張杰

摘 要：基層是社會治理的基本場域，黨領導基層社會治理的實踐樣態(tài)是“黨建引領”。“結構嵌入”和“功能融入”是黨建引領基層社會治理的兩種路徑?！敖Y構嵌入”強調的是以夯實結構密度的方式加強對基層社會治理的控制和影響；“功能融入”強調的是以功能發(fā)揮的方式強化黨建引領的效度。在不同的時期，“結構嵌入”和“功能融入”是因時而定、因勢而為的方案選擇。當前，為了實現(xiàn)黨建對基層社會治理的真正“引領”，有必要推進從“結構嵌入”到“功能融入”的轉變和耦合。

關鍵詞：結構嵌入；功能融入；黨建引領

中圖分類號：D267;D630

文獻標識碼：A??? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.02.021

Abstract：Grassroots are the basic field of social governance， and the practice pattern of the Partys leadership in grassroots social governance is guided by “Party building”. “Structural embedding” and “functional integration” are two approaches of social governance at the grassroots level. "Structural embedding" emphasizes to strengthen the control and influence of grass-roots social governance by consolidating the structural density， and “functional integration” emphasizes the strengthening of the validity of leading Party building in the way of functional play. At different times， “structural embedding” and “functional integration” are the choice of schemes based on time and situation. At present， in order to realize the real guidance of Party building to grass-roots social governance， it is necessary to promote the transformation and coupling from structural embedding to functional integration.

Key words：structural embedding；functional integration; Party building guidance

一、問題的提出

基層是社會治理的基本場域，黨的領導是我國基層社會治理的顯著特征。堅持黨的領導既是我國基層政治的一種現(xiàn)實必然，也是基層社會治理的最大優(yōu)勢?；诂F(xiàn)行行政體系，本文的基層指“街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)、村”［1］。黨領導基層社會治理的實踐樣態(tài)是“黨建引領”，具體而言就是通過黨的領導和黨的建設使得多元主體參與到基層社會治理中，發(fā)揮各自的積極作用和獨特優(yōu)勢，促進基層社會的和諧有序發(fā)展。在“健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系”，“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”中，黨建引領尤其具有不可或缺的地位和作用。

從歷史經(jīng)驗看，黨善于通過自上而下的組織化力量來領導基層社會治理，維護政令暢通和社會穩(wěn)定。隨著改革開放以來我國現(xiàn)代化建設的持續(xù)推進，基層社會發(fā)生了巨大變化，社會流動性日益增強，社會結構日益多元，原有的單位制管理體制逐漸瓦解，社會的自組織程度不斷提高，基層社會治理處于急劇而深刻的轉型期。黨要實現(xiàn)對基層社會治理的有效引領，必須及時適應上述變化，主動進行行為調整，以確保基層社會治理目標的實現(xiàn)，進一步夯實黨執(zhí)政的社會基礎。十八大以來，黨建引領與基層社會治理的耦合互動不斷加強。但是我們必須看到，由于對基層社會治理的理解不到位，又囿于傳統(tǒng)管控思維的影響，黨建引領的運作邏輯和行動方略在很大程度上顯現(xiàn)出其不適應性，在基層社會治理中出現(xiàn)了“脫嵌”與“懸浮化”問題［2］。在新的時代背景下，黨如何適應現(xiàn)實基層社會的發(fā)展變化，有效發(fā)揮在基層社會治理中的引領作用，是亟待回應和解決的現(xiàn)實問題。

黨建引領基層社會治理行動方略的調整與變化，不僅僅是領導和管理體制機制的創(chuàng)新，更是黨建思維的更新與探索。近年來，各地方做了積極的努力，出現(xiàn)了一系列的實踐成果，有效地推動了黨建引領與基層社會治理的深度融合。在新的時代條件下，為了在基層社會治理中進一步發(fā)揮黨建引領的作用，鞏固黨建引領的可持續(xù)成果，需要對黨建引領進行多維度的審視和思考，因時而動，因勢而變。筆者認為，在當前的治理實踐中，為了擺脫黨建與基層社會治理“兩層皮”的困境，實現(xiàn)黨建的真正“引領”，有必要推進從結構嵌入到功能融入的轉變和耦合，實現(xiàn)基層社會治理的和諧發(fā)展。

