楊華 戈藝霏

［摘 要］作為退休制度中極易被濫用的組成部分而言，我國提前退休的制度歷史變遷內嵌于退休制度初創(chuàng)、重建的歷史沿革中，具有男女有別、身份雙軌、適用情形多元化、適用對象狹窄的特點。我國企業(yè)改革和干部人事制度改革歷程中提前退休制度經歷了政策性擴張，主要體現(xiàn)為子女招工的歷史進退、退養(yǎng)制度的創(chuàng)新、人員分流中提前退休的政策助力與濫用控制；而在勞動、社會保險與干部人事等領域的法制建設中，我國提前退休制度漸趨純化法律制度內容，回歸法律制度本質，體現(xiàn)為單一特殊工種提前退休制度與公務員提前退休制度的法制建設。

［關鍵詞］提前退休制度；政策性擴張；特殊工種提前退休；公務員提前退休

［基金項目］國家社會科學基金一般項目“兩險合并實施背景下生育保險法律制度完善研究”（22BFX123）。

［作者簡介］楊華（1969-），女，法學博士，長春工業(yè)大學公共管理學院教授；戈藝霏（1997-），女，長春工業(yè)大學公共管理學院碩士研究生（長春 130012）。

自黨的十八屆三中全會以來，“實施漸進式延遲法定退休年齡”一直是我國從中央到地方政策制定和制度建設的熱議話題?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》則進一步提出：“按照小步調整、彈性實施、分類推進、統(tǒng)籌兼顧等原則，逐步延遲法定退休年齡”。從制度建設來看，延遲法定退休年齡是一個系統(tǒng)復雜的制度體系，其中的“彈性實施”必然包含提前退休年齡、標準退休年齡與延遲退休年齡的選擇及相應的制度設計。相較于標準退休年齡與延遲退休年齡，提前退休年齡因制度定位不清晰、道德風險突出等問題少人問津。在政策層面，鑒于提前退休減收增支，不利于養(yǎng)老保險制度公平可持續(xù)發(fā)展，國家對提前退休尤其是特殊工種提前退休采取嚴加控制和監(jiān)管的政策導向。【參見人力資源社會保障部《關于進一步加強企業(yè)特殊工種提前退休管理工作的通知》（人社部發(fā)〔2018〕73號）?！吭趯W術界，“亂象”“腐敗”“騙保”“抑制”等負面評價常常成為提前退休的綴帶詞匯?！竟P者在中國知網上搜索到的相關時評短文多從負面報道提前退休，從標題上看有：干部“提前退休”現(xiàn)象必須清理、莫讓提前退休滋生腐敗、屢被“鉆空子”的提前退休亟須規(guī)范等?！坑袑W者甚至提出“取消提前退休制度”方案的建議?！緩埨颍骸丁把舆t退休”要與抑制“提前退休”聯(lián)動》，《吉林化工學院學報》2015年第5期?！科鋵?，提前退休亦有合規(guī)與違規(guī)之別，合規(guī)是常道，違規(guī)是異數(shù)。而違規(guī)的提前退休往往與我國一刀切式的剛性強制退休密切相關。在當前“實施漸進式延遲法定退休年齡”的改革路上，有必要反思我國提前退休制度的前世今生，明晰其制度發(fā)展的脈絡和定位，確證其今后的發(fā)展方向，而這些恰恰是我國延遲法定退休年齡法制體系建設中不可或缺的部分。

一、退休制度變遷中分類規(guī)范模式下多元化的提前退休制度

作為退休制度的組成部分，提前退休制度演變內嵌于退休制度的歷史沿革之中，與標準退休年齡正常退休、特殊群體延遲退休、退職共同構成我國職工退出工作崗位休養(yǎng)的主要方式。鑒于本文的研究對象是提前退休，本文闡述的我國退休制度變遷主要是圍繞提前退休展開。

（一）退休制度初創(chuàng)時期：從分類規(guī)范模式到統(tǒng)一規(guī)范模式的提前退休制度

1951年政務院頒布實施《勞動保險條例》奠定了我國退休制度的雛形，1953年出臺的《勞動保險條例實施細則》擴大了《勞動保險條例》的適用范圍，以實行勞動保險的企業(yè)職工為適用對象。1956年國務院頒布實施《關于國家機關工作人員退休暫行辦法》等系列法規(guī)，形成與企業(yè)職工退休制度并列的國家機關工作人員退休制度。1958年，國務院頒布實施《關于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》，取消了對企業(yè)職工與國家機關工作人員分而治之的立法模式，代之以工人、職員統(tǒng)一規(guī)范的制度模式，其規(guī)定的法定退休年齡（即男職工年滿60周歲，女職員年滿55周歲，女工人年滿50周歲）一直適用至今，成為我國當前退休制度中法定退休年齡的主要依據(jù)。

根據(jù)《勞動保險條例》第1條和《關于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》第1條的內容，這一時期退休制度的宗旨由保護“雇傭勞動者的健康，減輕其生活中的特殊困難”到“妥善地安置年老的和身體衰弱、因工殘廢而喪失勞動能力的工人、職員”的措辭變化反映出我國退休制度由權益保障法向行政管理法轉變的立法走向，進而強化退休的義務屬性也就順理成章?！?958年《國務院關于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》第2條規(guī)定：“符合退休條件的工人、職員，應該退休”。此處的“應該退休”表征了退休的義務屬性?！?/p>

我國強制退休制度就此框定。作為退崗休養(yǎng)方式之一，20世紀50年代的提前退休制度經歷了從分類規(guī)范模式到統(tǒng)一規(guī)范模式的演變。

