王欽

全球變暖和環(huán)境污染狀況的持續(xù)惡化下，我國提出了“碳達(dá)峰”“碳中和”的目標(biāo)，積極倡導(dǎo)減少碳排放，保護(hù)地球環(huán)境，構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。從財(cái)稅角度探討，開征碳稅成為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要方式。為研究征收碳稅的必要性和重要性，本文結(jié)合已有數(shù)據(jù)，分析了我國開征碳稅的現(xiàn)實(shí)背景，提出了開征碳稅的重要路徑。

一、前言

近年來，為應(yīng)對(duì)全球氣候變暖問題，眾多國家參與到氣候治理之中。而中國作為有責(zé)任有擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧?，已?jīng)將低碳循環(huán)納入經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)要求中。十九大報(bào)告提出“建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系”，2020年9月，習(xí)近平總書記在聯(lián)合國大會(huì)上宣布，中國將力爭于2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，努力爭取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。

在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的過程中，稅收以國家強(qiáng)制力為保證，以經(jīng)濟(jì)主體為約束對(duì)象，是較為有用的政策工具。但目前我國稅制體系中，有關(guān)碳排放的具體條款和規(guī)定較少。碳稅作為一種特定的環(huán)保稅，以減少碳排放為目的，以生產(chǎn)生活過程中二氧化碳的排放行為為征稅對(duì)象，已經(jīng)在許多國家開征并取得了良好成效。在此背景下，考察我國的碳稅征收問題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、理論基礎(chǔ)

（一）外部性和庇古稅理論

外部性是指經(jīng)濟(jì)主體從事某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給他人帶來收益或損失的情形。對(duì)于具有負(fù)外部性的問題而言，私人排放者的成本小于社會(huì)成本，如果不加以干預(yù)，排放者將選擇繼續(xù)排放，負(fù)外部性持續(xù)存在。庇古提出了一種糾正負(fù)外部性的方案，即“庇古稅”，通過征稅或者優(yōu)惠補(bǔ)貼來改變私人成本，使之與社會(huì)成本相等，從而資源配置達(dá)到最優(yōu)。

碳稅是一種特殊的環(huán)境稅，其存在的理論基礎(chǔ)就是對(duì)負(fù)外部性行為征收“庇古稅”。如果僅僅依靠市場機(jī)制來控制企業(yè)或者個(gè)人的碳排放行為，那么由于排放行為沒有定價(jià)，受到負(fù)面影響的人難以得到補(bǔ)償，排放者也無需負(fù)擔(dān)其污染行為所造成的全部成本，因此在私人成本收益衡量下，碳排放量將過度，環(huán)境污染加劇。除此以外，由于企業(yè)和私人生產(chǎn)和消費(fèi)行為不同，溫室氣體排放量不同，需要征稅以調(diào)控二者成本負(fù)擔(dān)的不公平。征收碳稅，就是讓碳排放行為具有成本，同時(shí)成本因不同的排放量而有所差異，由此經(jīng)濟(jì)主體將改變決策，促進(jìn)節(jié)能減排。

（二）“雙重紅利”理論

“雙重紅利”理論所稱的第一重紅利是指，征收環(huán)境稅可以改變?nèi)藗兊慕?jīng)濟(jì)行為，使之出于降低自身稅負(fù)的考量而減少污染，第二重紅利是指環(huán)境稅相較于對(duì)資本和勞動(dòng)征稅，對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的扭曲性較輕，可以更好地實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。碳稅的征收可以實(shí)現(xiàn)“雙重紅利”，一方面，通過對(duì)碳排放行為或者含碳能源征稅，可以促使企業(yè)和消費(fèi)者減少碳排放量，達(dá)到保護(hù)環(huán)境的紅利，另一方面，對(duì)碳排放行為征稅可以增加政府財(cái)政收入，從而增大其他稅種減稅降費(fèi)的空間，釋放經(jīng)濟(jì)活力。同時(shí)，碳稅促使企業(yè)提高利用能源的效率，研發(fā)應(yīng)用新能源技術(shù)，可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，產(chǎn)生更多的紅利。

三、現(xiàn)實(shí)依據(jù)