二、結構嵌入：黨建引領基層社會治理的邏輯起點

西方學者卡爾·波蘭尼在《大轉型： 我們時代的政治與經(jīng)濟起源》一書中首次提出“嵌入”（embeddedness）—詞，用以表達“所有的經(jīng)濟體都是社會關系的一部分”的觀點。之后，格蘭諾維特提出了兩類嵌入關系的思想。之后的學者將嵌入性思想不斷擴展，在多個學科廣泛應用，其基本含義是指一種主體對特定的結構性要求積極適應、融入甚至改造的努力。嵌入的中文詞意是指“某一事物卡進另一事物的過程和結果”［3］。我們在黨建引領基層社會治理中引入“嵌入”的概念，旨在強調黨必須正視和回應基層社會環(huán)境的變化，通過多種方式將黨組織和黨建的目標嵌入基層社會治理的結構和行動中去，從而得以在持續(xù)的交往互動過程中施加和植入自己的影響。具體而言，就是指“黨組織作為治理的核心主體，以結構性（組織成員、組織制度和組織目標）的嵌入方式進入社會治理主體，通過黨組織的適應性重構和嵌入性建設，達成引領性雙贏的目標”［4］。

結構嵌入是長期以來黨領導并開展社會建設的有效經(jīng)驗，更是新時期適應基層社會環(huán)境和社會結構變化深入推進黨建引領的努力方向。在單位制社會中，以科層化、封閉式為主要特征的結構嵌入保證了黨組織的強大組織力和動員力。隨著單位制社會的日趨瓦解和社會結構的多元化、開放化，黨組織的結構嵌入出現(xiàn)了與基層社會“脫嵌”的現(xiàn)象。新時期的結構嵌入是黨組織適應外部環(huán)境變化而進行的深層次調整，就其本質而言，這是一種重構性再嵌入。

（一）組織嵌入

黨的力量來自組織，黨的領導和黨建工作要靠黨的組織體系來實現(xiàn)。正如習近平總書記所說，“我們黨是按照馬克思主義建黨原則建立起來的，形成了包括黨的中央組織、地方組織、基層組織在內的嚴密組織體系。這是世界上任何其他政黨都不具有的強大優(yōu)勢?！保?］無論從歷史邏輯還是現(xiàn)實狀況看，黨在國家治理體系中發(fā)揮作用的“一個重要機制是建立遍及全國范圍的組織網(wǎng)絡”［6］。黨通過組織網(wǎng)絡將眾多行動主體和參與者納入層層負責的體系中，形成強大的滲透能力，使各級黨組織成為貫徹黨的意志的行動單元，進行整體性運作，確保黨“總攬全局、協(xié)調各方”功能的實現(xiàn)。在復雜、流動、多元的基層社會，面臨著社會變遷帶來的社會結構分化，更要通過組織網(wǎng)絡使分散的、多元的、自主的力量聚合到黨的周圍?；鶎由鐣卫淼闹黧w越是多元，就越需要“一個代表人民利益‘最大公約數(shù)的政治組織來引領”［7］，也越需要這個政治組織展現(xiàn)其廣泛聚合多方力量的能力，將組織的觸角延伸到末梢單元，由此形成強大的凝聚力和號召力，從而主導基層社會治理的方向和進程。

組織嵌入是指“在政權機關、事業(yè)單位、群團組織、企業(yè)、基層社區(qū)等各類有一定數(shù)量黨員參加的組織中建立黨的基層組織，通過黨的基層組織來引領各類組織的發(fā)展”［8］。黨組織能否真正嵌入基層社會體系中去，直接影響著基層社會治理方向和路徑的選擇。組織嵌入主要包括三種形式：一是建構縱向延伸的層級體系。根據(jù)基層社會形態(tài)和結構的變化，在原有黨組織體系的基礎上，將黨組織向轄區(qū)的企事業(yè)單位、商圈市場、行業(yè)協(xié)會、小區(qū)樓棟等層面延伸，建構起縱貫基層社會的組織體系。對于部分軟弱無力的黨組織要進行專項整頓，防止和杜絕組織“脫嵌”、黨員游離等現(xiàn)象的發(fā)生。二是建構橫向聯(lián)合的區(qū)域體系。通過黨建聯(lián)盟、支部聯(lián)建等形式，將轄區(qū)內的居民代表、駐區(qū)單位、“兩新”組織等多元治理主體組織起來，打通黨組織與多元社會主體之間的結構壁壘，形成一體化的組織形態(tài)。三是建構以新興社會組織為重點的吸納整合體系。確立“大黨建”的思維，要高度重視和支持各類新興社會組織的發(fā)展，可以通過掛職、交流等方式進入社會組織內部，進一步強化組織聯(lián)結?？梢酝ㄟ^直選和推薦等形式，將各類社會組織的優(yōu)秀成員吸納成為黨組織成員，形成以黨組織為核心的吸納整合體系。

