張學(xué)東，曹潤豐

（上海核工程研究設(shè)計(jì)院股份有限公司，上海 200233）

核電發(fā)展代際更迭，新型號核電技術(shù)已經(jīng)或即將進(jìn)行示范建設(shè)與應(yīng)用，其中核電首臺（套）設(shè)備數(shù)量多、占比大，同時(shí)研發(fā)制造技術(shù)難度高、周期長、投入大，后續(xù)市場不明確不穩(wěn)定、參與方持續(xù)動力不足，總體上首臺（套）示范應(yīng)用不暢已成為制約核電產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要因素。

現(xiàn)有研究首臺（套）設(shè)備應(yīng)用方面的文獻(xiàn)多側(cè)重于應(yīng)用的某一方向（如保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)龋?-5］或未明確覆蓋核電領(lǐng)域設(shè)備［6-8］。部分學(xué)者從體制機(jī)制的視角結(jié)合核電重大專項(xiàng)項(xiàng)目展開了首臺（套）政策應(yīng)用的探討［9］，為我們提供了有益的借鑒。在裝備制造業(yè)界，已有知名人士針對首臺（套）政策的應(yīng)用發(fā)出了呼吁［10］。

本文通過梳理研究核電首臺（套）設(shè)備推廣應(yīng)用相關(guān)的中央和地方政策，并進(jìn)行分析和調(diào)研，結(jié)合核電首臺（套）設(shè)備研發(fā)和應(yīng)用的實(shí)際，分析問題，提出建議，為相關(guān)政策研究與應(yīng)用提供參考和借鑒，助力核電設(shè)備創(chuàng)新技術(shù)的加速應(yīng)用和發(fā)展。

1 現(xiàn)行首臺（套）政策研究與分析

本文通過系統(tǒng)梳理2006年至2021年年底中央政府、各部委以及地方政府出臺的首臺（套）政策發(fā)布情況并進(jìn)行研究和分析，對現(xiàn)行政策情況進(jìn)行了總結(jié)。

1.1 國家層面

國家層面首臺（套）政策逐步從粗放型管理向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變；從最初的保險(xiǎn)補(bǔ)償政策到建立首臺（套）政策體系，實(shí)現(xiàn)了從點(diǎn)到面的深化。首臺（套）政策的頂層要求逐步明確，于2017年完整地提出了政策體系建立要求并明確由國家發(fā)展改革委牽頭，標(biāo)志著國家重視首臺（套）重大技術(shù)裝備與應(yīng)用推廣的決心。有代表性的國家層面首臺（套）政策見圖1。國家層面首臺（套）政策時(shí)間軸見圖2。

圖1 代表性的國家層面首臺（套）政策Fig.1 Representative first set policies at national level

圖2 國家層面首臺（套）政策時(shí)間軸Fig.2 Timeline for the first set policies at the national level

1.2 部委層面

國家各部委緊跟國務(wù)院關(guān)于首臺（套）的政策和要求，2006年以來通過10年摸索最終通過多部門聯(lián)動（工信部、財(cái)政部、保監(jiān)會）實(shí)現(xiàn)了首臺（套）保險(xiǎn)補(bǔ)償政策的真正落地。2018年，按照國務(wù)院工作部署，發(fā)改委聯(lián)合7部門全面啟動首臺（套）政策體系的建立，隨后國家能源局也在能源領(lǐng)域的示范應(yīng)用、評定體系方面出臺了配套政策。代表性的部委層面首臺（套）政策見圖3。

圖3 代表性的部委層面首臺（套）政策Fig.3 Representative first set policies at ministerial level

部委層面首臺（套）政策時(shí)間軸見圖4。

圖4 部委層面首臺（套）政策時(shí)間軸Fig.4 Timeline for the first set policies at the ministerial level

1.3 地方層面

根據(jù)《關(guān)于開展首臺（套）重大技術(shù)裝備保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作的通知》（財(cái)建〔2015〕19號）的要求，以工信部《首臺（套）重大技術(shù)裝備推廣應(yīng)用指導(dǎo)目錄》為指引，上海市2015年即響應(yīng)出臺了《管理辦法》和《實(shí)施細(xì)則》，建立了專項(xiàng)資金并組織落實(shí)相關(guān)政策。全國各地方政府于2018年起均逐步發(fā)布申報(bào)通知并組織申報(bào)，實(shí)現(xiàn)了首臺（套）重大技術(shù)裝備保險(xiǎn)補(bǔ)償政策的全面落地。