（一）我國煤炭使用量大，二氧化碳排放量大

我國煤炭資源儲(chǔ)量較為豐富，因此能源消費(fèi)以煤炭為主，而煤炭燃燒是二氧化碳產(chǎn)生的重要原因。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2021年我國煤炭消費(fèi)占總能源消費(fèi)比例為56%。如下表1所示，2002-2019年我國煤炭消費(fèi)量逐年上升，2002年約為15.5萬噸，2019年約為40.2萬噸，增長兩倍以上。進(jìn)口煤炭量自2009年開始，大于出口煤炭量，2021年，進(jìn)口量約為出口量的5倍。工業(yè)煤炭和居民生活用煤是煤炭的主要消費(fèi)用途，尤其是工業(yè)對(duì)煤炭的需求和用量更為突出，從圖1可以看出，2002-2019年，工業(yè)煤炭消費(fèi)占比始終在百分之九十以上。相比世界發(fā)達(dá)國家，我國目前所耗費(fèi)的煤炭總量較高，且由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源供應(yīng)的硬性要求，我國未來的能源消費(fèi)仍然是剛需。這也意味著如果不加以政策控制，未來一段時(shí)間內(nèi)，二氧化碳的排放量將持續(xù)增加，環(huán)境問題將更加嚴(yán)峻。

（二）我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)稅體系不完善，減排干預(yù)效率低下

環(huán)境保護(hù)稅體系是指以環(huán)境稅為主體稅種，包含其他與節(jié)能環(huán)保相關(guān)的稅種和稅收規(guī)定的稅制體系。我國目前的環(huán)境保護(hù)稅體系中僅有資源稅、消費(fèi)稅等與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的稅種，以及在企業(yè)所得稅、增值稅中部分體現(xiàn)了節(jié)能減排導(dǎo)向的政策，且這些政策僅有少數(shù)與碳排放有關(guān)。綜合而言，我國環(huán)境保護(hù)稅體系不完善，稅收規(guī)定缺乏系統(tǒng)性，難以形成合力，需要開征碳稅這一具有針對(duì)性的稅種，高效有力地實(shí)現(xiàn)減少碳排放、保護(hù)環(huán)境的初衷。

通過分析我國目前的減排政策可以看出，我國在行業(yè)層面的減排主要采用的方式是先在戰(zhàn)略規(guī)劃上制定二氧化碳減排強(qiáng)度，再由各級(jí)政府將目標(biāo)逐級(jí)分解，分配至不同行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)，通過行政手段鼓勵(lì)各行業(yè)通過各種方式達(dá)成減排目標(biāo)，如采用可再生資源、資源循環(huán)利用、引進(jìn)高生產(chǎn)率設(shè)備等。這種政府干預(yù)方式主要依靠行政權(quán)力來保障，具有較大的選擇性和自主性，缺乏法律的強(qiáng)制性和確定性，不利于政策長期實(shí)施和有效實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。同時(shí)，許多發(fā)達(dá)國家采用控制碳排放量總量、推進(jìn)碳排放權(quán)交易市場化、設(shè)立碳稅等經(jīng)濟(jì)手段來減少二氧化碳排放，我國的行政干預(yù)方式與之相比，效率較低，且容易出現(xiàn)資源配置扭曲、行業(yè)約束力度不同等問題。

四、我國開征碳稅的政策應(yīng)對(duì)

（一）將碳稅納入環(huán)境保護(hù)稅體系之中，合理設(shè)置納稅對(duì)象及稅率、稅收優(yōu)惠

將碳稅納入環(huán)境保護(hù)稅體系之中，可以有兩種途徑，一方面，可以將碳稅作為環(huán)境保護(hù)稅下的一個(gè)子稅目，將二氧化碳含量高的污染物列入環(huán)境保護(hù)稅下屬的大氣污染物稅目之中，或者將碳含量高的能源產(chǎn)品列入資源稅稅目下；另一方面，也可以將碳稅作為一個(gè)獨(dú)立稅種，將煤炭、石油、天然氣都列入征稅對(duì)象之中。前者操作較為簡便，在短期內(nèi)方便實(shí)行，但容易和其他稅目混淆，后者需要進(jìn)一步對(duì)法規(guī)進(jìn)行探討，出臺(tái)單獨(dú)的稅法，程序較煩瑣，但一旦成形，征收力度較強(qiáng)。

