李少惠　袁閣臣　王婷

〔摘要〕我國公共文化服務(wù)發(fā)展的顯著成效得益于各級(jí)政府出臺(tái)相關(guān)政策、合力高效履職，其中，政策層級(jí)協(xié)同是保證政策效力、行政效能的關(guān)鍵。理論研究與實(shí)踐歸納表明，公共文化服務(wù)政策層級(jí)協(xié)同主要在于各級(jí)政策主體與其政策視野相協(xié)同、政策目標(biāo)同向且切合其政策視野、政策工具切合目標(biāo)和主體職能等三個(gè)維度。對照分析發(fā)現(xiàn)，近十年來各級(jí)公共文化服務(wù)政策聚焦高質(zhì)量發(fā)展力度較小，地方政策中部分措施具體化不夠、回應(yīng)公眾文化需求不足。優(yōu)化政策層級(jí)協(xié)同需要各級(jí)政策適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求調(diào)適政策目標(biāo)，注重發(fā)展高品質(zhì)規(guī)范性文化和公共數(shù)字文化，提高公眾文化認(rèn)同；切合政府職能逐級(jí)細(xì)化分解政策，健全政策目標(biāo)分級(jí)體系，增強(qiáng)地方政策可操作性，審慎實(shí)施政策“原文”轉(zhuǎn)發(fā)或轉(zhuǎn)述；聚焦?jié)M足公民文化需求優(yōu)化政策工具組合，提升政策激勵(lì)能級(jí)，精準(zhǔn)運(yùn)用政策工具，加強(qiáng)供給體系的查漏補(bǔ)缺。

〔關(guān)鍵詞〕公共文化服務(wù)，政策層級(jí)協(xié)同，政策目標(biāo)，政策工具

〔中圖分類號(hào)〕C912.82 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2023）02-0095-10

公共文化服務(wù)是人民對美好生活向往的重要內(nèi)容，新時(shí)代以來我國公共文化服務(wù)取得長足發(fā)展，設(shè)施網(wǎng)絡(luò)日臻完善，人才隊(duì)伍不斷充實(shí)，服務(wù)活動(dòng)日益豐富。從中央到區(qū)縣的各級(jí)政府公共文化服務(wù)政策發(fā)揮了實(shí)化國家文化發(fā)展戰(zhàn)略、培育和回應(yīng)公眾文化需求、引導(dǎo)和規(guī)制服務(wù)供給的重要作用，政策層級(jí)協(xié)同更是構(gòu)建體系合力、提升政策效力的關(guān)鍵。隨著黨的二十大開啟以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興新征程，公共文化服務(wù)發(fā)展成為推進(jìn)文化自信自強(qiáng)、鑄就社會(huì)主義文化新輝煌的重要內(nèi)容，亟需厘清政策層級(jí)協(xié)同維度、現(xiàn)狀及優(yōu)化路徑。

一、公共文化服務(wù)政策層級(jí)協(xié)同的三個(gè)維度

公共文化服務(wù)政策是政府履行公共文化服務(wù)職責(zé)、管理公共文化事務(wù)的重要抓手，是政府為協(xié)調(diào)并保障公眾公平享受公共文化權(quán)益而制定的有關(guān)服務(wù)供給及體系建設(shè)的法律法規(guī)、規(guī)劃計(jì)劃及辦法措施等總稱〔1〕。公共文化服務(wù)最初進(jìn)入國家政策議題，是為回歸保障公民文化權(quán)益的本源，后續(xù)鋪開的公共文化服務(wù)體系建設(shè)均以文化權(quán)利為邏輯起點(diǎn)進(jìn)行行政敘事。2016年頒布的《公共文化服務(wù)保障法》更為政府管理文化事務(wù)、保障公眾文化權(quán)益提供了法律保障，也明確了各級(jí)政府責(zé)任。因公共文化服務(wù)涉及內(nèi)容廣、輻射范圍大、關(guān)聯(lián)主體多，其政策制定和實(shí)施需要橫向多部門、縱向多層級(jí)協(xié)作。通常情況下，對應(yīng)政策制定和執(zhí)行主體的政府層級(jí)是涵蓋執(zhí)政黨和國家機(jī)構(gòu)總體之和的廣義政府基于縱向權(quán)責(zé)劃分形成的具有特定政治、法律關(guān)系的等級(jí)結(jié)構(gòu)與層次〔2〕。相應(yīng)地，公共文化服務(wù)政策體系就包括中央、省市、地市（區(qū)）、縣（旗）等不同層級(jí)政府出臺(tái)的相關(guān)政策，如法律、法規(guī)、決定、條例、規(guī)劃、通知、意見、辦法等有普遍效力的規(guī)范性文件，在直轄市區(qū)、縣合為一級(jí)。政策要素主要包括發(fā)布時(shí)間、主體、目標(biāo)、工具等，各層級(jí)政策及其要素相互聯(lián)動(dòng)、協(xié)同一致方能充分釋放功效〔3〕，且協(xié)同主要體現(xiàn)于核心要素維度。

（一）各級(jí)政策主體與其政策視野相協(xié)同

各級(jí)政府執(zhí)政理念和服務(wù)對象決定其政策的視野、客體范疇。其一，中央層級(jí)公共文化服務(wù)政策包括中共中央和國務(wù)院及其辦公廳、全國人大及其常委會(huì)、文化和旅游部等機(jī)構(gòu)頒布的政策性文件和法律法規(guī)等，構(gòu)成公共文化服務(wù)頂層制度體系，規(guī)定全局性、根本性和最重要的事項(xiàng)和要求。其二，本文所指的省市級(jí)政策包括省、自治區(qū)和直轄市的黨委、人大、政府及其職能部門出臺(tái)的公共文化服務(wù)相關(guān)政策，致力落實(shí)中央政策理念、原則、任務(wù)、措施及要求，結(jié)合實(shí)際擬定促進(jìn)本區(qū)域文化發(fā)展、滿足公眾文化需求舉措、調(diào)整本區(qū)域基本公共文化服務(wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，為下級(jí)政府發(fā)展公共文化配置資金資源、明確標(biāo)準(zhǔn)要求，其政策視野為省市行政區(qū)域，客體對象為本區(qū)域居民，在縱向?qū)蛹?jí)中發(fā)揮承上啟下功能。其三，根據(jù)《公共文化服務(wù)保障法》精神，區(qū)縣級(jí)政府是公共文化服務(wù)體系中具體承擔(dān)服務(wù)供給的主體，其政策重心在于落實(shí)上級(jí)政策要求、實(shí)現(xiàn)相關(guān)理念與原則、承接和實(shí)施項(xiàng)目、提供并改進(jìn)服務(wù)、傳承發(fā)展優(yōu)秀地方特色文化、滿足公眾文化需求。在政策表達(dá)上需形成實(shí)施細(xì)則，項(xiàng)目化、清單化明確服務(wù)內(nèi)容，健全操作規(guī)程，政策視野為基層執(zhí)行，客體范圍縮小至區(qū)縣居民。也就是說，中央、省市、區(qū)縣的公共文化服務(wù)政策視野分別為宏觀、區(qū)域和基層，層級(jí)越低政策客體范疇越小，視野越微觀、越具體，政策層級(jí)協(xié)同須適應(yīng)這一規(guī)律和要求，突出中央政策的導(dǎo)向和規(guī)范效力、省市政策的承上啟下效力、區(qū)縣政策的落實(shí)和執(zhí)行效力。

從現(xiàn)行政策體系看，著眼宏觀的中央政策涵蓋公共文化各個(gè)方面，服務(wù)保障、“三館一站”、廣播電視、信息資源、鼓勵(lì)社會(huì)力量、非遺保護(hù)等作為政策主題得到不同程度體現(xiàn)，政策文種中“規(guī)劃”和“意見”占比約50.7%，“辦法”約占11.7%，意味著需要地方分解的比重較大，尤其是關(guān)于提高認(rèn)識(shí)、明確目標(biāo)、實(shí)施重點(diǎn)任務(wù)、強(qiáng)化保障等內(nèi)容多屬總體性和原則性規(guī)定，要求地方結(jié)合實(shí)際具體化。對此，著眼中觀的省市政策應(yīng)結(jié)合自身文化傳統(tǒng)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、資源稟賦等調(diào)適形成區(qū)域政策，基本方面應(yīng)與中央政策相一致，但各方面內(nèi)容當(dāng)有側(cè)重，目標(biāo)要求應(yīng)更具體，重點(diǎn)任務(wù)需明確內(nèi)容、周期和責(zé)任主體等。

