我國特殊教師資格標準的規(guī)范化。從20世紀末開始，以北京師范大學顧定倩教授為代表的學者開始對英美等國特殊教師的任職資格進行了經驗分析與差距對比。從21世紀開始，諸多研究者從宏觀、微觀等不同角度對英國、美國、日本、澳大利亞等國家展開了特殊教師資格認證體系的研究。綜合來看，堅持以特殊教育對象的需求為基礎，強調特殊教育教師的專業(yè)知識與技能［17］，以及提高對特殊教育教師的培養(yǎng)資歷要求已經成為各國確認合格特殊教師資格的普遍政策標準。

因此，無論是從我國特殊教育發(fā)展的實際需求出發(fā)，還是從國際經驗的本土化落實來看，推動以專業(yè)知識為基礎、以特殊教育對象的需求為導向、分類設置特殊教師資格證書的政策體系建設迫在眉睫。

4.4 強化教師教育政策頂層設計，規(guī)范特殊教育教師從業(yè)基本流程

堅持以政策的頂層設計為依托，是確保特殊教育教師從培養(yǎng)到準入、再到職后培訓流程科學和規(guī)范的有力保障，是最大限度地捋順特殊教育教師專業(yè)化發(fā)展路徑的有力舉措。

首先，要加強政策的頂層設計就必須扭轉基本政策與具體政策間的矛盾，明確現(xiàn)實矛盾指向，細化政策主體權責，補足政策實施短板。正視當前特殊教育發(fā)展中對特殊教育師資的量規(guī)模與質提升的雙重要求，關注國家主體、政府主體、社會主體以及學校主體在特殊教師培養(yǎng)過程中的利益分配、權利交割，打破特殊教師政策內容模糊化、散沙化的僵局，梳理多部門、多主體間盤根交錯的關系，超越局部改革與零碎調整，以此實現(xiàn)全面深入改革的綜合政策體系建設。

其次，堅持統(tǒng)一與特殊相融合的理念，高效運用教師資格考試制度。以普通中小學教師為對象的國家教師資格考試制度已經趨于完善且成效顯著，借力統(tǒng)一的資格考試，通過增加特殊教師的知識與技能考核，從而完善特殊教育教師的資格種類和層級。與此同時，通過拓展普通教師的特殊課程修習，擴大參加特殊教師資格考試的對象范圍，最終實現(xiàn)特殊教師隊伍專業(yè)化、普特教師融合化的特教師資隊伍結構的搭建。

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（責任編輯 柴 智；責任校對 白麗媛）