呂旭晨

習近平總書記強調(diào)，“實現(xiàn)碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革，要把碳達峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局?！碧际袌鰧τ谕苿犹歼_峰、碳中和具有重要的意義和作用。重慶市是全國碳排放權(quán)交易試點城市之一，正在深度融入全國碳排放權(quán)交易市場，探索覆蓋碳履約、碳中和、碳普惠的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)平臺，但也還存在法律、政策、制度體系不完善，減排支撐不夠，市場規(guī)模偏小等問題。本文在充分分析重慶市碳市場建設(shè)現(xiàn)狀、存在的問題的基礎(chǔ)上，就如何完善和利用重慶市多層次碳市場這項“雙碳”市場化基礎(chǔ)設(shè)施平臺在構(gòu)建“一區(qū)兩群”協(xié)調(diào)發(fā)展格局下穩(wěn)妥有序推動全市“雙碳”工作提出對策建議。

一、重慶市碳市場建設(shè)和發(fā)展現(xiàn)狀

（一）全國碳排放權(quán)交易試點省市

重慶市作為全國7個碳排放權(quán)交易試點省市之一，2014年6月19日啟動碳排放權(quán)交易試點工作，建立了完善的“1+3+6”的政策體系。初期共納入242家2008—2012年任一年度碳排放量超過1萬噸標準煤（26000噸二氧化碳當量）的工業(yè)企業(yè)，主要涉及化工、建材、冶金、電力、裝備制造等行業(yè)。目前已完成了6個年度履約和交易工作，截至2021年12月，重慶碳交易市場累計成交配額3705.72萬噸，交易金額7.79億元［1］，開展了配額有償分配，創(chuàng)新開展碳排放權(quán)質(zhì)押融資等碳金融業(yè)務(wù)模式，以地方標準頒布實施了全國首個《工業(yè)企業(yè)碳管理指南》。在碳市場制度框架設(shè)計、系統(tǒng)建設(shè)、控排企業(yè)碳管理、核查及配額分配、市場交易和能力建設(shè)等方面先行先試，取得了顯著成效。目前重慶市碳交易主管部門重慶市生態(tài)環(huán)境局正在結(jié)合新形勢下的有關(guān)要求和前期碳市場運行的經(jīng)驗教訓對地方碳市場進行制度更新。

（二）深度融入全國碳排放權(quán)交易市場

重慶市發(fā)揮碳排放權(quán)交易試點先試先行的優(yōu)勢，深度融入全國碳排放權(quán)交易市場。一是積極參與全國碳市場制度設(shè)計，為全國碳市場貢獻試點經(jīng)驗。二是按照國家主管部門要求，對石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空等八大重點排放行業(yè)進行碳排放盤查，積累了2013—2021年9個年度的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。三是成功入圍全國九個全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)和全國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)聯(lián)建聯(lián)維省市之一。四是積極配合生態(tài)環(huán)境部完成首批納入全國碳市場的電力企業(yè)2019-2020年度的履約工作。

（三）初步建成地方自愿減排機制

重慶市初步建成了“碳惠通”生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)平臺，印發(fā)了《“碳惠通”生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)平臺管理辦法》，印發(fā)首批13個方法學，探索建立政府主導、市場化運作、全社會共同參與，覆蓋碳履約、碳中和、碳普惠等多種形式的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)新模式，對地方碳市場建設(shè)和健康運行形成重要支撐，為引導可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷利用等具有生態(tài)和社會效益項目的發(fā)展提供重要保障。

（四）形成有力的技術(shù)支撐平臺

重慶市以碳排放權(quán)交易試點為契機，建成西部首個碳排放權(quán)交易中心——重慶碳排放權(quán)交易中心，獲國家主管部門批準建成全國碳市場能力建設(shè)（重慶）中心，培育了一批理論和實踐經(jīng)驗豐富的碳市場咨詢研究機構(gòu)和第三方碳排放核查機構(gòu)，為重慶市深化地方碳市場建設(shè)、拓展區(qū)域碳市場、保障碳市場健康運行、培育碳交易相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供有力的技術(shù)支撐。

二、重慶市碳市場存在的問題

（一）制度設(shè)計缺乏有效法律支撐

重慶市2014年印發(fā)的《重慶市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》（渝府發(fā)〔2014〕17號）屬于規(guī)范性文件，法律效力等級較低，目前擬更新的版本同樣以市政府規(guī)范性文件印發(fā)，對碳排放權(quán)各參與主體造成約束性不足和預期性不足，且政府規(guī)范性文件的有效期自施行之日起，最長不超過５年，造成碳市場作用發(fā)揮不充分。

