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        我國開征碳稅的現(xiàn)實(shí)依據(jù)及政策應(yīng)對(duì)

        2023-05-30 17:01:00王欽
        時(shí)代金融 2023年2期
        關(guān)鍵詞:碳稅稅種外部性

        王欽

        全球變暖和環(huán)境污染狀況的持續(xù)惡化下,我國提出了“碳達(dá)峰”“碳中和”的目標(biāo),積極倡導(dǎo)減少碳排放,保護(hù)地球環(huán)境,構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。從財(cái)稅角度探討,開征碳稅成為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要方式。為研究征收碳稅的必要性和重要性,本文結(jié)合已有數(shù)據(jù),分析了我國開征碳稅的現(xiàn)實(shí)背景,提出了開征碳稅的重要路徑。

        一、前言

        近年來,為應(yīng)對(duì)全球氣候變暖問題,眾多國家參與到氣候治理之中。而中國作為有責(zé)任有擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧?,已?jīng)將低碳循環(huán)納入經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)要求中。十九大報(bào)告提出“建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系”,2020年9月,習(xí)近平總書記在聯(lián)合國大會(huì)上宣布,中國將力爭于2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰,努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。

        在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的過程中,稅收以國家強(qiáng)制力為保證,以經(jīng)濟(jì)主體為約束對(duì)象,是較為有用的政策工具。但目前我國稅制體系中,有關(guān)碳排放的具體條款和規(guī)定較少。碳稅作為一種特定的環(huán)保稅,以減少碳排放為目的,以生產(chǎn)生活過程中二氧化碳的排放行為為征稅對(duì)象,已經(jīng)在許多國家開征并取得了良好成效。在此背景下,考察我國的碳稅征收問題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

        二、理論基礎(chǔ)

        (一)外部性和庇古稅理論

        外部性是指經(jīng)濟(jì)主體從事某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給他人帶來收益或損失的情形。對(duì)于具有負(fù)外部性的問題而言,私人排放者的成本小于社會(huì)成本,如果不加以干預(yù),排放者將選擇繼續(xù)排放,負(fù)外部性持續(xù)存在。庇古提出了一種糾正負(fù)外部性的方案,即“庇古稅”,通過征稅或者優(yōu)惠補(bǔ)貼來改變私人成本,使之與社會(huì)成本相等,從而資源配置達(dá)到最優(yōu)。

        碳稅是一種特殊的環(huán)境稅,其存在的理論基礎(chǔ)就是對(duì)負(fù)外部性行為征收“庇古稅”。如果僅僅依靠市場機(jī)制來控制企業(yè)或者個(gè)人的碳排放行為,那么由于排放行為沒有定價(jià),受到負(fù)面影響的人難以得到補(bǔ)償,排放者也無需負(fù)擔(dān)其污染行為所造成的全部成本,因此在私人成本收益衡量下,碳排放量將過度,環(huán)境污染加劇。除此以外,由于企業(yè)和私人生產(chǎn)和消費(fèi)行為不同,溫室氣體排放量不同,需要征稅以調(diào)控二者成本負(fù)擔(dān)的不公平。征收碳稅,就是讓碳排放行為具有成本,同時(shí)成本因不同的排放量而有所差異,由此經(jīng)濟(jì)主體將改變決策,促進(jìn)節(jié)能減排。

        (二)“雙重紅利”理論

        “雙重紅利”理論所稱的第一重紅利是指,征收環(huán)境稅可以改變?nèi)藗兊慕?jīng)濟(jì)行為,使之出于降低自身稅負(fù)的考量而減少污染,第二重紅利是指環(huán)境稅相較于對(duì)資本和勞動(dòng)征稅,對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的扭曲性較輕,可以更好地實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。碳稅的征收可以實(shí)現(xiàn)“雙重紅利”,一方面,通過對(duì)碳排放行為或者含碳能源征稅,可以促使企業(yè)和消費(fèi)者減少碳排放量,達(dá)到保護(hù)環(huán)境的紅利,另一方面,對(duì)碳排放行為征稅可以增加政府財(cái)政收入,從而增大其他稅種減稅降費(fèi)的空間,釋放經(jīng)濟(jì)活力。同時(shí),碳稅促使企業(yè)提高利用能源的效率,研發(fā)應(yīng)用新能源技術(shù),可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí),經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,產(chǎn)生更多的紅利。

        三、現(xiàn)實(shí)依據(jù)