開征碳稅需要合理設(shè)置征收對(duì)象，實(shí)施差異化稅率、并采取適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策。理論上，碳稅的課稅對(duì)象是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中因使用化石能源而產(chǎn)生的二氧化碳。納稅人是能源產(chǎn)品的消費(fèi)者，主要是使用化石燃料的企業(yè)和消費(fèi)者。但在實(shí)際操作中，二氧化碳排放量難以直接測量或者所耗費(fèi)的成本巨大，因此所采取的替代方法是測量能源中碳含量，以燃燒量指標(biāo)代替排放量指標(biāo)。同時(shí)，含碳量不同的能源所設(shè)置的碳稅稅率應(yīng)該不同，如煤炭稅率與石油、天然氣相比應(yīng)較高；碳排放量不同的行業(yè)所設(shè)置的碳稅稅率應(yīng)該不同，如火電、煉焦行業(yè)碳稅稅率與造紙相比應(yīng)較高；不同的能源消費(fèi)對(duì)象所設(shè)置的碳稅稅率應(yīng)該不同，家庭和企業(yè)的稅率應(yīng)該有所區(qū)分。除此以外，對(duì)于二氧化碳排放量減少、使用清潔能源和可再生能源的企業(yè)應(yīng)該予以適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠，對(duì)于企業(yè)引進(jìn)可減少碳排放量的設(shè)備、技術(shù)的行為，同樣可以設(shè)置稅收減免以進(jìn)行鼓勵(lì)。

（二）將碳稅作為中央和地方共享稅，合理規(guī)劃碳稅收入使用方式

我國目前的稅種按收入歸屬劃分可以分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，碳稅具有明顯的外部性，屬于國家戰(zhàn)略層面開征的稅種，但由于碳稅征收要求對(duì)地方信息有較高的掌握度，同時(shí)我國地方政府財(cái)力不足，因此可以將碳稅劃分為中央地方共享稅，既能讓中央有一部分收入用以支持節(jié)能減排，也能緩解地方財(cái)力不足的問題。

關(guān)于碳稅的收入使用問題，根據(jù)“雙重紅利”理論，可以將其作為節(jié)能減排的經(jīng)費(fèi)支出，也可以用以矯正其他稅種的扭曲效應(yīng)。全球問題的嚴(yán)峻性和“雙碳”目標(biāo)的緊迫性要求以節(jié)能減排為征收碳稅的主要目的，應(yīng)將碳稅收入統(tǒng)一規(guī)劃，用于實(shí)現(xiàn)低碳目標(biāo)，如用于支持新能源研發(fā)、可再生能源利用、資源循環(huán)利用等領(lǐng)域，培養(yǎng)新能源領(lǐng)域的技術(shù)性人才，建立相關(guān)的科研平臺(tái)，同時(shí)可以針對(duì)性地完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，改善地區(qū)間減排成本和收益的分配現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)地區(qū)污染治理的成本收益平衡，對(duì)跨區(qū)域性污染進(jìn)行統(tǒng)一治理，提高污染治理的正外部性。地方政府可將碳稅收入用于區(qū)域內(nèi)綠化建設(shè)、減碳設(shè)備和技術(shù)的引進(jìn)。

（三）分階段實(shí)行碳稅，與已有政策措施相互協(xié)調(diào)

我國能源地區(qū)分布不均，如果直接在全國推行碳稅，重工業(yè)地區(qū)所負(fù)擔(dān)的稅負(fù)會(huì)顯著過重。因此，可以先在一些地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，讓重工業(yè)地區(qū)得到警醒，有一段緩沖期來提高能源使用效率或開發(fā)使用清潔能源。同時(shí)在開征的初級(jí)階段可以采取低稅率，后逐步提高稅率，使公眾易于接受，逐漸轉(zhuǎn)換思想。

碳稅的實(shí)施需要和其他政策協(xié)調(diào)并進(jìn)。我國目前已經(jīng)開始推行碳排放權(quán)交易制度，2020年通過了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，在此背景下開征碳稅可以發(fā)揮重大的互補(bǔ)作用。因?yàn)樘寂欧艡?quán)交易制度和碳稅相比，雖然可以根據(jù)市場供求變化及時(shí)調(diào)整價(jià)格、反映減排成本，但需要利用先進(jìn)的技術(shù)手段確定碳排放總量，進(jìn)行碳排放權(quán)的合理分配，這涉及到多方利益的制衡，實(shí)施難度較大，實(shí)施條件嚴(yán)苛，同時(shí)碳排放交易管理和交易體系設(shè)置成本高，相關(guān)配套措施難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)，因此，碳稅在經(jīng)濟(jì)效率、價(jià)格穩(wěn)定性、透明度方面更具優(yōu)勢，且易于實(shí)施，可以彌補(bǔ)碳排放交易機(jī)制的復(fù)雜性和不確定性，同時(shí)，二者可以在信息資源方面實(shí)現(xiàn)共通互補(bǔ)，碳排放權(quán)交易制度所登記的重點(diǎn)排放單位、核查報(bào)告等信息可以公開共享，有利于碳稅征稅機(jī)關(guān)進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，以此提高碳稅征收的效率。