周瑢 馬永遠(yuǎn) 李丹

摘 要：區(qū)級(jí)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型對(duì)數(shù)字政府戰(zhàn)略目標(biāo)落地起著重要作用?；谑访芩拐邎?zhí)行過程模型和政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)踐情況，從“理想化的政策”“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”“目標(biāo)群體”和“環(huán)境因素”四個(gè)方面構(gòu)建區(qū)級(jí)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型政策執(zhí)行過程分析框架并具體剖析，厘清政策執(zhí)行過程中四要素內(nèi)部及彼此間的正向和負(fù)向關(guān)系，對(duì)負(fù)向關(guān)系進(jìn)行處理與反饋，在“理想化的政策”“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”“目標(biāo)群體”和“環(huán)境因素”四個(gè)層面不斷采取措施調(diào)適。根據(jù)現(xiàn)有情境，提出國(guó)家出配套政策，地方出專項(xiàng)政策；執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)數(shù)字管理，對(duì)外精準(zhǔn)服務(wù)；目標(biāo)群體擁抱數(shù)字場(chǎng)景，收獲便捷便利；用數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)各領(lǐng)域，全力配合助力區(qū)級(jí)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府的政策目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：史密斯模型；區(qū)級(jí)政府；數(shù)字化轉(zhuǎn)型；數(shù)字政府

中圖分類號(hào)：G718

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.02.008

Abstract：The digital transformation of district-level government plays an important role in implementation of the strategic objectives of digital government. Based on Smith s policy implementation process model and the practice of governments digital transformation， the paper constructs an analysis framework of the implementation process of district-level governments digital transformation policy from four aspects of “idealized policy” “executive agency” “target group” and “environmental factors”. The study shows that the internal and mutual positive and negative relationships among the four elements in the process of policy implementation. To deal with the negative relationship and feedback， it is essential to continuously adjust four levels of measures. According to the existing situation， the national supporting policies， local special policies; the implementation agency of internal digital management and external precision service; the target group embrace the digital scene， harvest convenience; digital technology enables all fields of society; the four elements fully cooperate to assist the district-level government in digital transformation and achieve the policy objectives of digital government.

Key words：Smith model; district-level government; digital transformation; digital government

一、研究綜述

近年來，大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)從科技創(chuàng)新迅速融入全球社會(huì)各領(lǐng)域，數(shù)字化轉(zhuǎn)型的浪潮席卷全球企業(yè)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活以及國(guó)家治理，各國(guó)紛紛啟動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)和數(shù)字化治理為核心特征的政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，成為近年來全球政府治理改革的核心議題［1］。許多國(guó)家紛紛出臺(tái)了數(shù)字戰(zhàn)略規(guī)劃：如英國(guó)《數(shù)字政府戰(zhàn)略》（2012） 和《政府轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略（2017-2020）》、美國(guó)《數(shù)字政府戰(zhàn)略》（2012）、日本《創(chuàng)建最尖端IT國(guó)家宣言》（2013）、新加坡《智慧國(guó)家戰(zhàn)略》（2015）、丹麥《2016-2020數(shù)字戰(zhàn)略》以及我國(guó)的“數(shù)字中國(guó)”（2017）等［2］。根據(jù)我國(guó)國(guó)家層面重大政策及舉措的公布時(shí)間，可以將我國(guó)政府信息化大致劃分為三個(gè)時(shí)期：政府信息化起步期（1993-2002年）、電子政務(wù)時(shí)期（2002-2019年）和數(shù)字政府時(shí)期（2019年至今），數(shù)字政府時(shí)期聚焦數(shù)字政府的建設(shè)，服務(wù)并支撐國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，推動(dòng)政府職能全方位數(shù)字化轉(zhuǎn)型［3］。

