王申　許恒

〔摘要〕數(shù)據(jù)確權(quán)是數(shù)據(jù)活動有序進行的制度前提和構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度進程中的底層支撐。但近年來隨著數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和數(shù)據(jù)要素市場建設(shè)的需要，對傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)確權(quán)制度提出了新挑戰(zhàn)和新要求。傳統(tǒng)數(shù)據(jù)確權(quán)方式在劃定數(shù)據(jù)權(quán)利內(nèi)容邊界、對數(shù)據(jù)要素市場監(jiān)管的支撐以及促進數(shù)據(jù)充分流通方面存在制度缺口。為此，基于數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新特征和構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的新要求，建議未來要根據(jù)數(shù)據(jù)和信息的區(qū)別劃定數(shù)據(jù)確權(quán)的權(quán)利內(nèi)容邊界；完善數(shù)據(jù)確權(quán)制度體系，為數(shù)據(jù)要素市場監(jiān)管提供必要工具；優(yōu)化數(shù)據(jù)確權(quán)模式，便利數(shù)據(jù)要素交易；合理利用數(shù)據(jù)收益權(quán)來保障數(shù)據(jù)合理回報，促進數(shù)據(jù)互通共享。

〔關(guān)鍵詞〕數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，數(shù)據(jù)確權(quán)，數(shù)據(jù)要素市場

〔中圖分類號〕F091.349 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2023）02-0120-09

一、問題的緣起

數(shù)據(jù)確權(quán)是構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度進程中的重要制度組成，也是數(shù)字經(jīng)濟健康有序發(fā)展的基礎(chǔ)。所謂數(shù)據(jù)確權(quán)，就是確定數(shù)據(jù)的權(quán)利屬性，主要包含兩個層面，一是確定數(shù)據(jù)的權(quán)利主體，即誰對數(shù)據(jù)享有權(quán)利，二是確定權(quán)利的內(nèi)容，即享有什么樣的權(quán)利。一切與數(shù)據(jù)權(quán)利相關(guān)的制度安排都在數(shù)據(jù)確權(quán)的范疇內(nèi)。自2020年4月10日《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》頒布以來，數(shù)據(jù)已成為我國宏觀經(jīng)濟中重要的生產(chǎn)要素，數(shù)據(jù)要素對我國經(jīng)濟增長的貢獻度持續(xù)上升。而數(shù)據(jù)確權(quán)作為數(shù)據(jù)交易的前提，又是處理數(shù)據(jù)流動和數(shù)據(jù)保護的關(guān)鍵切入點，其市場需求將會越來越旺盛，特別是在建立健全數(shù)據(jù)要素市場的時代背景下更為突出。然而，隨著數(shù)據(jù)應(yīng)用場景的不斷豐富，數(shù)據(jù)融合使用的趨勢逐漸凸顯，數(shù)據(jù)共用共享的呼聲也越來越高。相比于數(shù)據(jù)安全，社會對充分釋放數(shù)據(jù)要素價值的需求更大，數(shù)據(jù)確權(quán)的難度也隨之加大。伴隨數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展和數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)分工的深化，數(shù)據(jù)確權(quán)也產(chǎn)生了一些新問題。2022年12月，國家發(fā)展和改革委員會頒布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱《數(shù)據(jù)二十條》）是對新形勢下包括數(shù)據(jù)確權(quán)在內(nèi)的數(shù)據(jù)相關(guān)制度建設(shè)的高度凝練和系統(tǒng)闡述，為新形勢下如何通過數(shù)據(jù)確權(quán)統(tǒng)籌數(shù)據(jù)價值與數(shù)據(jù)安全、建立健全數(shù)據(jù)要素市場、實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素的充分流通、更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用提供了堅實的制度依托，成為數(shù)據(jù)確權(quán)新的著力點和戰(zhàn)略方向。

國內(nèi)關(guān)于數(shù)據(jù)確權(quán)的討論起始于大數(shù)據(jù)應(yīng)用與產(chǎn)業(yè)蓬勃興起，各地紛紛成立大數(shù)據(jù)交易所的背景中。數(shù)據(jù)顯示，全國目前已有40多家數(shù)據(jù)交易機構(gòu)，由政府資金主導(dǎo)的在籌的交易機構(gòu)有80多家。因此，傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)確權(quán)的制度服務(wù)對象是以數(shù)據(jù)交易所為代表的場內(nèi)數(shù)據(jù)交易。以傳統(tǒng)的認識來看，數(shù)據(jù)交易的前提是清晰的產(chǎn)權(quán)歸屬，因此傳統(tǒng)上的數(shù)據(jù)確權(quán)以確定數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)或所有權(quán)為核心。

但作為數(shù)據(jù)活動有序進行的制度前提、構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度進程中的底層支撐，在新發(fā)展形勢和新政策戰(zhàn)略要求下，如何平衡數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)價值，以及如何更充分地促進數(shù)據(jù)交易和數(shù)據(jù)共享、發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用等對傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)確權(quán)制度提出了新的挑戰(zhàn)。例如，因個人敏感數(shù)據(jù)泄露而發(fā)生損失時，如何區(qū)分其中的數(shù)據(jù)權(quán)利和信息權(quán)利？數(shù)據(jù)確權(quán)怎樣在復(fù)雜多樣的市場環(huán)境中為維持良好數(shù)據(jù)要素市場秩序提供支撐和依據(jù)？數(shù)據(jù)確權(quán)如何幫助互相競爭的兩個企業(yè)互通共享數(shù)據(jù)？這些都是目前亟需解決的難題。如果給數(shù)據(jù)生成方或數(shù)據(jù)持有者嚴格的數(shù)據(jù)所有權(quán)，那么會顯著削弱企業(yè)等大規(guī)模數(shù)據(jù)持有者開放分享數(shù)據(jù)的動力，其他人獲得數(shù)據(jù)的難度也顯著增加；如果在數(shù)據(jù)確權(quán)層面強制要求數(shù)據(jù)要素開放，那么有能力處理數(shù)據(jù)的個體進行采集、加工、使用數(shù)據(jù)的動力將被大大削弱，數(shù)據(jù)要素的價值同樣難以發(fā)揮。當(dāng)前，中央和各地政府相繼出臺了多角度、多渠道的數(shù)據(jù)確權(quán)完善性和支持性文件，響應(yīng)“十四五”規(guī)劃和黨的二十大報告中對于大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、著力提高數(shù)據(jù)要素對經(jīng)濟發(fā)展的重要作用、建設(shè)高水平和高質(zhì)量市場經(jīng)濟的重要論述?？梢钥闯?，在政策理念上我國政府明確支持更加完善和精確的數(shù)據(jù)確權(quán)制度，但限于當(dāng)前對數(shù)據(jù)要素性質(zhì)、數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展和數(shù)據(jù)主體行為原理認知的不全面，從而導(dǎo)致了新形勢下數(shù)據(jù)確權(quán)制度供給上的缺口。對此，本文首先基于數(shù)據(jù)要素和數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新特征的分析，討論數(shù)據(jù)確權(quán)的新任務(wù)和新內(nèi)涵，在此基礎(chǔ)上，探討傳統(tǒng)數(shù)據(jù)確權(quán)可能存在的制度缺口，最后提出相應(yīng)的政策建議。

二、構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度進程中數(shù)據(jù)確權(quán)的新內(nèi)涵

