王鵬飛 沈梭 王增鑫

目前，在我國(guó)金融控股公司的監(jiān)管實(shí)踐中，尚存一些待厘清問題，如怎樣提前介入“非金融企業(yè)投資控股金融機(jī)構(gòu)從而形成事實(shí)意義上的金融控股公司”、監(jiān)管部門可采取的監(jiān)管措施力度偏弱以及監(jiān)管協(xié)調(diào)開展等問題。為此，本文梳理并闡釋了歐盟針對(duì)（混合）金融控股公司在許可／豁免條件、過渡期安排、流程、違規(guī)處罰等方面的具體規(guī)定，其中借鑒一些域外經(jīng)驗(yàn)應(yīng)對(duì)我國(guó)金融控股公司監(jiān)管所面臨難題具有較大的意義。

一、歐盟（混合）金融控股公司的內(nèi)涵及監(jiān)管背景

（一）內(nèi)涵界定

（混合）金融控股公司，是金融控股公司與混合金融控股公司的合稱。根據(jù)歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)相關(guān)條例①的規(guī)定，（混合）金融控股公司定義如下：

金融控股公司（FHC，F(xiàn)inancial Holding Companies）：一是指母公司本身為金融機(jī)構(gòu)；二是指其子公司完全或主要由信貸機(jī)構(gòu)、投資公司（Investment Firms）②或金融機(jī)構(gòu)③構(gòu)成；三是指至少一家子公司為信貸公司或投資公司，且未被認(rèn)定為混合金融控股公司；四是指母公司超過50%的股權(quán)、合并資產(chǎn)、收入、人員或監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為的其他指標(biāo)與作為子公司的銀行或金融機(jī)構(gòu)相關(guān)聯(lián)，則母公司可以認(rèn)定為金融控股公司。

混合金融控股公司（MFHC，Mixed Financial HoldingCompanies）：一是指集團(tuán)母公司并非受監(jiān)管實(shí)體（此處的受監(jiān)管實(shí)體包括信貸機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司或投資公司）；二是指集團(tuán)中至少有一個(gè)子公司是總部設(shè)在歐盟內(nèi)的受監(jiān)管實(shí)體，則母公司可以認(rèn)定為混合金融控股公司。由于金融控股公司與混合金融控股公司在許可程序、合格控股評(píng)估等方面的要求一致，因此，下文論述過程中將二者統(tǒng)稱為（混合）金融控股公司。

（二）監(jiān)管背景

為應(yīng)對(duì)歐盟金融風(fēng)險(xiǎn)管理和監(jiān)管框架等方面出現(xiàn)的新問題、新挑戰(zhàn)，歐洲央行于2019年6月28日發(fā)布了《資本要求指令V》。該指令第21a條首次以正式文件的形式出臺(tái)（混合）金融控股公司的許可審批制度，意味著（混合）金融控股公司將受到直接監(jiān)管權(quán)力的約束。歐盟成員國(guó)需在2020年12月28日前，根據(jù)《資本要求指令V》調(diào)整本國(guó)的相應(yīng)規(guī)定、制定相應(yīng)措施，并于2020年12月29日起執(zhí)行。符合（混合）金融控股公司設(shè)立條件的主體需在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成申請(qǐng)工作，以確保此類控股公司可以直接在并表基礎(chǔ)上符合審慎要求。

2021年4月27日，歐洲央行發(fā)布了《歐洲央行在許可（混合）金融控股公司方面的作用》。歐洲央行認(rèn)為，由于許多受監(jiān)管銀行由母公司控制，尤其是當(dāng)它本身符合金融控股公司（FHC）或混合金融控股公司（MFHC）的條件時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)更應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注母公司的經(jīng)營(yíng)行為。為此，歐洲央行在該份工作報(bào)告中，詳細(xì)闡述了《資本要求指令V》中與（混合）金融控股公司審批許可相關(guān)的內(nèi)容，涉及許可／豁免條件、過渡期、流程、違規(guī)處罰等方面。