近年來，黨中央、國(guó)務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)數(shù)字政府建設(shè)，地方政府緊跟黨中央、國(guó)務(wù)院戰(zhàn)略部署，陸續(xù)出臺(tái)了地方層面的數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃、指導(dǎo)意見等政策文件，并迅速加入數(shù)字政府的建設(shè)。數(shù)字政府主要是利用數(shù)字技術(shù)促使政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，其重點(diǎn)是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型而不是數(shù)字技術(shù)本身；政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵是運(yùn)用數(shù)字技術(shù)改變政府的結(jié)構(gòu)、功能、工作流程、服務(wù)提供的方式以及文化，再造政府履行職能和治理模式［4］。歐盟委員會(huì)在其報(bào)告《數(shù)字政府標(biāo)桿：數(shù)字政府轉(zhuǎn)型之研究》（European Commission，2018）中提出 了數(shù)字政府轉(zhuǎn)型的基本框架（digital government transformation framework），從政府服務(wù)模式（service model）、數(shù)字化系統(tǒng)（digital system）、生態(tài)系統(tǒng)和使用者（ecosystem and users）、領(lǐng)導(dǎo)力（leadership）、技術(shù)焦點(diǎn)（technology focus）、主要衡量標(biāo)準(zhǔn)（key metric）六個(gè)方面的指標(biāo)來衡量政府的轉(zhuǎn)型程度；同時(shí)提出將政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型劃分為電子化政府（E-government）、開放政府（open government）、數(shù)據(jù)中心的政府（data-centric-government）、轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)的政府（fully transformed government）、聰慧的政府（smart government）五個(gè)階段［5］。學(xué)者張成福等提出政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是一個(gè)過程，數(shù)字政府是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的結(jié)果［6］。數(shù)字政府的建設(shè)離不開政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，而政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型又是數(shù)字政府建設(shè)的具體體現(xiàn)和應(yīng)對(duì)策略。

面對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的如火如荼，學(xué)術(shù)界展開了諸多探討和研究，并聚焦在幾個(gè)重要方面。學(xué)者楊巧云等（2021）通過對(duì)國(guó)外政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型政策的調(diào)研構(gòu)建了政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型政策研究框架，研究發(fā)現(xiàn)國(guó)外數(shù)字化政府建設(shè)以整體性戰(zhàn)略規(guī)劃作為政策實(shí)施指導(dǎo)且注重構(gòu)建配套政策等，為我國(guó)數(shù)字化政府建設(shè)提供借鑒［7］。孟天廣（2021）提出政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的要素、機(jī)制與路徑［8］。郭高晶（2022）提出政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型動(dòng)態(tài)能力構(gòu)建的內(nèi)涵、意蘊(yùn)及進(jìn)路［9］。陳睿等（2022）認(rèn)為數(shù)字化轉(zhuǎn)型存在勞動(dòng)力過剩、政務(wù)決策公平性不足、政務(wù)碎片化等風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，制約著政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型推進(jìn)進(jìn)程，并提出其化解措施和建議［10］。戴祥玉等基于信息賦能的視角提出地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的治理信息與創(chuàng)新路徑［11］。學(xué)者許峰通過剖析浙江地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的障礙因素與梗阻問題提出地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型理念、建設(shè)方案和改革愿景目標(biāo)等［12］。彭小兵等認(rèn)為已有研究大多關(guān)注數(shù)字化轉(zhuǎn)型先行省份的改革經(jīng)驗(yàn)與創(chuàng)新擴(kuò)散，忽略了非對(duì)等結(jié)構(gòu)下跟進(jìn)型地方政府政策轉(zhuǎn)移、技術(shù)吸納、創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的策略行動(dòng)；基于府際關(guān)系和政策創(chuàng)新擴(kuò)散理論構(gòu)建了包含“府際競(jìng)爭(zhēng)度”和“創(chuàng)新行動(dòng)力兩個(gè)維度的分析框架，并將地方政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的跟進(jìn)策略劃分為四種模式等［13］。鄭躍平等探討了當(dāng)前地方政府部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀和存在問題，提出需要圍繞融合性政務(wù)服務(wù)閉環(huán)推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)型，圍繞智慧化數(shù)據(jù)治理閉環(huán)推進(jìn)數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型，圍繞智能化管理運(yùn)行閉環(huán)推進(jìn)智能化轉(zhuǎn)型，并在頂層設(shè)計(jì)、資源投入和管理機(jī)制等方面構(gòu)建完善的支撐體系［14］。