代表性的地方層面首臺（套）政策情況及其時(shí)間軸見圖5。

圖5 代表性的地方層面首臺（套）政策及其時(shí)間軸Fig.5 Representative first set policies and timeline at local level

1.4 整體分析

結(jié)合中央、部委和地方的政策情況，可以看到以下幾個(gè)方面。

1.4.1 頂層部署

已明確。國務(wù)院已明確要求建立政策體系。

1.4.2 實(shí)施要求

逐步明確。各部委協(xié)同協(xié)作，已按政府職能進(jìn)行了細(xì)化分工；國家能源局已按分工出臺了部分政策。

1.4.3 落地政策

待制定。國家部委按分工出臺相應(yīng)政策后，地方政府負(fù)責(zé)制定細(xì)則與落實(shí)。

首臺（套）政策整體脈絡(luò)與時(shí)間軸見圖6。

圖6 首臺（套）政策整體脈絡(luò)與時(shí)間軸Fig.6 Overall context and timeline of the first set policies

首臺（套）政策整體分析見圖7。

圖7 首臺（套）政策整體分析Fig.7 Overall policy analysis of the first set

2 核電首臺（套）產(chǎn)品及技術(shù)推廣應(yīng)用問題分析與政策研究

核電領(lǐng)域首臺（套）科研成果示范應(yīng)用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)包括研制攻關(guān)、成果評定、示范應(yīng)用、獎勵補(bǔ)貼、效果評價(jià)和推廣應(yīng)用等。通過對國內(nèi)主要核電供應(yīng)商、業(yè)主單位、采購單位等進(jìn)行走訪調(diào)研，結(jié)合我國核電領(lǐng)域國產(chǎn)化現(xiàn)狀和核電領(lǐng)域首臺（套）政策情況，對各關(guān)鍵環(huán)節(jié)的政策支撐情況及存在的問題分析如下。

2.1 研制攻關(guān)環(huán)節(jié)分析

該環(huán)節(jié)已有政策支撐，《國家中長期科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》［11-12］圍繞國家目標(biāo)，篩選出16個(gè)重大專項(xiàng)。其中，核電行業(yè)依托“大型先進(jìn)壓水堆及高溫氣冷堆核電站”重大專項(xiàng)及國家相關(guān)科技計(jì)劃，按照100%國產(chǎn)化目標(biāo)已全面布局研發(fā)。

2.2 成果評定環(huán)節(jié)分析

該環(huán)節(jié)有政策支撐，針對已落地的保險(xiǎn)補(bǔ)償政策，其評定環(huán)節(jié)是以工信部發(fā)布的《首臺（套）重大技術(shù)裝備推廣應(yīng)用指導(dǎo)目錄》［13］為指引，由地方政府制定評定細(xì)則開展首臺（套）成果評定和保險(xiǎn)補(bǔ)償申請、評審。以上海為例，政府印發(fā)的《上海市高端智能裝備首臺突破專項(xiàng)支持實(shí)施細(xì)則》（滬經(jīng)信規(guī)范〔2019〕1號）［14］中包含了關(guān)于首臺（套）成果認(rèn)定的工作要求。2019年，國家能源局印發(fā)了《能源領(lǐng)域首臺（套）重大技術(shù)裝備評定和評價(jià)辦法（試行）》（國能發(fā)科技〔2019〕89號）［15］，用于支撐能源局領(lǐng)域首臺（套）重大技術(shù)裝備評定工作的開展。

結(jié)合調(diào)研情況，首臺（套）產(chǎn)品及技術(shù)的應(yīng)用推廣在成果評定環(huán)節(jié)存在的問題主要為評審門檻問題。評審工作比較嚴(yán)格與謹(jǐn)慎，申請企業(yè)有一定的評定門檻，能夠獲得政策補(bǔ)貼的企業(yè)大多數(shù)為國有企業(yè)，中小型企業(yè)尤其是民營企業(yè)通過評定的數(shù)量并不多。

2.3 示范應(yīng)用環(huán)節(jié)分析

該環(huán)節(jié)有政策支撐，國家能源局印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)能源領(lǐng)域首臺（套）重大技術(shù)裝備示范應(yīng)用的通知》（國能發(fā)科技〔2018〕49號）［16］中提及了“設(shè)立示范項(xiàng)目，落實(shí)首臺（套）重大技術(shù)裝備示范任務(wù)”和 “經(jīng)報(bào)行業(yè)主管部門批準(zhǔn)，可采用單一來源采購、競爭性談判等方式以保障示范任務(wù)落實(shí)”的要求，但本政策屬于通知要求，并未有可操作的實(shí)施細(xì)則。

