摘? ? ? 要：政府法律顧問(wèn)出具法律意見(jiàn)是其首要職責(zé)和主要履職方式，能夠?yàn)檎疀Q策提供法律專(zhuān)業(yè)補(bǔ)充和理性智識(shí)支持。然而，作為衡量政府法律顧問(wèn)制度運(yùn)行狀態(tài)的標(biāo)尺，政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的內(nèi)涵和外延尚未明晰，法律定位和效力判斷尚需探究，亟待合法性規(guī)制。故通過(guò)對(duì)政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)進(jìn)行法學(xué)釋義、屬性解析和類(lèi)型研判，可以明確其法律定位和效力面向。在此基礎(chǔ)上，從確定基本原則、完善出具程序、提升內(nèi)容質(zhì)量、厘清責(zé)任機(jī)制等方面著手，逐步探索政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)合法性規(guī)制的有效路徑。

關(guān)? 鍵? 詞：政府法律顧問(wèn)；法律意見(jiàn)；法律定位；決策參考

中圖分類(lèi)號(hào)：D926.5? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ?文章編號(hào)：1007-8207（2023）03-0086-12

收稿日期：2022-12-30

作者簡(jiǎn)介：侯孟君，浙江省司法廳行政法制研究室主任科員，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目“機(jī)構(gòu)改革背景下行政組織法的理論發(fā)展研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：19CFX020。

作為“法治中國(guó)建設(shè)具體化、實(shí)施化、制度化”［1］的一項(xiàng)重要舉措，政府法律顧問(wèn)制度已然施行35年。其間，這一制度的實(shí)施狀態(tài)和運(yùn)行質(zhì)效被理論界與實(shí)務(wù)界共同關(guān)注。目前，既有研究成果多是從制度定位、管理機(jī)制、工作保障、隊(duì)伍建設(shè)等方面對(duì)完善政府法律顧問(wèn)制度展開(kāi)論證，未能從實(shí)質(zhì)意義上激發(fā)制度內(nèi)在活力、提升制度運(yùn)行實(shí)效。法律意見(jiàn)是撬動(dòng)政府法律顧問(wèn)制度運(yùn)行實(shí)效的核心支點(diǎn)和唯一閉環(huán)點(diǎn)①，但關(guān)于政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的專(zhuān)題研究成果暫付闕如②。因此，本文立足于制度設(shè)計(jì)初衷，深入分析了政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的法律定位和效力面向，嘗試探索其合法性規(guī)制的基本路徑，以期為政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)作用發(fā)揮和制度運(yùn)行實(shí)效提供有益參考。

一、政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的法律定位

（一）政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的法學(xué)釋義

⒈政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的制度背景。政府法律顧問(wèn)制度既是“專(zhuān)家參與公共決策的制度化方式”，也是行政決策、行政決定合法性①的“技術(shù)性組件”。［2］這項(xiàng)制度設(shè)計(jì)初衷是“期望行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人借助或者借重政府法律顧問(wèn)的意見(jiàn)，能夠內(nèi)在地提升行政決定的質(zhì)量和水準(zhǔn)，從而推進(jìn)依法行政和法治政府建設(shè)。”［3］由此，政府法律顧問(wèn)的角色定位是政府依法決策的法律參謀和助手，工作宗旨是幫助和促進(jìn)政府依法行政、建設(shè)法治政府②，主要工作方式和作用發(fā)揮途徑是提供法律意見(jiàn)和建議③。

⒉政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的基本含義。政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)是政府法律顧問(wèn)為政府及其部門(mén)等咨詢(xún)者的決策、決定提供明確法律依據(jù)、法律建議以及解決有關(guān)問(wèn)題的具體方案等參考意見(jiàn)的綜合性書(shū)面文件或者口頭建議。詳言之，作為政府法律顧問(wèn)的律師、專(zhuān)家、學(xué)者等就政府或者政府部門(mén)有關(guān)決策、決定，通過(guò)依照法律法規(guī)、政策規(guī)定，查閱有關(guān)文件、資料，開(kāi)展實(shí)地調(diào)研，從法律理性角度對(duì)事實(shí)問(wèn)題進(jìn)行梳理、分析和研究，從法律專(zhuān)業(yè)角度對(duì)行政行為的合法性、合理性、潛在風(fēng)險(xiǎn)、法律后果等進(jìn)行論證，進(jìn)而提出合法合理、切實(shí)可行的建議方案?？梢哉f(shuō)，提供法律意見(jiàn)是政府法律顧問(wèn)履行職責(zé)的主要方式，也是政府法律顧問(wèn)發(fā)揮作用的重要表現(xiàn)，其權(quán)威性來(lái)源于分析論證所依據(jù)的法律規(guī)范、法理基礎(chǔ)以及聘任單位對(duì)法律顧問(wèn)自身的法律專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)和法律職業(yè)道德的信任。

⒊政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的功能價(jià)值。習(xí)近平總書(shū)記指出，要保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用，幫助領(lǐng)導(dǎo)干部把把關(guān)，提高其運(yùn)用法治思維和法治方式的能力。［4］作為一種“專(zhuān)業(yè)理性”符號(hào)的人格化，政府法律顧問(wèn)是政府處理涉法事務(wù)時(shí)的“信息的提供者、問(wèn)題的解釋者和解決者”，［5］其智識(shí)維度在一定程度上決定了其在行政決策、決定體系中的角色，也劃定了其法律意見(jiàn)功能期待和效用發(fā)揮空間（見(jiàn)下表）。政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的形成和提出，不僅僅是一種專(zhuān)業(yè)思維認(rèn)知的邏輯過(guò)程，更是行政決策、決定作出的前提、過(guò)程與結(jié)果的重要組成，能夠在事前、事中、事后為決策者提供法律理論和方法支持。具體而言：一是專(zhuān)業(yè)智識(shí)支持，具體體現(xiàn)在對(duì)行政決策、決定和行政行為的合法性、可操作性以及相應(yīng)的法律后果等從法律角度提供意見(jiàn)。二是理性補(bǔ)強(qiáng)支持，通過(guò)法律意見(jiàn)為行政決策、決定充實(shí)程序正當(dāng)性、擔(dān)保實(shí)體合法性、強(qiáng)化內(nèi)容科學(xué)性、增強(qiáng)執(zhí)行可行性，降低決策失誤成本，防范化解決策風(fēng)險(xiǎn)，從內(nèi)部性、過(guò)程性維度切實(shí)促進(jìn)依法行政。