綜上，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型已然成為國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究的熱點(diǎn)且研究有逐步深入地方實(shí)踐的趨勢(shì)。梳理國(guó)內(nèi)外關(guān)于政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的相關(guān)研究一系列階段性成果，可以發(fā)現(xiàn)研究成果呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：一是研究視角主要集中在政府供給側(cè)并且聚焦中央和省級(jí)政府，強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)、體制機(jī)制和技術(shù)平臺(tái)；二是研究?jī)?nèi)容主要圍繞政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵、政策、路徑、困境和對(duì)策，大多關(guān)注數(shù)字化轉(zhuǎn)型先行省份的改革經(jīng)驗(yàn)與創(chuàng)新擴(kuò)散；三是主要采用調(diào)查法、案例分析和文獻(xiàn)研究等定性研究方法。但是現(xiàn)有研究鮮有關(guān)注省級(jí)以下政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型如何從戰(zhàn)略規(guī)劃等政策到數(shù)字政府目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程，更是忽略了地方經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境的差異性和公眾的需求。美國(guó)政策學(xué)家艾利森曾提出：“在達(dá)到政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行。”［15］基于此，運(yùn)用史密斯的政策執(zhí)行過程模型，筆者分析了在區(qū)級(jí)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型政策執(zhí)行過程中，要素內(nèi)部及彼此間的正向和負(fù)向關(guān)系，破壞性的負(fù)向關(guān)系會(huì)影響政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型政策執(zhí)行效率和數(shù)字政府戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，通過處理與反饋不斷調(diào)適“理想化的政策”“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”“目標(biāo)群體”和“環(huán)境因素”四個(gè)要素之間的關(guān)系。

二、史密斯模型理論與分析框架

（一）史密斯模型理論

托馬斯·史密斯（T. B. Smith）認(rèn)為政策執(zhí)行重要影響因素有理想化政策（idealized policy）、執(zhí)行機(jī) 構(gòu)（implementing organization）、目標(biāo)群體（target group） 和環(huán)境因素（environmental factors），這四個(gè)要素及其相互作用影響著政策執(zhí)行過程和結(jié)果，并創(chuàng)建了政策執(zhí)行過程模型（如圖1所示）。其中，理想化政策指的是科學(xué)合理的政策，其表現(xiàn)形式有規(guī)劃、指導(dǎo)意見/方案、通知等，類型、計(jì)劃和可行性等變量影響其理想化;執(zhí)行機(jī)構(gòu)是政策執(zhí)行的主要負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，包括機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、人員資質(zhì)、行政領(lǐng)導(dǎo)和能力 等;目標(biāo)群體 一般指受政策直接影響的組織（包括組織內(nèi)的人）或社會(huì)成員，其主要變量有組織化程度、人員素質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)者的能力和態(tài)度、政策經(jīng)驗(yàn)等;環(huán)境因素是那些可能影響或受政策執(zhí)行影響的因素，主要包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等［16］。四要素內(nèi)部之間相互作用產(chǎn)生正向和負(fù)向關(guān)系（如壓力、不協(xié)調(diào)和沖突等），破壞性的負(fù)向關(guān)系影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或執(zhí)行結(jié)果不符合政策制定者的預(yù)期，但可以通過處理與反饋不斷調(diào)適“理想化的政策”“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”“目標(biāo)群體”和“環(huán)境因素”四個(gè)因素，實(shí)現(xiàn)各要素內(nèi)部或之間的動(dòng)態(tài)平衡。

（二）區(qū)級(jí)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型政策執(zhí)行分析框架

政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型政策包括國(guó)家層面的數(shù)字戰(zhàn)略和數(shù)字政府建設(shè)、省級(jí)層面的數(shù)字政府建設(shè)方案和規(guī)劃、市級(jí)層面的數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃和工作要點(diǎn)、區(qū)級(jí)層面的規(guī)劃等一系列的政策文件，這些戰(zhàn)略、規(guī)劃、方案、工作要點(diǎn)、通知、條例等發(fā)文都是政策的具體表現(xiàn) 形式，所以區(qū)級(jí)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型政策執(zhí)行過程適用于史密斯政策執(zhí)行過程理論，區(qū)級(jí)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型政策執(zhí)行過程亦受其理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素四要素的影響［16］?；谑访芩拐邎?zhí)行過程模型和政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)踐情況，文章構(gòu)建了區(qū)級(jí)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型政策執(zhí)行過程分析框架，具體剖析政策執(zhí)行過程中四要素內(nèi)部及彼此間的正向和負(fù)向關(guān)系，通過處理與反饋傳遞信息給政策制定者和四要素，并對(duì)四要素不斷采取措施調(diào)適，助力區(qū)級(jí)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府的政策目標(biāo)。（如圖2所示）

三、區(qū)級(jí)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型政策執(zhí)行四要素剖析——以珠海市金灣區(qū)政府為例