結(jié)合調(diào)研情況，本文總結(jié)提煉出首臺（套）產(chǎn)品及技術(shù)的應(yīng)用推廣在示范應(yīng)用環(huán)節(jié)存在的問題，主要集中在如下三個(gè)方面。

2.3.1 市場規(guī)模問題

核電市場牽引動力不足，難以通過市場經(jīng)濟(jì)帶動首臺（套）成果應(yīng)用。國內(nèi)核電市場本身不大，核電領(lǐng)域首臺（套）的依托工程數(shù)量有限，國際市場尚需要進(jìn)一步培育。在市場有限的情況下，針對數(shù)量少、難度高、投入大的首臺（套）產(chǎn)品較難形成良好的市場條件。

2.3.2 核電行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任問題

核電領(lǐng)域?qū)τ诎踩?、可靠性要求極高，首臺（套）產(chǎn)品完成研發(fā)后需要通過工程驗(yàn)證，而工程項(xiàng)目又難以承擔(dān)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。雖然國家頒布了首臺（套）保險(xiǎn)補(bǔ)償政策實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，但核電領(lǐng)域?qū)儆诟唢L(fēng)險(xiǎn)性的市場應(yīng)用，在建核電廠對首次應(yīng)用首臺（套）產(chǎn)品的態(tài)度十分審慎。

2.3.3 市場競爭力問題

核電設(shè)備有技術(shù)要求高、研制難度大、經(jīng)費(fèi)投入多、采購數(shù)量少的特點(diǎn)，目前國內(nèi)工業(yè)基礎(chǔ)尚無法與先進(jìn)國家相比，導(dǎo)致首臺（套）設(shè)備往往在市場價(jià)格、技術(shù)成熟度等方面難以與進(jìn)口設(shè)備抗衡。

2.4 獎勵補(bǔ)貼環(huán)節(jié)分析

該環(huán)節(jié)現(xiàn)有的政策支撐主要是首臺（套）保險(xiǎn)補(bǔ)償政策，在首臺（套）產(chǎn)品及技術(shù)示范應(yīng)用后的獎勵補(bǔ)貼方面，國家層面暫未發(fā)現(xiàn)有可參考的相關(guān)政策。

結(jié)合調(diào)研情況，首臺（套）產(chǎn)品及技術(shù)的應(yīng)用推廣在獎勵補(bǔ)貼環(huán)節(jié)存在的問題主要集中在申請條件、利益分配等方面，具體分析如下。

2.4.1 申請條件

縱觀我國目前在國家層面的首臺（套）政策，主要是在保險(xiǎn)補(bǔ)償方面實(shí)現(xiàn)了政策落地。單獨(dú)針對核能領(lǐng)域的首臺（套）政策數(shù)量較少。而根據(jù)首臺（套）保險(xiǎn)補(bǔ)償政策要求，需要依據(jù)訂單合同進(jìn)行申請，且主要面向大型國有企業(yè)。對于國內(nèi)的研制單位，如無法在激烈的國際市場競爭中取得訂單則將無法享受首臺（套）補(bǔ)貼政策，因此需要將政策支持的切入點(diǎn)適當(dāng)前移至采購階段。另外，目前各地所開展的重大技術(shù)裝備首臺（套）認(rèn)定及補(bǔ)貼政策，申請對象必須是屬地企業(yè)，地方央企等特殊類型企業(yè)則無法享受政策補(bǔ)貼，亟待政策申報(bào)對象的進(jìn)一步拓寬。

2.4.2 利益分配

現(xiàn)有的首臺（套）政策（保險(xiǎn)補(bǔ)償）面向研制供貨單位，雖然用戶單位是保險(xiǎn)獲益方，但相比之下核電廠計(jì)劃外停堆帶來的經(jīng)濟(jì)損失巨大，保險(xiǎn)金不能完全覆蓋。目前政策給予的利益并不能驅(qū)使用戶單位開展示范應(yīng)用。