（二）政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的法律屬性

⒈職責(zé)義務(wù)性。出具法律意見(jiàn)是政府法律顧問(wèn)的首要職責(zé)和基本義務(wù)。政府法律顧問(wèn)出具法律意見(jiàn)，是其履行職責(zé)、義務(wù)的主要方式和重要內(nèi)容。⑴聘用合同的契約性要求政府法律顧問(wèn)履約時(shí)出具法律意見(jiàn)。如在李某明訴重慶市渝北區(qū)司法局、重慶市司法局投訴回復(fù)及行政復(fù)議案［（2018）渝01行終727號(hào)］中，法院認(rèn)為，重慶瀛寰律師事務(wù)所“指派的律師是否向政府提出法律咨詢(xún)意見(jiàn)，屬于合同當(dāng)事人履行《政府法律顧問(wèn)合同》的范疇”；⑵工作規(guī)則的規(guī)范性要求政府法律顧問(wèn)履職時(shí)出具法律意見(jiàn)。如浙江、山東、廣東等地出臺(tái)的政府法律顧問(wèn)工作規(guī)則中，均明確規(guī)定政府法律顧問(wèn)的重要職責(zé)是為政府重大行政決策、重大行政行為等提供法律意見(jiàn)。而有些地方對(duì)政府法律顧問(wèn)提供法律意見(jiàn)的事項(xiàng)領(lǐng)域進(jìn)行了不同種類(lèi)的拓展，如浙江要求政府法律顧問(wèn)為重大改革、重大資產(chǎn)處置和重大民生事項(xiàng)、社會(huì)公共事件等提供法律意見(jiàn)。深圳則要求政府法律顧問(wèn)對(duì)政府的民事行為、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和處置、政府信息公開(kāi)工作等提供法律意見(jiàn)；⑶權(quán)責(zé)相當(dāng)?shù)囊恢滦员Ｕ险深檰?wèn)出具法律意見(jiàn)的權(quán)利。提出法律意見(jiàn)不僅是法律顧問(wèn)的職責(zé)義務(wù)，也是保障這種職責(zé)義務(wù)履行到位的一項(xiàng)權(quán)利①。為了防止“顧而不問(wèn)”“聘而不用”，避免政府法律顧問(wèn)制度空轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)保障法律顧問(wèn)發(fā)表法律意見(jiàn)的適當(dāng)權(quán)利空間，確保政府法律顧問(wèn)履職盡責(zé)的相對(duì)獨(dú)立性和履行義務(wù)的必要自主性。如浙江、湖南、青海等地明確規(guī)定，政府法律顧問(wèn)在履行職責(zé)過(guò)程中，享有依據(jù)事實(shí)和法律，獨(dú)立自主地提出法律意見(jiàn)和建議的權(quán)利，不受任何單位和個(gè)人影響或者干涉。

⒉內(nèi)部程序性。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，法律顧問(wèn)參與決策過(guò)程、提出法律意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)成為依法決策的重要程序，保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。［6］政府法律顧問(wèn)出具法律意見(jiàn)是行政機(jī)關(guān)作出重大行政決策、決定的一項(xiàng)內(nèi)部程序。⑴政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)具有內(nèi)部程序的強(qiáng)制屬性。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行法律顧問(wèn)制度和公職律師公司律師制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）規(guī)定，黨政機(jī)關(guān)討論、決定重大事項(xiàng)之前，起草、論證有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章草案、黨內(nèi)法規(guī)草案和規(guī)范性文件送審稿，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取法律顧問(wèn)的法律意見(jiàn)，依照有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取法律顧問(wèn)的法律意見(jiàn)而未聽(tīng)取的事項(xiàng)，不得提交討論、作出決定；⑵政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)具有內(nèi)部程序的階段屬性。首先，對(duì)于行政決策、決定等政府法律事務(wù)而言，政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)僅是其前期醞釀過(guò)程中的一個(gè)環(huán)節(jié)。其次，對(duì)于政府法律顧問(wèn)管理機(jī)構(gòu)意見(jiàn)而言，外聘法律顧問(wèn)的法律意見(jiàn)僅是其最終意見(jiàn)形成過(guò)程的組成部分。如湖南、廣東、云南、海南、河南、福建、遼寧等地規(guī)定，政府法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)對(duì)法律顧問(wèn)出具的法律意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行綜合分析、匯總處理，在此基礎(chǔ)上擬定法律意見(jiàn)，報(bào)送本級(jí)政府或者相關(guān)部門(mén)。再次，對(duì)于行政決策、決定等結(jié)果而言，法律顧問(wèn)的法律意見(jiàn)僅是其論證過(guò)程的部分內(nèi)容。《重大行政決策程序暫行條例》第二十八條規(guī)定，決策承辦單位可以對(duì)包含法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的合法性審查意見(jiàn)進(jìn)行必要調(diào)整或者補(bǔ)充②；⑶政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)具有內(nèi)部程序的責(zé)任屬性。從內(nèi)部管理角度，法律意見(jiàn)的出具情況屬于政府法律顧問(wèn)考核評(píng)價(jià)重要指標(biāo)，而法律意見(jiàn)的數(shù)量和質(zhì)量則是聘任單位日常管理、工作考核的主要指標(biāo)內(nèi)容。作為一項(xiàng)內(nèi)部程序，法律意見(jiàn)理應(yīng)受到相應(yīng)的管理約束，如果履行不當(dāng)，則須承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任。如遼寧、河南、福建等地規(guī)定，政府法律顧問(wèn)無(wú)正當(dāng)理由，不按時(shí)提供法律意見(jiàn)的，解除聘用關(guān)系。