在《數(shù)據(jù)二十條》頒布之前，我國數(shù)據(jù)確權(quán)實踐已經(jīng)進行了一些有益探索，取得了階段性成就，大數(shù)據(jù)交易所紛紛成立，場內(nèi)交易有了初步的數(shù)據(jù)確權(quán)制度保障。學(xué)術(shù)界圍繞為數(shù)據(jù)賦予產(chǎn)權(quán)或所有權(quán)已取得初步的研究成果，數(shù)據(jù)作為生產(chǎn)要素和企業(yè)資產(chǎn)的價值得到一定程度上的保障。然而，隨著數(shù)字技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，社會的整體數(shù)據(jù)保有量不斷增加，數(shù)據(jù)要素化程度不斷加深，一些發(fā)展中的階段性矛盾開始出現(xiàn)，例如，對如何兼顧保障數(shù)據(jù)安全和發(fā)揮數(shù)據(jù)價值的疑慮，對數(shù)據(jù)集中造成數(shù)據(jù)壟斷的擔(dān)憂等?？梢姡鐣鹘鐚τ跀?shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)市場環(huán)境等方面優(yōu)化提升的關(guān)切度越來越高。《數(shù)據(jù)二十條》高屋建瓴、高瞻遠矚，在經(jīng)濟社會的整體層面對數(shù)據(jù)制度作出頂層設(shè)計和統(tǒng)籌謀劃，對數(shù)據(jù)確權(quán)提出更多要求。因此，無論從政策要求還是實踐所需，數(shù)據(jù)制度建設(shè)面臨新任務(wù)、新氣象。在數(shù)據(jù)確權(quán)層面，這集中體現(xiàn)為應(yīng)準(zhǔn)確把握數(shù)據(jù)確權(quán)在構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度中的新內(nèi)涵。數(shù)據(jù)確權(quán)作為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度中的底層制度，準(zhǔn)確把握其新內(nèi)涵，既是解決實踐中所遇到問題的必要前提，也是構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的關(guān)鍵一環(huán)。

（一）堅守數(shù)據(jù)安全底線是數(shù)據(jù)確權(quán)的基本原則

堅守數(shù)據(jù)安全底線是數(shù)據(jù)確權(quán)的基本原則，也是構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度進程中數(shù)據(jù)確權(quán)需要堅守的政策底線。數(shù)據(jù)安全是數(shù)據(jù)權(quán)利制度的必要組成部分。保障數(shù)據(jù)安全是科學(xué)制定數(shù)據(jù)權(quán)利制度的前提，數(shù)據(jù)權(quán)利是數(shù)據(jù)安全得以實現(xiàn)的載體。換言之，數(shù)據(jù)權(quán)利中必然包含數(shù)據(jù)安全相關(guān)的權(quán)利，同時數(shù)據(jù)安全需要通過數(shù)據(jù)權(quán)利制度的構(gòu)建和實施而形成保障。在更深層次上，這種制度層面的深度聯(lián)系來源于數(shù)據(jù)本身的性質(zhì)，使得數(shù)據(jù)關(guān)系中的安全問題成為數(shù)據(jù)安全中的主要風(fēng)險來源和主要矛盾所在，而非傳統(tǒng)意義上數(shù)據(jù)作為資源本身受到的外生沖擊。關(guān)于傳統(tǒng)意義上數(shù)據(jù)安全的例子，比如2016年雅虎遭黑客攻擊導(dǎo)致10億用戶賬戶數(shù)據(jù)泄露，又如2017年全球范圍內(nèi)Windows操作系統(tǒng)遭受勒索軟件攻擊導(dǎo)致大量數(shù)據(jù)泄露等。然而，數(shù)據(jù)總量的增加主要源自使用數(shù)據(jù)后產(chǎn)生的衍生數(shù)據(jù)量的增加。衍生數(shù)據(jù)是原始數(shù)據(jù)經(jīng)過處理和匹配后產(chǎn)生的，包含大量的與數(shù)據(jù)主體間關(guān)系的信息。因此，可以預(yù)見的是，隨著數(shù)據(jù)總體規(guī)模不斷增大，衍生數(shù)據(jù)的安全問題將成為主要的數(shù)據(jù)安全問題，安全風(fēng)險最終將暴露于所包含的數(shù)據(jù)主體間的關(guān)系中。比如，在小程序市場里，由于小程序開發(fā)門檻低，相關(guān)數(shù)據(jù)開發(fā)和使用行為魚龍混雜，所隱含的數(shù)據(jù)安全問題除了數(shù)據(jù)泄露之外，還有通過數(shù)據(jù)接口制造虛假數(shù)據(jù)、惡意營銷，或者以山寨仿冒的形式竊取源代碼數(shù)據(jù)，給正常的商業(yè)活動造成負面影響，破壞正常的數(shù)據(jù)使用和市場競爭秩序，給平臺和終端用戶雙方都帶來損失，也降低了平臺對終端用戶的吸引力。顯然，數(shù)據(jù)權(quán)利是用來調(diào)整數(shù)據(jù)主體間關(guān)系的主要制度工具，因而數(shù)據(jù)安全問題將越來越多地嵌入數(shù)據(jù)確權(quán)的制度設(shè)計中。另一方面，靜止和孤立的數(shù)據(jù)并不能產(chǎn)生價值，這意味著數(shù)據(jù)安全不能以封閉式、圍墻式的思路來實現(xiàn)，而是需要在數(shù)據(jù)使用和數(shù)據(jù)流通中保障數(shù)據(jù)安全，二者須統(tǒng)籌實現(xiàn)。這同時意味著，數(shù)據(jù)安全不是靜態(tài)的安全，而是動態(tài)發(fā)展的安全，是需要通過行為激勵機制來保障的安全〔1〕。數(shù)據(jù)確權(quán)需要將數(shù)據(jù)安全納入其中以消減數(shù)據(jù)的制度負外部性、控制數(shù)據(jù)的行為負外部性，這是數(shù)據(jù)安全需要納入數(shù)據(jù)確權(quán)框架的經(jīng)濟學(xué)解釋。

（二）建立良好的數(shù)據(jù)要素市場秩序是數(shù)據(jù)確權(quán)的核心要求

建立良好的數(shù)據(jù)要素市場秩序是數(shù)據(jù)確權(quán)的核心要求，也是構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度進程中數(shù)據(jù)確權(quán)需要提供的政策前提。自數(shù)字經(jīng)濟起步發(fā)展，我國就有了與數(shù)據(jù)相關(guān)的交易、共享等數(shù)據(jù)流通現(xiàn)象，但我國從制度層面真正開始對數(shù)據(jù)市場的建設(shè)，始于對大數(shù)據(jù)交易所的政策性支持和建立。在此期間，以交易所及場內(nèi)交易為對象的數(shù)據(jù)要素市場監(jiān)管制度逐漸形成。場內(nèi)數(shù)據(jù)交易一般需要一套嚴格的交易流程，主要包括數(shù)據(jù)供給方和需求方入場審查、數(shù)據(jù)合規(guī)審查、數(shù)據(jù)確權(quán)、數(shù)據(jù)定價、選取特定模式交易和數(shù)據(jù)交付幾個階段，總體呈現(xiàn)“先掛牌、后交易”的“以供促需”的市場機制，系統(tǒng)化程度高，也保障了足夠的安全性。然而國內(nèi)數(shù)據(jù)交易機構(gòu)的數(shù)據(jù)交易量現(xiàn)狀并不理想，據(jù)統(tǒng)計，2020年國內(nèi)大數(shù)據(jù)交易市場（含數(shù)據(jù)清洗、標(biāo)注交易等環(huán)節(jié)）規(guī)模達545億元，但場內(nèi)數(shù)據(jù)交易只占總體數(shù)據(jù)交易規(guī)模的4%。截至2021年底，這一比例仍不足5%，絕大多數(shù)數(shù)據(jù)通過場外等非正式渠道流通〔2〕。以貴陽大數(shù)據(jù)交易所為例，在成立之初，其預(yù)計的3-5年內(nèi)可實現(xiàn)的日交易額水平達100億元，但數(shù)年之后，由于貴陽大數(shù)據(jù)交易所交易額十分有限，其交易額目標(biāo)逐漸降低至“全年力爭突破億元”?！?〕反觀場外交易，由于沒有正規(guī)的數(shù)據(jù)確權(quán)，也缺乏市場監(jiān)管，有專家估計交易所之外的數(shù)據(jù)市場中存在龐大的“數(shù)據(jù)黑市”，規(guī)?？善魄|，且市場秩序混亂，安全問題頻出〔4〕。這些現(xiàn)象給予我們關(guān)于數(shù)據(jù)確權(quán)與數(shù)據(jù)要素市場秩序之間關(guān)系的兩個啟示。第一，建立統(tǒng)一的、可控可監(jiān)管的數(shù)據(jù)要素市場刻不容緩。從社會整體層面看，更大的、可實現(xiàn)的或潛在的數(shù)據(jù)價值蘊含在數(shù)據(jù)交易機構(gòu)之外的市場中，為了擴大數(shù)據(jù)要素優(yōu)質(zhì)供給，更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素價值，就需要盡快消減和打破場內(nèi)與場外的界線，一方面將數(shù)據(jù)要素整體納入監(jiān)管以控制數(shù)據(jù)安全風(fēng)險、規(guī)范市場主體行為，另一方面促進數(shù)據(jù)融合互通以發(fā)揮更大價值。第二，數(shù)據(jù)確權(quán)制度的完善與否是數(shù)據(jù)要素市場秩序好壞的關(guān)鍵。當(dāng)前場內(nèi)和場外數(shù)據(jù)市場秩序的差別可以在很大程度上由對應(yīng)的市場監(jiān)管制度所解釋。各種數(shù)據(jù)市場的亂象都可最終歸因于數(shù)據(jù)權(quán)利的不清晰，即數(shù)據(jù)確權(quán)制度不完善。在數(shù)據(jù)要素市場中，相關(guān)政府部門需要依法對各類數(shù)據(jù)要素市場參與主體進行監(jiān)管，對是否存在違法情況進行檢查并作出相應(yīng)處理。2021年12月21日市場監(jiān)管總局印發(fā)的《法治市場監(jiān)管建設(shè)實施綱要》強調(diào)要依法依規(guī)監(jiān)管，提高市場監(jiān)管法制化水平。對于數(shù)據(jù)要素市場而言，構(gòu)筑市場監(jiān)管所依據(jù)之法的基石就是監(jiān)管部門擁有的數(shù)據(jù)監(jiān)管環(huán)節(jié)相關(guān)的權(quán)力，以及數(shù)據(jù)要素市場參與主體應(yīng)當(dāng)享有的各類數(shù)據(jù)權(quán)利，比如國家數(shù)據(jù)權(quán)、數(shù)據(jù)可攜權(quán)、數(shù)據(jù)生產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)管理權(quán)等?？傊?shù)據(jù)要素市場是數(shù)據(jù)要素性的必然要求，數(shù)據(jù)確權(quán)是構(gòu)建健康數(shù)據(jù)要素市場秩序的基礎(chǔ)。