1.分類規(guī)范模式下的提前退休制度。

所謂分類規(guī)范是指按照企業(yè)與國家機關職域的不同分別規(guī)定企業(yè)職工和國家機關工作人員提前退休的條件及待遇。具體言之：企業(yè)職工提前退休僅指特殊工種提前退休，適用條件為工作崗位+工作年限（+年齡），【參見《勞動保險條例》第15條丙款和丁款?！恐劣谄髽I(yè)職工因工傷或因疾病、非工負傷的原因完全喪失勞動能力，可以退職而非提前退休。國家機關工作人員提前退休主要指因工作致疾致殘的提前退休，適用條件主要為因公致殘或致疾?！緟⒁姟蛾P于國家機關工作人員退休暫行辦法》第2條第（三）（四）款?！?/p>

2.統(tǒng)一規(guī)范模式下的提前退休制度。

所謂統(tǒng)一規(guī)范是指形式上取消企業(yè)職工與國家機關工作人員分類規(guī)范模式，代之以《關于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》的統(tǒng)一規(guī)范模式，不過在實質內容上仍存在工人與職員的身份差異。統(tǒng)一規(guī)范模式下提前退休包括特殊工種提前退休、因工傷提前退休、因病提前退休三種方式。詳言之，特殊工種提前退休的條件需滿足：工作崗位+年齡+工齡。因工傷提前退休需滿足如下條件：因工殘廢+完全喪失勞動能力的權威機構確定或證明。因病提前退休的適用條件主要有：年齡+工齡+完全喪失勞動能力的權威機構確定或證明。

1958年的《關于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》完善了提前退休的制度框架，明確特殊工種提前退休、因工傷提前退休、因病提前退休三種核心制度內容，與標準年齡正常退休相比，提前退休以從事有損身體健康工作、身體衰弱喪失勞動能力為前提條件，體現(xiàn)了對特殊貢獻群體、弱勢群體關照的人道主義精神。

（二）退休制度重建時期：分類規(guī)范模式提前退休制度的復歸

1966年至1977年，文化大革命期間我國退休制度遭到沖擊、摧毀，造成企業(yè)、國家機關大量應退未退人員?！緩埫鼷悺⒗罘?、秦笑梅：《我國退休制度的歷史沿革與創(chuàng)新發(fā)展研究》，《湖北社會科學》2011年第7期?！?978年，隨著改革開放序幕的拉開，我國開始重建退休制度。國務院頒布國發(fā)［1978］104號文件，包括《關于工人退休、退職的暫行辦法》《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》兩部行政法規(guī)，重建了我國以工人、干部身份為標準的分類規(guī)范的制度模式。

就提前退休制度而言，工人身份的提前退休有特殊工種提前退休、因病和非因工負傷提前退休、因工傷提前退休三種情形。崗位、年齡、工齡、完全喪失勞動能力的權威機構確認或證明等是主要的適用條件。干部身份的提前退休有因病提前退休和因工傷提前退休兩種情形，主要的適用條件包括年齡、工齡、完全喪失工作能力的醫(yī)院證明的內容。

綜上，經歷了退休制度初創(chuàng)到重建的發(fā)展歷程，我國提前退休制度的核心框架基本形成，在制度內容上有如下特征。一是男女有別，與正常退休的男女法定年齡差距相一致，男子提前退休的年齡要比女子多5年。二是身份雙軌，工人與干部提前退休的種類與條件不同，特殊工種提前退休、特定職業(yè)病提前退休僅指工人身份而言，因病、因工傷提前退休雖是工人、干部共同的提前退休事由，但是，對于完全喪失勞動能力（工作能力）的程序要求，除了醫(yī)院證明之外，工人身份尚需勞動鑒定委員會確認。三是適用情形多元化。在我國現(xiàn)有法定退休制度中，提前退休的適用情形除了特殊工種提前退休外，還包括因病、非因工負傷提前退休與因工傷提前退休的情形。四是適用對象狹窄，主要體現(xiàn)在工人群體層面?！蛾P于工人退休、退職的暫行辦法》第1條規(guī)定該法僅適用“全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位和黨政機關、群眾團體的工人”，而從我國當前的企業(yè)類型和數(shù)量來看，根據(jù)國家統(tǒng)計局2022年中國統(tǒng)計年鑒，2021年我國內資企業(yè)法人單位數(shù)有28383434家，其中，國有企業(yè)法人單位數(shù)有78357家，僅占全部企業(yè)法人單位數(shù)的0.28%。如果嚴格執(zhí)行現(xiàn)有制度規(guī)定，提前退休真可謂是一種特權。

二、改革歷程中提前退休制度的政策性擴張

從我國退休制度的演變歷程來看，提前退休本是對特殊群體給予特殊關懷的制度安排，但是，非勞動收入的誘惑引發(fā)的道德風險使得該制度經常被濫用，不僅增加了養(yǎng)老保險基金和國家財政的負擔，而且也人為影響了勞動力市場和人才市場的正常流動。因此，1978年我國退休制度重建后，控制提前退休一直是政府層面常態(tài)的政策。

（一）子女招工：因誘發(fā)提前退休潮而歸于陳跡

1978年改革開放伊始，我國一方面國有企業(yè)冗員過多，另一方面社會上存在大量城鎮(zhèn)待業(yè)青年，重建退休制度，主要目的在于支持國企改革，更新國企勞動力，緩解就業(yè)壓力。子女招工就是當時的一項特殊的權宜之計。