⒊輔助參考性①。⑴從本質(zhì)屬性看，政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)是一種專(zhuān)業(yè)建議，而非決定性意見(jiàn)。政府與法律顧問(wèn)之間的關(guān)系是依據(jù)聘用合同產(chǎn)生的契約關(guān)系，政府法律顧問(wèn)制度的輔助職能定位、智識(shí)支持目標(biāo)以及政府法律顧問(wèn)的專(zhuān)家身份、智囊角色，決定了政府法律顧問(wèn)的職能主要是就政府法律事務(wù)中的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性問(wèn)題作出判斷和發(fā)表意見(jiàn)，也決定了政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)并不等于政府決策、決定，僅僅是一種輔助性、參考性專(zhuān)業(yè)建議。［7］無(wú)論是咨詢(xún)類(lèi)法律意見(jiàn)、論證類(lèi)法律意見(jiàn)，還是審查類(lèi)意見(jiàn)，均屬于專(zhuān)業(yè)性建議，而非決定性結(jié)論；⑵從制度規(guī)范看，政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)是一種決策參考，而非決策決定。黨政主要負(fù)責(zé)人是依法治國(guó)的重要組織者、推動(dòng)者和實(shí)踐者，需要履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)。［8］《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》明確指出，行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人作出重大決策前，應(yīng)當(dāng)注重聽(tīng)取法律顧問(wèn)的意見(jiàn)，充分發(fā)揮法律顧問(wèn)在重大行政決策中的作用。政府法律顧問(wèn)“提供的服務(wù)是顧問(wèn)性質(zhì)的”，提出的意見(jiàn)是參考性的，對(duì)于政府及其主要負(fù)責(zé)人來(lái)說(shuō)，“應(yīng)當(dāng)僅是供參考的作用。”［9］如福建、杭州、深圳等地規(guī)定，法律顧問(wèn)應(yīng)當(dāng)提出專(zhuān)業(yè)法律意見(jiàn)，為政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考。⑶從制度推行看，政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)是一種必要程序，而非最終結(jié)果?！兑庖?jiàn)》對(duì)法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)作用發(fā)揮機(jī)制作了明確規(guī)定，強(qiáng)調(diào)聽(tīng)取法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)是黨政機(jī)關(guān)決定重大事項(xiàng)之前的一項(xiàng)必要規(guī)程。這種必要規(guī)程充分體現(xiàn)了中央全面深入推行政府法律顧問(wèn)制度的決心和力度，而非將法律意見(jiàn)視為最終結(jié)論。具體可以從程序性和實(shí)體性?xún)蓚€(gè)方面予以保障，要求政府履行聽(tīng)取法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的義務(wù)。

⒋效力間接性。無(wú)論是政府法律顧問(wèn)管理機(jī)關(guān)，還是專(zhuān)職或者兼職法律顧問(wèn)，其法律意見(jiàn)均屬于政府決策、決定過(guò)程中的外部意見(jiàn)。而外部意見(jiàn)在轉(zhuǎn)化為內(nèi)部意見(jiàn)被政府決策、決定所采納，最終產(chǎn)生影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的外部效果，往往需要通過(guò)一定的媒介間接作用。⑴法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的表達(dá)方式具有間接性。這種間接性主要表現(xiàn)在法律顧問(wèn)提出法律意見(jiàn)的非現(xiàn)場(chǎng)性以及通過(guò)政府法律顧問(wèn)管理機(jī)構(gòu)媒介渠道提出的非主體性；⑵法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的內(nèi)部作用具有間接性。法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)對(duì)行政決策、決定作用的發(fā)揮必須通過(guò)政府法律顧問(wèn)管理機(jī)構(gòu)這一媒介，由其梳理匯總、綜合分析之后形成完整的法律意見(jiàn)報(bào)送政府；⑶法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的外部作用具有間接性?？偟膩?lái)說(shuō)，這種外部作用的間接性是由法律意見(jiàn)的內(nèi)部程序?qū)傩詻Q定的。法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)只有被行政機(jī)關(guān)所采納，并經(jīng)由行政決策或決定對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)實(shí)質(zhì)性損益，才能發(fā)揮出相應(yīng)的外部作用①。

（三）政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的類(lèi)型研判

⒈法律意見(jiàn)的服務(wù)事項(xiàng)類(lèi)型：宏觀、中觀、微觀。⑴法治政府建設(shè)層面。從宏觀角度來(lái)看，政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)服務(wù)于推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府中的重大問(wèn)題。如湖南、云南、浙江對(duì)此作了明確規(guī)定；⑵重大決策行為層面。從中觀角度來(lái)看，政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)服務(wù)于政府的重大行政決策、重大行政行為等事項(xiàng)。如湖南、廣東、云南、海南、河南、黑龍江、青海、安徽、遼寧等地對(duì)此作了規(guī)定。同時(shí)，浙江還規(guī)定，政府法律顧問(wèn)要為重大改革、重大資產(chǎn)處置和重大民生事項(xiàng)提供法律意見(jiàn)；⑶日常法律事務(wù)層面。從微觀角度來(lái)看，政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)服務(wù)于政府的日常具體決策和行為，涵蓋行政立法、規(guī)范性文件審查、項(xiàng)目審批、項(xiàng)目洽談、合同（協(xié)議）簽訂等。如湖南、廣東、云南、海南、遼寧規(guī)定，政府法律顧問(wèn)需要參與政府立法，起草地方性法規(guī)、規(guī)章草案，為政府立法計(jì)劃編制、規(guī)范性文件合法性審查提供法律咨詢(xún)、論證意見(jiàn)。海南還規(guī)定重大項(xiàng)目的洽談，重大合同、協(xié)議的審核以及國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和處置也屬于政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的服務(wù)事項(xiàng)。

⒉法律意見(jiàn)的表達(dá)形式類(lèi)型：口頭、書(shū)面。⑴書(shū)面形式導(dǎo)向。如浙江、安徽、遼寧、湖南、福建、青海等地規(guī)定，政府法律顧問(wèn)應(yīng)當(dāng)通過(guò)書(shū)面形式提供法律意見(jiàn)并署名或簽章，對(duì)提供的法律意見(jiàn)負(fù)責(zé)。其中，湖南、福建規(guī)定，采用口頭形式或者直接行為的情形，也需要以書(shū)面形式確定下來(lái)，即通過(guò)參加有關(guān)會(huì)議或者代理有關(guān)法律事務(wù)等方式提供法律服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)按照政府、部門(mén)法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)的要求在記錄其法律意見(jiàn)的相關(guān)會(huì)議記錄以及文件材料上簽名；⑵政府需求導(dǎo)向。河南、廣東規(guī)定，聘用單位認(rèn)為需要法律顧問(wèn)書(shū)面提出法律意見(jiàn)，要求出具法律意見(jiàn)書(shū)的，聘請(qǐng)的政府法律顧問(wèn)應(yīng)當(dāng)出具簽署姓名的法律意見(jiàn)書(shū)；⑶自主服務(wù)導(dǎo)向。如浙江、安徽、山東規(guī)定，法律顧問(wèn)認(rèn)為屬于事關(guān)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展或重大涉法問(wèn)題，需要向政府提出意見(jiàn)建議的，可以提出書(shū)面意見(jiàn)。