二、歐盟（混合）金融控股公司的許可程序

（一）設(shè)立許可及豁免條件

1．許可條件。在歐盟，受監(jiān)管銀行的母公司在申請(qǐng)（混合）金融控股公司許可時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合以下條件：第一，集團(tuán)內(nèi)部安排和任務(wù)分配需滿足《資本要求指令V》和《資本要求條例II》在全面并表基礎(chǔ)（consolidated basis）或次級(jí)并表基礎(chǔ)（sub-consolidated basis）上的要求，即母公司、（混合）金融控股公司單一層面的并表，不向上或向下延伸，能夠有效地協(xié)調(diào)所有子公司，防止或管理內(nèi)部沖突并能夠在整個(gè)集團(tuán)范圍內(nèi)執(zhí)行制定的政策；第二，通過重點(diǎn)評(píng)估母公司在受監(jiān)管集團(tuán)中的地位、作用以及股權(quán)結(jié)構(gòu)，確保集團(tuán)的組織結(jié)構(gòu)不妨礙對(duì)母／子公司的有效監(jiān)管；第三，管理機(jī)構(gòu)成員符合適當(dāng)性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，即從經(jīng)驗(yàn)、聲譽(yù)、利益沖突、時(shí)間承諾、集體適宜性等維度進(jìn)行評(píng)估。歐盟對(duì)管理機(jī)構(gòu)成員的適當(dāng)性評(píng)估，相當(dāng)于我國(guó)金融控股公司監(jiān)管中對(duì)董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員的任職資質(zhì)要求。

2．豁免條件。在歐盟，若是符合（混合）金融控股公司的申請(qǐng)條件，相關(guān)主體必須提出申請(qǐng)。當(dāng)然，如果相關(guān)主體希望避免成為（混合）金融控股公司而受到嚴(yán)格監(jiān)管，可以申請(qǐng)豁免，并同時(shí)符合以下條件：第一，母公司的主要活動(dòng)是收購(gòu)子公司股權(quán)，意味著母公司實(shí)為從事單純的、財(cái)務(wù)性質(zhì)的股權(quán)投資；第二，母公司未被列為金融機(jī)構(gòu)處置機(jī)制④中的處置實(shí)體，此處的處置實(shí)體為銀行恢復(fù)與處置計(jì)劃語(yǔ)境下的處置機(jī)構(gòu)；第三，受監(jiān)管集團(tuán)中的另一家子公司已被指定負(fù)責(zé)集團(tuán)在并表基礎(chǔ)上遵守審慎要求，并授權(quán)子公司必要的手段和法律權(quán)力以有效地履行這些義務(wù)；第四，母公司不參與影響整個(gè)集團(tuán)或子公司的管理、經(jīng)營(yíng)或財(cái)務(wù)決策；第五，不存在阻礙集團(tuán)并表監(jiān)管的行為。

獲得許可／豁免的（混合）金融控股公司必須持續(xù)遵守許可／豁免的條件并向并表監(jiān)管機(jī)構(gòu)（即負(fù)責(zé)對(duì)歐盟（混合）金融控股集團(tuán)進(jìn)行并表監(jiān)管的主管當(dāng)局）提供監(jiān)管合規(guī)性所需的信息。如果發(fā)現(xiàn)不符合或不再符合條件，并表監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以對(duì)（混合）金融控股公司采取監(jiān)管措施，以確保或恢復(fù)有效遵守要求。

（二）設(shè)置過渡期及合格控股評(píng)估

與我國(guó)實(shí)施金融控股公司監(jiān)管一樣，歐盟在推行（混合）金融控股公司許可審批時(shí)，市場(chǎng)上已經(jīng)存在大量事實(shí)意義上的具備（混合）金融控股公司特征的企業(yè)集團(tuán)。因此，為了制度的順利實(shí)施，有必要設(shè)置過渡期，對(duì)相關(guān)需要整改的事項(xiàng)進(jìn)行合理安排。

一方面，對(duì)于存量企業(yè)，設(shè)置兩年過渡期。歐盟監(jiān)管當(dāng)局在充分考慮市場(chǎng)承受能力的基礎(chǔ)上，對(duì)于存量企業(yè)，即2019年6月27日⑤之前已經(jīng)成立的、符合（混合）金融控股公司設(shè)立條件的企業(yè)集團(tuán)，設(shè)置兩年過渡期，對(duì)有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行整改。并且，存量企業(yè)應(yīng)在2021年6月28日之前向歐盟監(jiān)管當(dāng)局提出申請(qǐng)?jiān)S可，或者提出豁免。