（二）人員嵌入

人是基層社會治理的主體。隨著社會流動和分化的加速，越往基層社會走，基層社會的人員構成越復雜、多元，異質性和流動性越強。為了確保黨建引領作用的有效發(fā)揮，對人員的影響和控制是黨組織進行結構嵌入的一個重點。人員嵌入就是指通過挑選、動員、組織轄區(qū)內的優(yōu)秀成員，利用積極參與基層社會公共事務，發(fā)揮示范引領作用，來強化和提高黨組織在基層社會的影響力。

人員嵌入主要包括兩種形式：一是黨員嵌入?；鶎由鐣狞h員往往是各行業(yè)、各領域的優(yōu)秀代表，其中有一部分黨員是政府公務人員、人大代表、政協(xié)委員。他們政治立場堅定、綜合素質好、參議公共事務的能力強，理應成為基層社會治理的中堅力量。黨組織通過“黨員雙向報到”“黨員進社區(qū)”等形式，號召轄區(qū)內擔任公職的黨員、轄區(qū)單位黨員、居民黨員“亮身份”“樹形象”。在小區(qū)業(yè)委會選舉、志愿公益服務、環(huán)境保護、樓院建設等活動中，采用組織委派、直接推薦等形式，讓黨員們在這些公共事務領域發(fā)揮模范帶頭作用，承擔起參與基層社會治理的責任。二是精英吸納?；鶎由鐣嬖谝慌S權精英、意見領袖及各類活動積極分子。他們長期扎根基層，活動能力強，群眾基礎好，對公共事務有較高的參與熱情。黨組織可以通過招募、動員和培育等方式，將“政治上靠得住、思想上愿合作”［9］的精英人士和積極分子吸收到居委會、工作站、活動中心等組織機構中，調動和發(fā)揮他們的積極性，引導他們聚焦群眾關注度高、反映強烈的一些問題，組織和帶動更多的基層群眾參與到社會治理事務中來。

三、功能融入：黨建引領基層社會治理的有效載體

在基層社會治理碎片化、趨利化的背景下，黨組織要在變化了的基層社會發(fā)揮其應有的作用，僅僅依賴結構嵌入顯然是不夠的，必須要保持自身與新的環(huán)境條件的適應性，及時調整、豐富和發(fā)展行動策略。其基本的做法是在實現(xiàn)黨組織結構嵌入的基礎上和過程中，積極發(fā)揮黨組織的應有功能，來整合和凝聚多元的社會力量。從治理效能的視角來看，結構嵌入強調的主要是靜態(tài)要素，這種靜態(tài)的以管控為目的的思維往往會忽略動態(tài)的多樣化的社會需求，而治理體系要實現(xiàn)有效運行，就要完成從靜態(tài)的“結構嵌入”向動態(tài)的“功能融入”轉變。

功能融入是指“黨組織通過功能（社會動員、服務供給、政治價值）發(fā)揮，推動各治理主體在確立共同目標的前提下形成協(xié)作互動的開放式關系，且不斷植入自己的核心影響，實現(xiàn)傳統(tǒng)授權性組織管理模式向功能化、社會化治理方式轉變”［10］。在基層社會治理中，除了黨組織這一核心治理主體外，還存在企事業(yè)單位、社會組織、居民等諸多行動者。這就意味著黨組織更多地要通過發(fā)揮其不可替代的強大功能，由硬性“嵌入”向柔性“融入”轉變，產(chǎn)生和施加影響力，讓其他治理主體心向黨組織，并積極行動起來推進基層社會治理的良性運行。

（一）統(tǒng)領功能

基層社會治理是一個復雜的系統(tǒng)工程，社會轉型期新現(xiàn)象和新特征的出現(xiàn)，加劇了這個系統(tǒng)的復雜性，需要依靠多方力量共同參與、發(fā)揮作用。統(tǒng)領就是要充分發(fā)揮黨組織的主導作用，支持和引導多元治理主體有序參與到基層社會治理中，形成工作合力，高效推進基層社會治理。如果把基層社會治理比作一張網(wǎng)，那么黨組織就是織密這張網(wǎng)的引導者和組織者。