        (一)我國煤炭使用量大,二氧化碳排放量大

        我國煤炭資源儲(chǔ)量較為豐富,因此能源消費(fèi)以煤炭為主,而煤炭燃燒是二氧化碳產(chǎn)生的重要原因。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示,2021年我國煤炭消費(fèi)占總能源消費(fèi)比例為56%。如下表1所示,2002-2019年我國煤炭消費(fèi)量逐年上升,2002年約為15.5萬噸,2019年約為40.2萬噸,增長兩倍以上。進(jìn)口煤炭量自2009年開始,大于出口煤炭量,2021年,進(jìn)口量約為出口量的5倍。工業(yè)煤炭和居民生活用煤是煤炭的主要消費(fèi)用途,尤其是工業(yè)對(duì)煤炭的需求和用量更為突出,從圖1可以看出,2002-2019年,工業(yè)煤炭消費(fèi)占比始終在百分之九十以上。相比世界發(fā)達(dá)國家,我國目前所耗費(fèi)的煤炭總量較高,且由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源供應(yīng)的硬性要求,我國未來的能源消費(fèi)仍然是剛需。這也意味著如果不加以政策控制,未來一段時(shí)間內(nèi),二氧化碳的排放量將持續(xù)增加,環(huán)境問題將更加嚴(yán)峻。

        (二)我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)稅體系不完善,減排干預(yù)效率低下

        環(huán)境保護(hù)稅體系是指以環(huán)境稅為主體稅種,包含其他與節(jié)能環(huán)保相關(guān)的稅種和稅收規(guī)定的稅制體系。我國目前的環(huán)境保護(hù)稅體系中僅有資源稅、消費(fèi)稅等與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅種,以及在企業(yè)所得稅、增值稅中部分體現(xiàn)了節(jié)能減排導(dǎo)向的政策,且這些政策僅有少數(shù)與碳排放有關(guān)。綜合而言,我國環(huán)境保護(hù)稅體系不完善,稅收規(guī)定缺乏系統(tǒng)性,難以形成合力,需要開征碳稅這一具有針對(duì)性的稅種,高效有力地實(shí)現(xiàn)減少碳排放、保護(hù)環(huán)境的初衷。

        通過分析我國目前的減排政策可以看出,我國在行業(yè)層面的減排主要采用的方式是先在戰(zhàn)略規(guī)劃上制定二氧化碳減排強(qiáng)度,再由各級(jí)政府將目標(biāo)逐級(jí)分解,分配至不同行業(yè)領(lǐng)域內(nèi),通過行政手段鼓勵(lì)各行業(yè)通過各種方式達(dá)成減排目標(biāo),如采用可再生資源、資源循環(huán)利用、引進(jìn)高生產(chǎn)率設(shè)備等。這種政府干預(yù)方式主要依靠行政權(quán)力來保障,具有較大的選擇性和自主性,缺乏法律的強(qiáng)制性和確定性,不利于政策長期實(shí)施和有效實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。同時(shí),許多發(fā)達(dá)國家采用控制碳排放量總量、推進(jìn)碳排放權(quán)交易市場化、設(shè)立碳稅等經(jīng)濟(jì)手段來減少二氧化碳排放,我國的行政干預(yù)方式與之相比,效率較低,且容易出現(xiàn)資源配置扭曲、行業(yè)約束力度不同等問題。

        四、我國開征碳稅的政策應(yīng)對(duì)

        (一)將碳稅納入環(huán)境保護(hù)稅體系之中,合理設(shè)置納稅對(duì)象及稅率、稅收優(yōu)惠

        將碳稅納入環(huán)境保護(hù)稅體系之中,可以有兩種途徑,一方面,可以將碳稅作為環(huán)境保護(hù)稅下的一個(gè)子稅目,將二氧化碳含量高的污染物列入環(huán)境保護(hù)稅下屬的大氣污染物稅目之中,或者將碳含量高的能源產(chǎn)品列入資源稅稅目下;另一方面,也可以將碳稅作為一個(gè)獨(dú)立稅種,將煤炭、石油、天然氣都列入征稅對(duì)象之中。前者操作較為簡便,在短期內(nèi)方便實(shí)行,但容易和其他稅目混淆,后者需要進(jìn)一步對(duì)法規(guī)進(jìn)行探討,出臺(tái)單獨(dú)的稅法,程序較煩瑣,但一旦成形,征收力度較強(qiáng)。