保持政策主體與其視野協(xié)同還要求政策與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。支撐公共文化服務(wù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平是政策形成的前提和背景，決定著政策“福利”水平，其不平衡程度更影響政策彈性和層級(jí)協(xié)同。我國幅員遼闊，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高，公共文化服務(wù)設(shè)施齊全，居民文化消費(fèi)水平較高，多樣性、差異化的文化服務(wù)需求較多；中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展慢于東部，公共文化服務(wù)設(shè)施規(guī)模、萬人保有量、單位面積“三館一站”布局量均不及東部。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提速，人均文化消費(fèi)與東部差距逐步縮小，居民公共文化服務(wù)需求加快發(fā)展，多樣化、個(gè)性化文化需求也逐漸增多；西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與東部差距較大，文化設(shè)施建設(shè)歷史欠賬多，廣大農(nóng)村地區(qū)仍是基本公共文化服務(wù)供給“最后一公里”。鑒于此，著眼全國的中央政策須面對各地的不平衡狀況，既要建立“保基本”制度框架，又需要激發(fā)地方積極性，涉及資金投入、設(shè)施建設(shè)、服務(wù)保障、需求滿足等要求以指導(dǎo)為主，由省市根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平規(guī)劃實(shí)施；各省市應(yīng)視自身財(cái)力、文化設(shè)施健全程度、居民普遍文化需求等細(xì)化調(diào)適政策，既要貫徹中央政策理念和要求、推動(dòng)公共文化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)大致同步發(fā)展，又要為區(qū)縣留出空間和余地；區(qū)縣亦應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)一步調(diào)適政策。各級(jí)政策只有與其視野范圍的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)才能使縱向協(xié)同獲得基礎(chǔ)，避免政策目標(biāo)和舉措超前或落后于視野范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平而引致不協(xié)同問題。

（二）各級(jí)政策目標(biāo)以同向且切合其政策視野而協(xié)同

政策目標(biāo)是其制定者要解決的社會(huì)問題或效果預(yù)期，決定政策工具選擇并提供評估基準(zhǔn)〔4〕259。協(xié)同理論強(qiáng)調(diào)在共同目標(biāo)下實(shí)現(xiàn)從制定到執(zhí)行全過程的工具、措施等相互支持配合。作為政策體系，不同層級(jí)、組成部分的目標(biāo)追求應(yīng)內(nèi)在一致，同向而行。其主要目標(biāo)見諸公共文化服務(wù)政策界定，也與公共文化治理提出的“作為治理對象”和“作為治理工具”的雙重使命相契合。作為我國現(xiàn)行效力最高的公共文化服務(wù)政策文件，《公共文化服務(wù)保障法》對立法目的所作的精煉表述，亦是對整個(gè)公共文化服務(wù)政策體系目標(biāo)的高度概括。從內(nèi)容看，在“加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)、豐富人民精神文化生活、傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀、增強(qiáng)文化自信、促進(jìn)中國特色社會(huì)主義文化繁榮發(fā)展、提高全民族文化素質(zhì)”表述中，“體系建設(shè)”“精神文化生活”“傳承傳統(tǒng)文化”“社會(huì)主義文化繁榮”“提高民族文化素質(zhì)”等要素組成文化發(fā)展目標(biāo)，“社會(huì)主義核心價(jià)值觀”“增強(qiáng)文化自信”體現(xiàn)文化攜帶的治理目標(biāo)。公共文化服務(wù)政策致力于實(shí)現(xiàn)公共文化可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)實(shí)體性、規(guī)范性和價(jià)值性文化繁榮〔5〕。其中，實(shí)體性文化主要包括館站陣地、文化建筑、設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、人員配置等公共文化服務(wù)體系及要素；規(guī)范性文化主要指現(xiàn)代文化服務(wù)活動(dòng)及禮儀、節(jié)慶、習(xí)俗等傳統(tǒng)文化；價(jià)值性文化是文化深層次內(nèi)容，是影響民眾精神追求與信仰崇拜的文化元素與內(nèi)核。公共文化寓內(nèi)容欣賞與精神塑造于一體，這一目標(biāo)對應(yīng)于公共文化治理強(qiáng)調(diào)的“作為治理對象”追求的文化發(fā)展，“作為治理工具”的公共文化則通過文治教化功能促進(jìn)政治認(rèn)同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)整合。政府通過這一軟性治理方式使公眾在享受公共文化服務(wù)之中潛移默化地增強(qiáng)對政府合法性認(rèn)同，即政治認(rèn)同；也通過引入市場主體、擴(kuò)大社會(huì)投資、發(fā)展民辦文化機(jī)構(gòu)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；還使公眾在享受、參與公共文化生活的同時(shí)，自然而然地增進(jìn)公共理性，達(dá)到社會(huì)整合的目的〔6〕。因此，公共文化服務(wù)政策主要涵蓋兩方面目標(biāo)：當(dāng)政策著眼于文化發(fā)展組織內(nèi)容、擬定條款、完善要素時(shí)，其目標(biāo)便是文化發(fā)展；若為彰顯文化價(jià)值設(shè)計(jì)重點(diǎn)任務(wù)、工作舉措、組織保障，其目標(biāo)側(cè)重于發(fā)揮文化的治理作用。

各級(jí)政策目標(biāo)同向要求均以文化發(fā)展為主，這緣于公共文化本屬于社會(huì)主義文化的重要內(nèi)容，發(fā)展公共文化旨在使全體人民共享文化發(fā)展成果、提升文化素質(zhì)，政策的初衷與使命均如此。而且在兩重目標(biāo)中，文化發(fā)展是文化治理的依托和基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)文化治理功效要依靠文化發(fā)展。實(shí)體性文化投入、產(chǎn)出能夠擴(kuò)大地方經(jīng)濟(jì)投資、帶動(dòng)社會(huì)消費(fèi)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，規(guī)范性文化、價(jià)值性文化蓬勃發(fā)展可以增進(jìn)文化的凝聚力、向心力，促進(jìn)政治認(rèn)同與社會(huì)整合功能發(fā)揮。當(dāng)然，政治認(rèn)同和社會(huì)整合功效是對規(guī)范性、價(jià)值性文化的推動(dòng)與促進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)帶動(dòng)實(shí)體文化繁榮生長，但均離不開文化發(fā)展的主導(dǎo)作用。各級(jí)政策只有致力促進(jìn)文化發(fā)展，才能步調(diào)一致、不造成政策張力，才能使兩重目標(biāo)都得到實(shí)現(xiàn)，達(dá)到《公共文化服務(wù)保障法》賦予政策體系的目標(biāo)要求。