（三）優(yōu)化數(shù)據(jù)主體間的競合關(guān)系是數(shù)據(jù)確權(quán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

優(yōu)化數(shù)據(jù)主體間的競合關(guān)系是數(shù)據(jù)確權(quán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度進程中數(shù)據(jù)確權(quán)需要滿足的政策要求。從法律意義上說，數(shù)據(jù)權(quán)利是調(diào)整數(shù)據(jù)主體間社會關(guān)系的制度工具。然而，在數(shù)據(jù)要素發(fā)展的新形勢下，數(shù)據(jù)主體間的關(guān)系隨數(shù)據(jù)技術(shù)和數(shù)據(jù)確權(quán)制度的變化而變化。首先，數(shù)據(jù)的可復(fù)制性、可共用性和多用途性使得數(shù)據(jù)主體之間呈現(xiàn)競爭與合作并存的競合關(guān)系。在傳統(tǒng)的工業(yè)時代，同一市場中的市場主體以競爭關(guān)系為主、合作為輔，并且競爭與合作之間界限較為清晰。然而，由于數(shù)據(jù)的使用具有外部性，某個體對數(shù)據(jù)的使用有時可以與其他使用主體產(chǎn)生正向的協(xié)同效應(yīng)而倍增價值，有時又會因為數(shù)據(jù)濫用或使用更先進的數(shù)據(jù)技術(shù)獲得優(yōu)勢地位而折損其他數(shù)據(jù)主體的利益?？梢?，它們之間在數(shù)據(jù)層面形成了競爭與合作共存的競合關(guān)系。在調(diào)整這類性質(zhì)的社會關(guān)系時，數(shù)據(jù)權(quán)利對于數(shù)據(jù)主體間競爭或合作關(guān)系的相對影響不再孤立，而是同時發(fā)揮作用。其次，數(shù)據(jù)確權(quán)制度對數(shù)據(jù)主體間社會關(guān)系的調(diào)整主要是通過對競合關(guān)系的調(diào)整來實現(xiàn)。傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)確權(quán)制度以數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)或所有權(quán)為核心，非常契合于高度標(biāo)準(zhǔn)化的場內(nèi)交易模式，讓場內(nèi)數(shù)據(jù)交易實現(xiàn)如同工業(yè)時代商品交割的效果。相對地，若按照《數(shù)據(jù)二十條》等政策要求對數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)進行分置，那么最直接的效果就是改變數(shù)據(jù)上下游主體間的競合關(guān)系。比如，當(dāng)數(shù)據(jù)使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)分置時，一些數(shù)據(jù)資源持有者將能夠在數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈上進行多元化經(jīng)營，這意味著同一主體可以在市場中扮演多重角色，甚至可以對需求進行自我創(chuàng)造。當(dāng)然，這種新型競合關(guān)系并非不存在問題，有競爭就存在失序風(fēng)險，有合作就會有協(xié)商難題。因此，對競合關(guān)系的調(diào)節(jié)是強化優(yōu)質(zhì)供給、促進合規(guī)流通和數(shù)據(jù)要素市場高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵，而數(shù)據(jù)確權(quán)是調(diào)節(jié)競合關(guān)系的必要制度抓手。

三、傳統(tǒng)數(shù)據(jù)確權(quán)方式的制度缺口

大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，場外非正規(guī)的數(shù)據(jù)交易和流通規(guī)模尚小，相應(yīng)的制度主要關(guān)注個人信息保護，反觀場內(nèi)交易，則是跟隨國家層面的支持性政策發(fā)展迅速。傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)確權(quán)的制度需求也主要集中在場內(nèi)交易，并伴隨數(shù)據(jù)交易所和場內(nèi)交易的發(fā)展而逐漸成形?？梢姡瑐鹘y(tǒng)的數(shù)據(jù)確權(quán)主要適用于數(shù)據(jù)交易和配套監(jiān)管制度設(shè)計獨特且嚴密的場內(nèi)交易。因此，傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)確權(quán)對于包括場外交易、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)共用等在內(nèi)的一般性數(shù)據(jù)流通和應(yīng)用場景討論較少。《數(shù)據(jù)二十條》的頒布對于數(shù)據(jù)確權(quán)而言，旨在推動圍繞數(shù)據(jù)市場整體的建立健全和有利于數(shù)據(jù)共享、共用、共益的方向進行確權(quán)，打破“數(shù)據(jù)孤島”，推動互聯(lián)互通。而且，隨著算法技術(shù)的不斷發(fā)展以及數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)分工的不斷深化，社會中出現(xiàn)了一些新的數(shù)據(jù)細分行業(yè)和新的數(shù)據(jù)類型，它們往往產(chǎn)生于前沿技術(shù)、依托于新的數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)，在數(shù)據(jù)市場中廣泛地流動。但是，由于傳統(tǒng)的確權(quán)理念來源于數(shù)字經(jīng)濟之前的工業(yè)時代，確權(quán)方式脫胎于范圍和規(guī)模都較小的場內(nèi)交易場景中，建立在所有權(quán)的基礎(chǔ)上，強調(diào)對生產(chǎn)要素的明確占有，與當(dāng)前數(shù)據(jù)要素市場制度原則中的共享性、普惠性，以及數(shù)據(jù)大規(guī)模流通與融合共用的社會價值需求存在明顯的制度供給缺口和支撐不足，特別是在權(quán)利內(nèi)容邊界的確定、對市場監(jiān)管的支撐以及對數(shù)據(jù)充分流通的作用三個方面。具體而言，傳統(tǒng)的以所有權(quán)為基礎(chǔ)的確權(quán)方式無法適應(yīng)當(dāng)前作為生產(chǎn)要素發(fā)揮價值的數(shù)據(jù)，也無法適應(yīng)不斷發(fā)展更迭的數(shù)據(jù)技術(shù)，這一制度缺口使數(shù)據(jù)和信息的矛盾更加凸顯，給數(shù)據(jù)要素市場監(jiān)管帶來挑戰(zhàn)，不利于數(shù)據(jù)的充分流通。

