胡衛(wèi)列　呂洪濤　劉家璞

2022年11月2日最高檢黨組研究討論貫徹落實(shí)黨的二十大“完善公益訴訟制度”要求，會議指出要加強(qiáng)公益訴訟專門立法研究。最高人民檢察院直接辦理的“萬峰湖專案”是中國特色社會主義的體制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理和社會治理效能的真實(shí)寫照，提出“以事立案”新方式、深化一體化辦案模式、拓展檢察聽證功能的方案。同時(shí)，各地也在開展文物保護(hù)檢察公益訴訟工作，思考如何在此領(lǐng)域建立起與行政執(zhí)法的銜接機(jī)制。這些做法既豐富了辦案實(shí)踐，又極具規(guī)則意義，提供了公益訴訟專門立法研究的“檢察方案”。

摘 要：“萬峰湖專案”的成功辦理，是中國特色社會主義的體制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理和社會治理效能的又一個(gè)真實(shí)寫照，為破解“公地悲劇”貢獻(xiàn)公益司法保護(hù)“中國方案”。通過對該專案辦案背景、辦案重點(diǎn)難點(diǎn)和辦案影響進(jìn)行深入解讀，深刻闡釋檢察公益訴訟的制度價(jià)值，以期對檢察機(jī)關(guān)今后辦理相關(guān)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境案提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：檢察公益訴訟 以事立案 一體化辦案 檢察聽證

近期，最高檢發(fā)布了第四十一批指導(dǎo)性案例——最高人民檢察院督促整治萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟案（以下簡稱“萬峰湖專案”）。該案作為最高檢直接立案辦理的第一起公益訴訟案件，在辦案過程中，最高檢堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想為指引，探索提出“以事立案”新方式、深化一體化辦案模式、拓展檢察聽證功能、持續(xù)做好辦案“后半篇文章”從而實(shí)現(xiàn)訴源治理，既豐富了辦案實(shí)踐，為今后辦理同類案件提供借鑒，又極具規(guī)則意義，多項(xiàng)成果被《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》吸收。為更好地理解和適用本案例，我們擬從辦案背景、辦案重點(diǎn)難點(diǎn)和辦案影響等方面重點(diǎn)加以解讀。

一、專案辦理的背景和形勢

（一）貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想的實(shí)踐要求

以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視檢察公益訴訟制度。黨的十八屆四中全會正式提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)拓展公益訴訟案件范圍，黨的二十大再次強(qiáng)調(diào)完善公益訴訟制度。檢察公益訴訟制度是黨中央和習(xí)近平總書記親自決策、部署和推進(jìn)的重大改革舉措，是習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想的重要組成部分。2019年10月，十三屆全國人大常委會第十四次會議專項(xiàng)聽取最高檢關(guān)于開展公益訴訟檢察工作情況的報(bào)告，明確要求最高檢和省級檢察院要依法直接辦理一些涉及面廣、危害大的典型公益訴訟案件，彰顯司法權(quán)威，發(fā)揮法治威力。最高檢直接立案辦理“萬峰湖專案”，這種“頂格”管轄，本質(zhì)上是以實(shí)際行動貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想，將黨中央的決策部署實(shí)實(shí)在在地落實(shí)到公益訴訟檢察實(shí)踐。

（二）新形勢下公益訴訟檢察高質(zhì)量發(fā)展的工作需要

公益訴訟檢察工作全面推行五年來，檢察機(jī)關(guān)已辦理公益訴訟案件70多萬件，工作理念不斷更新，辦案數(shù)量穩(wěn)步上升，案件范圍逐步拓展，辦案質(zhì)效不斷提升。同時(shí)也要看到，與新時(shí)代黨中央對全面依法治國的新要求相比，與人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的更高要求相比，公益訴訟檢察還有一定差距。新形勢要求公益訴訟檢察向縱深發(fā)展、向追求更高質(zhì)效轉(zhuǎn)型，不斷彰顯公益訴訟更好的促進(jìn)國家治理、服務(wù)人民群眾的制度價(jià)值，充分體現(xiàn)其有用、有效、不添亂的功能特點(diǎn)，這就要用更多地案例呈現(xiàn)，更好的效果證明。最高檢直接辦理“萬峰湖專案”，并將其獨(dú)立作為一批指導(dǎo)性案例發(fā)布，為今后最高檢和各省級檢察院直接辦理涉及面廣、危害的公益訴訟案件樹立了標(biāo)桿，也為檢察一體化辦案模式的運(yùn)用及檢察機(jī)關(guān)通過辦案推進(jìn)訴源治理等積累了有益經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步夯實(shí)了檢察公益訴訟制度發(fā)展的實(shí)踐基礎(chǔ)。