《關于工人退休、退職的暫行辦法》第10條規(guī)定了子女招工制度，針對某些工人退休、退職后家庭生活確實困難或者多子女上山下鄉(xiāng)、子女就業(yè)少或者戶口遷居農村的，規(guī)定原則上可以招收一名符合條件的子女參加工作。一般稱其為接班或頂班。

為了讓子女接班，許多工人在不符合正常退休、退職條件下轉而尋求提前退休之道，弄虛作假，違規(guī)提前退休開始出現(xiàn)。于是，國務院1981年發(fā)布了一個規(guī)范性文件《關于嚴格執(zhí)行工人退休、退職暫行辦法的通知》，明確“凡是不符合退休、退職條件的，不得退休、退職。對偽造證件退休、退職的，要追究本人和有關人員的責任，情節(jié)嚴重的，應給予適當處分”。重申了子女招工的消極條件、考核標準以及主管部門。【《關于嚴格執(zhí)行工人退休、退職暫行辦法的通知》規(guī)定：退休、退職工人的子女是在職職工和在校學生的，不得招收。招收的子女必須符合招工條件，要經過德、智、體全面考核，擇優(yōu)錄用，不符合條件的，不準招收。招工考核和工作分配，由當?shù)貏趧硬块T和主管部門統(tǒng)籌安排?！?/p>

有制度支持的子女招工政策，并沒有在多大程度上緩解城鎮(zhèn)失業(yè)現(xiàn)象，反倒因招工的子女良莠不齊，增加了國企的冗員，同時因子女招工僅限于國有企業(yè)退休退職工人，加劇了社會不公。1983年，國務院頒布《關于招收退休、退職職工子女工作的規(guī)定》，把大力發(fā)展城鎮(zhèn)集體經濟，適當發(fā)展個體經濟，作為打開城鎮(zhèn)就業(yè)新局面的主要方向，不再招收因病提前退休、退職工人的子女參加工作，停止執(zhí)行各地自行規(guī)定招收離休、退休、退職干部的子女參加工作的辦法。通過整頓，壓制了因子女招工引發(fā)的提前退休潮。1986年，國務院印發(fā)《關于改革勞動制度四個規(guī)定的通知》（［1986］77號），其中《國營企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》嚴格規(guī)范國有企業(yè)招用工人的條件，明確企業(yè)不得以任何形式進行內部招工，不再實行退休工人“子女頂替”的辦法。自此，子女招工制度正式退出歷史舞臺。

（二）退養(yǎng)：控制提前退休濫用背景下的制度創(chuàng)新

國發(fā)［1986］77號文件的四個規(guī)定不僅僅是取消了子女招工制度，更重要的是針對國有企業(yè)實行勞動合同制，初建養(yǎng)老保險與失業(yè)保險制度。而國有企業(yè)改革中的冗員裁減又牽動了提前退休制度，于是，有些地區(qū)對接近退休年齡的老職工，在不符合提前退休制度條件下給予晉升工資安排政策性提前退休，而這種做法顯然沖擊了正在建設中的養(yǎng)老保險制度。因此，1988年，勞動部發(fā)布《關于嚴格掌握企業(yè)職工退休條件的通知》，認為有些地區(qū)的政策性提前退休是把退休費提前轉給社會保險機構負擔，是不妥當?shù)?；要求企業(yè)妥善安置接近退休年齡的職工，因年老體弱不能堅持正常生產工作的，可以實行離崗退養(yǎng)（一般簡稱退養(yǎng)或內退）。離崗退養(yǎng)開始成為安置企業(yè)富余人員，取代提前退休的另外一個途徑。

1993年，國務院頒布《國有企業(yè)富余職工安置規(guī)定》，再一次明確了職工退崗休養(yǎng)的條件、程序、待遇以及與養(yǎng)老保險的銜接等內容，初步確立退養(yǎng)的正式制度。

2000年國務院印發(fā)《關于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》，在其第5部分“推動國有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險并軌”中規(guī)定：“對距法定退休年齡不足5年或工齡已滿30年、實現(xiàn)再就業(yè)有困難的下崗職工，可以實行企業(yè)內部退養(yǎng)，由企業(yè)發(fā)給基本生活費，并按規(guī)定繼續(xù)為其繳納社會保險費，達到退休年齡時正式辦理退休手續(xù)?！痹谡邔用娉鋵嵙送损B(yǎng)制度內容。

2003年勞動和社會保障部、財政部、國務院國有資產監(jiān)督管理委員會印發(fā)《關于國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的勞動關系處理辦法》的通知，明確規(guī)定：“企業(yè)改制分流時，對距法定退休年齡5年以內、符合內部退養(yǎng)條件的職工，原主體企業(yè)或國有法人控股的改制企業(yè)經與職工協(xié)商一致，可以實行內部退養(yǎng)?！睆娬{了退養(yǎng)制度在國有企業(yè)改制中的適用。

從離崗退養(yǎng)到退崗休養(yǎng)再到內部退養(yǎng)，退養(yǎng)制度用語的變化反映出制度設計者對退養(yǎng)性質認識逐漸清晰的過程。與提前退休相比，退養(yǎng)制度的差異如下：1.實體條件上，退養(yǎng)只有年齡的要求，即距離退休年齡不足5年或工齡已滿30年，而提前退休除了年齡條件之外，尚有特殊工種或因工傷、因病而喪失勞動能力的實體條件要求；2.程序條件上退養(yǎng)須本人申請，企業(yè)領導批準方可辦理，而提前退休的程序條件在制度內容上不甚清楚，缺少對提前退休啟動主體、審批機關及權限等實操流程的明確規(guī)定；3.在法律性質上，退養(yǎng)是一種勞動合同內容的變更，職工與用人單位仍維持勞動合同關系，職工領取的退養(yǎng)待遇由用人單位負擔，而提前退休則是一種勞動合同的終止，職工與用人單位不再有勞動合同關系，職工享有的是退休待遇，由社會保險基金負擔；4.退養(yǎng)待遇在現(xiàn)行制度內是一種生活費，由用人單位負擔，生活費標準尚無國家層面的統(tǒng)一規(guī)范，一般水平較低，而提前退休后職工獲得的是退休待遇（即養(yǎng)老金或退休金），由社會保險經辦機構或國家財政負擔，退休待遇水平較退養(yǎng)待遇水平高。