（一）數(shù)據(jù)確權(quán)的權(quán)利內(nèi)容邊界尚不清晰

傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)確權(quán)是以所有權(quán)或產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的制度框架。然而，所有權(quán)或產(chǎn)權(quán)是一個集合式的概念，包括使用權(quán)、處置權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)等多種基本權(quán)利，當(dāng)這些基本權(quán)利與數(shù)據(jù)及具體應(yīng)用場景相結(jié)合，就衍生出更多類型的權(quán)利，例如數(shù)據(jù)可攜權(quán)、數(shù)據(jù)刪除權(quán)、數(shù)據(jù)拒絕權(quán)等?？梢姡瑐鹘y(tǒng)數(shù)據(jù)確權(quán)所確定的權(quán)利基礎(chǔ)是多元權(quán)利和多元價值的集合，諸如隱私權(quán)、個人信息權(quán)、信息傳播權(quán)、數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)等權(quán)利都與數(shù)據(jù)有著或多或少的關(guān)系。因此，關(guān)于哪些權(quán)利屬于數(shù)據(jù)確權(quán)的范疇，可以用來調(diào)整數(shù)據(jù)主體間的關(guān)系，存在廣泛的爭論。其中，關(guān)于數(shù)據(jù)權(quán)利和信息權(quán)利的討論最為核心也最為激烈。數(shù)據(jù)與信息的區(qū)別與聯(lián)系是數(shù)據(jù)確權(quán)的基本討論點。例如，在個人信息保護這一問題上，是否應(yīng)該區(qū)分個人信息和個人數(shù)據(jù)，尚未達成一致的意見。一種觀點認為，在大數(shù)據(jù)時代，無法將數(shù)據(jù)和信息加以分離而抽象地討論數(shù)據(jù)上的權(quán)利，個人信息問題實際上包含了個人信息中的數(shù)據(jù)權(quán)利問題。因此，個人數(shù)據(jù)的權(quán)利和個人信息的權(quán)利在本質(zhì)上是一回事〔5〕。另一種觀點則認為，個人數(shù)據(jù)和個人信息應(yīng)該進行嚴格的區(qū)分。舉例而言，個人信息屬于人格權(quán)益的范疇，以人格屬性的內(nèi)容作為保護對象；而個人數(shù)據(jù)則屬于財產(chǎn)權(quán)利的范疇，它是將個人信息以電子化形式記錄的客觀存在作為保護對象。這樣的區(qū)分可以避免財產(chǎn)權(quán)和人格權(quán)之上不同價值的直接沖突，其中個人數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)側(cè)重于靜態(tài)固定下來的電子記錄，而不是動態(tài)反映個人特征的信息內(nèi)容〔6〕。還有一種觀點認為，應(yīng)當(dāng)區(qū)分數(shù)據(jù)和信息，但是個人信息權(quán)利作為保護相關(guān)內(nèi)容的方式應(yīng)優(yōu)先于個人數(shù)據(jù)保護〔7〕。上述在個人層面對數(shù)據(jù)和信息關(guān)系的爭論，從一個側(cè)面反映了數(shù)據(jù)和信息關(guān)系的復(fù)雜性、重要性和依然存在的模糊性。出現(xiàn)這樣爭論的原因，是因為隨著數(shù)據(jù)量的積累和數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)對于經(jīng)濟社會發(fā)展具有了新的性質(zhì)和特征，導(dǎo)致數(shù)據(jù)和信息之間的差異被不斷放大，相關(guān)問題的矛盾點也逐漸凸顯。首先，數(shù)據(jù)量的積累使其具備了生產(chǎn)要素性，且加密技術(shù)可以讓數(shù)據(jù)可用而信息不可見。其次，數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈分工的深化助推了數(shù)據(jù)和信息的分化。最后，數(shù)據(jù)相對于信息更契合市場的發(fā)展需要。從作為原始數(shù)據(jù)主要來源的個人數(shù)據(jù)來看，個人數(shù)據(jù)有向價值化和商業(yè)化轉(zhuǎn)變的必要性。原因在于，個人信息的稀缺性和流通性所包含的巨大利益，數(shù)字經(jīng)濟社會多樣的、成規(guī)模的個人定制數(shù)字產(chǎn)品是個人數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為商業(yè)價值的先行代表，但這一過程中事實上只有數(shù)字產(chǎn)品的價值被市場所承認，不存在正規(guī)的和系統(tǒng)的市場機制將作為相關(guān)企業(yè)投入的個人數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為相稱的價值，為提供數(shù)據(jù)的個人給予回報，大型平臺和數(shù)字企業(yè)“空手套白狼”的現(xiàn)象依然存在。這除了產(chǎn)生數(shù)據(jù)價值鏈上的脫節(jié)，還造成了難以控制的數(shù)據(jù)安全問題、數(shù)據(jù)市場秩序的混亂，以及數(shù)據(jù)壟斷等有損經(jīng)濟社會福利的現(xiàn)象。在這一趨勢下，只有數(shù)據(jù)具備轉(zhuǎn)化為一般等價物的潛在性質(zhì)，信息作為數(shù)據(jù)符號的內(nèi)容實質(zhì)，在價值轉(zhuǎn)化過程中具有不確定性，因而難以被標(biāo)準(zhǔn)化，因此數(shù)據(jù)比信息更容易進行定價和流通。然而從物理性質(zhì)上看，數(shù)據(jù)是信息的載體，在數(shù)據(jù)的使用中，其價值和信息的價值也融合在了一起。數(shù)據(jù)的價值來源于算法等數(shù)據(jù)技術(shù)的使用，信息的價值在于其能夠被挖掘、匹配、使用等。那么，以利益保障為內(nèi)核的數(shù)據(jù)確權(quán)，會難以區(qū)分兩種價值并對于不同的價值精確地進行確權(quán)。因此可以看出，數(shù)據(jù)的諸多新特征導(dǎo)致了表面上數(shù)據(jù)和信息還具有一體兩面的關(guān)系，但實質(zhì)上已經(jīng)在價值表現(xiàn)、發(fā)展趨勢、要素性質(zhì)、適配的權(quán)利類別等諸多方面呈現(xiàn)出不同。傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)確權(quán)已經(jīng)難以解決這種若即若離的關(guān)系，這將導(dǎo)致數(shù)據(jù)確權(quán)難以真正保障數(shù)據(jù)安全，數(shù)據(jù)要素市場秩序也會因為數(shù)據(jù)權(quán)利邊界的模糊而混亂，最終難以有效調(diào)整數(shù)據(jù)主體間的競合關(guān)系。