（三）跨省級行政區(qū)劃流域污染治理的檢察作為

萬峰湖生態(tài)環(huán)境受損問題由來已久，雖經(jīng)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，黔、桂、滇三?。▍^(qū)）所轄湖區(qū)陸續(xù)開展了治理行動，但由于地跨三?。▍^(qū)）五縣（市），上下游、左右岸的治理主張和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，流域污染問題拖延多年、無法根治。通過豐富的辦案實(shí)踐，檢察公益訴訟獨(dú)具特色的“公益之訴、督促之訴、協(xié)同之訴”的職能定位愈加清晰，激活現(xiàn)有體制機(jī)制失靈、僵化、缺漏的功能作用更加明顯，最高檢直接立案辦理“萬峰湖專案”，有效破解了僅靠一?。▍^(qū)）難以完成的跨省級行政區(qū)劃流域污染治理的問題。“萬峰湖專案”的成功辦理，再一次印證了檢察機(jī)關(guān)通過履行公益訴訟檢察職能，可讓現(xiàn)有體制機(jī)制更加完整、完善、有效，從而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理、協(xié)同治理，對解決跨行政區(qū)劃生態(tài)環(huán)境受損問題具有獨(dú)特的價(jià)值作用。

二、專案辦理的重點(diǎn)難點(diǎn)

（一）探索以事立案方式，解決責(zé)任主體眾多立案難題

萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損問題客觀存在，相關(guān)責(zé)任主體既涉及不同行政區(qū)劃和層級，又涉及不同行政部門，還涉及不同民事主體，若按傳統(tǒng)的以監(jiān)督對象立案模式，就需要確定具體的侵權(quán)人或負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，這樣勢必需要大量時(shí)間進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，在短時(shí)間內(nèi)國家利益和社會公共利益就不能得到及時(shí)有效的保護(hù)。為此，最高檢探索創(chuàng)制“以事立案”方式，將國家利益和社會公共利益擺在首位，提出基于萬峰湖流域跨省（區(qū)）生態(tài)環(huán)境受損的事實(shí)立案調(diào)查?！耙允铝浮庇欣跈z察機(jī)關(guān)依法及時(shí)有效行使調(diào)查取證權(quán)，提高辦案效率，有利于檢察機(jī)關(guān)化解不必要的辦案阻力，爭取各方的支持和配合，有利于檢察機(jī)關(guān)更好發(fā)揮督促協(xié)同作用，更好實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)。

（二）運(yùn)用一體化辦案機(jī)制，增強(qiáng)辦案合力

“萬峰湖專案”問題交織，涉及面寬，工作量很大，這就需要充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的體制優(yōu)勢，抽調(diào)四級檢察機(jī)關(guān)的精干力量，形成分工明確的辦案“兵團(tuán)”。一是人員不足，化零為整，在案件辦理中，最高檢組建由張雪樵副檢察長擔(dān)任主辦檢察官的辦案組，從本院及相關(guān)?。▍^(qū)）檢察機(jī)關(guān)抽調(diào)辦案骨干作為辦案組成員，最高檢第八檢察廳統(tǒng)一負(fù)責(zé)案件線索管理、關(guān)鍵環(huán)節(jié)把關(guān)、辦案人員調(diào)度、對外協(xié)調(diào)宣傳以及技術(shù)后勤保障，相關(guān)?。▍^(qū)）分別組建辦案分組，負(fù)責(zé)摸排案件線索，辦理最高檢交辦和指定管轄的案件，從而形成了以最高檢為“龍頭”、省級檢察院與市州檢察院為“樞紐”、基層檢察院為“支點(diǎn)”的一體化辦案模式。二是工作量大，化整為零，探索自辦與交辦相結(jié)合的“1＋N”模式，“1”是指最高檢“以事立案”的1個(gè)總案，“N”是指針對侵害具體公益問題所立的全部子案件。對于“N”個(gè)子案件，在對專案具體線索統(tǒng)一研判的基礎(chǔ)上，最高檢認(rèn)為符合立案條件的，原則上以交辦方式交由屬地檢察院辦理，接到線索的檢察院再開展進(jìn)一步調(diào)查，應(yīng)立盡立。通過化零為整，有機(jī)整合了四級檢察院的辦案力量，充分發(fā)揮不同層級的職能優(yōu)勢，大大提升了辦案能力。通過化整為零，既有效分解了專案辦案任務(wù)，也有助于屬地檢察機(jī)關(guān)破解辦案困難阻力，提升辦案積極性。