在數(shù)字政府建設(shè)和政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)起步較早且發(fā)展較為成熟的?。ㄊ校┯袕V東、浙江、上海、貴州等。有研究顯示：省市級(jí)數(shù)字政府建設(shè)模式呈現(xiàn)出在頂層設(shè)計(jì)方面注重戰(zhàn)略規(guī)劃與制度建設(shè)，在體制機(jī)制方面注重組織結(jié)構(gòu)的重組，在技術(shù)與平臺(tái)方面注重一體化政務(wù)服務(wù)云和大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)等共性特征，而在數(shù)字政府建設(shè)的契機(jī)和目標(biāo)、數(shù)字政府的運(yùn)作模式與推進(jìn)力度以及數(shù)字政府建設(shè)的成效和側(cè)重點(diǎn)等三個(gè)方面存在一定差異，并提出數(shù)字政府建設(shè)未來需要從價(jià)值、組織、制度、技術(shù)等方面系統(tǒng)推進(jìn)［17］。區(qū)級(jí)政府需要考慮如何結(jié)合地方實(shí)際情況執(zhí)行和對(duì)接上級(jí)的政策、數(shù)據(jù)平臺(tái)、體制機(jī)制重組等來完成區(qū)級(jí)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。在史密斯模型中，區(qū)級(jí)政府屬于政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是影響政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型政策執(zhí)行過程的重要因素之一。為研究方便，選取廣東省珠海市金灣區(qū)政府作為區(qū)級(jí)政府代表。下文區(qū)級(jí)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型政策執(zhí)行四要素剖析是基于金灣區(qū)政府實(shí)際情境來展開分析的。

（一）理想化政策分析

對(duì)于區(qū)級(jí)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型來說，主要是執(zhí)行中、省和市級(jí)政府在數(shù)字政府建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃等政策，尤其是近五年的政策。具體到金灣區(qū)政府，金灣區(qū)政府設(shè)置區(qū)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局貫徹執(zhí)行中央、廣東省、珠海市關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)政策，并在2022年分別出臺(tái)了《金灣區(qū)數(shù)字政府區(qū)域治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”三年行動(dòng)計(jì)劃》和《珠海市金灣區(qū)（開發(fā)區(qū)）數(shù)字政府改革建設(shè)“十四五”規(guī)劃》，具體相關(guān)政策文件請(qǐng)見表1。根據(jù)表1，各層級(jí)政府圍繞數(shù)字政府建設(shè)出臺(tái)了大量政策文件。從政策發(fā)布時(shí)間看，中央政策到區(qū)級(jí)政策執(zhí)行需要一些時(shí)間和過程，廣東省通過發(fā)布《廣東“數(shù)字政府”改革建設(shè)方案》（2017年12月）快速響應(yīng)中央政策，珠海市政府發(fā)布相關(guān)政策應(yīng)對(duì)集中在2021年，金灣區(qū)則集中在2022年。從政策文件的內(nèi)容來看，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是逐步深入和路徑清晰的過程。例如，廣東省在政策文件中提出建設(shè)“全省一盤棋”整體數(shù)字政府的政策目標(biāo)，并通過系統(tǒng)性編制“數(shù)字政府”改革建設(shè)方案、建設(shè)規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃等細(xì)項(xiàng)政策來推動(dòng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；在細(xì)項(xiàng)政策中提出具體策略：省級(jí)層面全面推行統(tǒng)建模式，建設(shè)統(tǒng)一政務(wù)云平臺(tái)、數(shù)據(jù)中心，對(duì)部門系統(tǒng)實(shí)行統(tǒng)一接管，對(duì)公眾提供統(tǒng)一服務(wù)入口；地市層面按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市等級(jí)和信息化基礎(chǔ)實(shí)行分類推進(jìn)，在保證數(shù)據(jù)與省級(jí)平臺(tái)對(duì)接和共享的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)業(yè)務(wù)應(yīng)用自主創(chuàng)新；按照“1+N+M”的布局規(guī)劃建設(shè)節(jié)約化政務(wù)云平臺(tái)，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源開放應(yīng)用等［18］。珠海市在政策文件中提出“2+4+N”總體架構(gòu)和數(shù)字政府改革建設(shè)5個(gè)架構(gòu)：“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、上下銜接、運(yùn)作高效、統(tǒng)籌推進(jìn)”的管理架構(gòu)；以“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)協(xié)同”和“一網(wǎng)聯(lián)通”為核心的業(yè)務(wù)架構(gòu)；“五橫三縱”的技術(shù)架構(gòu)；“上聯(lián)國(guó)省、下通區(qū)市”的數(shù)據(jù)架構(gòu)和“安全可信，合規(guī)可控”的安全架構(gòu) 來源：《珠海市數(shù)字政府改革建設(shè)“十四五”規(guī)劃》。 。金灣區(qū)在“十四五”規(guī)劃中提出數(shù)字政府發(fā)展路徑和目標(biāo)：按照“2+5+N”的總體架構(gòu)進(jìn)行謀劃，以數(shù)字政府支撐底座和數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)體系建設(shè)為支撐，以政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”、區(qū)域治理“一網(wǎng)統(tǒng)管”、政府運(yùn)行“一網(wǎng)協(xié)同”、行業(yè)數(shù)字化治理［19］和數(shù)字賦能區(qū)域發(fā)展五大領(lǐng)域?yàn)橹饕较?，推出N類創(chuàng)新應(yīng)用，賦能各領(lǐng)域業(yè)務(wù)創(chuàng)新開展。到2025年，基本建成以“整體數(shù)治型、高效服務(wù)型、開放融通型”為總體形象的金灣數(shù)字政府 來源：《金灣區(qū)數(shù)字政府改革建設(shè)“十四五”規(guī)劃》。 。綜上，這些政策內(nèi)容普遍重頂層設(shè)計(jì)、路徑規(guī)劃和公共平臺(tái)搭建，輕運(yùn)維考慮、基層需求分析和績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，也沒有涉及數(shù)字政府建設(shè)專項(xiàng)資金管理等配套支持政策。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)分析