各級(jí)政策目標(biāo)切合其視野，要求在以文化發(fā)展為主的前提下，文化發(fā)展治理及其子目標(biāo)分布與各級(jí)政策應(yīng)涵蓋的重點(diǎn)方面、主體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、受眾期待等相符。中央政策處于全國公共文化服務(wù)制度體系頂層，其重中之重是為地方擬定人財(cái)物資源的生產(chǎn)及分配規(guī)則，統(tǒng)籌公共文化服務(wù)體系建設(shè)區(qū)域和部門分工，發(fā)展實(shí)體性文化；從制度及模式設(shè)計(jì)上銜接落實(shí)國家文化發(fā)展戰(zhàn)略，系統(tǒng)部署公共文化服務(wù)的文治教化功能，確保公共文化服務(wù)始終沿著中國特色社會(huì)主義方向發(fā)展，故價(jià)值性文化發(fā)展亦是重要目標(biāo)。省市政策主體在公共文化服務(wù)體系中屬于承上啟下的中堅(jiān)力量，承接中央文化事業(yè)預(yù)算轉(zhuǎn)移支付并按分稅制配套地方資金，布局本區(qū)域文化項(xiàng)目建設(shè)，推動(dòng)文化服務(wù)體系向基層延伸，故發(fā)展實(shí)體性文化是其政策重心；作為中華民族文化發(fā)展歷史長河中穩(wěn)定的地理單元，肩負(fù)適應(yīng)居民需求融合地方文化特色創(chuàng)新公共文化服務(wù)的重任，發(fā)展規(guī)范性文化亦是省市政策重要目標(biāo)。區(qū)縣政府則要承接上級(jí)投入并結(jié)合轄區(qū)人口分布特征布局文化設(shè)施，實(shí)施場館、所、站建設(shè)，完善服務(wù)供給陣地，發(fā)展實(shí)體性文化自然是重點(diǎn)；作為培育特色文化的基礎(chǔ)單元，要按國家、省市關(guān)于公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)公布公共文化服務(wù)目錄并組織實(shí)施，滿足居民文化服務(wù)需求，發(fā)展規(guī)范性文化亦是重要目標(biāo)。而為居民提供文化服務(wù)又最終落地社區(qū)，并與社區(qū)治理緊密結(jié)合、一體布置，發(fā)揮文化的社會(huì)整合作用也是應(yīng)有之義。因此，文化治理在地方政策中比重應(yīng)高于中央政策，在下級(jí)政策中比重應(yīng)高于上級(jí)政策。

（三）各級(jí)政策工具以切合政策目標(biāo)、主體職能而協(xié)同

政策工具是實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)而采用的一系列機(jī)制、方法和措施〔7〕13，應(yīng)與政策要素特別是政策目標(biāo)和主體職能相匹配〔8〕。公共文化服務(wù)政策工具豐富，依不同標(biāo)準(zhǔn)可分為不同類型，對應(yīng)公共文化服務(wù)涵蓋的供給、需求兩條主線，按學(xué)界運(yùn)用較多的Rothwell和Zegveld理論將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三類〔9〕83-104，可較貼切梳理各級(jí)政策在工具運(yùn)用方面的協(xié)同要求及實(shí)踐情況。扼要言之，供給型工具通過人財(cái)物等生產(chǎn)要素投入推動(dòng)公共文化服務(wù)發(fā)展，包括資金預(yù)算、人才培養(yǎng)、設(shè)施建設(shè)、項(xiàng)目布局、技術(shù)支持等；環(huán)境型工具致力搭建公共文化服務(wù)生產(chǎn)、供給、消費(fèi)的良好環(huán)境，促進(jìn)體系建設(shè)，包括規(guī)劃制定、稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼補(bǔ)助、法規(guī)管制和策略性措施等；需求型工具主要從文化需求和社會(huì)參與等方面發(fā)力，拉動(dòng)公共文化服務(wù)發(fā)展，包括政府購買、市場培育、社會(huì)參與、海外（民間）交流等。

政策工具運(yùn)用應(yīng)切合其設(shè)定目標(biāo)，或者說特定目標(biāo)需匹配適合工具，因?yàn)槊款惞ぞ叨加衅溽槍π孕Я?。對照前述公共文化服?wù)政策各項(xiàng)目標(biāo)內(nèi)容，發(fā)展實(shí)體性文化要用供給型工具組織人財(cái)物等資源，推動(dòng)設(shè)施建設(shè)和項(xiàng)目實(shí)施；培育規(guī)范性文化需在識(shí)別、評估公眾需求的基礎(chǔ)上，擬定發(fā)展規(guī)劃、明確政策舉措、培養(yǎng)專業(yè)人才、擴(kuò)大服務(wù)供給，需求型、環(huán)境型工具針對性較強(qiáng)；彰顯價(jià)值文化要求規(guī)劃引導(dǎo)、優(yōu)化策略、法規(guī)管制等，適宜運(yùn)用環(huán)境型工具。文化治理目標(biāo)亦有其工具偏好規(guī)律，現(xiàn)行政策中有關(guān)促進(jìn)政治認(rèn)同要求多以規(guī)劃、法律、條例等加以明確，并策略性地融入具體文化服務(wù)，說明更偏好環(huán)境型工具。以公共文化推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的努力主要見諸實(shí)施重點(diǎn)文化項(xiàng)目擴(kuò)大投資，通過稅惠、補(bǔ)貼等方式激勵(lì)社會(huì)力量開發(fā)文旅項(xiàng)目刺激消費(fèi)，即運(yùn)用供給型、環(huán)境型工具較多。而整合社會(huì)的意圖往往要通過識(shí)別、培育、滿足公民公共文化需求來實(shí)現(xiàn)，使公民在接受文化熏陶和洗禮中增進(jìn)公共精神、提升文明素養(yǎng)，即需求型工具用武之地更大。各級(jí)政策只有根據(jù)目標(biāo)合理選擇和組合工具方能促進(jìn)層級(jí)協(xié)同、形成體系效力。

政策工具設(shè)計(jì)要適合政策主體職能，這緣于政府職能對應(yīng)的權(quán)限和資源不同，其工作重心和方式也不同，運(yùn)用政策工具的側(cè)重和效力也就有差異，特別是政府層級(jí)越高，其職能越綜合、層級(jí)越低其職能越具體，賦予政策工具選擇針對性要求。其一，中央政府統(tǒng)籌、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)公共文化服務(wù)體系建設(shè)，主導(dǎo)預(yù)算安排與資源分配，供給型工具用武之地較大。用好資金分配手段可以引導(dǎo)資金流向供給薄弱、需求旺盛環(huán)節(jié)，推動(dòng)省市和區(qū)縣政策調(diào)準(zhǔn)靶向、聚焦關(guān)鍵、構(gòu)建合力；用好設(shè)施建設(shè)抓手，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)路徑、補(bǔ)充數(shù)字網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目，可引導(dǎo)各級(jí)政策優(yōu)勢互補(bǔ)、避免重復(fù)建設(shè)。此外，中央政府部署文化政策促進(jìn)政治認(rèn)同功能需落腳于完善公共文化發(fā)展規(guī)劃，豐富將政治意志納入文化服務(wù)內(nèi)容的策略，并將負(fù)面清單納入法規(guī)管制，需要用好環(huán)境型工具。其二，省市需結(jié)合自身財(cái)力和文化特色制定實(shí)施本區(qū)域文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)規(guī)范性文化發(fā)展。分階段分年度擬定文化服務(wù)供給和優(yōu)秀地方文化傳承等規(guī)劃，明確服務(wù)項(xiàng)目、文化設(shè)施、標(biāo)準(zhǔn)要求，完善相關(guān)考核評價(jià)制度，夯實(shí)策略舉措，需發(fā)揮中央轉(zhuǎn)移支付疊加本級(jí)預(yù)算優(yōu)勢，豐富激勵(lì)文化服務(wù)創(chuàng)新和擴(kuò)大供給的金融、稅收、補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)配套措施，這些均依賴環(huán)境型工具。其三，區(qū)縣要落實(shí)中央和省市政策要求，實(shí)施服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，提供館場、流動(dòng)、數(shù)字文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，并在回應(yīng)公眾需求過程中謀求社會(huì)整合功效。在共建文化設(shè)施、有效管理運(yùn)行等方面，需運(yùn)用供給型工具組織資金扶持、技術(shù)支持和人才培養(yǎng)等。而在明確服務(wù)項(xiàng)目并組織生產(chǎn)與供給、保障公民服務(wù)便利可及方面，要根據(jù)公眾需求實(shí)施服務(wù)購買，健全公眾文化需求征詢反饋和公眾參與考評制度，須協(xié)同用好需求型工具。