（三）堅(jiān)持雙贏多贏共贏理念，推動跨區(qū)劃協(xié)同綜合治理

由于沿萬峰湖五縣（市）的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，管轄的水域面積不同，對萬峰湖水資源稟賦利益的需求也不同，從而導(dǎo)致對保護(hù)萬峰湖生態(tài)環(huán)境的重要性認(rèn)識不一，治理投入的資金和力量不一，執(zhí)法整治的節(jié)奏和力度不一，直接影響萬峰湖生態(tài)環(huán)境的非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖等問題久治不絕，甚至越治越亂。為凝聚公益保護(hù)合力，破解跨行政區(qū)劃造成的“各自為政”、保護(hù)力量分散問題，“萬峰湖專案”立案后，最高檢在立即要求三?。▍^(qū)）檢察院分別向所在的黨委和政法委報(bào)告情況，三?。▍^(qū)）黨委主要領(lǐng)導(dǎo)均做出支持性批示， 凝聚起萬峰湖協(xié)同綜合治理共識，為專案的順利推進(jìn)營造了良好的辦案環(huán)境。為破解跨行政區(qū)劃造成的萬峰湖流域治理制度機(jī)制不足等問題，最高檢推動沿湖五縣（市）政府成立聯(lián)合執(zhí)法指揮部，對湖區(qū)實(shí)行統(tǒng)一聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管。為強(qiáng)化公益訴訟檢察職能對萬峰湖的生態(tài)保護(hù)作用，最高檢推動沿湖三市（州）檢察院共同簽署了《關(guān)于萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)協(xié)作機(jī)制（試行）》，并促成建立了跨省級行政區(qū)劃的萬峰湖聯(lián)合檢察室。在保護(hù)受損公益的同時(shí)，推動加強(qiáng)流域檢察機(jī)關(guān)之間、檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間、行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)作，建立跨區(qū)劃執(zhí)法、司法協(xié)作機(jī)制，甚至推動完善流域立法，深化流域生態(tài)環(huán)境治理。

（四）推進(jìn)訴前程序司法化，拓展檢察聽證功能

“萬峰湖專案”沒有一件行政公益訴訟案件進(jìn)入訴訟程序，實(shí)現(xiàn)了訴前維護(hù)公益的最佳司法狀態(tài)，但訴前程序的單向性、封閉式運(yùn)行模式，導(dǎo)致存在公開性不夠、程序性不強(qiáng)等問題。為客觀評價(jià)辦案成效，提高公信力、說服力，2020年12月24日，專案組在貴州省興義市舉行公開聽證會。邀請3名全國人大代表、4名專家學(xué)者擔(dān)任聽證員，邀請水利部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關(guān)代表，以及百色、曲靖、黔西南三地市級政府領(lǐng)導(dǎo)參加，邀請沿湖五縣（市）政府領(lǐng)導(dǎo)和群眾代表旁聽。檢察機(jī)關(guān)通過組織公開聽證，實(shí)現(xiàn)了實(shí)體公正與程序公開并舉的辦案目的，推動了公益訴訟訴前程序司法化，進(jìn)一步鞏固了辦案成效，調(diào)動各方積極探討萬峰湖流域漁業(yè)生態(tài)養(yǎng)殖和生態(tài)開發(fā)的可行性，推動從整治生態(tài)環(huán)境到實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的縱深發(fā)展，力爭以一個(gè)案件的辦理推動一類問題有效解決。以檢察公益訴訟助推當(dāng)?shù)鼐G色發(fā)展，萬峰湖流域正在成為“綠水青山就是金山銀山”的生動實(shí)踐?！叭f峰湖專案”是最高檢直接立案辦理的第一起公益訴訟案件，此次聽證會也是最高檢召開的首次公益訴訟案件聽證會。