隨著制度定位與內容的逐漸清晰，退養(yǎng)制度在我國亦從分流安置國有企業(yè)富余人員的國家政策逐步發(fā)展到用人單位人力資源優(yōu)化管理的工具之一。就本質而言，退養(yǎng)制度是在國企改革過程中，養(yǎng)老保險初建時期，防止提前退休濫用的背景下，為安置國企富余人員應時而生的一種過渡性制度安排，【過渡性制度安排是轉型經濟理論的概念，是指銜接兩種不同制度安排的中介形態(tài)，具有不穩(wěn)定性、短期性和演化的方向性。參見周冰、周玉文：《過渡性制度安排理論研究綜述》，《經濟學動態(tài)》2011年第6期?！科溲莼较騽荼丶{入到我國“漸進式延遲退休年齡政策”的軌道中。

（三）人員分流：提前退休的政策助力與濫用控制

1.國家機關工作人員分流中的提前退休。

1998年國務院機構改革，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)了《中央國家機關人員分流安排實施辦法》，提前退休作為分流人員途徑之一被使用，同時，“嚴格執(zhí)行離退休制度”這一政策的用語表述亦非常嚴謹，反映了決策者對提前退休制度在政策層面被擴張適用的審慎態(tài)度。同年7月，針對少數(shù)地方為精簡人員，違反政策規(guī)定的必備條件，任意辦理提前退休或內退的現(xiàn)象，人事部發(fā)出《關于禁止贖買工齡和違反規(guī)定辦理提前退休等問題的通知》，明確堅決制止違規(guī)性提前退休。

2.國企下崗職工安置中的提前退休。

國企改革一直是我國經濟體制改革的重要環(huán)節(jié)。1995年，黨的十四屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》明確將“減員增效”作為搞好國有經濟的一種機制，自此，“下崗分流、減員增效”逐步成為國企改革的重要手段。1998年至2002年期間，上百萬家國有中小企業(yè)改制退出公有制序列，5000多戶國有大中型困難企業(yè)政策性破產關閉，退出市場。對于3000多萬的下崗職工，如何妥善安置分流成了關系民生大計的重要問題。除了再就業(yè)中心和基本保障線的政策支撐外，提前退休也成為安置下崗職工的重要手段。提前退休由于其優(yōu)越的利得預期，實踐中難免被濫用，于是，嚴控違規(guī)提前退休就成為提前退休制度適用的重要內容。

1999年，政府連續(xù)出臺了兩個控制提前退休的重要文件，即國辦發(fā)［1999］10號《關于進一步做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金發(fā)放工作有關問題的通知》和勞社部發(fā)［1999］8號《關于制止和糾正違反國家規(guī)定辦理企業(yè)職工提前退休有關問題的通知》。

3.政策性破產實施中的提前退休。

自1994年始，我國對部分國企實行政策性破產的特別政策，形成了一套與破產法不同的計劃破產制度。政策性破產的主要特點在于適用政策而非破產法，是我國在社會保障機制尚不健全情形下的一種權宜之計?！就趵鳎骸镀飘a立法中的若干疑難問題探討》，《法學》2005年第3期?！?/p>

2000年，中央決定對一批資源枯竭礦山實施關閉破產，下發(fā)《關于進一步做好資源枯竭礦山破產工作的通知》（中辦發(fā)［2000］11號），規(guī)定對在職職工安置可適用提前退休：關閉破產礦山的全民所有制職工執(zhí)行提前5年（男55周歲，女45周歲）退休的政策。其中，從事井下、有毒、有害等特殊工種的職工，可提前10年（男50周歲，女40周歲）退休。

2006年國務院辦公廳轉發(fā)國務院國資委《關于推進國有資本調整和國有企業(yè)重組指導意見》，指出到2008年，國有企業(yè)政策性關閉破產任務基本完成，此后不再實行政策性破產，逐步過渡到建立依法破產機制。

綜上，由于我國退休制度立法建設滯后，所謂的專門立法規(guī)范多年未修改且效力層次較低，本為退休制度部分內容的提前退休溢出了法律制度穩(wěn)定性、權威性的束縛，成為靈活適用的政策性工具，在我國國企改革、國家機構改革的進程中發(fā)揮了增加就業(yè)、安置富余人員、穩(wěn)定社會秩序的積極作用。同時，政策的靈活性加之非勞動收入誘發(fā)道德風險的存在，提前退休極易被濫用，是故，在國企改革、國家機構改革的進程中，提前退休的政策性擴張往往伴隨著濫用控制直至最后的結束或被取代。