（二）政策體系缺乏統(tǒng)籌性

碳市場作為實現(xiàn)碳排放達峰和能耗雙控的重要工具，在組織管理和政策設(shè)計等方面缺乏統(tǒng)籌聯(lián)動機制。一是在組織管理方面，市發(fā)展改革委為全市達峰和能耗雙控的牽頭部門，而碳市場的主管部門為市生態(tài)環(huán)境局，增加了工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的難度；二是重慶市現(xiàn)有碳信用機制——“碳惠通”生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)平臺未能充分實現(xiàn)碳市場對生態(tài)補償?shù)膸雍鸵龑В闯浞职l(fā)揮促進重慶市因地制宜推動碳達峰的作用。

（三）現(xiàn)行制度體系運行不暢

重慶市碳排放權(quán)交易制度體系已經(jīng)進入第9個年度，目前控排主體逐步縮減（因控排主體范圍固定不變，部分企業(yè)“關(guān)停并轉(zhuǎn)”）、總量控制上限過低、配額分配方法與碳達峰和能耗雙控政策脫節(jié)、核算與報告方法與國家現(xiàn)行核算方法不一致、市場調(diào)控缺乏手段、市場交易不活躍度等方面存在一系列問題，導致重慶市碳市場運行狀態(tài)不佳，對控排企業(yè)造成一定壓力。

（四）自愿減排體系尚不成熟

《重慶市“碳惠通”生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)平臺管理辦法（試行）》于2021年9月印發(fā)，在中國已經(jīng)自愿減排項目的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)化了13個方法學，上線了人社一卡通、渝快辦電子政務(wù)、知識問答、專欄知識、小游戲等十余個場景，但由于項目級方法學缺乏統(tǒng)一的開發(fā)要求和開發(fā)規(guī)范、碳普惠產(chǎn)生的碳積分缺乏使用場景，造成項目級減排量開發(fā)與重慶“雙碳”工作需求脫節(jié)，“碳惠通”平臺運行不活躍等問題，作為重慶市重要的碳減排促進平臺的作用發(fā)揮不足。

（五）試點輻射作用未充分發(fā)揮

重慶市作為西部唯一試點省市，在碳市場的政策設(shè)計、核算與報告方法、企業(yè)碳管理標準、碳市場能力建設(shè)、自愿減排機制等方面積累了一定的經(jīng)驗和教訓。但是存在控排企業(yè)數(shù)量較少、市場規(guī)模較小，未探索跨區(qū)域交易等問題，尤其是在成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈國家戰(zhàn)略背景下，試點的輻射作用發(fā)揮不足。

三、深入推進碳市場建設(shè)的對策建議

（一）積極參與全國碳市場建設(shè)和運行

一是嚴格落實全國碳市場各項工作要求。按照生態(tài)環(huán)境部對全國碳排放權(quán)交易的統(tǒng)一要求，做好已納入和擬納入碳市場重點行業(yè)的核查及數(shù)據(jù)報送工作，推進配額分配和履約工作，力爭做到履約率達到100%，嚴厲打擊在碳排放核算、報告和核查過程中的數(shù)據(jù)造假行為，保障碳市場健康有序發(fā)展。

二是做好納入全國碳市場能力建設(shè)工作。進一步發(fā)揮全國碳市場能力建設(shè)（重慶）中心的作用，在碳排放權(quán)交易政策、碳排放核算與報告指南、企業(yè)碳排放管理、碳資產(chǎn)管理與碳金融等方面為全國碳市場控排企業(yè)和擬納入全國碳市場的企業(yè)開展能力建設(shè)，建立集培訓、專家?guī)臁⒆C書發(fā)放為一體的線上培訓平臺。發(fā)揮輻射帶動作用，積極配合其他省份主管部門開展碳市場培訓活動。

三是用好雙系統(tǒng)“聯(lián)建聯(lián)維”的角色。利用全國碳排放權(quán)登記結(jié)算系統(tǒng)和碳排放權(quán)交易系統(tǒng)“聯(lián)建聯(lián)維”的優(yōu)勢，積極對接中國碳排放權(quán)登記結(jié)算有限責任公司、上海環(huán)境能源交易所，依托重慶市綠色金融創(chuàng)新改革試驗區(qū)、國家氣候投融資試點，探索開展碳排放權(quán)質(zhì)押、碳回購和碳債券等融資工具，開發(fā)碳指數(shù)、碳保險和碳基金等支持工具。

（二）完善和深化重慶市地方碳市場建設(shè)