在達(dá)到數(shù)字政府政策目標(biāo)的過程中，各層級(jí)政府?dāng)?shù)字化相關(guān)政策的作用只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行上。在我國(guó)政府層級(jí)體系中，下級(jí)執(zhí)行上級(jí)的政策并層層傳遞下去，下級(jí)充當(dāng)政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)；在同級(jí)政府體系中，執(zhí)行機(jī)構(gòu)是政府內(nèi)部的某個(gè)部門/科室，在政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下分工負(fù)責(zé)管理某一方面的行政事務(wù)。不論哪種體系，執(zhí)行機(jī)構(gòu)都是由工作人員組成的組織，工作人員具體負(fù)責(zé)對(duì)應(yīng)工作。具體到研究情境中，金灣區(qū)政府內(nèi)部重構(gòu)體制機(jī)構(gòu)，成立金灣區(qū)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局，區(qū)政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局下設(shè)辦公室、政務(wù)服務(wù)室、電子政務(wù)應(yīng)用室、數(shù)據(jù)與基礎(chǔ)設(shè)施管理室，各科室由公務(wù)員等工作人員根據(jù)分工貫徹執(zhí)行國(guó)家、廣東省、珠海市和金灣區(qū)關(guān)于數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)政策。數(shù)字理念、資源和技術(shù)日益驅(qū)動(dòng)傳統(tǒng)政府向數(shù)字政府形態(tài)轉(zhuǎn)型，而具備數(shù)字素養(yǎng)是公務(wù)員勝任數(shù)字政府場(chǎng)景與任務(wù)的關(guān)鍵［20］。執(zhí)行機(jī)構(gòu)及其公務(wù)人員是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型政策執(zhí)行的重要因素，但因其職責(zé)權(quán)限和數(shù)字能力限制，普遍采用數(shù)字技術(shù)外包或政企合作的模式推進(jìn)地方政府?dāng)?shù) 字化轉(zhuǎn)型，形成了“執(zhí)行機(jī)構(gòu)—科技服務(wù)公司—目標(biāo)群體”三角格局，其三角本身和之間形成的關(guān)系復(fù)雜、溝通成本高且管理難度大，容易出現(xiàn)科技服務(wù)公司因不熟悉政府內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，難以利用數(shù)字化技術(shù)橫向協(xié)同業(yè)務(wù)部門，無(wú)法重構(gòu)地區(qū)政府服務(wù)流程，或執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)第三方科技公司在資金結(jié)算、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、考評(píng)等方面管理模糊，對(duì)目標(biāo)群體反饋的問題容易出現(xiàn)信息斷裂、扯皮或“踢球”現(xiàn)象，從而導(dǎo)致區(qū)級(jí)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型比較緩慢。