三、法制建設中我國提前退休的法律制度回歸

就專門性法制建設而言，我國提前退休制度在調整對象上經歷了企業(yè)職工與國家機關工作人員分類規(guī)范到工人、職員統(tǒng)一規(guī)范再到工人、干部的再次分類規(guī)范的發(fā)展過程。雖然制度內容幾經修改，但是身份區(qū)界一直是制度設計的邏輯主線，且法制建設進程似乎止步于1978年國務院104號文件。在國企改革、國家機構改革進程中，我國提前退休制度的適用則一直存在著制度工具與濫用控制之間的平衡問題。政策的靈活性雖有助于平衡的動態(tài)把握，但畢竟著墨了時代色彩，逃不過權宜之計的宿命。提前退休制度屬于公共政策范疇，而法律規(guī)范是公共政策中強規(guī)范效力的正式制度淵源，【陳銘祥：《法政策學》，臺北：元照出版有限公司，2019年，第9頁?！恳虼?，了解提前退休制度的前世今生，僅有專門立法和政策的梳理尚不足以廓清提前退休制度的全貌，兼顧勞動、社會保險、干部人事等領域相關立法的剖析有助于明晰提前退休制度的法治發(fā)展軌跡，也是系統(tǒng)化構建我國退休制度體系的必然要求。

雖然1978年國務院104號文件確立了工人、干部分類規(guī)范的提前退休制度的法制框架，但是，考慮到40多年來我國新增的立法文本中工人、干部的用詞已經絕跡，而實踐中工人、干部的區(qū)分意義也僅限于女職工退休問題上，且在退休身份判斷上存在著檔案身份和崗位身份的取舍，事務性強，隨意性大。鑒于此，本文摒棄工人、干部身份區(qū)界的邏輯進路，立足于廓清我國提前退休核心的制度樣貌，對相關領域的法制建設進行梳理和剖析。

（一）單一特殊工種提前退休的回歸

經過20世紀50年代和20世紀70年代兩段重要時期的立法建制，我國企業(yè)職工提前退休制度歷經單一的特殊工種提前退休到多元化的特殊工種、因病和非因工負傷、因工傷提前退休的制度體系構建過程。此后，隨著《工傷保險條例》《勞動合同法》《社會保險法》等立法的相繼出臺，因病和非因工負傷、因工傷的離崗休養(yǎng)已經退出提前退休的法制體系，轉由具有社會保險性質的病殘津貼、傷殘津貼等法律制度調整，如此，我國工人提前退休制度目前僅指特殊工種提前退休。

1.病殘津貼：因病、非因工負傷完全喪失勞動能力者退崗的制度安排。

根據(jù)1951年《勞動保險條例》、1958年《關于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》以及1978年《關于工人退休、退職的暫行辦法》的規(guī)定內容，因病完全喪失勞動能力的工人在符合年齡和工齡情形下可提前退休；如果不符合年齡和工齡的法定要求，則按照退職處理。而非因工負傷（致殘）完全喪失勞動能力的工人一直按照退職處理。

隨著企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的建立，2001年勞動和社會保障部印發(fā)《關于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策有關問題的通知》（下文簡稱《通知》）的第6條規(guī)定，因病、非因工致殘完全喪失勞動能力的職工，與用人單位終止勞動關系，由本人申請，社會保險經辦機構審核，經地級勞動保障部門批準，可以辦理退職領取退職生活費。對于退職生活費是由基本養(yǎng)老保險基金支付還是企業(yè)支付，《通知》語焉不詳，有些地方仍然遵循國發(fā)［1978］104號文件規(guī)定，由企業(yè)支付?！纠纾瑥V東省《關于企業(yè)職工退職費問題的復函》（粵勞社函［2006］322號）中答復：由于《廣東省社會養(yǎng)老保險條例》規(guī)定的基金支付項目中不包括企業(yè)職工退職生活費，因此無法將職工退職生活費納入養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌支付?！慷鴱倪壿嬌峡矗热煌寺毬毠づc用人單位終止勞動關系，退職手續(xù)亦由社會保險經辦機構審核，勞動保障部門批準，那就意味著退職職工完全退出企業(yè)成為社會人，再由企業(yè)支付退職金合理性不足。

2008年《勞動合同法》實施，根據(jù)該法第40條和第46條的規(guī)定，勞動者患病或者非因工負傷，在規(guī)定的醫(yī)療期滿后不能從事原工作，也不能從事由用人單位另行安排的工作的，用人單位有權解除勞動合同并支付法定標準的經濟補償金。至此，因病、非因工負傷完全喪失勞動能力的情形不再屬于工人提前退休制度的內容。

2010年《社會保險法》實施，根據(jù)該法第17條的規(guī)定，參加基本養(yǎng)老保險的個人，在未達到法定退休年齡時因病或者非因工致殘完全喪失勞動能力的人，可以領取病殘津貼。所需資金從基本養(yǎng)老保險基金中支付。該部立法填補了因病、非因工負傷完全喪失勞動能力的工人退崗休養(yǎng)生活保障的制度空白，確立了病殘津貼制度。不過，病殘津貼制度還只是個框架，雖然規(guī)定病殘津貼從基本養(yǎng)老保險基金中支付，但是沒有明確病殘津貼與養(yǎng)老金的關系，以及病殘津貼的發(fā)放標準等核心內容。

基于社會保險實操性的要求，部分地方頒布立法或規(guī)范性文件對病殘津貼制度予以具體化。例如，2021年新修訂的《深圳經濟特區(qū)社會養(yǎng)老保險條例》第19條、第29條規(guī)定了病殘津貼的養(yǎng)老保險待遇屬性、適用主體和年齡等條件，以及病殘津貼與基本養(yǎng)老金的接續(xù)關系。2023年廣東省人力資源和社會保障廳、廣東省財政廳聯(lián)合發(fā)布《關于試行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險病殘津貼有關問題的通知》，更為具體地規(guī)定了病殘津貼的申領條件（年齡+繳費年限+適用情形+屬地要求）、發(fā)放標準（按待遇領取地所在地級以上市城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準的105%確定）等內容。