一是推動重慶市地方碳排放權(quán)交易立法。建立碳排放權(quán)交易制度體系，立法是前提和必要條件。研究推動出臺重慶市碳排放權(quán)交易地方性法規(guī)，從法律層面明確碳排放權(quán)主管部門的職責范圍、明晰參與各方的權(quán)利和義務(wù)，對違法違規(guī)行為規(guī)定強有力的處罰手段，保障控排主體履行減排義務(wù)［2］，確保市場機制切實發(fā)揮作用。

二是理順地方碳市場組織管理。將碳市場的管理職能納入重慶市碳達峰碳中和工作領(lǐng)導小組進行統(tǒng)一管理，協(xié)同推動重慶市碳達峰碳中和目標和能耗雙控工作。根據(jù)各成員單位職能職責，分別負責總體政策設(shè)計、配額分配、碳排放報告和核查、登記結(jié)算和交易、履約等相關(guān)工作，形成各司其職、協(xié)調(diào)聯(lián)動的碳市場組織管理工作體系。

三是深化碳排放權(quán)交易制度體系。加快修訂碳排放權(quán)交易管理辦法，擴大市場主體（先期考慮將工業(yè)企業(yè)由152家擴大至424家，而后逐步納入公共機構(gòu)、大數(shù)據(jù)新基建等領(lǐng)域重點排放單位約200家），探索建立與“雙碳”目標掛鉤的總量控制制度，充分了解當前碳達峰和能耗雙控形勢調(diào)整配額分配規(guī)則，推動碳排放核算與報告方法與國家接軌，調(diào)整補充抵消機制，在已經(jīng)開展配額有償發(fā)放工作的基礎(chǔ)上，探索在有條件的行業(yè)逐步降低免費分配的比重，推動初始配額有償分配。保障重慶市碳市場制度體系設(shè)計與碳達峰碳中和目標和能耗雙控要求有效銜接。

四是探索跨區(qū)域碳排放權(quán)交易市場建設(shè)。深入落實成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)的戰(zhàn)略部署，總結(jié)近年來重慶市碳排放權(quán)交易試點的經(jīng)驗做法，適應(yīng)碳達峰、碳中和目標要求，探索開展四川企業(yè)碳排放權(quán)跨區(qū)域進入重慶碳排放權(quán)交易市場的舉措，聯(lián)合建設(shè)區(qū)域碳市場，并逐步向貴州、云南等西部省市拓展。統(tǒng)籌用能權(quán)、排污權(quán)和用水權(quán)等環(huán)境權(quán)益類市場，在重慶市組建西部綠色交易所。

（三）完善自愿減排交易機制設(shè)計

一是進一步明確“碳惠通”平臺的主體作用。綜合重慶市可再生能源發(fā)展、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)和生態(tài)補償?shù)裙ぷ?，完善和?guī)范方法學準入，形成以碳排放權(quán)交易市場帶動零碳技術(shù)、負碳技術(shù)發(fā)展和生態(tài)補償方法學體系，推動重慶市零碳和負碳項目發(fā)展，進一步擴大重慶市碳市場參與主體，保障林業(yè)碳匯等生態(tài)資源豐富的區(qū)域獲得合理的收益，在全市范圍內(nèi)以更靈活、更低成本實現(xiàn)碳達峰、碳中和。

二是盡快明確CQCER的調(diào)控機制。優(yōu)先支持特色類、生態(tài)類、區(qū)域重大經(jīng)濟影響類、公交、軌道等重大民生類基礎(chǔ)設(shè)施、公眾參與類的項目開發(fā)CQCER并予以簽發(fā)，使“碳惠通”機制真正意義上發(fā)揮其促進產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的功能。

三是規(guī)范推進方法學開發(fā)。分類編制基于項目（CQCER）和基于碳普惠（碳積分）的方法學編制指南，明確方法學的開發(fā)原則和開發(fā)要求，為碳減排項目開發(fā)和碳普惠場景的拓展提供基本遵循。

四是持續(xù)拓展應(yīng)用場景。在現(xiàn)有十余個應(yīng)用場景的基礎(chǔ)上，積極開展合作模式和商業(yè)模式創(chuàng)新，深入推動“碳普惠”端應(yīng)用場景的拓展力度，使平臺覆蓋和惠及更多的群體，提升平臺流量和活躍度。

（四）創(chuàng)新開展碳金融產(chǎn)品和服務(wù)

一是豐富碳金融衍生品及服務(wù)。以建設(shè)國家綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)和開展國家氣候投融資試點為契機，完善和健全碳金融制度體系，逐步開發(fā)碳排放配額回購交易、碳排放權(quán)遠期交易、碳排放配額抵押融資、碳排放配額托管等金融工具，幫助市場參與主體規(guī)避風險，增強市場活躍度，充分發(fā)揮價格發(fā)現(xiàn)的功能。