基層社會治理范圍廣泛，內容多樣。由于對基層社會治理的理解和認識不同，加之自身發(fā)展水平不均衡等，不同治理主體對各自的職能定位并不準確，對彼此的作用空間并不清晰。出于對效率、分工等因素的考慮，政府的科層體系具有較強的封閉性。當面臨相對復雜綜合的治理任務，單個部門無法獨立承擔時，往往就難以形成有效治理，職能失范、推諉扯皮、權責不清的狀況時有發(fā)生。目前街道層面的統(tǒng)籌作用發(fā)揮不明顯，社區(qū)居委會雖然名義上是自治組織，事實上卻一直在發(fā)揮著基層政府執(zhí)行者的作用。其他多元社會治理主體缺乏明確的角色意識，“敬而遠之”“各干各的”，相互間行動不協(xié)調，沒能形成基層治理合力。在治理這個大系統(tǒng)中，特別需要有一個明確的統(tǒng)籌主體能夠統(tǒng)合各方意志，理順各方關系，引導建立權責明確、運轉順暢、運行高效的工作體系。

發(fā)揮黨組織的統(tǒng)領功能，就是要適應和應對復雜多元的社會結構，把方向、管大局，通過將黨組織的使命與基層社會治理的任務融為一體，使黨的決策和部署在基層得到不折不扣的落實。發(fā)揮黨組織的統(tǒng)領功能，就是要著力破解“看得見的管不著”“管得了的看不見”的條塊分割難題，著力解決“責任在誰、誰來落實”的問題，使得整個體系條條相連、塊塊相通，提升基層社會治理的實效。發(fā)揮黨組織的統(tǒng)領功能，就是要與各治理主體建立“共駐共建”、信任合作的伙伴關系，引導和支持各治理主體參與基層公共事務，拓寬治理參與渠道，以實現(xiàn)多元社會主體的聯(lián)動。

（二）整合功能

基層是各種社會問題和矛盾表現(xiàn)最為突出的地方，也是社會資源極為豐富的所在。在一個包含諸多行動者的治理體系中，黨和政府不再是資源的唯一掌握者。轄區(qū)內企事業(yè)單位、社會組織和公民個人等社會力量也一定程度上擁有實現(xiàn)有效治理所需的資源。囿于體制設計和傳統(tǒng)工作思維的影響，基層政府習慣于沿用舊有工作模式，習慣于依靠增人、增事、增編來推動工作，對政策、人力、物質等資源的整合不夠。各個工作項目往往是按條線分散推進，根據(jù)工作內容和工作對象各管一攤，各管一段。該社會化的沒有社會化，該市場化的沒有市場化，很多更適合由社會和市場主體承接的任務，仍然由基層政府直接操辦，沒有形成基層社會治理的整體聯(lián)動效應。“從治理資源優(yōu)化配置角度而言，只有打破政府科層制的封閉性，引入社會力量和社會資源，才能形成‘有領導的合作治理格局?！保?1］黨組織因其自身獨特的權威性，具有對社會資源進行整合的天然優(yōu)勢，它能夠對割裂的、自發(fā)的、碎片化的各種資源進行有計劃的統(tǒng)籌和協(xié)調，打破各自為政、各行其是的狀態(tài)，實現(xiàn)體制內外、組織內外的結合與互動，通過發(fā)揮資源集成、優(yōu)勢互補，努力實現(xiàn)資源效益的最大化，提高基層社會治理的效能。黨組織整合功能的實現(xiàn)，不是行政命令式的強加，而是基于彼此資源上的互惠互利，因而它能夠成為激活基層社會治理的重要動力。

發(fā)揮黨組織的整合功能，是圍繞治理所需的人力、物力、資金、信息等資源進行的系統(tǒng)整合。它主要分為體制內部的整合和體制外部的整合。就體制內部的整合來說，將政府部門的職能與公職人員編織到整個治理網(wǎng)絡體系中，形成網(wǎng)絡化工作團隊。黨組織要與街道和居委會加強溝通和交流，充分發(fā)揮其熟悉基層情況的優(yōu)勢，協(xié)助其針對轄區(qū)居民和單位開展工作，形成相互支持、互相促進的合作關系。在此基礎上，以組織倡導的方式，培育街道及社區(qū)人員的治理理念，逐步改變管控意識，樹立依靠互動、協(xié)商、合作來解決問題、推進工作的理念，使他們成為推進基層治理的主要力量。就體制外部的整合來說，黨組織要本著“資源共享、共同發(fā)展”的原則，通過簽訂共建協(xié)議、干部掛職交流等舉措與轄區(qū)的企事業(yè)單位、社會組織建立互動關系；通過建立定期會議等協(xié)商機制，激發(fā)他們在基層社會治理中各展所長、各盡其能。黨組織要主動發(fā)揮其樞紐作用，針對轄區(qū)單位和居民的實際需求，協(xié)調體制內外的資源，積極開展相關服務，讓轄區(qū)的企事業(yè)單位、社會機構以及居民都感受到黨組織及黨建的積極力量，使他們心向黨的領導，實現(xiàn)對基層社會事務的合作治理。