2.5 效果評價(jià)環(huán)節(jié)分析

該環(huán)節(jié)有政策支撐，可以按照《能源領(lǐng)域首臺（套）重大技術(shù)裝備評定和評價(jià)辦法（試行）》（國能發(fā)科技〔2019〕89號）執(zhí)行。能源領(lǐng)域首臺（套）重大技術(shù)裝備示范完成后，技術(shù)裝備研制單位聯(lián)合用戶單位向國家能源局提交示范評價(jià)申請。評價(jià)材料包括：示范項(xiàng)目完成情況、示范效果、技術(shù)裝備運(yùn)行情況等。對于確有需求的技術(shù)裝備，為確保質(zhì)量，可附第三方出具的設(shè)備制造過程監(jiān)督報(bào)告等材料。國家能源局依法依規(guī)選定并委托第三方機(jī)構(gòu)組織能源技術(shù)裝備領(lǐng)域資深專家，組建相關(guān)專業(yè)專家組，對能源領(lǐng)域首臺（套）重大技術(shù)裝備示范應(yīng)用情況進(jìn)行評價(jià)并給出評價(jià)意見。調(diào)研過程中未提及本環(huán)節(jié)存在的問題。

2.6 推廣應(yīng)用環(huán)節(jié)分析

該環(huán)節(jié)目前暫未查到相關(guān)政策。建議經(jīng)示范應(yīng)用成功的技術(shù)裝備，可以進(jìn)行行業(yè)內(nèi)推廣應(yīng)用，以及行業(yè)外推廣應(yīng)用。

結(jié)合調(diào)研情況，首臺（套）產(chǎn)品及技術(shù)在推廣應(yīng)用環(huán)節(jié)存在的問題主要是可持續(xù)性與技術(shù)傳承問題。核電設(shè)備研制周期長、采購間隔長、設(shè)備專用性較高、依托工程項(xiàng)目有限、未來市場不穩(wěn)定，對于制造企業(yè)來說，若研制的首臺（套）產(chǎn)品無法得到依托工程項(xiàng)目的應(yīng)用，則該產(chǎn)品在很長一段時(shí)間內(nèi)將無市場應(yīng)用切入的機(jī)會，可能導(dǎo)致產(chǎn)品技術(shù)無法得到延續(xù)與傳承，前期的大量投入將付之東流，不僅造成企業(yè)大量的人力物力損失，也會浪費(fèi)國家科研經(jīng)費(fèi)。

3 政策設(shè)想與探討

基于問題分析和對現(xiàn)有政策的覆蓋性研究，結(jié)合在核電首臺（套）方面的應(yīng)用實(shí)踐，課題人員在政策方面進(jìn)行了一些設(shè)想和探討。

3.1 建立核電領(lǐng)域首臺（套）重大技術(shù)裝備示范應(yīng)用全周期流程

根據(jù)《關(guān)于促進(jìn)首臺（套）重大技術(shù)裝備示范應(yīng)用的意見》（發(fā)改產(chǎn)業(yè)〔2018〕558號）［17］的分工安排，建立包括研制攻關(guān)、成果評定、示范應(yīng)用、獎勵補(bǔ)貼、效果評價(jià)、推廣應(yīng)用的全周期流程。

核電領(lǐng)域首臺（套）重大技術(shù)裝備示范應(yīng)用是一項(xiàng)多部門參與、多環(huán)節(jié)實(shí)施的系統(tǒng)性工程。從參與主體來看，包括國家能源局、技術(shù)研制單位、用戶單位以及其他配套政策相關(guān)管理部門。從實(shí)施關(guān)鍵流程來看，包括研制攻關(guān)、示范基地設(shè)立、首臺（套）裝備認(rèn)定，設(shè)備應(yīng)用采購、實(shí)施以獎代補(bǔ)、開展效果評價(jià)等。圍繞上述內(nèi)容，課題組設(shè)想了一套完整的政策實(shí)施流程體系（如圖8所示）。該體系可通過出臺專項(xiàng)政策加以落地實(shí)施，有力地支撐核電領(lǐng)域首臺（套）重大技術(shù)裝備示范應(yīng)用，加速實(shí)現(xiàn)核電工程的國產(chǎn)化，提升我國核電工程的國際競爭力。

圖8 政策實(shí)施流程體系（設(shè)想）Fig.8 Policy implementation process system（assumption）

3.2 擴(kuò)大核電領(lǐng)域首臺（套）重大技術(shù)裝備定義和范圍

基于目前核電領(lǐng)域的市場壁壘較高、市場規(guī)模較小的特點(diǎn)，為鼓勵各類主體更加積極地開展核電關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，可考慮將核電首臺（套）產(chǎn)品的定義和范圍從前3臺（套）擴(kuò)展到前3~5臺（套），同時(shí)引入合同總額限制，分級分類進(jìn)行認(rèn)定。通過分級分類核定，進(jìn)一步鼓勵中小企業(yè)開展關(guān)鍵技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)，適當(dāng)擴(kuò)大核電領(lǐng)域的應(yīng)用市場。