綜上，政策主體即政府層級(jí)和政策目標(biāo)、工具三個(gè)維度關(guān)系反映出公共文化服務(wù)政策縱向協(xié)同的內(nèi)在規(guī)律與要求，體現(xiàn)各級(jí)政府發(fā)展公共文化服務(wù)相關(guān)職能權(quán)責(zé)與政策要素的匹配關(guān)系（見圖1），為審視各層級(jí)政策協(xié)同現(xiàn)狀、持續(xù)完善和創(chuàng)新政策賦予新的理論視角和依據(jù)。

二、公共文化服務(wù)政策層級(jí)協(xié)同的不足

黨的十八大以來，公共文化服務(wù)走過了提速發(fā)展的十年，層級(jí)協(xié)同在政策支撐和引導(dǎo)發(fā)展進(jìn)程中不斷改進(jìn)。審視其協(xié)同現(xiàn)狀，厘清成效與不足，對展望未來政策發(fā)展，助力建成社會(huì)主義文化強(qiáng)國，從而為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)凝聚精神力量具有重要意義。鑒于此，本文放眼全國并立足資料可及性，以“北大法寶”和政府官網(wǎng)為搜集平臺(tái)，檢索2012—2022年6月期間中央層級(jí)75份、C市（省級(jí)）46份、N區(qū)25份，合計(jì)共146份公共文化服務(wù)政策文件，借助Nvivo12軟件，從“政策體系”“層級(jí)與目標(biāo)”“層級(jí)、目標(biāo)與工具”等角度進(jìn)行深入的編碼分析，閱研政策文本，剖析層級(jí)協(xié)同中的不足。

（一）推動(dòng)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的力度尚小

整體來看，過去十年的公共文化服務(wù)政策主要追求文化發(fā)展，兼顧促進(jìn)治理，二者呈“一主一次”結(jié)構(gòu)分布。其中，文化發(fā)展的編碼維度占比58.90%，文化治理占比41.10%（見表1）。

文化發(fā)展是政策的基礎(chǔ)目標(biāo)，實(shí)體性文化發(fā)展占比最高，達(dá)42.35%，規(guī)范性文化、價(jià)值性文化發(fā)展分別占33.74%、23.91%?，F(xiàn)行政策對公共圖書館、文化館、博物館及鄉(xiāng)村文化站等“三館一站”及硬件設(shè)施、人員配置的相關(guān)規(guī)定均屬實(shí)體性文化范疇，一者因其是公共文化服務(wù)基礎(chǔ)要素，是公眾文化享受和評價(jià)的物質(zhì)客體，是發(fā)展規(guī)范性、價(jià)值性文化的依托；二者因其可直觀展示政府文化政績，促進(jìn)官員政治晉升。在規(guī)范性文化方面，“書報(bào)影戲曲”等基本公共文化服務(wù)獲得了長足發(fā)展，隨著基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化加快向城鄉(xiāng)特別是農(nóng)村地區(qū)普及推廣，但文化服務(wù)的推陳出新比較薄弱，新的服務(wù)項(xiàng)目、活動(dòng)、業(yè)態(tài)等在政策中體現(xiàn)不多，目標(biāo)要求及配套指標(biāo)不夠明確。此外，屬于規(guī)范性文化的地方習(xí)俗文化發(fā)展也參差不齊，各地提供的服務(wù)項(xiàng)目中真正蘊(yùn)含地方文化特色的較少。價(jià)值性文化彰顯文化“公共性”，是所有政策的導(dǎo)向與原則，在目標(biāo)體系中不可或缺。在文化治理目標(biāo)組成中，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展占比40.52%，充分體現(xiàn)了文化的經(jīng)濟(jì)屬性，文化設(shè)施建設(shè)拉動(dòng)投資、文化活動(dòng)活躍消費(fèi)均受到政策重視。促進(jìn)社會(huì)整合占比33.22%，表明公共文化服務(wù)通過豐富公眾精神世界穩(wěn)定社會(huì)秩序的政策意圖較為明顯。促進(jìn)政治認(rèn)同占比26.26%，這既緣于政策對應(yīng)表述不在于多，更以含蓄的原則把握、項(xiàng)目和服務(wù)嵌入設(shè)計(jì)為主，編碼分析體現(xiàn)的維度數(shù)就較少；也緣于國家治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型一定程度弱化了對公共文化服務(wù)政治功能的依賴。

公共文化服務(wù)政策以文化發(fā)展為主要目標(biāo)，是文化發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。我國幅員遼闊、人口基數(shù)龐大，公眾文化需求量大面廣，須要大力發(fā)展實(shí)體性文化，建立相對完善的公共文化服務(wù)體系。過去十年，這一體系加快發(fā)展并以提供基本公共文化服務(wù)為主，較高質(zhì)量的非基本公共文化服務(wù)發(fā)展卻相對不足。2021年國家出臺(tái)《關(guān)于推動(dòng)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》后①，C市和N區(qū)原文轉(zhuǎn)發(fā)，尚未細(xì)化發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)工作和舉措等，未形成地方的操作性專項(xiàng)政策，推動(dòng)作用較小。

實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)發(fā)展需綜合運(yùn)用各種政策工具?，F(xiàn)行政策體系運(yùn)用供給型、環(huán)境型、需求型工具呈“雙強(qiáng)一弱”結(jié)構(gòu)特征，供給型政策工具占38.73%，環(huán)境型政策工具占33.51%，二者差別不大；需求型政策工具占比27.76%，相對較弱。在供給型工具的組成部分中，設(shè)施建設(shè)、資金投入、人才培養(yǎng)、技術(shù)支持分別占27.92%、25.74%、24.55%、21.78%，分布比較均衡。引導(dǎo)政策較好突出了公共文化服務(wù)供給側(cè)改革要求，人財(cái)物和技術(shù)等資源破解無場地、無資金、無人才等現(xiàn)實(shí)困境，不斷完善硬件設(shè)備及網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，完善公共文化服務(wù)體系，推動(dòng)公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化發(fā)展。而技術(shù)支持占比偏低與過去十年互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)的飛速發(fā)展形成了對比，表明公共文化領(lǐng)域的數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用特別是數(shù)字文化發(fā)展還較薄弱。梳理發(fā)現(xiàn)，政策內(nèi)容對公共數(shù)字文化資源庫群的規(guī)劃較多，推動(dòng)數(shù)字文化服務(wù)培育、供給的具體措施還較少，鮮有關(guān)于具體服務(wù)項(xiàng)目、活動(dòng)、業(yè)態(tài)發(fā)展要求和部署的表述。環(huán)境型工具各部分權(quán)重差異較大，策略舉措占39.36%，說明政策措施比較豐富，技術(shù)性、細(xì)節(jié)性機(jī)制較多，行動(dòng)力度較大。規(guī)劃占27.69%，表明其發(fā)展目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)路徑、評價(jià)指標(biāo)等內(nèi)容較多，分領(lǐng)域、條塊發(fā)展規(guī)劃比較全面，但也存在規(guī)劃擠占其他內(nèi)容的可能。法規(guī)保障和經(jīng)濟(jì)配套分別占19.22%、13.73%，前者占比反映相關(guān)法律法規(guī)數(shù)目、內(nèi)容完善等現(xiàn)狀，與公共文化服務(wù)法治建設(shè)起步較晚有關(guān)，未來需要補(bǔ)充；經(jīng)濟(jì)配套運(yùn)用最少，相應(yīng)的資金補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠、融資服務(wù)等措施還不豐富，這可能是由于最需要激勵(lì)的是市場、社會(huì)主體參與高質(zhì)量服務(wù)供給，若以財(cái)政保障基本服務(wù)為主，激勵(lì)的空間和效用也就有限。在需求型工具構(gòu)成中，購買服務(wù)占40.06%，體現(xiàn)政府引進(jìn)社會(huì)、市場力量提供服務(wù)的力度較大，如2015年各級(jí)政府接續(xù)出臺(tái)向社會(huì)購買公共文化服務(wù)的意見或方案，有效回應(yīng)了公眾需求、促進(jìn)了服務(wù)升級(jí)，購買服務(wù)成為重要的需求工具；需求培育占31.22%，連同購買服務(wù)一度成為回應(yīng)公共文化服務(wù)效能質(zhì)疑的創(chuàng)新之舉，相關(guān)指導(dǎo)思想、實(shí)施原則等指向已經(jīng)明晰；評估反饋和對外交流占比均為14%左右，前者作為獲取公眾真實(shí)感知的重要途徑，但福利邏輯、行政文化和公眾響應(yīng)不足引致運(yùn)用不夠，后者包括國際、地區(qū)間文化交流，或多存在于省市以上政府層面，或以政府禮節(jié)性、民間自發(fā)性為主，都未形成常態(tài)化機(jī)制。