（二）傳統(tǒng)數(shù)據(jù)確權(quán)制度對數(shù)據(jù)要素市場監(jiān)管的支撐力有待提高

在構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度進程中，一個重要的政策目標(biāo)是建立健全數(shù)據(jù)要素市場。有別于大數(shù)據(jù)交易所，它是社會整體層面上的高效率、多層次、多元化、交易模式多樣的數(shù)據(jù)要素市場。為了建立這樣的數(shù)據(jù)要素市場，最直接的制度要求是數(shù)據(jù)要素市場監(jiān)管體系的建立和完善，而數(shù)據(jù)確權(quán)是數(shù)據(jù)要素市場監(jiān)管制度的基礎(chǔ)，對其起到關(guān)鍵的支撐作用。無論是已經(jīng)頒布的《法治市場監(jiān)管實施綱要》還是《數(shù)據(jù)二十條》，都強調(diào)完善市場監(jiān)管需要有力保護市場主體合法權(quán)益，建立權(quán)責(zé)分明的監(jiān)管制度?？梢姡∪氖袌霰O(jiān)管是權(quán)利清晰、責(zé)任明確、賞罰分明、監(jiān)管有度的。對于數(shù)據(jù)要素市場的監(jiān)管而言，數(shù)據(jù)確權(quán)就是重要的制度基礎(chǔ)，發(fā)揮著必不可少的作用。傳統(tǒng)數(shù)據(jù)確權(quán)對于大數(shù)據(jù)交易所等標(biāo)準(zhǔn)化的市場具有良好的效率促進作用。在交易所其他制度的配合下，數(shù)據(jù)確權(quán)的目標(biāo)就在于為所交易的數(shù)據(jù)界定清晰的所有權(quán)，這樣場內(nèi)交易就可以順利進行下去。然而新形勢下，無論從規(guī)模還是發(fā)展趨勢來看，場內(nèi)數(shù)據(jù)交易占全部數(shù)據(jù)市場流通量的比重越來越小，數(shù)據(jù)市場的發(fā)展從場內(nèi)引領(lǐng)態(tài)勢逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閳鰞?nèi)和場外協(xié)同發(fā)展的局面。并且，截至目前，大部分的數(shù)據(jù)仍然通過場外等非正式渠道流通。數(shù)據(jù)要素市場監(jiān)管的重點也逐漸從場內(nèi)交易轉(zhuǎn)變?yōu)閳鰞?nèi)和場外并重，尤其是當(dāng)場內(nèi)相關(guān)制度逐漸成熟和穩(wěn)定之后，對于場外數(shù)據(jù)要素市場的監(jiān)管將是首要的和長期的?！稊?shù)據(jù)二十條》也明確指出，未來要嚴控交易場所數(shù)量。在這種情況下，傳統(tǒng)數(shù)據(jù)確權(quán)圍繞數(shù)據(jù)所有權(quán)的“一確了之”的做法已無法再為市場監(jiān)管提供良好的支撐。具體來看，數(shù)據(jù)確權(quán)的制度缺口主要在于對數(shù)據(jù)安全底線的保障不足、精確度不足，以及與技術(shù)的結(jié)合程度不足三個方面。

首先看對數(shù)據(jù)安全的保障。在構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的進程中，數(shù)據(jù)安全是唯一需要貫穿從數(shù)據(jù)采集到流通使用全過程的重要制度組成，需要其他數(shù)據(jù)制度的配合，數(shù)據(jù)確權(quán)也不例外。傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)確權(quán)理念來源于工業(yè)經(jīng)濟時代的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟思想，認為只要確定了所有權(quán)，那么權(quán)利個體就有動力生產(chǎn)和交易，市場的運行也有效率，這也是數(shù)據(jù)確權(quán)的主要動因之一。但是，數(shù)據(jù)作為一種具有可復(fù)制性、多用途性和非競爭性的特殊要素，當(dāng)數(shù)據(jù)被分享或交易出去而被多個主體共同持有的時候，其中任何一方的使用都會對其他主體的利益產(chǎn)生影響。例如，谷歌在收購安卓之后，起初開放其源代碼數(shù)據(jù)吸引開發(fā)者進行自由的軟件開發(fā)，但后來由于數(shù)據(jù)安全風(fēng)險難以控制，以及包括華為在內(nèi)的以安卓源代碼數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)搭建的競爭性移動操作系統(tǒng)的崛起，對其市場利益造成沖擊，谷歌收緊了數(shù)據(jù)的分享政策〔8〕。又如，在淘寶訴美景案中，美景公司通過獲取淘寶服務(wù)的數(shù)據(jù)并進行不當(dāng)利用，破壞了正常的競爭秩序，也損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益。此后，淘寶收緊了其數(shù)據(jù)共享政策，也終止了阿里巴巴和螞蟻之間的數(shù)據(jù)共享?？梢姡m然傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)確權(quán)方式能夠提供裁判的依據(jù)，但并不能如工業(yè)時代那樣為市場主體提供足夠的數(shù)據(jù)供給的激勵，主要原因就在于數(shù)據(jù)權(quán)利持有者對數(shù)據(jù)安全問題的擔(dān)憂。無法平衡安全和價值的數(shù)據(jù)要素市場監(jiān)管是監(jiān)管者不希望看到的，也并非數(shù)據(jù)確權(quán)原本的目標(biāo)。另外，在新形勢下，數(shù)字平臺企業(yè)是市場上大規(guī)模收集和使用數(shù)據(jù)的主體，也是數(shù)據(jù)安全問題的主要來源，數(shù)據(jù)要素大規(guī)模融合使用的趨勢愈加明顯。相應(yīng)地，數(shù)據(jù)安全問題的表現(xiàn)形式已逐漸由數(shù)據(jù)破壞、數(shù)據(jù)篡改等外生沖擊向數(shù)據(jù)濫用、過度挖掘等數(shù)據(jù)使用行為中的內(nèi)生風(fēng)險轉(zhuǎn)變。因此，相對于有效保護，數(shù)據(jù)安全更強調(diào)合法利用和持續(xù)安全狀態(tài)的保持，這就必然需要數(shù)據(jù)確權(quán)制度的支持和配合。但是，現(xiàn)有的數(shù)據(jù)確權(quán)制度一方面尚未統(tǒng)籌兼顧數(shù)據(jù)安全，明確數(shù)據(jù)安全權(quán)利，另一方面也缺乏制度的穩(wěn)定性和可預(yù)期性，造成制度缺口。

再看數(shù)據(jù)確權(quán)的精確度。傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)確權(quán)在權(quán)利類型上主要局限在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)或數(shù)據(jù)所有權(quán)的分配方面，主要依據(jù)數(shù)據(jù)來源方和使用方主體身份的不同劃分數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，并不顯著依賴于數(shù)據(jù)應(yīng)用場景的變化。但是，隨著數(shù)據(jù)技術(shù)的飛速發(fā)展、數(shù)據(jù)產(chǎn)品和數(shù)據(jù)應(yīng)用場景的極大豐富，數(shù)據(jù)的類型、使用數(shù)據(jù)的主體和應(yīng)用場景的類型，以及相應(yīng)的數(shù)據(jù)權(quán)利的類型也更加豐富多樣。以數(shù)據(jù)權(quán)利類型為例，就有數(shù)據(jù)管理權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、使用權(quán)、知情權(quán)、刪除權(quán)等多種形式。以數(shù)據(jù)應(yīng)用場景為例，近年來發(fā)展起來的自動駕駛、元宇宙、隱私計算、多方計算等覆蓋了數(shù)據(jù)相關(guān)的生產(chǎn)和生活的諸多方面。此前，我國出臺了《網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)實踐指南——網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)分類分級指引》對數(shù)據(jù)類型、主體和場景的分類分級作了初步的建構(gòu)?！稊?shù)據(jù)二十條》也強調(diào)了數(shù)據(jù)分類分級確權(quán)的重要性?？梢?，細化數(shù)據(jù)權(quán)利類別，提高數(shù)據(jù)確權(quán)的精確度是必然的政策趨勢。但是，當(dāng)前數(shù)據(jù)確權(quán)制度的精確度還不足，尚未對不同的數(shù)據(jù)權(quán)利、主體和場景類型作系統(tǒng)的梳理和建構(gòu)。這就造成在數(shù)據(jù)要素市場監(jiān)管的過程中出現(xiàn)無據(jù)可依的局面。另外，精確度不足還使得數(shù)據(jù)主體之間在數(shù)據(jù)交易、使用、共享等方面的協(xié)商難以達成一致，容易造成分歧、產(chǎn)生糾紛。此時，市場監(jiān)管者難以通過系統(tǒng)的、有針對性的、可預(yù)期的政策工具化解糾紛、維持市場良好秩序。從數(shù)據(jù)市場監(jiān)管的角度來看，數(shù)據(jù)權(quán)利只有“不厭其細”，才能做到有法可依和精準(zhǔn)監(jiān)管。