（五）統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)“兩山”理念的落實(shí)

一般而言，檢察聽證的功能是對辦案中遇到的疑難復(fù)雜事實(shí)認(rèn)定或者法律適用等方面問題進(jìn)行厘清，但是“萬峰湖專案”拓展了檢察聽證的功能，該聽證會是對辦案成效進(jìn)行客觀評價(jià)，問計(jì)于民，并凝聚多部門、多層級等相關(guān)方面對流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)的共識，明確案件延伸的全流域綜合治理、生態(tài)開發(fā)等后續(xù)工作，促進(jìn)制度建設(shè)的完善，鞏固辦案效果，防止問題反彈。

“萬峰湖專案”第一階段工作，徹底解決了湖面非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖污染等問題，實(shí)現(xiàn)了“綠水青山”的階段性工作目標(biāo)。但沿湖五縣（市）都曾是國家級貧困地區(qū)，當(dāng)?shù)厝罕姶蠖嗫亢院?，如果生?jì)問題得不到解決，網(wǎng)箱養(yǎng)殖等問題很可能再次反彈。為此，最高檢主動延伸監(jiān)督觸角，著力解決公益受損背后的深層次、隱藏性矛盾。在與沿湖五縣（市）充分溝通達(dá)成共識的基礎(chǔ)上，專案第二階段工作主要聚焦“綠水青山”與“金山銀山”的銜接轉(zhuǎn)化，進(jìn)一步發(fā)揮公益訴訟檢察職能作用，統(tǒng)籌萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，推動沿湖五縣（市）統(tǒng)一監(jiān)管執(zhí)法，統(tǒng)一開發(fā)生態(tài)漁業(yè)，助力實(shí)現(xiàn)萬峰湖長效治理和綠色發(fā)展。在最高檢的推動下，沿湖五縣（市）黨委政府就萬峰湖大水面生態(tài)養(yǎng)殖項(xiàng)目達(dá)成共識，會簽《黔桂滇三?。▍^(qū)）五縣（市）萬峰湖產(chǎn)業(yè)發(fā)展框架協(xié)議》，組織政府分管縣長到千島湖參加生態(tài)漁業(yè)專項(xiàng)培訓(xùn)，合作成立“黔桂滇萬峰湖漁業(yè)開發(fā)有限公司”。在開展訴源治理時(shí)，充分尊重行政機(jī)關(guān)作為公共利益保護(hù)第一順位代表的地位，嚴(yán)格把握職能界限，堅(jiān)持“不越位、不缺位、不混同”原則，督促行政機(jī)關(guān)“治未病”，同步實(shí)現(xiàn)“生態(tài)美百姓富”的目標(biāo)。

三、專案辦理的影響和意義

（一）推動省級以上檢察機(jī)關(guān)直接立案全覆蓋，在服務(wù)中心和大局中彰顯檢察擔(dān)當(dāng)

“萬峰湖專案”成功辦理后，最高檢又直接立案辦理公益訴訟案件7件，帶動各省級檢察院直接立案辦理案件160件，并實(shí)現(xiàn)省級檢察院自辦案件立案全覆蓋，推動解決了一大批重大公益受損問題。2021年，對涉及山東、江蘇、河南、安徽4省8市的“南四湖”流域生態(tài)環(huán)境受損問題，最高檢直接立案辦理，用時(shí)一年，督促全流域協(xié)力扭轉(zhuǎn)治污困局，重現(xiàn)一湖碧水。2022年，最高檢還立案辦理了長江流域船舶污染治理公益訴訟專案，從長江上游云南開始，到貴州、上海等11個(gè)?。ㄊ校┩酵七M(jìn)解決長江流域船舶造成的生活污染、含油污水、固廢等污染問題治理，將黨中央“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”決策部署落到實(shí)處。