（三）目標(biāo)群體分析

區(qū)級(jí)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型政策的目標(biāo)群體主要包括轄區(qū)企業(yè)事業(yè)單位/組織和居民。轄區(qū)目標(biāo)群體的特點(diǎn)、態(tài)度、數(shù)字化能力和經(jīng)驗(yàn)等對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型政策執(zhí)行有重大的影響，目標(biāo)群體的滿意度是衡量政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是否成功的重要標(biāo)志。筆者選取目標(biāo)群體占比最多的企業(yè)和居民即金灣區(qū)企業(yè)和居民作為分析對(duì)象。金灣區(qū)企業(yè)主要以年輕的制造業(yè)企業(yè)為主，其中不乏本身正在進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型或使用數(shù)字技術(shù)的高端制造業(yè)（如邁科智能）和有實(shí)力的知名企業(yè)（如聯(lián)邦制藥），多數(shù)企業(yè)對(duì)政府?dāng)?shù)字化普遍支持且政企關(guān)系良好；金灣區(qū)居民0-14歲人口占比14.88%，15-59歲人口占比約為76.40%，60歲及以上人口占比約為8.72%，其中擁有大學(xué)（指大專及以上）文化程度的人口占比約為26.7% 數(shù)據(jù)來源：珠海市金灣區(qū)統(tǒng)計(jì)局、珠海經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)統(tǒng)計(jì)局。 ，其人口結(jié)構(gòu)年輕化且受教育水平較高。15歲以上人群是政務(wù)服務(wù)的主要人群，這類人群經(jīng)歷了互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，他們普遍對(duì)新技術(shù)和新變化更容易習(xí)得和適應(yīng)。根據(jù)對(duì)區(qū)域內(nèi)企業(yè)和居民隨機(jī)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：80.6%的調(diào)查對(duì)象具備基礎(chǔ)的數(shù)字產(chǎn)品（如使用平臺(tái)、小程序和APP等）應(yīng)用能力，92.9%對(duì)象不清楚辦理業(yè)務(wù)需要提供的資料和流程，85.7%的調(diào)查對(duì)象反應(yīng)各類應(yīng)用平臺(tái)存在部分問題，91.3%用戶表示對(duì)數(shù)字政務(wù)服務(wù)滿意。

（四）環(huán)境因素分析

環(huán)境因素主要包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化、政治、數(shù)字技術(shù)等，對(duì)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型產(chǎn)生重要影響。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，金灣區(qū)堅(jiān)持“工業(yè)立區(qū)”，加速打造“5+2+N”現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，并率先鋪開建設(shè)“7+3+1”園區(qū)規(guī)劃藍(lán)圖，2022年多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)位列珠海市第一，全區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展態(tài)勢(shì)持續(xù)，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行企穩(wěn)回升 數(shù)據(jù)來源：珠海市金灣區(qū)人民政府工作推進(jìn)會(huì)。 ；區(qū)域經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)穩(wěn)定向好促進(jìn)區(qū)政府更有動(dòng)力和實(shí)力加快推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。在社會(huì)文化領(lǐng)域，有特色傳承，亦有多姿多彩的書香、文化旅游和體育，各類文娛活動(dòng)與消費(fèi)旅游經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合，傳統(tǒng)與部分科技融合，一定程度上促進(jìn)了居民、文化與經(jīng)濟(jì)的多重發(fā)展，但忽視了文化與數(shù)字技術(shù)高度融合。在政治領(lǐng)域，居民權(quán)益權(quán)利等法律意識(shí)較強(qiáng)，區(qū)政府提出“產(chǎn)業(yè)第一，項(xiàng)目為王”，一系列經(jīng)濟(jì)政策輔助區(qū)域企業(yè)發(fā)展，其他政策和管理?xiàng)l例相對(duì)完善并且公開透明，居民與政府的關(guān)系和配合度良好，利于區(qū)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的推廣。在數(shù)字技術(shù)上，區(qū)域少有助力數(shù)字化升級(jí)的本土“互聯(lián)網(wǎng)大廠”和培養(yǎng)“數(shù)字化人才”的基地，區(qū)政府及下屬機(jī)構(gòu)內(nèi)部缺乏數(shù)字技術(shù)和數(shù)字技術(shù)人才，需要通過外部招投標(biāo)第三方科技公司和聘請(qǐng)專家團(tuán)隊(duì)助力政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。因缺乏數(shù)字技術(shù)和數(shù)字技術(shù)人才使得數(shù)字技術(shù)難以深度融入?yún)^(qū)域的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化、政治等各個(gè)方面。

四、促進(jìn)區(qū)級(jí)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型政策有效執(zhí)行策略