⒊法律意見(jiàn)的基本屬性類(lèi)型：咨詢(xún)、論證、審查。⑴咨詢(xún)類(lèi)法律意見(jiàn)。咨詢(xún)類(lèi)法律意見(jiàn)是政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)中最為常見(jiàn)的類(lèi)型，服務(wù)于政府各類(lèi)法律事務(wù)，貫穿政府依法行政各個(gè)環(huán)節(jié)。法律顧問(wèn)在其中擔(dān)任的是專(zhuān)家輔助人角色：一是政府法律顧問(wèn)為政府提供日常法律咨詢(xún)。政府法律顧問(wèn)可以參與到政府日常行為當(dāng)中，為政府的行政行為和民事行為提供法律咨詢(xún)；參加相關(guān)會(huì)議，根據(jù)會(huì)議內(nèi)容和要求提供咨詢(xún)類(lèi)法律意見(jiàn)；參與重大項(xiàng)目的洽談，協(xié)助草擬、修改法律文書(shū)。如黑龍江、海南、深圳均對(duì)此有所規(guī)定。二是政府法律顧問(wèn)就依法行政重大問(wèn)題開(kāi)展調(diào)查研究。如湖南、云南規(guī)定政府法律顧問(wèn)可以參與推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府工作重大問(wèn)題的研究。遼寧規(guī)定參與政府重大行政決策、重要行政行為的調(diào)查研究。浙江規(guī)定政府法律顧問(wèn)接受政府委托，承擔(dān)法律咨詢(xún)服務(wù)和調(diào)查研究。三是政府法律顧問(wèn)為政府提供依法行政“年度體檢”。通過(guò)年度動(dòng)態(tài)跟蹤式的法律服務(wù)，對(duì)政府的依法行政狀態(tài)進(jìn)行“診斷”分析，出具關(guān)于法治政府建設(shè)（依法行政）的“體檢報(bào)告”，提出改進(jìn)舉措建議。同時(shí)，還可以“在制度建設(shè)和理論基礎(chǔ)、發(fā)展趨勢(shì)等方面提出系統(tǒng)性的建議”；［10］⑵論證類(lèi)法律意見(jiàn)。法律顧問(wèn)在論證類(lèi)服務(wù)事項(xiàng)中擔(dān)任的是專(zhuān)業(yè)主導(dǎo)者角色：一是政府法律顧問(wèn)為政府重大決策提供法律論證。如浙江、湖南、云南、海南、福建等地規(guī)定，政府法律顧問(wèn)為政府重大改革、重大決策、政府立法計(jì)劃編制等進(jìn)行法律論證，提供論證意見(jiàn)。二是政府法律顧問(wèn)為政府重大行為提供法律論證。如浙江、湖南、遼寧等地規(guī)定，政府法律顧問(wèn)為政府重大行政行為、政府立法、行政規(guī)范性文件等提供法律論證。此外，遼寧還規(guī)定，政府法律顧問(wèn)參與重大經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)合同、合作協(xié)議等研究論證工作。三是政府法律顧問(wèn)為政府專(zhuān)題會(huì)議提供法律論證。如黑龍江規(guī)定，政府有關(guān)需要進(jìn)行研究論證的，安排政府法律顧問(wèn)研究論證并出具法律意見(jiàn)。除上述各地規(guī)定外，《意見(jiàn)》對(duì)此類(lèi)法律意見(jiàn)亦有明確規(guī)定；⑶審查類(lèi)法律意見(jiàn)。法律顧問(wèn)在這類(lèi)服務(wù)過(guò)程中擔(dān)任的是相對(duì)中立監(jiān)督者的角色：一是政府法律顧問(wèn)為政府重大行政決策提供合法性審查意見(jiàn)?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》第二十八條規(guī)定，在重大行政決策合法性審查過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)組織法律顧問(wèn)提出法律意見(jiàn)。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》強(qiáng)調(diào)，在行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人作出重大決策前，注重聽(tīng)取法律顧問(wèn)的意見(jiàn)。此外，政府法律顧問(wèn)還可為政府重大執(zhí)法決定提供合法性審核意見(jiàn)。［11］《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，要充分發(fā)揮法律顧問(wèn)在重大行政執(zhí)法決定法制審核工作中的作用。二是政府法律顧問(wèn)為政府重要文件、文書(shū)提供合法性審查意見(jiàn)。如浙江、廣東規(guī)定，政府法律顧問(wèn)為政府規(guī)范性文件提供合法性審查意見(jiàn)。海南規(guī)定，政府法律顧問(wèn)參與審查以政府為一方當(dāng)事人的重大合同、協(xié)議，協(xié)助政府審查重要的法律文書(shū)。三是政府法律顧問(wèn)為政府重要事項(xiàng)提供合法性審查意見(jiàn)。如海南規(guī)定，政府法律顧問(wèn)對(duì)報(bào)請(qǐng)政府審批的事項(xiàng)以及政府所屬?lài)?guó)有企業(yè)的重大投資、改制、上市、重大資產(chǎn)處置等進(jìn)行合法性審查。

二、政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的差異化效力分析

政府法律顧問(wèn)出具的法律意見(jiàn)不是正式的法律淵源，不具有法律規(guī)范效力。如在曹某林濫用職權(quán)罪、受賄罪案［（2015）鄂荊門(mén)中刑終字第00104號(hào)］中，湖北省荊門(mén)市中級(jí)人民法院認(rèn)為，“新洲區(qū)政府法制辦出具的法律意見(jiàn)書(shū)，僅僅是新洲區(qū)政府法制辦委托政府法律顧問(wèn)出具的一份‘法律意見(jiàn)，既不屬于上級(jí)機(jī)關(guān)的決定，也不屬于司法機(jī)關(guān)的裁決，不具有法律效力?！笨梢?jiàn)，法律意見(jiàn)不具有法律規(guī)范效力，但其他方面的效力值得進(jìn)一步探討。