最后看數(shù)據(jù)確權(quán)與技術(shù)的結(jié)合程度。當(dāng)前數(shù)據(jù)確權(quán)尚處于圍繞制度性建構(gòu)和應(yīng)用的初級階段，對于數(shù)據(jù)技術(shù)的理解依然滯后，在確權(quán)過程中應(yīng)用相關(guān)技術(shù)也幾乎是空白。但是，數(shù)據(jù)要素作為被監(jiān)管的對象，其使用和處理的規(guī)模是巨大的，其流動是高頻率且高度自動化的，其應(yīng)用場景又是多樣的。這就造成了如下幾個問題：第一，確權(quán)中技術(shù)應(yīng)用的缺乏將產(chǎn)生巨大的制度性交易成本。宏觀上，從數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的全流程和數(shù)據(jù)全生命周期來看，其中有諸多環(huán)節(jié)需要進行數(shù)據(jù)確權(quán)；微觀上，任意一個多數(shù)據(jù)集融合應(yīng)用場景都會存在多主體和多環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)確權(quán)。若純粹通過各相關(guān)部門監(jiān)管者或各主體間人為地由制度規(guī)則判定權(quán)利歸屬，則必然產(chǎn)生巨大的協(xié)商、協(xié)調(diào)和制度性交易成本。第二，數(shù)據(jù)確權(quán)難以追蹤和溯源。數(shù)據(jù)是可復(fù)制且多用途的，因此任何數(shù)據(jù)集都有巨大的應(yīng)用潛力和廣闊的流通范圍，且在任何應(yīng)用場景往往都是與其他數(shù)據(jù)融合使用產(chǎn)生價值。在融合過程中，數(shù)據(jù)及其權(quán)利的追蹤和溯源需要技術(shù)支持，否則將難以識別、引起混亂。第三，監(jiān)管者缺少工具對算法等數(shù)據(jù)技術(shù)實施滲透式監(jiān)管。例如，在沒有技術(shù)對數(shù)據(jù)的使用方法進行審查的情況下，我國當(dāng)前算法備案的監(jiān)督效力將大打折扣。

（三）傳統(tǒng)數(shù)據(jù)確權(quán)方式難以實現(xiàn)數(shù)據(jù)充分流通

數(shù)據(jù)流通包括數(shù)據(jù)交易和數(shù)據(jù)共享兩方面，其中，數(shù)據(jù)共享是數(shù)據(jù)流通的主要組成部分。數(shù)據(jù)要素具有越用越多的性質(zhì)，數(shù)據(jù)要素市場的規(guī)模也隨著數(shù)據(jù)使用過程中產(chǎn)生的大量的衍生數(shù)據(jù)而不斷擴大?？梢詳喽?，企業(yè)將長期作為數(shù)據(jù)要素市場中首要的供給者和需求者。另外，這些大規(guī)模的衍生數(shù)據(jù)也將成為市場中最重要的組成要素，并且也需要充分的流通，不能困在企業(yè)等數(shù)據(jù)使用者手上無法共享共用。根據(jù)新頒布的《數(shù)據(jù)二十條》，構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度進程中的制度設(shè)計要堅持數(shù)據(jù)共享共用、強化優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)供給的原則，這就必然要求為數(shù)據(jù)充分流通提供足夠的制度推動力。這包括多元交易模式的建立以及給予數(shù)據(jù)持有者足夠的數(shù)據(jù)分享激勵。但是，在傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)確權(quán)制度下，數(shù)據(jù)所有權(quán)劃分的有效性建立在交易各方能夠?qū)崿F(xiàn)有效協(xié)商的基礎(chǔ)上，但在多元交易模式下，交易各方很難實現(xiàn)有效協(xié)商。一方面，具有優(yōu)勢地位的大企業(yè)沒有動力分享自身擁有的數(shù)據(jù)給競爭者或潛在競爭者；另一方面，不同企業(yè)收集和處理數(shù)據(jù)的渠道與能力皆不相同，導(dǎo)致了在自由市場環(huán)境下難以就交易條件達成一致。當(dāng)前《數(shù)據(jù)二十條》《法治市場監(jiān)管建設(shè)實施綱要》以及“十四五”規(guī)劃等國家頂層設(shè)計都指出，應(yīng)強化反壟斷和反不正當(dāng)競爭，打破數(shù)據(jù)壟斷，促進公平競爭。在監(jiān)管層面為制度建設(shè)提供支撐和依據(jù)，能夠打通部分數(shù)據(jù)流通梗阻。但是，監(jiān)管理念的到位對于促進數(shù)據(jù)充分流通依然是治標(biāo)不治本，根本解決對策還在于完善數(shù)據(jù)確權(quán)制度。對于數(shù)據(jù)共享而言，由于數(shù)據(jù)積累具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟特征，因此數(shù)據(jù)本身具有壟斷性特點。例如，大型平臺相對小平臺擁有更大的數(shù)據(jù)規(guī)模，它收集數(shù)據(jù)的能力比小平臺更強。因此，這就導(dǎo)致在同一相關(guān)市場中出現(xiàn)“強者愈強”“贏者通吃”的現(xiàn)象。大型平臺更加容易獲得市場的支配地位，從而具有濫用市場支配地位的風(fēng)險，出現(xiàn)數(shù)據(jù)封禁、數(shù)據(jù)壟斷等不公平競爭等有損消費者和社會福利的行為。傳統(tǒng)的所有權(quán)確權(quán)方式脫胎于場內(nèi)交易，在場外數(shù)據(jù)規(guī)模、流通量和交易量不斷增加的當(dāng)下，若把傳統(tǒng)確權(quán)方式機械地移植到所有數(shù)據(jù)場景中，擁有巨大數(shù)據(jù)規(guī)模的大型數(shù)字平臺無疑是最大的受益者。他們將有更大的力量構(gòu)筑市場壁壘，而不是共享所擁有的數(shù)據(jù)，加劇市場主體之間相對力量和競爭關(guān)系的不平等性。當(dāng)數(shù)據(jù)無法實現(xiàn)充分流通，數(shù)據(jù)集中和壟斷就會滋生數(shù)據(jù)濫用等安全風(fēng)險，伴隨相關(guān)企業(yè)的無序擴張和不正當(dāng)競爭行為的出現(xiàn)。

四、構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度進程中完善數(shù)據(jù)確權(quán)的建議

如上所述，數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使得數(shù)據(jù)具備了生產(chǎn)要素的特征，同時數(shù)據(jù)規(guī)模的不斷增加產(chǎn)生了諸多新的問題有待數(shù)據(jù)確權(quán)制度進行調(diào)整和完善。反映在構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度進程的政策要求上，數(shù)據(jù)確權(quán)對于理論新內(nèi)涵和實踐新要求的回應(yīng)顯得尤為重要。對此，本文提出如下政策建議。