通過上述區(qū)級(jí)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型政策執(zhí)行四要素分析，我們可以發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中各組成要素內(nèi)部及彼此間的正向和負(fù)向關(guān)系（包括緊張、壓力和沖突等）。根據(jù)史密斯模型，需要對(duì)政策執(zhí)行過程中的負(fù)向關(guān)系進(jìn)行處理，處理信息通過反饋傳遞給四個(gè)要素和政策制定，政策制定者調(diào)整政策，然后循環(huán)政策執(zhí)行過程直至動(dòng)態(tài)平衡。在整個(gè)過程中，對(duì)政策執(zhí)行過程中負(fù)向關(guān)系的處理與反饋是重要環(huán)節(jié)。對(duì)區(qū)級(jí)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型政策執(zhí)行中負(fù)向關(guān)系的處理與反饋，主要通過四個(gè)要素各方采取措施不斷調(diào)適。根據(jù)現(xiàn)有情境，提出國(guó)家出配套政策，地方出專項(xiàng)政策；執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)數(shù)字管理，對(duì)外精準(zhǔn)服務(wù)；目標(biāo)群體擁抱數(shù)字場(chǎng)景，收獲便捷便利；數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)各領(lǐng)域。

（一）理想化政策層面——國(guó)家出配套政策，地方出專項(xiàng)政策

在國(guó)家政策層面，應(yīng)出臺(tái)數(shù)字政府建設(shè)的配套支持政策如數(shù)字政府建設(shè)專項(xiàng)資金管理辦法。數(shù)字政府建設(shè)是耗費(fèi)巨資且長(zhǎng)期的政府系統(tǒng)大變革，其配套支持政策可為地方政府各部門提供依據(jù)和指明方向，從而提升數(shù)字政府建設(shè)的效率。在地方政策層面，地方政策應(yīng)在統(tǒng)籌統(tǒng)建基礎(chǔ)上考慮基層政府、企業(yè)和公眾的普遍需求和差異，重點(diǎn)關(guān)注和扶持建設(shè)能力薄弱和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的城鄉(xiāng)、農(nóng)村等區(qū)域，努力打通政策執(zhí)行的“最后一公里”，精準(zhǔn)針對(duì)政策執(zhí)行困難點(diǎn)及時(shí)出臺(tái)專項(xiàng)政策或補(bǔ)充政策；專項(xiàng)階段性政策不僅需要覆蓋“政企合作、管運(yùn)分離”模式下公共平臺(tái)建設(shè)與運(yùn)維的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、用戶滿意度和績(jī)效評(píng)估等方面，還需要精準(zhǔn)賦能政務(wù)服務(wù)、企業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。各層級(jí)政府政策制定者通過四要素信息反饋不斷調(diào)適政策，有助于推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府的目標(biāo)。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)層面——對(duì)內(nèi)數(shù)字管理，對(duì)外精準(zhǔn)服務(wù)

政府部門內(nèi)部應(yīng)該通過機(jī)制體制重構(gòu)扁平化執(zhí)行機(jī)構(gòu)和其職責(zé)職權(quán)，并將具有數(shù)字思維、數(shù)字認(rèn)知和數(shù)字技能的精兵強(qiáng)將納入執(zhí)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員基于整體數(shù)字政府思維利用數(shù)字技術(shù)再造政府業(yè)務(wù)流程和服務(wù)，依托內(nèi)部數(shù)字平臺(tái)協(xié)同各業(yè)務(wù)部門和進(jìn)行數(shù)字化管理；執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)定期組織執(zhí)行人員數(shù)字化學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，對(duì)采購(gòu)的數(shù)字服務(wù)建立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、資金預(yù)算和考核評(píng)價(jià)等管理制度，可采用按年度/使用/用戶評(píng)價(jià)付費(fèi)的支付方式，從而節(jié)約政府資金和提升服務(wù)質(zhì)量。對(duì)外，執(zhí)行機(jī)構(gòu)需廣泛收集群眾對(duì)數(shù)字化服務(wù)的意見和咨詢，尤其要重視對(duì)新平臺(tái)使用的問題和反饋；依托數(shù)字平臺(tái)精準(zhǔn)推送各類業(yè)務(wù)辦理資料、流程和政策，大力宣傳推廣數(shù)字平臺(tái)的使用，指導(dǎo)培訓(xùn)用戶操作，管理第三方科技公司完成數(shù)據(jù)對(duì)接，完善平臺(tái)的功能和升級(jí)等，充分發(fā)揮“執(zhí)行機(jī)構(gòu)—科技服務(wù)公司—目標(biāo)群體”三者間的高效溝通和協(xié)同效應(yīng)?？傊ㄟ^不斷調(diào)適執(zhí)行機(jī)構(gòu)加速推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。