（一）政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)效力的行政機(jī)關(guān)面向

政府法律顧問(wèn)制度是一種行政機(jī)關(guān)自我補(bǔ)強(qiáng)、自我規(guī)范機(jī)制，通過(guò)“外力”“智囊”促進(jìn)依法行政，達(dá)到行政機(jī)關(guān)保障自身重大決策、重大行為具有合法性的目標(biāo)。作為政府法律顧問(wèn)最主要的履職內(nèi)容和履職方式的法律意見(jiàn)，對(duì)行政機(jī)關(guān)行為的合法性補(bǔ)強(qiáng)力、規(guī)范性約束力呈現(xiàn)出從無(wú)到有，逐步趨于剛性的特點(diǎn)。

⒈從契約性到法定性。政府法律顧問(wèn)制度建立之初，法律意見(jiàn)作為政府法律顧問(wèn)的履約內(nèi)容，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的約束力僅限于契約性，即接收契約方提供的法律服務(wù)，聽(tīng)取或者獲得契約方就某項(xiàng)政府法律事務(wù)所出具的法律意見(jiàn)。隨著行政法治的發(fā)展，政府法律顧問(wèn)制度不斷健全，法律意見(jiàn)得到了不同層面法律規(guī)范的關(guān)注。如上文所述，政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的字眼早已不再只停留在聘用合同文本之中，行政規(guī)范性文件、規(guī)章、行政法規(guī)都從不同角度、不同程度對(duì)其予以規(guī)范。由此，政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束力不僅具有契約性，還具有法定性。

⒉從流程性到程序性。在法律意見(jiàn)對(duì)于行政機(jī)關(guān)僅限于契約性約束力時(shí)，行政機(jī)關(guān)聽(tīng)取政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)只是一項(xiàng)日常工作流程。在法律意見(jiàn)對(duì)于行政機(jī)關(guān)約束力呈現(xiàn)法定性后，聽(tīng)取政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)逐漸成為行政機(jī)關(guān)進(jìn)行重大行政決策合法性審查、重大執(zhí)法決定合法性審核的重要程序，且這一程序的規(guī)范意義正在不斷充實(shí)。

⒊從單向性到閉環(huán)性。這一轉(zhuǎn)變是法律意見(jiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)約束力趨于剛性的典型例證。在單向性維度中，行政機(jī)關(guān)可以聽(tīng)取或者不聽(tīng)取政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)，在聽(tīng)取法律意見(jiàn)后，也止步于聽(tīng)取。但隨著法律意見(jiàn)反饋機(jī)制、不采納說(shuō)明理由機(jī)制的建立，實(shí)現(xiàn)了法律意見(jiàn)閉環(huán)性運(yùn)轉(zhuǎn)，強(qiáng)化了法律意見(jiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束剛性。如寧波、深圳等地規(guī)定，可以要求相關(guān)單位反饋法律意見(jiàn)的落實(shí)情況，沒(méi)有采納的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。深圳還規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)采納法律顧問(wèn)意見(jiàn)而沒(méi)有采納”，造成重大損失或嚴(yán)重不良影響的追責(zé)機(jī)制，即依法追究其主管人員和直接責(zé)任人員的行政責(zé)任；涉嫌犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)處理。

（二）政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)效力的行政相對(duì)人面向

政府法律顧問(wèn)出具法律意見(jiàn)屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為，“沒(méi)有行政相對(duì)人參與，因此，它只在行政系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)生法效力。”［12］盡管政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)處理的結(jié)果可能影響行政機(jī)關(guān)對(duì)外作出的行政行為合法性，但法律意見(jiàn)本身對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)不能產(chǎn)生直接的、實(shí)質(zhì)的損益。從政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)作用機(jī)制來(lái)看，法律意見(jiàn)必須借助于行政機(jī)關(guān)對(duì)外的職權(quán)行為才能產(chǎn)生影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的效果。政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)效力的行政相對(duì)人面向具有間接外化特性，故政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)對(duì)行政相對(duì)人不具備規(guī)范效力和拘束力。

⒈行政相對(duì)人對(duì)政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)不能主張權(quán)利。行政相對(duì)人不能對(duì)政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)提起行政訴訟。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢(xún)等過(guò)程性行為”，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，而政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)正是這項(xiàng)規(guī)定的典型情形。

⒉行政相對(duì)人對(duì)政府法律顧問(wèn)意見(jiàn)不能作無(wú)關(guān)聯(lián)推定。在行政訴訟中，行政相對(duì)人不能將政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)出具情況作為質(zhì)疑法律顧問(wèn)以其他身份行使時(shí)是否具有合法性的理由。如在李某明訴重慶市渝北區(qū)司法局、重慶市司法局投訴回復(fù)及行政復(fù)議案［（2018）渝01行終727號(hào)］中，李某明在上訴理由中稱(chēng)作為政府法律顧問(wèn)的律師余某權(quán)“沒(méi)有向董家鎮(zhèn)人民政府提出依法處理的法律咨詢(xún)意見(jiàn)”，法院認(rèn)為，重慶瀛寰律師事務(wù)所“指派的律師是否向政府提出法律咨詢(xún)意見(jiàn)，屬于合同當(dāng)事人履行《政府法律顧問(wèn)合同》的范疇，不影響指派的律師調(diào)查取證行為的合法性”。

⒊行政相對(duì)人就政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)不能申請(qǐng)政府信息公開(kāi)。從司法公開(kāi)視角來(lái)看，政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)作為行政機(jī)關(guān)提交的證據(jù)時(shí)，可以在法院庭審和裁判文書(shū)中予以公開(kāi)。但在政府信息公開(kāi)視角下，政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)不屬于政府信息公開(kāi)的范疇。如在（2018）京01行初187號(hào)、（2018）京01行初265號(hào)裁判中，原告賈某寶分別向被告教育部、國(guó)家藥品監(jiān)督管理局提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，即依法公開(kāi)其政府法律顧問(wèn)制度的建立和實(shí)施情況。教育部認(rèn)為，原告申請(qǐng)公開(kāi)的內(nèi)容系對(duì)行政機(jī)關(guān)某一項(xiàng)工作進(jìn)展情況的咨詢(xún)類(lèi)事項(xiàng)，不屬于政府信息。國(guó)家藥監(jiān)局認(rèn)為，原告申請(qǐng)公開(kāi)的政府法律顧問(wèn)制度等信息是其內(nèi)部管理信息，不屬于政府信息公開(kāi)申請(qǐng)范圍。法院對(duì)此予以認(rèn)可和支持。