另一方面，對(duì)于非存量企業(yè)，區(qū)分兩種情況，實(shí)施許可審批或者預(yù)先進(jìn)行合格控股評(píng)估。具體看，一是對(duì)于2019年6月27日（《資本要求指令V》生效日）之后成立的企業(yè)集團(tuán)，遵循正常審批規(guī)定，應(yīng)在2020年12月29日之前申請(qǐng)?jiān)S可或者豁免。二是對(duì)于2020年12月29日之后成立的企業(yè)集團(tuán)，必須在加入受監(jiān)管集團(tuán)的控股鏈（holding chain，可理解為形成控股與被控股的關(guān)系）之前申請(qǐng)?jiān)S可或者豁免，同時(shí)還需申請(qǐng)“合格控股”（Qualifyingholding）批準(zhǔn)。

（三）明確審批流程

申請(qǐng)企業(yè)需將申請(qǐng)文件和佐證材料提交給并表監(jiān)管機(jī)構(gòu)。如果企業(yè)所在成員國(guó)的監(jiān)管當(dāng)局與并表監(jiān)管機(jī)構(gòu)不同時(shí)，申請(qǐng)企業(yè)還必須向成員國(guó)的監(jiān)管當(dāng)局提供信息。此時(shí)，并表監(jiān)管機(jī)構(gòu)和成員國(guó)的監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)聯(lián)合決議（混合）金融控股公司的審批。

如果企業(yè)設(shè)立在銀行業(yè)聯(lián)盟區(qū)域內(nèi)，并且是重要受監(jiān)管集團(tuán)的一部分、受到歐洲央行的直接監(jiān)管，則申請(qǐng)文件和佐證材料將專門提交給歐洲央行。如果企業(yè)沒有設(shè)立在銀行業(yè)聯(lián)盟區(qū)域內(nèi)，但作為重要受監(jiān)管集團(tuán)的一部分且受到歐洲央行的直接監(jiān)管，則應(yīng)向歐洲央行和所在成員國(guó)的監(jiān)管當(dāng)局同時(shí)提供申請(qǐng)文件和佐證材料。

為明確企業(yè)審批流程，下圖以盧森堡為例，演示申請(qǐng)企業(yè)如何提交申請(qǐng)文件。

（四）可采取的監(jiān)管措施

如果企業(yè)未能及時(shí)申請(qǐng)（混合）金融控股公司許可或者豁免，歐洲央行將依據(jù)《資本要求指令V》，對(duì)有關(guān)主體實(shí)施相應(yīng)的監(jiān)管措施、國(guó)家法律規(guī)定的行政處罰或其他行政措施。歐洲央行可采取的監(jiān)管措施有：第一，暫停母公司行使所持有子公司股份的相關(guān)表決權(quán)；第二，對(duì)母公司或高管人員采取禁令或處罰；第三，責(zé)令母公司向股東轉(zhuǎn)讓子公司的參與權(quán)；第四，臨時(shí)指定集團(tuán)內(nèi)的另一家金融控股公司、混合金融控股公司或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)并確保在并表基礎(chǔ)上遵守《資本要求指令V》和《資本要求條例II》中規(guī)定的要求；第五，限制或禁止向股東分配或支付利息；第六，責(zé)令母公司從子公司中剝離或減持；第七，要求金融控股公司或混合金融控股公司及時(shí)提交合規(guī)整改計(jì)劃。

三、歐盟銀行業(yè)股權(quán)收購(gòu)領(lǐng)域的合格控股評(píng)估

為確保銀行股東的適當(dāng)性，避免對(duì)銀行未來經(jīng)營(yíng)埋下隱患，歐盟在銀行業(yè)股東監(jiān)管或股權(quán)收購(gòu)領(lǐng)域，實(shí)行嚴(yán)格的合格控股評(píng)估制度。作為歐洲銀行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，歐洲央行負(fù)責(zé)審批參與國(guó)所有銀行合格控股收購(gòu)的申請(qǐng)，評(píng)估涉及股東聲譽(yù)、經(jīng)驗(yàn)、財(cái)務(wù)穩(wěn)健性等方面。從持股比例上看，當(dāng)銀行控股權(quán)或投票權(quán)達(dá)到至少10%或其他相關(guān)比例（20%、30%或50%）時(shí)，可被描述為“合格控股”。另外，獲得（多數(shù)）管理委員會(huì)成員（職能類似于董事會(huì)）的任命權(quán)利，或?qū)︺y行管理產(chǎn)生重大影響的手段，也都屬于“合格控股”的范疇。

（一）合格控股的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

歐盟《資本要求指令I(lǐng)V》列出了評(píng)估擬議收購(gòu)的五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，且這些標(biāo)準(zhǔn)在歐盟統(tǒng)一適用：