（一）根據(jù)數(shù)據(jù)和信息的區(qū)別劃定數(shù)據(jù)確權(quán)的權(quán)利內(nèi)容邊界

數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)是承載信息和處理信息的主要形式。隨著數(shù)據(jù)要素化程度的加深和數(shù)字技術(shù)的進步，個人隱私、肖像、商業(yè)秘密等物理世界的各種信息都將以數(shù)據(jù)的形式呈現(xiàn)。當(dāng)這些信息在數(shù)據(jù)狀態(tài)下被泄露、侵犯或濫用，相關(guān)個人或組織可以要求刪除數(shù)據(jù)、限制或終止使用。但是，這會造成數(shù)據(jù)的棄置和浪費，數(shù)據(jù)可以發(fā)揮的價值也相應(yīng)降低。若這樣的處理方式不斷推廣沿用，不僅不能避免信息侵權(quán)問題再次發(fā)生，也無法統(tǒng)籌兼顧數(shù)據(jù)的安全和價值。這種兩難現(xiàn)象給劃定數(shù)據(jù)確權(quán)中的權(quán)利內(nèi)容帶來很大的挑戰(zhàn)。因此，這就需要在數(shù)據(jù)確權(quán)中嚴格區(qū)別數(shù)據(jù)和信息，數(shù)據(jù)確權(quán)中的權(quán)利內(nèi)容應(yīng)只包括數(shù)據(jù)權(quán)利，而不應(yīng)涉及信息權(quán)利，并以此劃定數(shù)據(jù)確權(quán)的權(quán)利內(nèi)容邊界。當(dāng)前，國務(wù)院發(fā)布《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，提出“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”的數(shù)據(jù)使用和流通原則，指明了數(shù)據(jù)可用、所承載信息不可見的發(fā)展方向，為實現(xiàn)數(shù)據(jù)和信息的分離、統(tǒng)籌數(shù)據(jù)安全和價值邁出了重要一步。但是由于數(shù)據(jù)使用技術(shù)的復(fù)雜性和使用場景的多樣性，要真正實現(xiàn)通過區(qū)別數(shù)據(jù)和信息劃定數(shù)據(jù)確權(quán)的權(quán)利內(nèi)容邊界，還需要做到以下兩點：一是積極引導(dǎo)技術(shù)投資，加強分離數(shù)據(jù)和信息所需的技術(shù)支持。實現(xiàn)數(shù)據(jù)“可用不可見”的技術(shù)內(nèi)核是信息的加密技術(shù)，這一技術(shù)具有較高的復(fù)雜性，因此由專門的技術(shù)企業(yè)進行投資效率更高。同時，該技術(shù)作為數(shù)據(jù)確權(quán)的支撐，政府需要主導(dǎo)技術(shù)投資、把控技術(shù)路線。在政府主導(dǎo)、企業(yè)實施的投資行為中，雙方在投資項目中信息不對稱，會產(chǎn)生投資不足的風(fēng)險，也阻礙數(shù)據(jù)和信息分離效果的實現(xiàn)。因此，政府需要為技術(shù)主體給予足夠的利潤空間來實現(xiàn)足夠的投資規(guī)模。二是在數(shù)據(jù)確權(quán)中合理設(shè)置補償機制，保障數(shù)據(jù)始終可用、可交換。數(shù)據(jù)和信息的區(qū)分是為了保障數(shù)據(jù)可以穩(wěn)定地使用、連續(xù)地交易或共享。它并不意味著數(shù)據(jù)與信息無關(guān)，畢竟一旦發(fā)生信息的侵權(quán)，數(shù)據(jù)還存在因為信息權(quán)利的行使而中斷使用和流通的風(fēng)險，而數(shù)據(jù)確權(quán)制度尚無法應(yīng)對這種風(fēng)險，存在制度缺口。因此，建議在數(shù)據(jù)確權(quán)中引入并合理設(shè)置補償機制，作為權(quán)利內(nèi)容中的事后救濟措施來應(yīng)對產(chǎn)生的損失，用合理的補償來保全數(shù)據(jù)的繼續(xù)使用和流通。數(shù)據(jù)始終可用、可交換說明數(shù)據(jù)擺脫了信息權(quán)利的行使對它的干擾，真正實現(xiàn)了數(shù)據(jù)與信息的分離。

（二）完善數(shù)據(jù)確權(quán)制度體系，為數(shù)據(jù)要素市場監(jiān)管提供必要工具

《法治市場監(jiān)管建設(shè)實施綱要》指出，市場監(jiān)管要有法可依、手段豐富、措施有力。但是目前數(shù)據(jù)確權(quán)對于數(shù)據(jù)要素市場監(jiān)管的支撐明顯不足，市場監(jiān)管缺少相應(yīng)的依據(jù)和工具，數(shù)據(jù)要素市場安全底線難以保障，對數(shù)據(jù)使用的跟蹤和相關(guān)技術(shù)的把握存在不足，發(fā)生糾紛后的處置措施薄弱，而這些直接制約了數(shù)據(jù)確權(quán)制度效能的發(fā)揮，影響了數(shù)據(jù)要素市場的健康發(fā)展。為此，這需要我們完善數(shù)據(jù)確權(quán)內(nèi)容體系，通過填補數(shù)據(jù)確權(quán)中的制度缺口、豐富數(shù)據(jù)權(quán)利內(nèi)容以提高數(shù)據(jù)確權(quán)精確度，充分吸納技術(shù)工具來構(gòu)筑數(shù)據(jù)要素市場規(guī)范與發(fā)展的堅實底座。第一，將數(shù)據(jù)安全納入數(shù)據(jù)確權(quán)內(nèi)容框架。數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)確權(quán)不是割裂的，而是統(tǒng)一的。在堅持國家總體安全觀的同時，注重數(shù)據(jù)使用行為中的數(shù)據(jù)濫用、不正當(dāng)競爭等產(chǎn)生的安全風(fēng)險。由數(shù)據(jù)確權(quán)制度引導(dǎo)和保障數(shù)據(jù)安全，可以提高數(shù)據(jù)市場監(jiān)管的穩(wěn)定性和可預(yù)期性，這樣既能統(tǒng)籌安全與發(fā)展，保障數(shù)據(jù)安全底線，又能優(yōu)化數(shù)據(jù)要素市場的營商環(huán)境。由此一來，市場主體對于數(shù)據(jù)的態(tài)度，就可以從不敢用、不敢分享、不敢交易，轉(zhuǎn)變?yōu)楦矣?、敢分享、敢交易。第二，堅持?shù)據(jù)分級分類確權(quán)，統(tǒng)籌細化數(shù)據(jù)權(quán)利內(nèi)容。在堅持和完善對于數(shù)據(jù)分級分類的同時，也要對數(shù)據(jù)各類權(quán)利和權(quán)限作系統(tǒng)性的梳理和排序。例如，細化從數(shù)據(jù)拒絕授權(quán)到完全授權(quán)之間的權(quán)利內(nèi)容等級，并將對數(shù)據(jù)使用、獲益、轉(zhuǎn)讓等不同權(quán)利內(nèi)容嵌入其中，提高在不同情形下數(shù)據(jù)確權(quán)的精確度，避免“一刀切”或“非此即彼”的粗放式確權(quán)。第三，數(shù)據(jù)確權(quán)需要順應(yīng)技術(shù)趨勢、引入技術(shù)手段。由于數(shù)據(jù)應(yīng)用場景的復(fù)雜性，單純依靠制度難以枚舉各類需要進行數(shù)據(jù)確權(quán)的場景，也難以滲透所有數(shù)據(jù)流通環(huán)節(jié)，造成巨大的監(jiān)管成本和制度實施成本。因此，數(shù)據(jù)確權(quán)必須與技術(shù)相結(jié)合。例如，通過現(xiàn)代數(shù)據(jù)加密技術(shù)對數(shù)據(jù)使用進行必要而適度的審查，通過區(qū)塊鏈技術(shù)對數(shù)據(jù)流通各環(huán)節(jié)進行追蹤和溯源，通過人工智能技術(shù)提高數(shù)據(jù)確權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)化和自動化程度，降低監(jiān)管成本。