二是籌備建立政策性碳基金。綜合運用地方碳市場配額拍賣收入、國家綠色發(fā)展基金、地方性國有銀行和國有企業(yè)，國家探索發(fā)起政策性基金，建立配套管理辦法，開展對地方碳市場市場配額流動的調(diào)節(jié)和市場價格調(diào)控，開展全國碳市場配額、CCER等投資，支持地方政府開展區(qū)域差異化、梯次有序達峰背景下推動落實生態(tài)補償和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)、綠色技術(shù)研發(fā)和綠色產(chǎn)業(yè)孵化等工作。

四、運用碳市場推動兩群地區(qū)“雙碳”工作的建議

2019年渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群和渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群占全市碳排放比重分別為14 %和3%，占地區(qū)生產(chǎn)總值分別為17%和5%，人均GDP和人均碳排放都大幅低于全市平均水平。“兩群”地區(qū)人口城鎮(zhèn)化率較低、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，是重慶市推進鄉(xiāng)村振興的主戰(zhàn)場。充分利用碳市場這一重要基礎(chǔ)性制度平臺，發(fā)揮豐富的生態(tài)資源的優(yōu)勢，打通“生態(tài)資源——生態(tài)資產(chǎn)——生態(tài)資本”的轉(zhuǎn)化通道，讓生態(tài)欠發(fā)達地區(qū)認識到只要保住了生態(tài)環(huán)境，就可源源不斷提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品，就可綿綿不絕地實現(xiàn)其生態(tài)產(chǎn)品溢價，促進生態(tài)富民惠民，實現(xiàn)生態(tài)美百姓富的有機統(tǒng)一。

（一）暢通碳減排項目資產(chǎn)化通道

一是完善生態(tài)環(huán)保特征明顯的項目層方法學開發(fā)。減排方法學開發(fā)是實現(xiàn)生態(tài)資產(chǎn)化的重要途徑，現(xiàn)有的針對“兩群”地區(qū)特色的林業(yè)（造林和森林經(jīng)營）碳匯、巖溶碳匯、稻田甲烷減排、畜禽養(yǎng)殖減排四個方法學面臨一定的困難。現(xiàn)有的CQCER項目方法學存在本地適應(yīng)性不強，相關(guān)方法學缺失，本地的因子適用性低，開發(fā)難度大、成本高等問題。開發(fā)適合于重慶兩群地區(qū)的方法學，形成適合于重慶本土的方法學，探索適合于重慶本地的因子，降低類似項目減排量開發(fā)的成本，打通減排項目資產(chǎn)化轉(zhuǎn)化的通道。同時創(chuàng)新性地開發(fā)巖溶碳匯方法學，提前布局，為打通全國市場奠定基礎(chǔ)。

二是探索建立資源變資產(chǎn)成資本的轉(zhuǎn)化平臺。通過搭建生態(tài)資源運營管理平臺，將產(chǎn)權(quán)零散的生態(tài)資源集中化收儲和整治成優(yōu)質(zhì)的資產(chǎn)包，并引入市場化資金和專業(yè)運營商，從而將資源轉(zhuǎn)變成資產(chǎn)和資本［3］。通過推進生態(tài)資源整合、生態(tài)資產(chǎn)提升，對接金融市場、資本市場，在保持生態(tài)系統(tǒng)價值的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新多主體、市場化的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。

（二）有效開發(fā)和利用有限潛在的碳資產(chǎn)

一是充分利用多種自愿產(chǎn)品實現(xiàn)資產(chǎn)價值最大化。充分把握核證碳標準（VCS）、黃金標準（GS）、中國經(jīng)核證自愿減排量（CCER）、重慶經(jīng)核證自愿減排量（CQCER）等自愿減排標準開發(fā)條件的差異性及市場價格情況，根據(jù)地方資源條件合理匹配開發(fā)類型，實現(xiàn)資產(chǎn)價值的最大化。

二是科學謹慎選擇咨詢開發(fā)機構(gòu)。面對市場上圍繞林業(yè)碳匯形形色色的騙局，如：虛擬碳匯交易、簽訂霸王合作協(xié)議、共同投資林業(yè)碳匯等，需仔細辨別合作的背景、經(jīng)驗、資質(zhì)能力、信用和合同條款，避免導致生態(tài)資源被“賤賣”甚至卷入法律糾紛。