綜上，我國因病、非因工負傷完全喪失勞動能力者退崗制度經歷了由企業(yè)負擔的提前退休、退職再到養(yǎng)老保險基金負擔的病殘津貼的發(fā)展過程，不僅在制度屬性上體現(xiàn)了雇主責任轉向社會保險責任的發(fā)展進程，而且在制度內容上體現(xiàn)了我國社會保險法制建設的日益完善。不過，作為基本養(yǎng)老保險待遇的組成部分，病殘津貼的可及性和充足性直接關系到因病、非因工負傷完全喪失勞動能力群體物質幫助權的實現(xiàn)，【《中國人民共和國憲法》第45條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利?！薄慷覈F(xiàn)行病殘津貼制度存在著國家層面立法籠統(tǒng)、地方層面立法缺失或內容差異較大等問題，【例如，2016年《四川省人力資源和社會保障廳關于病殘津貼有關問題的通知》是我國首部關于病殘津貼的專項規(guī)范性文件。該文件規(guī)定病殘津貼的待遇標準按上年度全省城鎮(zhèn)居民月人均可支配收入的25%計發(fā)，與廣東省規(guī)定的病殘津貼的發(fā)放標準明顯不同。】亟需國家層面立法給予回應。

2.傷殘津貼等多重保障：因工傷完全喪失勞動能力者退崗的制度安排。

工傷有廣義和狹義之分，廣義的工傷包括因為工作受到的傷害和罹患的職業(yè)疾病，狹義的工傷僅指工作中遭受的事故傷害?！尽秳趧优c社會保障法學》編寫組：《勞動與社會保障法學》，北京：高等教育出版社，2018年，第249頁?！胯b于我國不同歷史階段法律法規(guī)中相關用詞表述存在差異性，本文采用廣義的工傷概念，以便能夠涵蓋因工負傷、殘廢、罹患職業(yè)病等情形。

1951年《勞動保險條例》第12條確立了“因工負傷、殘廢”的退職制度，由勞動保險基金按月付給本人因工殘廢撫恤費，付至恢復勞動力或死亡時止。此階段的勞動保險基金已具有社會保險因素，【就工傷賠償責任而言，社會保險因素是指既遵循“社會化”的風險分攤機制，又遵從一般的保險原理?！矿w現(xiàn)為企業(yè)繳納勞動保險費給工會組織，由中華全國總工會和企業(yè)工會基層委員會負責勞動保險費的保管與運營。

1957年《國務院關于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》第5條將“因工殘廢”完全喪失勞動能力的人，歸入“應該”的退休制度體系，確立了工傷提前退休制度。根據(jù)該《暫行規(guī)定》第12條的規(guī)定，工人的退休金視是否實行勞動保險，由勞動保險基金支付，企業(yè)行政支付最終補足，或者由企業(yè)行政單獨支付。該階段的工傷提前退休待遇給付主體成分復雜，既有社會保險因素，又不排除雇主責任。

1978年《國務院關于工人退休、退職暫行規(guī)定》的第1條和第3條規(guī)定了“因工致殘”和“患二、三期矽肺病離職休養(yǎng)”的工人可以提前退休。不過，該階段因工傷提前退休的退休待遇給付主體只是企業(yè)，故而，此時的提前退休制度屬性乃為雇主責任。

1995年《勞動法》出臺，構建了因工傷完全喪失勞動能力者退崗不退職和“依法享有社會保險待遇”的制度框架?！緟⒁姟秳趧臃ā返?9條、第73條的規(guī)定。】鑒于當時工傷保險制度尚未建立，養(yǎng)老保險制度亦處于完善中，因工傷完全喪失勞動能力者退崗不退職，由用人單位負責生活保障和醫(yī)療的提供?！尽蛾P于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見》第50條規(guī)定：在目前工傷保險和殘疾人康復就業(yè)制度尚未建立和完善的情況下，對因工部分喪失勞動能力的職工，勞動合同期滿也不能終止勞動合同，仍由原單位按照國家有關規(guī)定提供醫(yī)療等待遇?！匡@然，在社會保險制度應建未建的空窗期，制度只能是雇主責任屬性。

1996年，原勞動部發(fā)布《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》，確立了因工傷完全喪失勞動能力者退崗退職并申領傷殘撫恤金的救濟制度?！緟⒁姟镀髽I(yè)職工工傷保險試行辦法》第22條、第23條。】具體言之，職工因工致殘被鑒定為一級至四級的，應當退出生產、工作崗位，終止與企業(yè)的勞動關系，由工傷保險基金按月發(fā)放傷殘撫恤金，到達退休年齡時，繼續(xù)由工傷保險基金支付傷殘撫恤金?？梢?，隨著工傷保險的法制建設，因工傷完全喪失勞動能力者的余生保障徹底脫離了雇主責任制，轉由工傷保險制度承接。

2004年《工傷保險條例》實施，《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》隨之廢止。針對因工傷完全喪失勞動能力者的保障，《工傷保險條例》規(guī)定了退休前和退休后兩個階段的制度內容。具體言之，在退休前階段，工傷職工退崗不退職，工傷保險基金支付一次性傷殘補助金、按月支付傷殘津貼，用人單位負責繳納基本醫(yī)療保險費；工傷職工達到退休年齡并辦理退休手續(xù)后，停發(fā)傷殘津貼，按照國家規(guī)定享受基本養(yǎng)老保險待遇。就制度屬性來講，因工傷完全喪失勞動能力者的保障制度在退休前是工傷保險責任為主，雇主責任為輔；而在退休后則是基本養(yǎng)老保險責任。