（三）政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)效力的司法機(jī)關(guān)面向

政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)在規(guī)范層面對(duì)法院不具有約束力，法院不能依據(jù)或者參照該法律意見(jiàn)對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行認(rèn)定。但政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)在訴訟中具有一定的證明效力，可以作為證據(jù)使用，以證明相應(yīng)的案件事實(shí)。司法實(shí)踐中，政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)效力面向有兩個(gè)維度：一是法律意見(jiàn)具有事實(shí)性的佐證力，法院在查明案件事實(shí)時(shí)，可以依職權(quán)或者依申請(qǐng)調(diào)取政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)，并依法對(duì)其進(jìn)行質(zhì)證。二是法律意見(jiàn)具有合法性的參考力，可以幫助法院更為細(xì)致、全面地了解行政機(jī)關(guān)的決策過(guò)程以及為其審查行政行為的合法性提供參考基礎(chǔ)。

⒈政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)可以為法院查明案件事實(shí)提供佐證。如在海口富源輝房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)富源輝公司）與?？谑袊?guó)土資源局關(guān)于變更土地用途性質(zhì)糾紛案［（2018）瓊0107行初44號(hào)］中，海南省?？谑协偵絽^(qū)人民法院根據(jù)原告的申請(qǐng)，向?？谑蟹ㄖ凭终{(diào)取了《?？谑腥嗣裾深檰?wèn)室關(guān)于按歷史遺留問(wèn)題辦理改變富源輝公司土地用途的法律意見(jiàn)》（海法顧核［2017］234號(hào)）。經(jīng)庭審質(zhì)證，法院認(rèn)為，“該證據(jù)可以證明?？谑腥嗣裾深檰?wèn)室建議被告市國(guó)局按歷史遺留問(wèn)題處理涉案土地用途變更手續(xù)的事實(shí)”，對(duì)其證明效力予以確認(rèn)。反之，如果政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)達(dá)不到相應(yīng)的證明目的，則不能作為證明案件事實(shí)的證據(jù)使用。在再審申請(qǐng)人侯某因與被申請(qǐng)人沈某芳、一審被告七星關(guān)區(qū)人民政府房屋登記行政管理糾紛案［（2016）黔05行再2號(hào)］中，被申請(qǐng)人沈某芳向法院提交的第二項(xiàng)證據(jù)是畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)人民政府法律顧問(wèn)室關(guān)于《沈某芳上訪要求辦理房屋產(chǎn)權(quán)證問(wèn)題的事項(xiàng)》的法律意見(jiàn)。經(jīng)庭審質(zhì)證，貴州省畢節(jié)市中級(jí)人民法院認(rèn)為，該法律意見(jiàn)達(dá)不到證明目的，“無(wú)法證明本案事實(shí)，不能作為認(rèn)定案件事實(shí)的依據(jù)?！?/p>

⒉政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)可以為法院審查行政行為合法性提供參考。如在（2018）瓊0107行初44號(hào)裁判中，海南省?？谑协偵絽^(qū)人民法院認(rèn)為，原告富源輝公司已經(jīng)按照調(diào)整后的規(guī)劃用途向?？谑幸?guī)劃局申請(qǐng)報(bào)建“富源輝小區(qū)”項(xiàng)目，海口市規(guī)劃局也已經(jīng)批準(zhǔn)了該項(xiàng)目的建設(shè)方案。依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十六條規(guī)定，可以認(rèn)為?？谑幸?guī)劃局已經(jīng)同意變更涉案土地的使用性質(zhì)，并發(fā)函要求被告市國(guó)土局為原告富源輝公司辦理土地使用性質(zhì)變更手續(xù)。與此同時(shí)，?？谑腥嗣裾深檰?wèn)室向市政府辦公室提出法律意見(jiàn)，建議市國(guó)土局按歷史遺留問(wèn)題辦理改變富源輝公司的土地用途。但被告市國(guó)土局未按照?？谑幸?guī)劃局的函件要求，為富源輝公司辦理土地使用性質(zhì)的變更手續(xù)，也未根據(jù)海口市人民政府法律顧問(wèn)室提出的法律意見(jiàn)，按歷史遺留問(wèn)題辦理改變富源輝公司土地用途的變更手續(xù)。根據(jù)以上法條的規(guī)定，被告市國(guó)土局應(yīng)當(dāng)依據(jù)原告富源輝公司提出的辦理變更土地用途的申請(qǐng)，作出同意或不同意的意見(jiàn)，然后報(bào)原批準(zhǔn)用地的?？谑腥嗣裾鷾?zhǔn)。但被告市國(guó)土局未依據(jù)該法條的規(guī)定，履行其法定職責(zé)。因此，法院認(rèn)定被告市國(guó)土局拒絕為原告富源輝公司辦理土地用途性質(zhì)變更手續(xù)的行為，屬于不履行法定職責(zé)行為。在三亞市吉陽(yáng)區(qū)人民政府與王某妹行政確認(rèn)再審審查與審判監(jiān)督案［（2018）瓊02行申1號(hào)］中，法院認(rèn)為，吉陽(yáng)區(qū)政府并非查處違法建筑的職能部門(mén)，之所以對(duì)王某妹的房屋實(shí)施強(qiáng)制拆除，主要依據(jù)之一是“三亞市人民政府法律顧問(wèn)室2013年7月2日所作出的《關(guān)于吉陽(yáng)鎮(zhèn)人民政府〈關(guān)于強(qiáng)制拆除被拆除被拆遷戶(hù)王某雄房屋程序問(wèn)題的請(qǐng)示〉的審核意見(jiàn)》”，結(jié)合其他案件事實(shí)，對(duì)該強(qiáng)制拆除行為的合法性進(jìn)行審查，認(rèn)定其適用法律、行政法規(guī)正確。