（三）優(yōu)化數(shù)據(jù)確權(quán)模式，便利數(shù)據(jù)要素交易

如上所述，傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)確權(quán)制度難以實現(xiàn)數(shù)據(jù)的充分流通。對于數(shù)據(jù)交易這類流通方式而言，當(dāng)前的數(shù)據(jù)確權(quán)模式并沒有隨著數(shù)據(jù)交易模式的多元化和規(guī)模化發(fā)展而相應(yīng)地細化和優(yōu)化。從目前推進數(shù)據(jù)確權(quán)模式優(yōu)化的進程來看，廣州市、鄂州市等地市陸續(xù)出臺了區(qū)域性的數(shù)據(jù)確權(quán)模式指南或管理細則，這可以說是優(yōu)化數(shù)據(jù)確權(quán)模式的有益探索，也邁出了重要一步?！稊?shù)據(jù)二十條》提出鼓勵探索符合數(shù)據(jù)要素特性的數(shù)據(jù)確權(quán)新模式，來規(guī)范引導(dǎo)并培育壯大數(shù)據(jù)交易?？梢?，國家層面非常重視數(shù)據(jù)確權(quán)模式的優(yōu)化。但是，當(dāng)前數(shù)據(jù)確權(quán)模式尚有不足，反映在場內(nèi)交易的吸引力和規(guī)模不足，場外交易未得到有效監(jiān)管，交易秩序未得到充分的規(guī)范和引導(dǎo)。為了統(tǒng)籌場內(nèi)和場外等多元交易模式，為數(shù)據(jù)交易規(guī)范化和便利化打好制度基礎(chǔ)，還需要重點在以下三方面著力。一是要細化數(shù)據(jù)的場景化確權(quán)模式。按照數(shù)據(jù)從生成開始的全周期角度進行分類，可以考慮分為數(shù)據(jù)資源采集與數(shù)據(jù)產(chǎn)品加工場景下的數(shù)據(jù)確權(quán)、數(shù)據(jù)傳播與數(shù)據(jù)消費場景中的數(shù)據(jù)確權(quán)、大數(shù)據(jù)交易、分享與再利用場景中的數(shù)據(jù)確權(quán)三大類。二是要優(yōu)化數(shù)據(jù)確權(quán)登記模式。數(shù)據(jù)確權(quán)登記是權(quán)利證明生成的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)堅持效率為先，技術(shù)與制度相結(jié)合。還應(yīng)加強全流程頂層設(shè)計，統(tǒng)籌登記、確權(quán)、定價、交易、入表、審計等各環(huán)節(jié)。例如，為便利確權(quán)登記，減少行政環(huán)節(jié)和制度成本，應(yīng)充分發(fā)展社會和民間的登記機構(gòu)，形成行政登記、司法登記和社會登記互相支持和補充的局面。同時，探索建設(shè)全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)要素登記平臺，實現(xiàn)監(jiān)管的互聯(lián)互通。又如，登記程序應(yīng)充分對接數(shù)據(jù)類型和權(quán)利內(nèi)容，構(gòu)建多樣化的登記程序模式，對于原始數(shù)據(jù)、衍生數(shù)據(jù)、產(chǎn)品服務(wù)類數(shù)據(jù)、融合場景類數(shù)據(jù)等建立相契合的登記程序。三是要優(yōu)化數(shù)據(jù)確權(quán)監(jiān)管模式。數(shù)據(jù)要素市場監(jiān)管要有理有據(jù)，也要采用合適的模式和方法。對于數(shù)據(jù)要素這類技術(shù)密集型要素而言，需要開發(fā)相稱的爭議解決、服務(wù)管理和風(fēng)險管理模式。考慮到監(jiān)管難度大、試錯成本高，可以考慮引入監(jiān)管沙盒模式進行方式和方法上的探索，并優(yōu)化政策評估。在這方面，歐盟有很多成功的經(jīng)驗可以借鑒。

（四）以數(shù)據(jù)確權(quán)保障數(shù)據(jù)合理回報，促進數(shù)據(jù)互通共享

促進數(shù)據(jù)互通共享是實現(xiàn)數(shù)據(jù)要素充分流通的另一個重要方面。企業(yè)收集了原始數(shù)據(jù)之后，若不能讓這部分數(shù)據(jù)充分地開放和流通，就無法實現(xiàn)政策所要求的數(shù)據(jù)共享共用和價值紅利的釋放。《數(shù)據(jù)二十條》所明確指出的“堅持共享共用，強化優(yōu)質(zhì)供給，促進合規(guī)流通”的制度原則，實際上就是要讓作為數(shù)據(jù)大規(guī)模持有者和使用者的企業(yè)能夠盡可能地分享數(shù)據(jù)，將所持有的數(shù)據(jù)資源價值盡可能地轉(zhuǎn)化為社會整體福利。然而，企業(yè)經(jīng)由加工處理后的數(shù)據(jù)具有企業(yè)自身資產(chǎn)的特征，一方面由于會出現(xiàn)數(shù)據(jù)分享激勵的缺失而無法在確權(quán)環(huán)節(jié)賦予其數(shù)據(jù)所有權(quán)，另一方面也難以給其他主體絕對的獲得權(quán)以強制企業(yè)開放共享，這就需要從企業(yè)作出是否分享數(shù)據(jù)的決策過程入手進行制度設(shè)計以有效激勵數(shù)據(jù)開放共享。根據(jù)上文的分析，我們知道這一數(shù)據(jù)分享的決策是嵌入數(shù)據(jù)主體間新型的競合關(guān)系中作出的，并且競合關(guān)系會隨著數(shù)據(jù)類型、數(shù)據(jù)應(yīng)用場景、數(shù)據(jù)持有的相對規(guī)模等因素而變化。這啟示我們需要根據(jù)不同的競合關(guān)系來靈活地進行數(shù)據(jù)確權(quán)。我國現(xiàn)有政策也強調(diào)要加強反壟斷和反不正當(dāng)競爭工作，維護市場主體公平競爭，推進數(shù)據(jù)在市場化路徑下的“共同使用、共享收益”的新模式。然而，數(shù)據(jù)市場本身具有很強的馬太效應(yīng)和市場集中趨勢，容易產(chǎn)生“贏者通吃”現(xiàn)象。尤其是當(dāng)數(shù)據(jù)確權(quán)相關(guān)制度不完備時，數(shù)據(jù)市場相關(guān)主體更容易產(chǎn)生無序擴張的現(xiàn)象，不利于中小企業(yè)發(fā)展和激發(fā)行業(yè)整體創(chuàng)新活力。基于此，為了激發(fā)數(shù)據(jù)分享動力和流通活力，同時又能平衡市場主體的競合關(guān)系，數(shù)據(jù)確權(quán)制度可以考慮從以下三方面完善。第一，充分認識和發(fā)揮數(shù)據(jù)收益權(quán)對激勵企業(yè)分享數(shù)據(jù)的關(guān)鍵作用。企業(yè)共享數(shù)據(jù)能夠獲得來自于數(shù)據(jù)融合應(yīng)用和多元開發(fā)帶來的利益。但同時，企業(yè)共享數(shù)據(jù)也使其自身面臨多重風(fēng)險，包括數(shù)據(jù)被其他人濫用、商業(yè)秘密泄露、市場競爭力降低等。數(shù)據(jù)確權(quán)制度可以考慮授予企業(yè)足夠的數(shù)據(jù)收益權(quán)來保障其分享數(shù)據(jù)的收益，從而激勵其分享數(shù)據(jù)，提高數(shù)據(jù)供給水平。第二，利用數(shù)據(jù)收益權(quán)來平衡企業(yè)間的競合關(guān)系。對于企業(yè)而言，數(shù)據(jù)共享可以作為其構(gòu)建競爭力的一種手段，而競爭力的主要表現(xiàn)在于企業(yè)可以從競爭中獲得的收益。因而數(shù)據(jù)收益權(quán)可以在激勵數(shù)據(jù)共享過程中作為調(diào)節(jié)競爭關(guān)系的政策抓手發(fā)揮作用。第三，根據(jù)市場競爭狀況和數(shù)據(jù)場景的不同靈活設(shè)置數(shù)據(jù)收益權(quán)的保障。為實現(xiàn)良性的數(shù)據(jù)共享，監(jiān)管者需要在不同的市場競爭環(huán)境下選擇不同程度的收益權(quán)保護程度來平衡競合關(guān)系。例如，當(dāng)數(shù)據(jù)主體之間可替代性較強時，更容易出現(xiàn)數(shù)據(jù)的違規(guī)爬取、盜用、濫用，以及數(shù)據(jù)產(chǎn)品的侵權(quán)、盜版等現(xiàn)象，此時需要加大對數(shù)據(jù)收益權(quán)的保護程度，保護正當(dāng)、有序的競爭〔8〕。促進數(shù)據(jù)互通共享，讓市場主體既敢用數(shù)據(jù)，也敢分享數(shù)據(jù)，充分激發(fā)數(shù)據(jù)市場的活力，釋放優(yōu)質(zhì)的數(shù)據(jù)供給。

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責(zé)任編輯 于曉媛

〔收稿日期〕2023-01-07

〔基金項目〕國家社會科學(xué)基金一般項目“數(shù)字經(jīng)濟視角下壟斷形成機制與反壟斷規(guī)制研究”（22BJY116），中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金中國政法大學(xué)科研創(chuàng)新項目（21ZFQ79002）“數(shù)字經(jīng)濟提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定的理論機制和實踐路徑研究”，主持人許恒。

〔作者簡介〕王 申（1992-），男，河南清豐人，中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院博士后、經(jīng)濟學(xué)博士，主要研究方向為數(shù)據(jù)經(jīng)濟。

許 恒（1984-），男，北京人，中國政法大學(xué)商學(xué)院副教授，法商管理系副主任，主要研究方向為產(chǎn)業(yè)組織。