由上可知，過去十年的公共文化服務(wù)政策著力健全公共文化服務(wù)體系、推動(dòng)實(shí)體性文化發(fā)展，促進(jìn)高質(zhì)量公共文化服務(wù)發(fā)展的力度相對較小，規(guī)范性文化創(chuàng)新、優(yōu)秀地方文化傳承、數(shù)字文化發(fā)展等目標(biāo)還不突出，相應(yīng)的激勵(lì)措施也較薄弱，“高質(zhì)量”靶向有待進(jìn)一步增強(qiáng)。

（二）地方政策中部分目標(biāo)和措施具體化不夠

應(yīng)然地看，公共文化服務(wù)政策層級(jí)協(xié)同要求上級(jí)政策目標(biāo)下級(jí)秉持貫徹、上級(jí)明確任務(wù)下級(jí)細(xì)化分解，地方政府應(yīng)結(jié)合職能選擇組合政策工具，使上下級(jí)政策目標(biāo)銜接、工具互補(bǔ)。但從協(xié)同實(shí)踐來看，常常會(huì)出現(xiàn)地方政策部分目標(biāo)和措施具體化不夠的問題。

從編碼分析看，各級(jí)政策目標(biāo)同構(gòu)度高，均為以文化發(fā)展為主，但主次目標(biāo)對比存在差異，越往地方層級(jí)治理目標(biāo)的占比越高（見表2）。中央政策目標(biāo)中文化發(fā)展占62.52%，主題直接體現(xiàn)文化發(fā)展目標(biāo)的政策達(dá)35份，導(dǎo)向十分鮮明，這可能是因?yàn)槲幕鳛槲逦灰惑w布局的重要內(nèi)容，中央深化文化體制改革行動(dòng)不少落腳于發(fā)展公共文化領(lǐng)域，文化治理目標(biāo)則多策略性地體現(xiàn)在文本內(nèi)容中。C市政策的文化發(fā)展占比56.35%，與中央政策相比，治理權(quán)重有所增加，政府履行公共文化服務(wù)職能更注重兼顧發(fā)揮治理作用、豐富社會(huì)效益。下延至N區(qū)政策，文化發(fā)展與治理目標(biāo)占比幾乎趨同，這既囿于人財(cái)物受制約而治理事務(wù)繁瑣，又緣于公共文化服務(wù)通過擴(kuò)大文化認(rèn)同規(guī)制行為的功能集中在基層，政策力求“一舉兩得”效果。盡管各級(jí)政策目標(biāo)方向及其結(jié)構(gòu)總體協(xié)同，但在內(nèi)容銜接上地方政策一定程度存在細(xì)化不夠的問題。主要表現(xiàn)為有的政策“總體目標(biāo)”表述較為宏觀，具體展開不足，缺乏系統(tǒng)的指標(biāo)要求，下級(jí)政策也未做對應(yīng)的細(xì)化分解工作；對省市政策明確的“目標(biāo)任務(wù)”“重點(diǎn)工作”等，區(qū)縣政策存在對應(yīng)本行政區(qū)域面積、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、地區(qū)文化特色等調(diào)適細(xì)化不到位現(xiàn)象，一定程度弱化了地方政策效力。

再看政策工具，每一類均不同程度用于各級(jí)政策，比較而言，中央政策與N區(qū)政策工具偏好基本相同，供給型工具運(yùn)用最多、需求型工具最少，C市政策則運(yùn)用環(huán)境型工具最多。中央政策工具偏好依次為供給型—環(huán)境型—需求型。供給型占42.5%，與其統(tǒng)籌體系建設(shè)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、資源分配等職能相符；環(huán)境型占32.2%，可滿足其制定規(guī)劃、策略和經(jīng)濟(jì)保障等職能需要；需求型占比較低，但與原則性、框架性明確滿足需求、保障供給相關(guān)要求相適應(yīng)，這是因?yàn)檎咭?guī)劃、要求及配套措施多由地方政府具體實(shí)施。C市政策工具偏好呈環(huán)境型—供給型—需求型序次。環(huán)境型占40.3%，體現(xiàn)政府著重為公共文化服務(wù)發(fā)展提供良好環(huán)境，切合省市分解落實(shí)中央政策、完善規(guī)劃法規(guī)、強(qiáng)化配套保障、部署服務(wù)創(chuàng)新等工作要求；供給型占34.8%，集中在解決資源短板、歷史欠賬等方面，如針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站建設(shè)簡單、人才和技術(shù)保障不足等問題明確系列舉措；需求型工具占比24.9%，多屬供給規(guī)則、滿足公眾需求的原則性表述，不少內(nèi)容原文沿用上級(jí)政策文本，尤其是引入社會(huì)力量、培育地方文化等舉措不夠具體，滿足公眾文化需求的細(xì)則有待進(jìn)一步健全。N區(qū)政策體量較小，對應(yīng)市級(jí)政策存在不少缺項(xiàng)，一些單項(xiàng)政策并無配套的操作性文件；工具選擇偏好呈供給型、環(huán)境型，分別占比37.2%、33.5%，重心系于服務(wù)供給體系建設(shè)和優(yōu)化環(huán)境。事實(shí)上，區(qū)縣并無法規(guī)制定權(quán)限，文化發(fā)展可規(guī)劃內(nèi)容相對簡單，經(jīng)濟(jì)配套規(guī)模不大，環(huán)境型工具的運(yùn)用空間和有效依賴并不顯著；地處管轄與服務(wù)居民一線，識(shí)別、生產(chǎn)、提供公眾所需服務(wù)更加重要，需求型工具運(yùn)用空間大，應(yīng)圍繞政府采購、市場培育、社會(huì)參與等要點(diǎn)細(xì)化工作措施，尤須結(jié)合本地文化特色、民族居民需求創(chuàng)新服務(wù)供給辦法，形成發(fā)展新服務(wù)、向社會(huì)力量購買等具體措施，N區(qū)現(xiàn)行政策尚有不足。

由上可見，中央政策工具運(yùn)用切合其目標(biāo)與政府職能要求。但地方政策目標(biāo)、措施分解明確不夠，缺少細(xì)化指標(biāo)。C市政策較好運(yùn)用環(huán)境型工具規(guī)劃轄區(qū)公共文化發(fā)展藍(lán)圖、路徑策略和經(jīng)濟(jì)配套，但銜接供需、保障服務(wù)內(nèi)容還不夠，政策原文轉(zhuǎn)述不少，供下級(jí)選用的方案不多，承上啟下功效有待增強(qiáng)。N區(qū)政策“據(jù)需供給”的工具運(yùn)用略顯宏觀，具體化、項(xiàng)目化、清單化沿承上位政策不到位，引致一定的縱向協(xié)同摩擦。

（三）地方政策回應(yīng)公眾文化需求不足

公共文化服務(wù)政策層級(jí)協(xié)同優(yōu)于目標(biāo)同向且切合政策視野，存在地方政策具體化不夠、工具選擇未嚙合政府職能等問題。剖析協(xié)同現(xiàn)狀還需進(jìn)一步審視實(shí)現(xiàn)文化發(fā)展與治理兩重特定目標(biāo)的工具選擇是否適宜，能否構(gòu)建縱向合力、提升政策體系效力。