        開征碳稅需要合理設(shè)置征收對(duì)象,實(shí)施差異化稅率、并采取適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策。理論上,碳稅的課稅對(duì)象是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中因使用化石能源而產(chǎn)生的二氧化碳。納稅人是能源產(chǎn)品的消費(fèi)者,主要是使用化石燃料的企業(yè)和消費(fèi)者。但在實(shí)際操作中,二氧化碳排放量難以直接測量或者所耗費(fèi)的成本巨大,因此所采取的替代方法是測量能源中碳含量,以燃燒量指標(biāo)代替排放量指標(biāo)。同時(shí),含碳量不同的能源所設(shè)置的碳稅稅率應(yīng)該不同,如煤炭稅率與石油、天然氣相比應(yīng)較高;碳排放量不同的行業(yè)所設(shè)置的碳稅稅率應(yīng)該不同,如火電、煉焦行業(yè)碳稅稅率與造紙相比應(yīng)較高;不同的能源消費(fèi)對(duì)象所設(shè)置的碳稅稅率應(yīng)該不同,家庭和企業(yè)的稅率應(yīng)該有所區(qū)分。除此以外,對(duì)于二氧化碳排放量減少、使用清潔能源和可再生能源的企業(yè)應(yīng)該予以適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠,對(duì)于企業(yè)引進(jìn)可減少碳排放量的設(shè)備、技術(shù)的行為,同樣可以設(shè)置稅收減免以進(jìn)行鼓勵(lì)。

        (二)將碳稅作為中央和地方共享稅,合理規(guī)劃碳稅收入使用方式

        我國目前的稅種按收入歸屬劃分可以分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅,碳稅具有明顯的外部性,屬于國家戰(zhàn)略層面開征的稅種,但由于碳稅征收要求對(duì)地方信息有較高的掌握度,同時(shí)我國地方政府財(cái)力不足,因此可以將碳稅劃分為中央地方共享稅,既能讓中央有一部分收入用以支持節(jié)能減排,也能緩解地方財(cái)力不足的問題。

        關(guān)于碳稅的收入使用問題,根據(jù)“雙重紅利”理論,可以將其作為節(jié)能減排的經(jīng)費(fèi)支出,也可以用以矯正其他稅種的扭曲效應(yīng)。全球問題的嚴(yán)峻性和“雙碳”目標(biāo)的緊迫性要求以節(jié)能減排為征收碳稅的主要目的,應(yīng)將碳稅收入統(tǒng)一規(guī)劃,用于實(shí)現(xiàn)低碳目標(biāo),如用于支持新能源研發(fā)、可再生能源利用、資源循環(huán)利用等領(lǐng)域,培養(yǎng)新能源領(lǐng)域的技術(shù)性人才,建立相關(guān)的科研平臺(tái),同時(shí)可以針對(duì)性地完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,改善地區(qū)間減排成本和收益的分配現(xiàn)狀,實(shí)現(xiàn)地區(qū)污染治理的成本收益平衡,對(duì)跨區(qū)域性污染進(jìn)行統(tǒng)一治理,提高污染治理的正外部性。地方政府可將碳稅收入用于區(qū)域內(nèi)綠化建設(shè)、減碳設(shè)備和技術(shù)的引進(jìn)。

        (三)分階段實(shí)行碳稅,與已有政策措施相互協(xié)調(diào)

        我國能源地區(qū)分布不均,如果直接在全國推行碳稅,重工業(yè)地區(qū)所負(fù)擔(dān)的稅負(fù)會(huì)顯著過重。因此,可以先在一些地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn),讓重工業(yè)地區(qū)得到警醒,有一段緩沖期來提高能源使用效率或開發(fā)使用清潔能源。同時(shí)在開征的初級(jí)階段可以采取低稅率,后逐步提高稅率,使公眾易于接受,逐漸轉(zhuǎn)換思想。

        碳稅的實(shí)施需要和其他政策協(xié)調(diào)并進(jìn)。我國目前已經(jīng)開始推行碳排放權(quán)交易制度,2020年通過了《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》,在此背景下開征碳稅可以發(fā)揮重大的互補(bǔ)作用。因?yàn)樘寂欧艡?quán)交易制度和碳稅相比,雖然可以根據(jù)市場供求變化及時(shí)調(diào)整價(jià)格、反映減排成本,但需要利用先進(jìn)的技術(shù)手段確定碳排放總量,進(jìn)行碳排放權(quán)的合理分配,這涉及到多方利益的制衡,實(shí)施難度較大,實(shí)施條件嚴(yán)苛,同時(shí)碳排放交易管理和交易體系設(shè)置成本高,相關(guān)配套措施難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn),因此,碳稅在經(jīng)濟(jì)效率、價(jià)格穩(wěn)定性、透明度方面更具優(yōu)勢,且易于實(shí)施,可以彌補(bǔ)碳排放交易機(jī)制的復(fù)雜性和不確定性,同時(shí),二者可以在信息資源方面實(shí)現(xiàn)共通互補(bǔ),碳排放權(quán)交易制度所登記的重點(diǎn)排放單位、核查報(bào)告等信息可以公開共享,有利于碳稅征稅機(jī)關(guān)進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注,以此提高碳稅征收的效率。

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