3.3 設(shè)立核電領(lǐng)域首臺（套）重大技術(shù)裝備示范應(yīng)用基地

基于目前我國實(shí)際自主商業(yè)化核電工程較少，國際工程又存在采購合同制約的特點(diǎn)，在選擇核電領(lǐng)域首臺（套）重大技術(shù)裝備應(yīng)用范圍上，可考慮將國和一號、華龍一號及其后續(xù)項(xiàng)目等重大工程作為核電領(lǐng)域首臺（套）示范應(yīng)用依托工程，要求其承擔(dān)首臺（套）示范應(yīng)用任務(wù)，按《能源領(lǐng)域首臺（套）重大技術(shù)裝備評定和評價(jià)辦法（試行）》，通過評定的重大技術(shù)裝備須在上述重大工程中示范應(yīng)用，并在保險(xiǎn)補(bǔ)貼以及績效考核方面，給予配套政策支持，解決核電領(lǐng)域重大技術(shù)裝備在應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)方面的后顧之憂。

3.4 發(fā)布《核電領(lǐng)域首臺（套）產(chǎn)品及技術(shù)示范應(yīng)用目錄》，設(shè)立示范采購程序

基于工信部《首臺（套）重大技術(shù)裝備推廣應(yīng)用指導(dǎo)目錄》，進(jìn)行細(xì)化，滾動發(fā)布《核電領(lǐng)域首臺（套）產(chǎn)品及技術(shù)示范應(yīng)用目錄》，作為對工信部發(fā)布目錄的細(xì)化與補(bǔ)充?！逗穗婎I(lǐng)域首臺（套）產(chǎn)品及技術(shù)示范應(yīng)用目錄》可考慮重點(diǎn)針對完成研制并按《能源領(lǐng)域首臺（套）重大技術(shù)裝備評定和評價(jià)辦法（試行）》通過評定的卡脖子、補(bǔ)短板、能力提升清單物項(xiàng)類技術(shù)裝備。針對納入《核電領(lǐng)域首臺（套）產(chǎn)品及技術(shù)示范應(yīng)用目錄》的重大技術(shù)裝備，原則上應(yīng)該在示范應(yīng)用項(xiàng)目中進(jìn)行示范應(yīng)用，采購方式可采用單一來源、競爭性談判等自主采購方式。

3.5 設(shè)立核電領(lǐng)域首臺（套）示范應(yīng)用專項(xiàng)獎勵，明確專項(xiàng)管理要求

設(shè)立專項(xiàng)獎勵資金，核電領(lǐng)域首臺（套）重大技術(shù)裝備獲得示范應(yīng)用后，由研制單位與用戶單位作為聯(lián)合體依據(jù)訂貨合同進(jìn)行獎勵申請。獎勵發(fā)放建議結(jié)合《能源領(lǐng)域首臺（套）重大技術(shù)裝備評定和評價(jià)辦法（試行）》規(guī)定的效果評價(jià)工作開展，即完成申請經(jīng)認(rèn)定后發(fā)放50%、示范應(yīng)用1年后按《能源領(lǐng)域首臺（套）重大技術(shù)裝備評定和評價(jià)辦法（試行）》完成效果評價(jià)后發(fā)放50%。

4 結(jié)論

本文立足于核電國產(chǎn)化大背景，探討了關(guān)于核電首臺（套）推廣應(yīng)用的問題分析和政策研究，經(jīng)過系統(tǒng)的政策調(diào)研和分析，結(jié)合核電首臺（套）設(shè)備研發(fā)和應(yīng)用的實(shí)際，分析了研制攻關(guān)、成果評定、示范應(yīng)用、獎勵補(bǔ)貼、效果評價(jià)和推廣應(yīng)用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)方面存在的問題，提出了建立流程、擴(kuò)大定義和范圍、設(shè)立應(yīng)用基地、發(fā)布相關(guān)目錄及設(shè)立專項(xiàng)獎勵等方面的設(shè)想和建議，有較好的覆蓋性，可以為核電首臺（套）設(shè)備相關(guān)方面的政策研究與應(yīng)用提供參考，為推動核電領(lǐng)域設(shè)備國產(chǎn)化貢獻(xiàn)力量。