文化發(fā)展是各級(jí)公共文化服務(wù)政策的主要目標(biāo)，中央和C市政策對此運(yùn)用供給型工具多、需求型工具少，C市政策的對比度尤其突出，其需求型工具偏少影響中央政策需求理念向下傳導(dǎo)分解和本區(qū)域文化發(fā)展；N區(qū)政策工具在偏好供給型同時(shí)提高了需求型工具占比，較好回應(yīng)了社會(huì)文化發(fā)展需求。中央政策中供給型、環(huán)境型、需求型工具對文化發(fā)展的作用力分別為40.2%、32.19%、27.61%，這與以文化發(fā)展為主，特別是實(shí)體性、價(jià)值性文化對工具的偏好是相符的，也真實(shí)反映了中央政府出臺(tái)相關(guān)綱領(lǐng)、規(guī)劃、法規(guī)等高效力政策，系統(tǒng)搭建公共文化發(fā)展體制四梁八柱，構(gòu)建根本性、全面性和內(nèi)生性發(fā)展動(dòng)力。C市政策工具的權(quán)重分布差異度最顯著。供給型工具達(dá)到58.39%，推力作用很大，環(huán)境型政策工具比重與中央政策持平，需求型政策工具占比低至9.31%。這表明C市追求文化發(fā)展目標(biāo)主要依賴供給型、較少依賴需求型工具。對比整個(gè)政策體系的工具分布可以推斷，C市集中力量健全公共文化服務(wù)體系，既在場館設(shè)施及網(wǎng)路設(shè)備上彌補(bǔ)歷史欠賬，也一定程度存在超越經(jīng)濟(jì)財(cái)力強(qiáng)調(diào)硬件體系建設(shè)的問題，調(diào)研發(fā)現(xiàn)政策明確的建設(shè)任務(wù)不少被延期或擱置；在回應(yīng)公眾需求、豐富服務(wù)內(nèi)容、提高服務(wù)質(zhì)量等方面舉措還不夠。與中央和C市政策相比，N區(qū)推動(dòng)文化發(fā)展的供給型工具占46.02%，不同的是需求型工具占28.32%，成為次優(yōu)選項(xiàng)。公共文化服務(wù)政策最終落地區(qū)縣，完善供給體系旨在滿足公眾享受文化成果的需求，在上位政策鼓勵(lì)和本級(jí)財(cái)力約束下，區(qū)縣應(yīng)收集和識(shí)別公眾需求，大力引入市場、社會(huì)力量合作提供服務(wù)，相關(guān)配套政策可以成為主導(dǎo)工具。

公共文化服務(wù)發(fā)展經(jīng)歷了由政治邏輯到行政邏輯、治理邏輯的轉(zhuǎn)變。文化治理以協(xié)商凝聚精神共識(shí)，增進(jìn)公眾政治認(rèn)同、民族自信和家國情懷，從而減少?zèng)_突、促進(jìn)社會(huì)和諧。各級(jí)政策實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的工具選擇并不相同，中央、N區(qū)政策都偏好供給型，且中央政策工具分布更均衡，N區(qū)的需求型占比位居第二；C市政策工具偏好次序?yàn)榄h(huán)境型、供給型，與其政府職能基本相符（見表3）。

中央政策實(shí)現(xiàn)文化治理的工具分布與實(shí)現(xiàn)文化發(fā)展的趨同，但曲線更為平滑。表明中央政策注重從頂層部署文化的治理工作，既擴(kuò)大投入完善供給體系支撐，又全面規(guī)劃文化守正創(chuàng)新，將民族文化精髓、社會(huì)主義核心價(jià)值觀從文化內(nèi)容和形式上向地方鋪展，以保持公共性，還在鼓勵(lì)地方創(chuàng)新文化服務(wù)與業(yè)態(tài)、滿足公眾文化需求上指方向、明原則、定調(diào)子、搭渠道，其工具選擇是恰當(dāng)?shù)?。C市政策實(shí)現(xiàn)文化治理作用倚重環(huán)境型工具，貢獻(xiàn)比為34.44%。該市在分解中央任務(wù)上注重構(gòu)建將文化融入治理的中觀環(huán)境，細(xì)化工作措施和考評體系，承上啟下規(guī)劃公共文化的柔性整合策略，引導(dǎo)區(qū)縣將地方歷史文化融入標(biāo)準(zhǔn)化文化服務(wù)活動(dòng)，豐富社會(huì)主義文化活力，畫大文化同心圓；創(chuàng)新整合內(nèi)外資源，推動(dòng)以文化跨界融合、文旅深度融合等方式刺激文化消費(fèi)，促進(jìn)了公共文化高質(zhì)量發(fā)展〔10〕。公眾對公共文化服務(wù)響應(yīng)度、滿意度持續(xù)提高，治理目標(biāo)得到較好實(shí)現(xiàn)，其工具運(yùn)用較為適宜。N區(qū)政策實(shí)現(xiàn)文化治理作用運(yùn)用供給型工具為43.94%、需求型工具為28.79%，環(huán)境型工具最少。該區(qū)重視文化場館、陣地、設(shè)施等供給體系建設(shè)，既由于地處西部文化硬件鋪設(shè)有歷史欠賬，也在于文化投入屬于重點(diǎn)項(xiàng)目投資，有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展；同時(shí)結(jié)合民宿、紅色、生態(tài)旅游等特色文化出臺(tái)文化扶貧、文化下鄉(xiāng)、社區(qū)文化發(fā)展相關(guān)措施，以回應(yīng)公眾需求增進(jìn)文化認(rèn)同、促進(jìn)社會(huì)治理。環(huán)境型工具較少主要是由于財(cái)力薄弱，經(jīng)濟(jì)保障、激勵(lì)措施不多，發(fā)展文化主體、調(diào)動(dòng)社會(huì)積極性不足，增強(qiáng)其隱性治理作用不夠，是政策層級(jí)協(xié)同最需改進(jìn)的方面。可見，中央政策實(shí)現(xiàn)兩重目標(biāo)的工具選擇均較合理；C市政策回應(yīng)公眾文化發(fā)展期待、滿足服務(wù)需求的內(nèi)容略顯單?。籒區(qū)政策圍繞需求的表述不多，缺乏引導(dǎo)公眾反饋需求、評價(jià)服務(wù)的相關(guān)機(jī)制，尚未出臺(tái)引入市場和社會(huì)力量參與供給，鼓勵(lì)其敏銳感知公眾需求、針對性推出服務(wù)的具體辦法。也就是說，地方政策應(yīng)進(jìn)一步聚焦精準(zhǔn)滿足公眾文化需求。

總之，過去十年的公共文化服務(wù)政策與公眾文化期盼仍有一定距離：一是推動(dòng)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展力度較小，政策相對單一。二是地方政策部分具體措施略偏宏觀，地方原文轉(zhuǎn)發(fā)和轉(zhuǎn)述上級(jí)政策、不具操作性是形成“以文件落實(shí)文件”問題的重要原因。在發(fā)展規(guī)范性文化、滿足公眾文化需求等方面，承上啟下政策向下提供策略較少，區(qū)縣政策往往局限于上級(jí)政策范疇，創(chuàng)新具體舉措不多。三是地方政策強(qiáng)化服務(wù)供給、滿足公民文化需求不足。有關(guān)需求的政策總量偏少，區(qū)縣政策在收集公民文化需求、擴(kuò)展供給渠道、提高受眾滿意度等方面細(xì)化不系統(tǒng)，沒有圍繞提升公民文化認(rèn)同釋放其治理功效。

三、公共文化服務(wù)政策層級(jí)協(xié)同優(yōu)化

各級(jí)公共文化服務(wù)政策內(nèi)在協(xié)同要求根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平科學(xué)設(shè)定政策目標(biāo)，圍繞目標(biāo)和文化行政職能優(yōu)化政策工具，精準(zhǔn)回應(yīng)公眾不斷發(fā)展的文化需求。隨著黨的二十大全面部署鑄就社會(huì)主義文化新輝煌的歷史篇章，公共文化服務(wù)發(fā)展需要推出更多增強(qiáng)人民精神力量的優(yōu)秀作品，創(chuàng)新實(shí)施文化惠民工程，加快高質(zhì)量發(fā)展、滿足公眾文化新需求比任何時(shí)期都迫切。相關(guān)政策體系在優(yōu)化發(fā)展中應(yīng)進(jìn)一步突出縱向協(xié)同，提高體系效力。