（三）服務功能

黨建引領基層社會治理的重要功能是服務，這是對“人民至上”核心價值的回應，更是黨建引領功能基層治理的重要依托。正如習近平總書記指出的，“要堅持以人民為中心，摸準居民群眾各種需求，及時為社區(qū)居民提供精準化精細化服務”。只有從群眾的現(xiàn)實需求著眼，提供關涉群眾切身利益的服務，解決群眾最關心、最現(xiàn)實、最直接的利益問題，黨組織的引領才能獲得堅實的社會基礎。服務不是行動口號或政治宣言，其基本的邏輯是在服務中獲得支持，在支持中實現(xiàn)引領。

事實上，定期進行調查和走訪，掌握轄區(qū)居民和單位存在的需求與問題，應該是社區(qū)工作者的重要工作內容。但由于現(xiàn)有工作體制和工作任務的限制，社區(qū)工作人員更多地忙于應對上級要求、完成上級分派的任務，沒有時間和精力承擔專業(yè)化和精細化的服務工作。黨組織能夠依托在政治、組織、資源、制度等層面的優(yōu)勢，通過縱橫結構的協(xié)作性調整，加強工作團隊構建和人力資源的優(yōu)化配置，以滿足基層社會的實際需求為著力點，提供精準、優(yōu)質、高效、持續(xù)的服務，吸引基層社會各方力量的支持，從而引領基層社會治理的有序發(fā)展。

發(fā)揮黨組織的服務功能，主要有如下幾種方式：一是對接式服務。黨組織要真正扎根基層，深入群眾，了解群眾，以居民需求為導向，通過有的放矢的對接式、精準化服務來贏得支持和追隨。要充分利用現(xiàn)有的組織網(wǎng)絡，深入推進多層次組織聯(lián)動，提升服務的系統(tǒng)性。要整合區(qū)域內資源，拓展服務領域，提升服務的專業(yè)化水平。要關注個性化的需求，關注重點人群，提高服務的精細度。二是示范式服務。黨組織要在廣泛了解群眾需求的基礎上，抓住群眾關注度高、急需解決的實際問題，整合形成示范項目清單，設立黨組織和黨員示范項目，鼓勵基層組織和黨員認領。通過為示范項目提供資金支持、建立激勵機制等方式，調動基層組織和黨員的積極性和主動性，打造示范性項目品牌。三是共建式服務。為了使服務活動得以持久、有效開展，黨組織要進一步更新服務思維，拓展服務視野，搭建服務活動的常態(tài)化平臺。要進一步建立健全黨群服務中心等綜合性平臺，豐富服務內容，創(chuàng)新服務載體，減少和避免“空心化”現(xiàn)象的發(fā)生。要主動創(chuàng)造渠道和機會，加強轄區(qū)內各類社會主體特別是市場主體的聯(lián)動互動，形成各類資源的互補共贏，形成服務基層的強大合力。

結語

基層治理是社會治理的細胞和基礎，黨組織通過黨建引領的方式加強對基層社會的治理，黨建引領是基層社會治理的政治前提和保障。隨著我國社會的巨大變遷，黨組織一直在基層社會實踐中探索尋找與黨建功能目標相適應的行動策略和方案。“結構嵌入”和“功能融入”是黨建引領基層社會治理的兩種路徑選擇?！敖Y構嵌入”強調的是以夯實結構密度的方式加強對基層社會治理的控制和影響，“功能融入”強調的是以功能發(fā)揮的方式強化黨建引領的效度。在不同的時期，“結構嵌入”和“功能融入”是因時而定、因勢而為的方案選擇。在基層社會治理的初級階段，“結構嵌入”顯示出效率高、整合性強的巨大優(yōu)勢；在基層社會治理的深入推進階段，“功能融入”更具有吸引力強、融合度高的突出特征。當然，這兩種方案并不是非此即彼的對立選擇，而是根據(jù)不同時期的實際情況可以有的放矢、綜合使用的。

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［責任編輯、校對：葉慧娟］