三、政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的合法性規(guī)制路徑

（一）明確政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的基本原則

⒈事項(xiàng)類(lèi)型全面。政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的作用對(duì)象應(yīng)當(dāng)涵蓋各類(lèi)政府法律事務(wù)，堅(jiān)持以事前防范與事中控制為主、以事后補(bǔ)救為輔的原則，讓法律顧問(wèn)全類(lèi)型服務(wù)、多階段參與，對(duì)政府決策、決定和行為進(jìn)行多角度、多層次的風(fēng)險(xiǎn)分析研判和防范處置。

⒉程序機(jī)制規(guī)范。政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的出具和作用發(fā)揮應(yīng)當(dāng)符合行政程序法治要求。從健全政府決策決定程序以及規(guī)范法律顧問(wèn)履職程序兩個(gè)維度，推進(jìn)法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)程序機(jī)制契合行政行為程序的合法性、正當(dāng)性要求。

⒊意見(jiàn)內(nèi)容最佳。政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的內(nèi)容既要符合行政法治的合法性、合理性原則，也要遵循正當(dāng)程序、行政效能［13］原則，充分融合理論的基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性和實(shí)踐的可行性、實(shí)效性。

⒋意見(jiàn)形式明確。政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的形式應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以書(shū)面形式為主、口頭形式為輔的原則。書(shū)面形式的功能價(jià)值不僅在于證明法律顧問(wèn)履職情況，方便政府閱研參考，更在于為政府反饋法律意見(jiàn)采納情況、說(shuō)明理由提供基礎(chǔ)。同時(shí)，鑒于政府對(duì)法律顧問(wèn)的管理考核需求以及法律顧問(wèn)要對(duì)自己意見(jiàn)負(fù)責(zé)的角度，宜采用書(shū)面形式，并在法律意見(jiàn)的表達(dá)機(jī)制上建立良好的互動(dòng)形態(tài)。

⒌權(quán)利責(zé)任相當(dāng)。政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持權(quán)責(zé)相當(dāng)原則，在明晰政府法律顧問(wèn)職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)前提下，對(duì)其出具法律意見(jiàn)的內(nèi)容、程序等進(jìn)行合法性、合理性、正當(dāng)性分析，判斷法律意見(jiàn)對(duì)政府作出某項(xiàng)決策、決定和行為的作用發(fā)揮程度以及二者之間的因果關(guān)系，進(jìn)而認(rèn)定和追究相應(yīng)的責(zé)任。

（二）完善政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的出具程序

從政府法律顧問(wèn)履職程序維度來(lái)看，法律顧問(wèn)在出具法律意見(jiàn)時(shí)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明相應(yīng)理由?！啊_性意味著合情合理的，有好的理由所支持的可接受性?！保?4］政府法律顧問(wèn)的角色定位，決定了其本身及其法律意見(jiàn)作為政府決策和行為的理性補(bǔ)充和專(zhuān)業(yè)支持。從應(yīng)然角度來(lái)看，法律顧問(wèn)的法律意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)具備充分的合法性和正確性。從實(shí)然角度來(lái)看，政府法律顧問(wèn)應(yīng)當(dāng)在履職實(shí)務(wù)中對(duì)其出具的法律意見(jiàn)進(jìn)行相對(duì)充足的論證，并附上相應(yīng)的理由說(shuō)明。

從政府反饋采納情況程序維度來(lái)看，政府無(wú)論采納法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)與否，均應(yīng)說(shuō)明相應(yīng)理由。這種回饋性、互動(dòng)性程序機(jī)制具有重要的實(shí)踐價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義：一是確保政府決策、決定的合法性?！罢嬲暮戏ㄐ圆⒉唤ɑ诠铝⒌淖置嬉饬x符合度之上，而是需要一系列的理由來(lái)支撐，直至總體上滿(mǎn)足一定的充分性水平。”［15］從內(nèi)部行政法視角來(lái)看，政府決策、決定自身需要具備充足的合法性，政府對(duì)采納法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)與否進(jìn)行理由說(shuō)明的同時(shí)，也是在進(jìn)行一番合法性論證與補(bǔ)足。從外部行政法視角來(lái)看，政府決策、決定需要得到外部行政法的合法性支持，法律顧問(wèn)對(duì)政府決策、決定提出法律意見(jiàn)，這一內(nèi)部行為效果極易外化，由于其“因”在行政內(nèi)部，所以政府內(nèi)部“必須建立規(guī)范形成該‘因的制度機(jī)制，即使內(nèi)部行為效果外溢，也能得到外部行政法的合法性支持”。［16］二是確保政府決策、決定的合理性?！霸O(shè)立司法審查僅僅能維持最低標(biāo)準(zhǔn)而不能確保最理想的行政決定”“在最低限度的公正和合理之上行政機(jī)構(gòu)仍可以作出令人不甚滿(mǎn)意的決定或訴諸糟糕的程序”。［17］“說(shuō)明理由關(guān)注行政機(jī)關(guān)判斷形成過(guò)程的合理性”，［18］政府對(duì)采納法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)與否進(jìn)行理由說(shuō)明，是對(duì)行政決策、決定過(guò)程予以規(guī)制的一種程序機(jī)制，可以“防止決定的專(zhuān)橫與任意，使決定趨于理性和正確”，［19］進(jìn)而加強(qiáng)政府決策、決定合理性的論證與補(bǔ)足。

（三）提升政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的內(nèi)容質(zhì)量

“政府法律顧問(wèn)作用的發(fā)揮，既依賴(lài)于接受方的立場(chǎng)和態(tài)度，也依賴(lài)于供給方所提供的意見(jiàn)和建議的質(zhì)量和水準(zhǔn)?！保?0］可以說(shuō)，政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的內(nèi)容質(zhì)量，客觀上直接影響法律顧問(wèn)作用的發(fā)揮。而政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的質(zhì)量，有賴(lài)于法律顧問(wèn)自身的專(zhuān)業(yè)水平、履職能力、作為態(tài)度，也得益于政府設(shè)定的法律顧問(wèn)參與程度、作用機(jī)制、績(jī)效考評(píng)等。其中，績(jī)效考評(píng)的導(dǎo)向效應(yīng)需要給予足夠重視，并設(shè)置科學(xué)合理的考評(píng)指標(biāo)體系。本質(zhì)上，“指標(biāo)體系只是服務(wù)于評(píng)價(jià)目的與理念的工具”。［21］因此，在構(gòu)建政府法律顧問(wèn)工作績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)明確考評(píng)目的在于確保政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的內(nèi)容質(zhì)量，不斷提高政府法律顧問(wèn)的履職質(zhì)效。其次，在具體指標(biāo)設(shè)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)兼顧定性與定量、共性與個(gè)性、日常與定期、專(zhuān)項(xiàng)與綜合等要素，妥善處理各組要素之間的關(guān)系，并賦予其相應(yīng)的權(quán)重。