（一）適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求調(diào)適政策目標(biāo)

步入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程，公共文化服務(wù)更聚焦增強(qiáng)實(shí)現(xiàn)中華民族復(fù)興的精神力量，畫出全體人民團(tuán)結(jié)奮斗的最大同心圓。因此，各級(jí)政策應(yīng)深化文化發(fā)展，突出高質(zhì)量發(fā)展主線，緊扣新的階段任務(wù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、受眾新期待調(diào)適政策重心并優(yōu)化目標(biāo)設(shè)置。其一，豐富發(fā)展高品質(zhì)規(guī)范性文化。公共文化服務(wù)自2005年提出以來，按照“國家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)”②持續(xù)推進(jìn)，實(shí)體性文化獲得長足發(fā)展，但規(guī)范性文化特別是現(xiàn)代文化服務(wù)、地方習(xí)俗文化相對薄弱。新征程上，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、公民收入水平和文化素養(yǎng)不斷提高，文化設(shè)施建設(shè)基本完成，以實(shí)體性文化為重點(diǎn)，加快創(chuàng)新發(fā)展高品質(zhì)文化服務(wù)。地方政策應(yīng)系統(tǒng)部署公共文化高質(zhì)量發(fā)展，圍繞《關(guān)于推動(dòng)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》出臺(tái)專項(xiàng)政策，進(jìn)一步明確高質(zhì)量服務(wù)的內(nèi)涵、外延和標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)更新高質(zhì)量服務(wù)供給清單，細(xì)化目標(biāo)體系、充實(shí)工作抓手、強(qiáng)化配套保障；大力發(fā)展“城市書房”“文化驛站”“圖書館+”等新型公共閱讀空間，科技館、科普活動(dòng)室等現(xiàn)代科普陣地，文化禮堂、非遺傳習(xí)所等大眾文藝休閑空間，舉辦更多文化嘉年華、全民藝術(shù)月等文化體驗(yàn)活動(dòng)；大力挖掘優(yōu)秀特色文化，將其納入公共文化范疇，推動(dòng)公共文化新服務(wù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)繁榮發(fā)展，切實(shí)滿足不同民族、年齡、職業(yè)人群的多元文化需求。其二，進(jìn)一步繁榮公共數(shù)字文化。數(shù)字文化彰顯“數(shù)字中國”軟實(shí)力，賦予數(shù)字經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵與品位，是實(shí)體文化新板塊和高質(zhì)量文化服務(wù)重要內(nèi)容。要適應(yīng)國家文化數(shù)字化戰(zhàn)略，以數(shù)字化賦能公共文化新業(yè)態(tài)。在加快構(gòu)建分級(jí)公共數(shù)字文化資源庫群、數(shù)字化平臺(tái)體系的同時(shí)，發(fā)展豐富便捷的數(shù)字化服務(wù)成為重中之重。要加快文化共享工程、數(shù)字圖書館、公共電子閱覽室、數(shù)字展覽館、科普數(shù)字空間等惠民工程向基層鋪展；引進(jìn)社會(huì)力量發(fā)展數(shù)字美術(shù)館、文化館、博物館，拓展公共數(shù)字文化陣地；創(chuàng)新跨網(wǎng)絡(luò)、跨終端服務(wù)業(yè)態(tài)，豐富微視頻、藝術(shù)慕課、數(shù)字藝術(shù)等新型服務(wù)，使數(shù)字文化服務(wù)融入公眾生活。其三，提高受眾文化認(rèn)同。要更加重視文化發(fā)揮社會(huì)主義核心價(jià)值觀指引、化育社會(huì)文明、活躍文化消費(fèi)等柔性整合和帶動(dòng)作用，以提高公眾接受度為切入點(diǎn)，將治理意圖嵌入文化內(nèi)涵與服務(wù)品牌。可將紅色、民族和社會(huì)主義等文化基因融入文化產(chǎn)品，設(shè)計(jì)成服務(wù)內(nèi)核和文化活動(dòng)，引導(dǎo)公民培育公共精神，堅(jiān)定中華文化自信，助力擴(kuò)大政治認(rèn)同；推行公共文化服務(wù)跨界融合，將“圖文博美”等文化服務(wù)與旅游、休閑業(yè)態(tài)疊加，增進(jìn)公眾的文化友好度和認(rèn)同感，在堅(jiān)持公共性同時(shí)助推經(jīng)濟(jì)活躍；加快打通服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)最后一公里，依托社區(qū)提供弘揚(yáng)社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德的高品質(zhì)文化服務(wù)，更好教化風(fēng)尚、凝聚民心，達(dá)到治理效果。通過以上措施，真正以高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向銜接各級(jí)政策、提升體系合力，保證公共文化發(fā)展的時(shí)代活力。

（二）切合政府職能逐級(jí)細(xì)化分解政策

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，繁榮發(fā)展文化事業(yè)要堅(jiān)持把社會(huì)效益放在首位、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一，深化文化體制改革。這無疑要落腳于優(yōu)化政府文化行政職能、完善公共文化政策，推動(dòng)地方政策切合行政視野、政府職能、受眾需求變化延展分解十分重要。其一，健全政策目標(biāo)分級(jí)體系。中央政策以實(shí)化國家文化發(fā)展戰(zhàn)略、完善公共文化服務(wù)發(fā)展頂層設(shè)計(jì)為主，目標(biāo)確立具有全國性、根本性、綜合性特征，除普惠標(biāo)準(zhǔn)外，很多發(fā)展目標(biāo)系原則性、理念性、要求性表述，需要地方政策進(jìn)行具體分解，省市政策應(yīng)對照中央政策要求，立足區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公共文化發(fā)展基礎(chǔ)科學(xué)制定規(guī)劃，確立目標(biāo)維度，形成一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)甚至更多級(jí)目標(biāo)體系，并納入政府績效考核范疇；地市政策則應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化目標(biāo)考核指標(biāo)、評分規(guī)則、考核權(quán)重等，做到要求清晰、指向明確，直轄市政策可統(tǒng)籌目標(biāo)分解和考核指標(biāo)設(shè)計(jì)；區(qū)縣政策應(yīng)細(xì)化實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的措施、項(xiàng)目和重點(diǎn)工作，明確人財(cái)物的組織，策劃好具體服務(wù)供給，確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。其二，增強(qiáng)地方政策可操作性。政府文化行政職能自上而下沿具體化路徑鋪展。推動(dòng)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，地方承擔(dān)的具體職能多于中央，區(qū)縣的執(zhí)行事務(wù)多于省市，地方政策尤其是區(qū)縣政策須突出操作性。中央政策明確的“工作原則”“重點(diǎn)任務(wù)”“配套保障”等，省市政策需具體展開。要明確本區(qū)域公共文化服務(wù)發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域和方面，制定階段性目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑，擬定預(yù)算資金、重點(diǎn)項(xiàng)目分配和實(shí)施規(guī)制；對傳承發(fā)展優(yōu)秀地方傳統(tǒng)文化、引入社會(huì)力量參與服務(wù)供給、滿足公民高品質(zhì)文化需求等要求，應(yīng)制定相關(guān)規(guī)劃、操作規(guī)則、具體措施等，發(fā)揮好承上啟下功能，使區(qū)縣有章可循。區(qū)縣政策應(yīng)立足“具體提供公共文化服務(wù)”職責(zé)進(jìn)一步細(xì)化政策、強(qiáng)化可操作性，具體化、項(xiàng)目化、清單化列明政策措施并對照實(shí)施。尤其要優(yōu)化滿足公眾高質(zhì)量文化需求的系列舉措，理順公民對高質(zhì)量公共文化服務(wù)訴求，包括多元化、個(gè)性化、小眾化服務(wù)，引入市場、社會(huì)力量共同供給，連通服務(wù)供給效能、公眾滿意度評估鏈條，形成環(huán)環(huán)相扣的工作舉措。其三，地方政府要審慎“原文”轉(zhuǎn)發(fā)和轉(zhuǎn)述上級(jí)政策。作為傳達(dá)上級(jí)政策方式之一，“原文”轉(zhuǎn)發(fā)應(yīng)以要求明確、標(biāo)準(zhǔn)清晰、舉措具體的可操作政策為限；部分需要細(xì)化的政策應(yīng)在轉(zhuǎn)發(fā)時(shí)附上具體的貫徹落實(shí)意見，以供下級(jí)單位和政府執(zhí)行；大部分內(nèi)容尤其是目標(biāo)、任務(wù)、措施需要細(xì)化的政策宜按照相關(guān)要求單獨(dú)制定形成可操作性政策。在制定政策方面，上位政策要求本級(jí)細(xì)化完善的內(nèi)容亦不宜“原文”轉(zhuǎn)述，而應(yīng)結(jié)合實(shí)際展開，確保政策自上而下一體貫之、落到實(shí)處。