綜上，因工傷完全喪失勞動能力者退崗制度的演變經歷了退職—工傷提前退休—退崗不退職的制度空窗期—傷殘撫恤金—傷殘津貼等多重保障的發(fā)展過程；就制度屬性而言，則是一個由勞動保險責任與雇主責任分擔到工傷保險責任獨自承擔再到工傷保險責任為主、雇主責任為輔的制度探索之路。

總結前文闡述可知，我國在退休制度重建時期構建的多元化提前退休制度，因勞動法、社會保險法等部門法制建設的成果，已然精簡為單一的特殊工種提前退休制度。具言之，因病、非因工負傷完全喪失勞動能力者退崗后由養(yǎng)老保險待遇中的病殘津貼來保障，而因工傷完全喪失勞動能力者退崗則由一次性工傷補助金、傷殘津貼等提供多重的保障。制度純化后留下來的特殊工種提前退休制度是對特殊崗位工人群體的身心健康的傾斜保護，體現(xiàn)了人道主義精神和公平的價值取向。然而，非勞動收入的提前獲得所誘發(fā)的道德風險是提前退休制度內生的，加之我國現(xiàn)行特殊工種提前退休制度極為不完善，為防止提前退休亂象叢生，嚴控特殊工種提前退休是我國當下的制度選擇。今后特殊工種提前退休制度何去何從，還仰賴于以漸進式延遲法定退休年齡為核心的系統(tǒng)化法制建設。

（二）公務員提前退休制度的確立

不同于企業(yè)職工單一的特殊工種提前退休制度，我國現(xiàn)有干部身份的提前退休制度包括原退休制度中老弱病殘干部提前退休和公務員提前退休兩部分內容。就身份屬性而言，公務員是干部隊伍的重要組成部分，【參見《公務員法》第2條。】而隨著我國干部人事制度的改革，原有大一統(tǒng)的干部概念已被消解，干部一詞的價值內涵與規(guī)范意義更多地體現(xiàn)在黨內法規(guī)語境中?！拘祜L烈：《多重規(guī)范體系中的“干部概念解釋”》，《社會保障研究》2015年第3期?！繌姆梢?guī)范意義上來看，退休制度中的干部并非一個嚴謹?shù)姆筛拍?。在退休制度確立初期，干部概念的外延范圍主要包括黨政干部、企事業(yè)干部及技術人員、軍隊干部等群體；【毛桂榮：《公務員概念的比較分析：中國與日本》，《公共管理與政策評論》2014年第2期?！慷?978年以后，干部概念逐漸分化為政治動員層面的干部與法律規(guī)范層面的干部，隨后的新增立法活動也不再使用“干部”這一詞語。在法律規(guī)范意義上，退休制度中的干部只能算是“檔案干部”。【所謂檔案干部是指在人事檔案中的各類干部資格確認表中所填寫的干部身份?！?006年實施、2018年修訂的《公務員法》確立了公務員提前退休制度；2020年頒布的《退役軍人保障法》明確“對退役的軍士，國家采取逐月領取退役金、自主就業(yè)、安排工作、退休、供養(yǎng)等方式妥善安置”【參見《退役軍人保障法》第22條?！?。至此，公務員、軍隊干部從國家統(tǒng)一的退休制度中分離出去，各自獨立建制，原老弱病殘干部提前退休制度調整對象因此限縮到企事業(yè)干部及技術人員。鑒于軍隊干部退休制度的專屬性和特殊性，本文僅對公務員提前退休制度展開剖析。

《公務員法》是我國干部人事制度改革的重要成果，該法第92條和第93條規(guī)定了公務員提前退休制度。相較于企業(yè)職工單一特殊工種提前退休和原退休制度中老弱病殘?zhí)崆巴诵?，公務員提前退休制度具有分類退休、彈性退休的制度先進性。

首先，身體因素兼顧心理因素的分類提前退休。身體因素的提前退休主要是指因病殘完全喪失工作能力而不得不提前退休。同樣是完全喪失工作能力，不同于原退休制度中老弱病殘干部提前退休和企業(yè)職工病殘津貼、傷殘津貼的區(qū)分對待，公務員提前退休只將完全喪失工作能力這一事實結果作為提前退休的法定情形，并未在事實原因方面進行限制性的規(guī)范。此種立法特征體現(xiàn)了對公務員群體福利待遇方面的特殊照顧。而心理因素的提前退休主要是指公務員在符合法定條件下，可以根據(jù)自己的人生規(guī)劃、家庭需求等方面的考量，主動選擇提前退休。心理因素的提前退休無關乎工作能力是否完全喪失，只取決于退休意愿的選擇，既是自由價值的制度體現(xiàn)，亦是維護有尊嚴工作的制度進步。

其次，法定強制兼顧自愿選擇的彈性提前退休。根據(jù)《公務員法》第92條和第93條規(guī)定，法定強制提前退休是指公務員發(fā)生完全喪失工作能力的情形應當退休。所謂“應當”是一種法定強制義務，此種強制性規(guī)定不僅是對公務員個體的權益保障，也是意在維護公職履行的正常秩序。自愿選擇提前退休同義于上文的心理因素的提前退休，公務員只要符合如下法定條件之一的，皆可自愿選擇提前退休：（1）工作年限滿30年的；（2）距國家規(guī)定的退休年齡不足5年，且工作年限滿20年的；（3）符合國家規(guī)定的可以提前退休的其他情形的。自愿選擇提前退休是我國多年來強制退休制度裂隙中射進來的一束光，增添了我國退休制度中彈性、靈活的元素，是我國退休法制建設日趨成熟的體現(xiàn)。