（四）厘清政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的責(zé)任機(jī)制

毋庸置疑，政府法律顧問(wèn)對(duì)其出具法律意見(jiàn)的合法性應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，但這種責(zé)任應(yīng)當(dāng)是與其職責(zé)相對(duì)應(yīng)的，具有間接性、有限性、過(guò)程性等特征。固然，政府法律顧問(wèn)出具法律意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行職責(zé)，從合法性、合理性、潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)和可行的防范策略等方面開(kāi)展法律論證。然而，歸根結(jié)底政府是行政決策、行政決定、行政行為的主體，負(fù)有法定的主導(dǎo)責(zé)任和直接責(zé)任，法律顧問(wèn)出具法律意見(jiàn)僅是為政府決策、決定提供參考，最終是否采納、采納多少全由政府決定，政府對(duì)法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)負(fù)有相當(dāng)?shù)淖⒁饬x務(wù)和相應(yīng)的審核責(zé)任。首先，需要明確其責(zé)任承擔(dān)的前提，即政府提供的有關(guān)事實(shí)證據(jù)和文件材料真實(shí)有效，政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)本身明顯違反合法性、合理性，造成不良后果。其次，需要明確其承擔(dān)責(zé)任的主要情形，即違反論證客觀、合法、真實(shí)的義務(wù)，違反遵守程序規(guī)定的義務(wù)，違反遵守職業(yè)道德義務(wù)，違反接受監(jiān)督和管理的義務(wù)等。此外，應(yīng)當(dāng)健全政府法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的存檔備案機(jī)制，為法律顧問(wèn)法律意見(jiàn)的責(zé)任承擔(dān)提供相應(yīng)的書(shū)面憑據(jù)。

【參考文獻(xiàn)】

［1］張舒，祝福恩.政府部門(mén)建立法律顧問(wèn)制度的制度性對(duì)策［J］.行政論壇，2017，（1）：64-67.

［2］趙萬(wàn)里，李艷紅.專(zhuān)家體制與公共決策的技術(shù)—政治過(guò)程［J］.自然辯證法研究，2009，（11）：79-83.

［3］［20］楊偉東.完善政府法律顧問(wèn)制度［J］.廣東社會(huì)科學(xué)，2017，（1）：224-231+256.

［4］習(xí)近平.論堅(jiān)持全面依法治國(guó)［M］.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2020：139.

［5］馬永俠，武宏志.訴諸權(quán)威的論證及其評(píng)估——以批判性問(wèn)題為工具［J］.社會(huì)科學(xué)輯刊，2002，（4）：36-40.

［6］中共中央宣傳部，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)辦公室.習(xí)近平法治思想學(xué)習(xí)綱要［M］.北京：人民出版社，學(xué)習(xí)出版社，2021：102.

［7］王錫鋅.我國(guó)公共決策專(zhuān)家咨詢(xún)制度的悖論及其克服——以美國(guó)《聯(lián)邦咨詢(xún)委員會(huì)法》為借鑒［J］.法商研究，2007，（2）：113-121.

［8］《習(xí)近平法治思想概論》編寫(xiě)組.習(xí)近平法治思想概論［M］.北京：高等教育出版社，2021：250.

［9］楊建順.破解政府法律顧問(wèn)“聘而不用”難題［N］.檢察日?qǐng)?bào)，2016-02-24（07）.

［10］呂立秋.發(fā)揮行政機(jī)關(guān)法制部門(mén)和政府法律顧問(wèn)的作用［J］.北京觀察，2016，（12）：38-39.

［11］侯孟君.重大執(zhí)法決定法制審核制度的推行進(jìn)路［J］.行政與法，2017，（10）：24-31.

［12］［16］章劍生.作為擔(dān)保行政行為合法性的內(nèi)部行政法［J］.法學(xué)家，2018，（6）：66-80+193.

［13］沈巋.論行政法上的效能原則［J］.清華法學(xué)，2019，（4）：5-25.

［14］（德）哈貝馬斯.在事實(shí)與規(guī)范之間［M］.童世駿，譯.上海：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2003：278.

［15］蘇宇.走向“理由之治”——行政行為說(shuō)明理由制度之透視［M］.北京：中國(guó)法制出版社，2019：1.

［17］（美）歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩，羅納德·M·利文.行政法和行政程序概要［M］.黃列，譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1996：45.

［18］趙銀翠.論行政行為說(shuō)明理由——以行政過(guò)程為視角［J］.法學(xué)雜志，2010，（1）：129-131.

［19］王立勇.論正當(dāng)程序中的說(shuō)明理由制度［J］.行政法學(xué)研究，2008，（2）：60-66+84.

［21］鄭方輝，馮健鵬.法治政府績(jī)效評(píng)價(jià)［M］.北京：新華出版社，2014：24.

（責(zé)任編輯：苗政軍）

Research on the Regularization of Government

Counselors' Legal Opinion

Hou Mengjun

Abstract：Issuing legal opinion is government counselors' primary responsibility and is also the main way of performing their duties， which can reinforce and support government's decisions professionally and rationally. However， as the criteria for assessing the operation of government counselor system，the connotation，extension， legal status and effect of government counselors' legal opinion are still needed to be developed，which make it necessary to regularize the opinion.The legal status and effect of government counselors' legal opinion could be clarified by the legal interpretation，attribute analysis and type analysis on it.Then，we can regularize government counselors' legal opinion effectively from different ways，such as determining the basic principles，completing the issuance procedure，improving the quality of content and clarifying the responsibility mechanism.

Key words：government counselor；regularization；legal opinion；legal status