1．評(píng)估收購(gòu)方的聲譽(yù)。一方面，評(píng)估收購(gòu)方是否具有必需的職業(yè)操守和信譽(yù)，例如沒有犯罪記錄或涉及法庭訴訟。另一方面，評(píng)估收購(gòu)方是否具備專業(yè)勝任力，即他們?cè)诮鹑谛袠I(yè)的管理、投資的業(yè)績(jī)記錄。

2．評(píng)估擬任管理人員的聲譽(yù)和經(jīng)驗(yàn)。如果收購(gòu)方計(jì)劃在收購(gòu)成功后對(duì)銀行的管理層進(jìn)行調(diào)整，那么，必須同步對(duì)擬任管理人員的任職資格進(jìn)行適當(dāng)性評(píng)估。

3．評(píng)估收購(gòu)方的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性。主要是評(píng)估收購(gòu)方是否具有充足的資金完成收購(gòu)，并能夠維持未來穩(wěn)健的財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，也要確定誰(shuí)將負(fù)責(zé)向銀行提供附加資本。

4．評(píng)估對(duì)銀行的影響。例如，收購(gòu)后，銀行是否仍能遵守審慎要求。若部分收購(gòu)資金源自債務(wù)融資，不能因此使銀行的正常經(jīng)營(yíng)承受壓力。此外，收購(gòu)方的公司結(jié)構(gòu)不應(yīng)過于復(fù)雜，不能妨礙監(jiān)管部門對(duì)銀行進(jìn)行有效監(jiān)管。

5．評(píng)估與洗錢或恐怖主義融資有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。用于收購(gòu)銀行的資金，不能是犯罪活動(dòng)所得或與恐怖主義有關(guān)。并且，還會(huì)評(píng)估收購(gòu)是否可能增加洗錢或恐怖主義融資的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）合格控股的評(píng)估程序

首先，擬收購(gòu)方應(yīng)將其涉及“合格控股”的收購(gòu)意向，報(bào)告收購(gòu)對(duì)象所屬成員國(guó)的監(jiān)管部門。然后，成員國(guó)監(jiān)管部門進(jìn)行初步評(píng)估，并為歐洲央行準(zhǔn)備一份提案草案。其次，歐洲央行與相關(guān)國(guó)家的監(jiān)管部門合作，開展歐洲央行層面的評(píng)估。最后，歐洲央行將評(píng)估結(jié)果通知收購(gòu)方和相關(guān)成員國(guó)監(jiān)管部門。此項(xiàng)評(píng)估的時(shí)間不應(yīng)超過60個(gè)工作日。如果需要更多信息，此期限可以再延長(zhǎng)20個(gè)工作日或在某些情況下延長(zhǎng)30個(gè)工作日。

（三）救濟(jì)程序及特殊情況處理

若收購(gòu)申請(qǐng)被否決，或者收購(gòu)方認(rèn)為歐洲央行的決定有對(duì)其不利的方面，收購(gòu)方可以向歐洲央行內(nèi)設(shè)的行政審查委員會(huì)提出質(zhì)疑。如果對(duì)審查結(jié)果不滿意，收購(gòu)方還可以上訴至歐盟法院。

此外，歐洲央行可以自行決策或者采納有關(guān)成員國(guó)監(jiān)管部門的提議，就收購(gòu)申請(qǐng)附加條件。但是，附加的任何額外條件必須與前述合格控股的五項(xiàng)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)。同時(shí)，若附加條件可能對(duì)收購(gòu)方的權(quán)利產(chǎn)生不利影響，則應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)。

兩個(gè)（或更多）收購(gòu)方意圖同時(shí)收購(gòu)?fù)患毅y行的情形。如果歐洲央行同時(shí)收到多份申請(qǐng)，則必須一視同仁。歐洲央行無權(quán)決定哪個(gè)擬議收購(gòu)方擁有優(yōu)先收購(gòu)權(quán)。歐洲央行的任務(wù)是確保任何擬議收購(gòu)方符合前述五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。如果多個(gè)擬議的收購(gòu)方符合評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，誰(shuí)將收購(gòu)銀行的最終決定權(quán)在于銀行所有者。

值得注意的是，兩家公司合并也可能觸發(fā)合格控股評(píng)估。如果合并導(dǎo)致單個(gè)主體獲得另一家銀行10%或更多的股份或者投票權(quán)，或超過《資本要求指令I(lǐng)V》中規(guī)定的其他相關(guān)門檻（20%、30%或50%），那么，也將觸發(fā)合格控股評(píng)估。但是，如果合并不符合合格控股的標(biāo)準(zhǔn)，則適用的制度取決于相關(guān)成員國(guó)法律。