公務員提前退休制度是我國提前退休制度演進歷程中質的飛躍，其分類退休、彈性退休的制度內容不僅體現(xiàn)了提前退休制度人道主義關懷的權益保障法精髓，而且也符合退休分類設置、彈性化、靈活化的國際趨勢和國內政策所向。然而，從公平性、透明性的制度要求來看，公務員提前退休制度亦有不足。例如，在退休待遇的發(fā)放標準等方面缺乏細化規(guī)定，反映不出標準年齡正常退休與提前退休之間的待遇差別；而按照國際法定提前退休制度的發(fā)展新趨勢，提前退休的養(yǎng)老金待遇通常少于標準年齡提前退休的養(yǎng)老金待遇，以此鼓勵延遲退休。進言之，雖然自愿選擇的提前退休弱化了非勞動收入誘發(fā)的道德風險，但是提前退休養(yǎng)老金待遇的不明朗或無差別卻助長了公務員群體與其他群體提前退休待遇在制度上的不公平，這恐怕也應納入養(yǎng)老金雙軌制改革的軌道。

四、余論

本文對我國提前退休制度的歷時性考察不單單是編年史式的文本梳理，毋寧說是靜態(tài)制度內容與動態(tài)制度演變相結合，專門退休制度歷程與勞動、社會保險、干部人事等領域相關法制建設多維度考量；同時兼顧國企改革、人員分流、安置中提前退休制度政策性擴張的工具性利用。同樣是歷時性考察，如果說專門的退休制度演進中提前退休制度框架是龐雜的、內容是僵化過時的，改革歷程中提前退休制度是臨危救急的消防員，具有應急性、便宜性和臨時性；那么，在我國勞動、社會保險與干部人事領域不斷探索行進的法制建設中，提前退休制度體系不斷精當，內容漸趨完善。

在退休是一種權利的自由退休語境中，提前退休既是國家層面的宏觀制度安排，亦是個人層面的微觀行為選擇。退休年齡的國際研究中采用的內生退休年齡范式理論認為，社會保障制度安排和企業(yè)年金計劃往往因退休前后的效用比較激勵或抑制個人的提前退休行為?！緝壬诵菽挲g范式理論認為退休年齡和退休行為是由個體根據(jù)自身效用最大化而內生決定的，而國內研究多基于我國強制退休制度，將退休年齡視為政府可控的外生變量，進而探討退休年齡對社會保險基金、就業(yè)的影響。參見張熠：《內生退休年齡研究前沿》，《經濟學動態(tài)》2015年第3期?！咳欢?，我國實行公務員以外群體的強制退休制度，退休是義務而非權利。因此，提前退休不單單是個人行為的自主選擇，更可能是用人單位人力資源結構優(yōu)化中裁員手段的替代，甚或政府乃至國家經濟體制改革中安置分流人員的途徑之一。故而，將提前退休濫用僅責之于個人趨利的行為選擇，難謂公平?；诜煞ㄒ?guī)和政策等文本視角對我國提前退休制度進行歷史回顧和梳理，可知，我國提前退休制度并非只是40余年的陳年故制。1978年之后，在改革開放背景下歷經國企改革、勞動與社會保險的法制建設以及干部人事制度改革的縱深推進，我國提前退休制度不斷純化其法律屬性，逐漸回歸法律制度穩(wěn)定性和可預期性的本質。【有學者認為，我國目前還缺乏關于提前退休的相關制度安排，基于本文的分析，該結論過于武斷。參見太月：《退休權之權利塑造：從應然權利到實然權利》，《當代法學》2018年第3期。】

當前，在我國“逐步延遲法定退休年齡”的政策謀定和法律制度構建中，提前退休作為彈性退休、分類退休的路徑之一不能取消，反倒應該充實其制度內容。借鑒OECD國家關于提前退休的制度經驗，【參見金剛、宋經翔、張霽雯：《延遲退休政策的國際實踐與中國選擇》，《北京航空航天大學學報（社會科學版）》2022年第2期?！靠梢詮膷徫弧⑸膵D女群體、病殘群體、養(yǎng)老金減損四個方面構建提前退休的制度體系。具言之，特殊工種提前退休繼續(xù)保留，明確其高危、艱苦工作的崗位前提，完善其檔案管理、審批流程以及信息公示等法律制度內容；在少子老齡化時代，系統(tǒng)的生育支持體系可以考慮以生育為條件的提前退休制度，即女性退休年齡與生育子女的數(shù)量掛鉤，以生育子女的數(shù)量來減少退休年齡，例如，生育一個子女減少一年的退休年齡，借此助力于我國生育率的提高；病殘群體是指因疾病、非因工負傷完全喪失勞動能力的群體，可以考慮以提前退休制度來取代現(xiàn)有的病殘津貼制度，這樣既是立法技術上效率的體現(xiàn)，也是建立全國統(tǒng)一退休制度的要求；養(yǎng)老金減損是指以繳費與養(yǎng)老金待遇具有對價關系的原理為基礎，確定可以領取養(yǎng)老金的最低年齡，而最低退休年齡領取的養(yǎng)老金要少于標準退休年齡領取的養(yǎng)老金，如此，一方面尊重了退休與否的選擇權，體現(xiàn)了自由的價值取向，另一方面能夠避免強制退休一刀切的弊端，降低延遲法定退休年齡改革的輿論壓力。