（三）聚焦?jié)M足公民文化需求優(yōu)化政策工具組合

中國式現(xiàn)代化是物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化，必須大力發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化、傳承中華文明，滿足公眾日益發(fā)展的文化需求。各級(jí)政府應(yīng)緊盯高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)、立足自身職能、突出需求導(dǎo)向、深化服務(wù)創(chuàng)新，聚焦“提質(zhì)”任務(wù)合理組合工具、構(gòu)建體系合力。其一，提升政策激勵(lì)能級(jí)，擴(kuò)大公共文化服務(wù)供給。前期公共文化投入多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，激勵(lì)社會(huì)力量參與服務(wù)創(chuàng)新和供給的資金補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠、融資服務(wù)等措施比較匱乏，其效果距離政策預(yù)期有一定差距，新產(chǎn)品、新服務(wù)、新業(yè)態(tài)涌現(xiàn)不多。推動(dòng)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展要加強(qiáng)政策激勵(lì)“指揮棒”作用，省市及其以下層級(jí)政策尤應(yīng)完善策略舉措，豐富配套工具，在結(jié)合財(cái)力擬定補(bǔ)貼補(bǔ)助、稅費(fèi)減免的基礎(chǔ)上，可綜合運(yùn)用文化經(jīng)營權(quán)許可、公益資源配置、政府采購、勞務(wù)派遣等具體措施，吸引更多市場、社會(huì)主體加入文化服務(wù)創(chuàng)新和供給行列，并強(qiáng)化其發(fā)展權(quán)利保障與責(zé)任約束，充分發(fā)揮市場洞察和回應(yīng)社會(huì)需求的敏銳性，多措并舉創(chuàng)造公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展良好環(huán)境。其二，精準(zhǔn)運(yùn)用政策工具，激發(fā)需求內(nèi)生活力。擴(kuò)大環(huán)境型工具運(yùn)用范圍、增強(qiáng)供給型工具的針對性，各級(jí)政策要加快完善高質(zhì)量服務(wù)認(rèn)定、篩選、培育、發(fā)展系列規(guī)劃，強(qiáng)化預(yù)算保障、經(jīng)濟(jì)配套和人才培育，將更多人財(cái)物資源用于發(fā)展高質(zhì)量文化服務(wù)。要補(bǔ)長需求型工具短板，與供給型工具形成“拉推”組合，憑借現(xiàn)代信息技術(shù)建立公民文化需求收集、政府購買、評估反饋、文化交流等信息管理平臺(tái)，暢通公眾表達(dá)文化需求、提交供給建議、反饋滿意度的渠道，真正把公眾需求置于供給前端，使得“智慧型”“一站式”“訂單化”公共文化服務(wù)觸手可及，提升公眾的文化獲得感與幸福感。其三，強(qiáng)化供給體系查漏補(bǔ)缺，暢通服務(wù)供給“最后一公里”。公共文化服務(wù)供給側(cè)改革取得了顯著成效，文化基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本實(shí)現(xiàn)六級(jí)覆蓋，無需再大規(guī)模鋪排建設(shè)文化設(shè)施，各級(jí)政策推動(dòng)實(shí)體性文化發(fā)展的重心應(yīng)轉(zhuǎn)到供給體系的查漏補(bǔ)缺上。廣大欠發(fā)達(dá)農(nóng)村仍有不少服務(wù)供給空白，城市社區(qū)也有體系覆蓋漏洞，是新發(fā)展階段完善現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的關(guān)鍵。地方政府要從資金投入、設(shè)施建設(shè)、項(xiàng)目布局、技術(shù)支撐等方面綜合施策，完善設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，更要引導(dǎo)市場、社會(huì)力量有效參與村（居）公共文化服務(wù)設(shè)施布點(diǎn)，擴(kuò)大薄弱地區(qū)的文化服務(wù)供給，根據(jù)公民需求改善服務(wù)品質(zhì)，以人氣品牌文化激活社區(qū)內(nèi)生活力，全面提高公眾文化權(quán)益保障水平。

誠然，基于公共文化服務(wù)政策層級(jí)協(xié)同理論和過去十年政策實(shí)踐獲得的發(fā)展啟示或很有限，但無疑為這一領(lǐng)域以史為鑒、繼往開來提供了新的視角。走在建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的康莊大道上，公共文化凝聚強(qiáng)大精神力量的使命更加榮光，為此傾心的每一份子都應(yīng)始終堅(jiān)信和弘揚(yáng)中華文化，為推動(dòng)公共文化服務(wù)政策持續(xù)完善、加快公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展奉獻(xiàn)熱情和智慧，合力鑄就社會(huì)主義文化新輝煌。

注釋：

①2021年3月，文化和旅游部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》。

②2015年中辦國辦印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》，以附件形式印發(fā)《國家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（2015-2020年）》，明確了基本公共文化服務(wù)的項(xiàng)目、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等。

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〔5〕張? 良.實(shí)體性、規(guī)范性、信仰性：農(nóng)村文化的三維性分析——基于湖北、安徽兩省八縣（區(qū)）的實(shí)證研究〔J〕.中國農(nóng)村觀察，2010（02）：87-96.

〔6〕吳理財(cái).把治理引入公共文化服務(wù)〔J〕.探索與爭鳴，2012（06）：51-54.

〔7〕B.蓋伊·彼得斯，弗蘭斯·Ｋ.Ｍ.馮尼斯潘.公共政策工具：對公共管理工具的評價(jià)〔M〕.顧建光，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2007.

〔8〕范麗莉，單瑞芳，張 麗.基于政策工具視角的公共文化服務(wù)社會(huì)化研究〔J〕. 圖書館，2022（08）：34-43.

〔9〕Roy Rothwell，Walter Zegveld. Reindustrialization and Technology〔M〕.London：Longman Group Limited，1985.

〔10〕李少惠，袁閣臣.企業(yè)參與公共圖書館跨界融合的動(dòng)力機(jī)制研究——基于公共文化服務(wù)供給視角〔J/OL〕.圖書館建設(shè)：1-24〔2022-10-16〕.http：//kns.cnki.net/kcms/detail/23.1331.G2.20220825.1710.006.html.

責(zé)任編輯 周 榮

〔收稿日期〕2022-10-24

〔基金項(xiàng)目〕國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目 “鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中完善西部農(nóng)村公共文化服務(wù)體系研究”（18BZZ102），甘肅省軟科學(xué)項(xiàng)目“甘肅文旅融合發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制及優(yōu)化路徑”（20CX9ZA110）， 甘肅省宣傳思想文化人才資助項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展研究”，主持人李少惠。

〔作者簡介〕李少惠（1964-），女，四川隆昌人，蘭州大學(xué)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)楣参幕?wù)、文化治理等。

袁閣臣（1978-），男，湖南平江人，蘭州大學(xué)管理學(xué)院博士生，主要研究方向?yàn)楣参幕?wù)。

王 婷（1990-），女，陜西榆林人，西北師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共管理學(xué)院講師、管理學(xué)博士，主要研究方向?yàn)槲幕?、文化治理?/p>