（二）引領(lǐng)規(guī)則創(chuàng)新，推動公益訴訟制度機(jī)制完善

“萬峰湖專案”既豐富了辦案實(shí)踐，又極具規(guī)則意義，在法治軌道上實(shí)現(xiàn)立案模式、辦案模式和結(jié)案追求的創(chuàng)新。最高檢通過探索以事立案，破解涉案主體眾多等難題。運(yùn)用一體化辦案機(jī)制，突破辦案阻力。統(tǒng)一調(diào)用檢察人員成立專案組，解決辦理重大疑難案件力量不足問題，以上成果均被《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》吸收，推動檢察公益訴訟制度進(jìn)一步完善。此外，探索總結(jié)形成了一系列跨行政區(qū)劃重大疑難復(fù)雜公益訴訟案件辦理的工作經(jīng)驗(yàn)；聚焦訴源治理，充分發(fā)揮檢察公益訴訟制度優(yōu)勢，推動形成了萬峰湖治理開發(fā)齊抓共管大格局。創(chuàng)新開展“一個(gè)案件兩次聽證”，主動運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)直播，更大范圍展示專案第二階段工作成效，讓廣大網(wǎng)民見證、監(jiān)督萬峰湖流域的綠色發(fā)展，進(jìn)一步提升檢察公益訴訟制度的影響力。探索完善“培訓(xùn)+辦案+研究”立體化精準(zhǔn)培訓(xùn)新模式，以“辦案”為核心，調(diào)訓(xùn)下級檢察院業(yè)務(wù)骨干參與辦案，跟案學(xué)習(xí)，以“調(diào)查研究”促進(jìn)深入思考，推動成果轉(zhuǎn)化運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)學(xué)、用、研有機(jī)結(jié)合，為全國公益訴訟檢察業(yè)務(wù)能力建設(shè)提供了新路徑。

（三）擴(kuò)大制度影響，為破解“公地悲劇”貢獻(xiàn)公益司法保護(hù)“中國方案”

流域治理是世界性難題，大江大湖上下游不同行、左右岸不同步的頑癥痼疾同樣是擺在我們面前的難題?！叭f峰湖專案”以最低的司法成本、在最短的時(shí)間解決橫跨三?。▍^(qū)）的湖泊流域問題，辦成了多年想辦而沒辦成的難事。萬峰湖重現(xiàn)一湖碧水，流域生態(tài)環(huán)境更加優(yōu)美，人民群眾更加安居樂業(yè)，對公益訴訟制度有了更多贊許，對中國特色社會主義道路更加自信。貴州、廣西、云南三省黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)對專案辦理給予大力支持，要求行政機(jī)關(guān)主動支持配合檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟，案件辦理成效受到中央領(lǐng)導(dǎo)批示肯定。中央電視臺系列專題片《為了公眾的利益》中以上、下兩集《萬峰湖專案紀(jì)實(shí)》對專案進(jìn)行全景展現(xiàn)，各大媒體爭相報(bào)道萬峰湖專案指導(dǎo)性案例發(fā)布情況，公益訴訟制度影響力持續(xù)擴(kuò)大?！叭f峰湖專案”發(fā)揮公益訴訟檢察促進(jìn)國家治理獨(dú)特制度效能，高效破解“公地悲劇”難題，也引起了國際法律界人士的高度關(guān)注。巴西聯(lián)邦總檢察署高等委員會副主席，前巴西聯(lián)邦總檢察長拉克爾·道奇（Raquel Dodge）指出，“中國正在積極拓展檢察官的職能，為切實(shí)的挑戰(zhàn)提供真正的解決方案，也就是（真正采取行動）應(yīng)對環(huán)境損害。”［1］萬峰湖專案是檢察公益訴訟助力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的生動樣本，展現(xiàn)了鮮明的中國特色，為世界他國解決跨區(qū)劃生態(tài)環(huán)境治理問題提供了“中國方案”。

*最高人民檢察院檢察委員會委員、第八檢察廳廳長、一級高級檢察官［100726］

**最高人民檢察院第八檢察廳二級巡視員［100726］

***最高人民檢察院第八檢察廳主辦檢察官、二級高級檢察官［100726］