（三）推動碳中和與農(nóng)文旅產(chǎn)業(yè)深度融合

一是探索開展特色生態(tài)產(chǎn)品碳中和認證提升附加值。參考ISO14067：2018 《產(chǎn)品碳足跡需求和量化指南》、PAS2050《商品和服務(wù)在生命周期內(nèi)的溫室氣體排放評價規(guī)范》等有關(guān)標準，圍繞兩群地區(qū)特色等生態(tài)產(chǎn)品，兼顧產(chǎn)品生態(tài)價值，研究確定產(chǎn)品碳足跡核算邊界、核算方法、產(chǎn)品碳足跡報告內(nèi)容和格式、碳中和實施程序和碳中和聲明等內(nèi)容，制定《重慶市產(chǎn)品碳中和碳足跡核算與碳中和實施指南》（以下簡稱《指南》）。按照《指南》要求開展產(chǎn)品碳足跡核算和碳中和認證，綜合“三品一標”認證體系，將產(chǎn)品的生態(tài)價值和碳中和價值內(nèi)化至產(chǎn)品的價格，提升產(chǎn)品的附加值。

二是以碳中和理念引導農(nóng)文旅產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。圍繞康養(yǎng)旅游業(yè)、山地特色農(nóng)業(yè)等重點產(chǎn)業(yè)，以“碳中和+”的目標引領(lǐng)“光伏+”和“風電+”產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。以零碳小鎮(zhèn)、零碳景區(qū)、零碳園區(qū)建設(shè)為載體，協(xié)同電網(wǎng)接入和消納能力、儲能技術(shù)應(yīng)用，統(tǒng)籌謀劃“光伏+生態(tài)農(nóng)業(yè)+生態(tài)旅游”“風電+生態(tài)旅游”等重大項目。結(jié)合鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)境整治修復等項目，協(xié)同可再生能力開發(fā)利用過程中基礎(chǔ)設(shè)施問題，進一步強化項目的商業(yè)可行性。推動形成國資公司（資產(chǎn)管理）+村集體合作社（公共服務(wù)）+社會企業(yè)（市場運營）的運營管理模式，發(fā)揮碳中和理念的引領(lǐng)和帶動作用，推進生態(tài)產(chǎn)業(yè)和文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（四）有序推動可再生能源項目落地

充分利用“兩群”地區(qū)資源能源稟賦，積極推動和發(fā)展風電、光伏等可再生能源，布局抽水蓄能等儲能項目，推動能源結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，降低單位能源二氧化碳排放，為碳資產(chǎn)開發(fā)提供更多載體。堅持因地制宜，推進奉節(jié)風電、城口萬州光伏等新能源開發(fā)，加快豐都、云陽抽水蓄能電站建設(shè)。鼓勵多種形式的生物質(zhì)能綜合利用，穩(wěn)步推進墊江、梁平等垃圾焚燒發(fā)電站建設(shè)。大力推動天然氣與多種能源融合發(fā)展，加快“油氣電氫”綜合能源站建設(shè)，完善LNG（液化天然氣）加氣站點網(wǎng)絡(luò)化布局，加快推進涪陵、萬州、豐都LNG加注碼頭建設(shè)。穩(wěn)步提升氫氣制備能力，推進氫能與清潔能源協(xié)同發(fā)展。推廣農(nóng)光互補型分布式發(fā)電。因地制宜開展光伏農(nóng)業(yè)，利用荒山荒坡、農(nóng)業(yè)大棚或設(shè)施農(nóng)業(yè)等建設(shè)光伏電站。積極推進工商業(yè)屋頂分布式光伏發(fā)電。能夠充分利用園區(qū)標準廠房、學校、醫(yī)院等屋頂閑置資源，依靠“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”模式，安裝分布式發(fā)電系統(tǒng)。

（五）用好綠色金融和氣候投融資政策工具

充分利用重慶市綠色金融創(chuàng)新改革試驗區(qū)和氣候投融資試點的優(yōu)勢，探索依托生態(tài)資產(chǎn)吸引社會資本投入，引入先進的碳減排技術(shù)，積極開拓碳金融產(chǎn)品與服務(wù)。積極引入長江經(jīng)濟帶綠色金融大數(shù)據(jù)綜合服務(wù)平臺，推廣“碳賬戶”應(yīng)用。積極發(fā)展綠色金融，探索構(gòu)建綠色金融與綠色制造、綠色交通、綠色建筑、綠色農(nóng)林等綠色產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展機制。通過再貸款、再貼現(xiàn)、碳減排支持工具等貨幣政策，推動金融機構(gòu)加大綠色信貸投放。穩(wěn)妥有序探索開展碳基金、碳資產(chǎn)質(zhì)押貸款、碳保險等碳金融服務(wù)。

作? 者：重慶市云陽縣人民政府副縣長

責任編輯：張 波