四、對(duì)完善我國(guó)金融控股公司監(jiān)管的啟示

（一）完善金融控股公司監(jiān)管的程序設(shè)計(jì)

與歐盟現(xiàn)行規(guī)定一樣，我國(guó)《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》對(duì)于存量企業(yè)同樣設(shè)置了整改過渡期。區(qū)別在于，歐盟設(shè)計(jì)了“申請(qǐng)豁免”的條件或程序?；砻獬绦虻拇嬖?，能夠促使企業(yè)主動(dòng)減持金融機(jī)構(gòu)股份或降低控制力，化被動(dòng)為主動(dòng)，有效降低監(jiān)管部門的監(jiān)管成本。對(duì)于非存量企業(yè)，設(shè)置了控股鏈（holding chain）形成前的申請(qǐng)?jiān)S可／豁免，以及“合格控股”（Qualifying holding）等前置審批程序。簡(jiǎn)單理解，對(duì)于尚未形成事實(shí)意義上的金融控股公司前，企業(yè)集團(tuán)必須在加入受監(jiān)管集團(tuán)的控股鏈之前申請(qǐng)?jiān)S可／豁免，同時(shí)還需申請(qǐng)“合格控股”批準(zhǔn)。這給我們解決“如何提前介入非金融企業(yè)投資控股金融機(jī)構(gòu)從而形成事實(shí)意義金融控股公司”這一難題，在程序設(shè)計(jì)上提供了有益的思路。

（二）提升金融控股公司監(jiān)管措施的威懾力

歐盟《資本要求指令V》在企業(yè)未及時(shí)申請(qǐng)?jiān)S可或者申請(qǐng)豁免的違規(guī)處理上的措施更加豐富。除了要求轉(zhuǎn)讓股權(quán)外，還包括暫停表決權(quán)、對(duì)母公司或高管人員采取禁令或處罰、限制或禁止向股東分配或支付利息等措施。而我國(guó)《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》第50條規(guī)定，若相關(guān)方未申請(qǐng)或者申請(qǐng)未獲得許可，相關(guān)方應(yīng)當(dāng)改正。若不改正，監(jiān)管部門將責(zé)令改正。逾期不改正的，監(jiān)管部門將要求其進(jìn)行部分或全部股權(quán)轉(zhuǎn)讓等行動(dòng)。與歐盟監(jiān)管部門的權(quán)限相比，我國(guó)有關(guān)規(guī)定賦予監(jiān)管部門的可采取措施明顯力度偏弱，恐難應(yīng)對(duì)非金融企業(yè)投資金融機(jī)構(gòu)領(lǐng)域的亂象與風(fēng)險(xiǎn)，增加了彌補(bǔ)監(jiān)管空白的難度。因此，歐盟在這一領(lǐng)域的監(jiān)管實(shí)踐，對(duì)解決我國(guó)的監(jiān)管難點(diǎn)有重要的借鑒意義，或許可以通過后續(xù)的制度完善，增強(qiáng)監(jiān)管措施的威懾力。

（三）構(gòu)建運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

金融控股公司旗下涉及的金融子公司業(yè)態(tài)多樣，各自的風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)也是各有特殊之處，并且涉及多個(gè)行業(yè)監(jiān)管部門。因此，構(gòu)建運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，顯得非常重要。歐盟的金融控股集團(tuán)跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)且業(yè)務(wù)分散，疊加成員國(guó)監(jiān)管當(dāng)局獨(dú)立監(jiān)管“各自為政、信息溝通不暢”的弊端，不可避免存在監(jiān)管“真空”。即使在宏觀審慎監(jiān)管框架下，獨(dú)立監(jiān)管存在的問題依然無法完全避免。為此，在宏觀審慎的監(jiān)管框架下，歐盟《資本要求指令V》強(qiáng)調(diào)了并表監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重要性，并提出與成員國(guó)的監(jiān)管當(dāng)局聯(lián)合決議，加強(qiáng)部門之間的信息共享和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)，提高監(jiān)管合力。目前，我國(guó)金融控股公司監(jiān)管的部際協(xié)調(diào)還在探索之中，歐盟的實(shí)踐也許可以提供有益的借鑒。