（三）目標(biāo)群體層面——擁抱數(shù)字場(chǎng)景，收獲便捷便利

目標(biāo)群體應(yīng)了解政務(wù)服務(wù)場(chǎng)景的新變化，熟悉平臺(tái)的功能和服務(wù)，學(xué)習(xí)辦理業(yè)務(wù)平臺(tái)的操作并學(xué)會(huì)利用平臺(tái)完成業(yè)務(wù)或服務(wù)申請(qǐng)。對(duì)企業(yè)來說，應(yīng)組織公司的法人、高管和員工學(xué)習(xí)數(shù)字政府管理新模式，培訓(xùn)涉企業(yè)務(wù)的政策、辦理流程和新平臺(tái)應(yīng)用操作等，充分利用數(shù)字政府提供的利企數(shù)字化服務(wù)和政策，為公司高效辦事節(jié)約資源和成本；應(yīng)與地方政府保持良好的溝通與關(guān)系，將操作中遇到的問題、困難和訴求傳達(dá)給政府并保持互動(dòng)。對(duì)于居民來說，辦理業(yè)務(wù)之前盡量先明確自身辦事訴求并咨詢辦理資料、流程和入口等事項(xiàng)，或者自行網(wǎng)上查閱資料摸索，摸清線上線下辦理的規(guī)則和需要的資料，選擇合適的辦理渠道高效節(jié)約辦理事務(wù)；對(duì)辦理過程中遇到的問題和困難可及時(shí)與政府相關(guān)部門溝通反饋，確保事務(wù)順利辦結(jié)。目標(biāo)群體與政府部門的良性互動(dòng)可促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型，而政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型需要圍繞區(qū)域目標(biāo)群體的實(shí)際情況不斷調(diào)適。

（四）環(huán)境因素層面——數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)各領(lǐng)域

將數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用和深度融入?yún)^(qū)域企業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化、政策政治、數(shù)字管理與治理等各方面，大力提升全領(lǐng)域數(shù)字化水平和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。在區(qū)域企業(yè)與經(jīng)濟(jì)方面，利用數(shù)字技術(shù)賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新興產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，驅(qū)動(dòng)區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展；在社會(huì)文化領(lǐng)域，將數(shù)字技術(shù)深度融入古法技藝、文娛和旅游，構(gòu)造數(shù)字文化新場(chǎng)景，開拓居民數(shù)字視野和數(shù)字消費(fèi)，進(jìn)而提升人民的獲得感和幸福感；在政策政治上，運(yùn)用數(shù)字技術(shù)加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、人口、教育、民生等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集、整合、匯聚和治理，全面構(gòu)建各領(lǐng)域基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，并運(yùn)用大數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、分析各領(lǐng)域運(yùn)行情況，提升趨勢(shì)研究判斷能力，增強(qiáng)政策銜接有效性和預(yù)見性，從而提高區(qū)域政府各領(lǐng)域調(diào)控能力；在數(shù)字治理和管理上，通過數(shù)字技術(shù)全過程呈現(xiàn)和全周期可塑，可以防范運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行精準(zhǔn)科學(xué)管理和追溯管理。

結(jié)語(yǔ)

國(guó)家和地方政府密集出臺(tái)數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)政策，而區(qū)級(jí)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型政策執(zhí)行對(duì)數(shù)字政府戰(zhàn)略目標(biāo)落地起著重要作用。基于史密斯政策執(zhí)行過程模型和政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型實(shí)踐情況，從“理想化的政策”“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”“目標(biāo)群體”和“環(huán)境因素”四個(gè)方面構(gòu)建區(qū)級(jí)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型政策執(zhí)行過程分析框架并具體剖析，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中四要素之間的正向和負(fù)向關(guān)系，對(duì)其負(fù)向關(guān)系進(jìn)行處理與反饋并不斷采取措施調(diào)適。根據(jù)現(xiàn)有情境，要促進(jìn)區(qū)級(jí)政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作，要從這四個(gè)層面入手：國(guó)家出配套政策，地方出專項(xiàng)政策；執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)內(nèi)數(shù)字管理，對(duì)外精準(zhǔn)服務(wù)；目標(biāo)群體擁抱數(shù)字場(chǎng)景；收獲便捷便利；數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)各領(lǐng)域只有四要素全力配合，才能助力區(qū)級(jí)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府的政策目標(biāo)。

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［責(zé)任編輯、校對(duì)：黨 婷］