［摘 要］土地是人類(lèi)得以生存發(fā)展的重要自然資源，《中華人民共和國(guó)土地管理法》將“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”這一基本國(guó)策以法律形式進(jìn)行再次確認(rèn)與強(qiáng)調(diào)，凸顯了土地資源的重要性。然而隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，違法占地現(xiàn)象日益凸顯，特別是在農(nóng)村地區(qū)，違法占地現(xiàn)象轉(zhuǎn)為頻繁。本文從對(duì)違法占地及土地執(zhí)法的界定分析著手，探析農(nóng)村土地執(zhí)法中存在的問(wèn)題，并從法律、執(zhí)法部門(mén)、社會(huì)意識(shí)、土地審批四個(gè)方面尋求化解困境的渠道，以期完善農(nóng)村土地執(zhí)法機(jī)制、提升執(zhí)法效能。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村；違法占地；執(zhí)法

［中圖分類(lèi)號(hào)］D9文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

［作者簡(jiǎn)介］靳晗璐，女，河北衡水人，西北政法大學(xué)，本科，研究方向：法學(xué)。

違法占地是指單位或個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)，采用欺騙等手段違法占用土地進(jìn)行非規(guī)劃建設(shè)的行為。農(nóng)村違法占地則是指在農(nóng)村地區(qū)發(fā)生的違法占用土地進(jìn)行建設(shè)的行為。在具體表現(xiàn)形式上分為四類(lèi)，分別為未經(jīng)批準(zhǔn)占用土地、采用欺騙方式騙取批準(zhǔn)文件占用土地、批少占多及其他形式［1］。此類(lèi)行為違反了相關(guān)土地管理法律、法規(guī)，應(yīng)當(dāng)追究行為人相應(yīng)的責(zé)任。

土地執(zhí)法是對(duì)土地違法行為進(jìn)行有效遏制的手段，是指縣級(jí)以上政府的自然資源行政主管部門(mén)依法對(duì)可能違反土地管理法律法規(guī)的行為進(jìn)行檢查監(jiān)督，并及時(shí)制止和制裁違法占地行為的行政執(zhí)法。具體由兩部分組成：一是在行政系統(tǒng)內(nèi)部，對(duì)下級(jí)自然資源行政部門(mén)進(jìn)行檢查監(jiān)督，確保其合法合規(guī)行政；二是在行政系統(tǒng)外部，對(duì)行政相對(duì)人進(jìn)行監(jiān)督，依法對(duì)相關(guān)違法占地行為進(jìn)行制止和處罰。

1 對(duì)農(nóng)村違法占地進(jìn)行執(zhí)法的必要性

1.1 理論層面

土地執(zhí)法是土地資源管理工作的重要組成部分，起到維護(hù)土地資源可持續(xù)發(fā)展、推動(dòng)國(guó)家土地政策落實(shí)的重要作用。同時(shí)，土地執(zhí)法是對(duì)違反土地法律法規(guī)行為的遏制，可以說(shuō)是國(guó)家土地管理的底線(xiàn)。對(duì)違法占地行為采取執(zhí)法的方式去解決并探究改善執(zhí)法中存在的問(wèn)題，對(duì)于推動(dòng)國(guó)家政策的制定和落實(shí)、完善相關(guān)立法、保護(hù)土地資源具有重要的理論價(jià)值。

1.2 實(shí)踐層面

我國(guó)目前土地違法形勢(shì)嚴(yán)峻，不按規(guī)劃使用土地、違法占地建房等問(wèn)題仍十分嚴(yán)重。特別是在農(nóng)村地區(qū)，違法占地行為更為普遍。因此進(jìn)行土地執(zhí)法、治理占地亂象有現(xiàn)實(shí)的必要性。通過(guò)執(zhí)法的方式遏制違法占地行為，順應(yīng)了國(guó)家對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)及綠色發(fā)展的大政方針，有助于提升農(nóng)村土地資源的利用率，完善農(nóng)村土地規(guī)劃，進(jìn)而提升基層治理現(xiàn)代化水平，實(shí)現(xiàn)建設(shè)美麗中國(guó)的目標(biāo)。

對(duì)于各行政區(qū)而言，明晰轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村土地違法占地現(xiàn)狀，能夠因地制宜地采取土地執(zhí)法舉措，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)土地執(zhí)法水平的提升，充分利用地形、技術(shù)、政策等因素對(duì)土地進(jìn)行高效、高質(zhì)利用，實(shí)現(xiàn)整個(gè)轄區(qū)內(nèi)土地使用水平與農(nóng)村居民生活水平的提升，進(jìn)而推動(dòng)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

2 我國(guó)農(nóng)村違法占地現(xiàn)狀

違法占地現(xiàn)象在我國(guó)存在已久，特別是農(nóng)村土地違法占地現(xiàn)象更為普遍，對(duì)諸多農(nóng)村違法占地情況進(jìn)行梳理，能夠發(fā)現(xiàn)其中存在的共性與發(fā)展趨勢(shì)，從而有針對(duì)性地進(jìn)行土地執(zhí)法，化解農(nóng)村土地違法占地難題。以下為我國(guó)農(nóng)村違法占地現(xiàn)狀存在的主要特點(diǎn)。

2.1 違法占地面積大，耕地占用比例高

我國(guó)農(nóng)村違法占地的面積規(guī)模較大，多為數(shù)十畝，甚至百畝。而且在被占用的土地類(lèi)型中，耕地占比極高。一方面是由于農(nóng)村地區(qū)土地類(lèi)型中耕地面積占比較大，故而違法占地行為不可避免地會(huì)存在占用耕地的情況；另一方面，耕地較之其他土地類(lèi)型更為平整，便于進(jìn)行占地建設(shè)。長(zhǎng)此以往，對(duì)于耕地的大面積違法占用會(huì)導(dǎo)致國(guó)家出現(xiàn)糧食危機(jī)，亦不利于國(guó)家保護(hù)耕地基本國(guó)策的實(shí)施。

2.2 占地建設(shè)用途廣，多為商業(yè)服務(wù)與廠房建設(shè)

農(nóng)村違法占地的建設(shè)用途范圍較廣，用于住宅、廠房、商業(yè)服務(wù)、公共服務(wù)等諸多領(lǐng)域，其中廠房與商業(yè)服務(wù)建設(shè)的比重更高。這與我國(guó)近年來(lái)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有著密切的聯(lián)系。經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)設(shè)施建設(shè)的需求增加，而已有的設(shè)施難以滿(mǎn)足其需求，故產(chǎn)生了大量的違法占地建設(shè)行為。

2.3 違法占地行為主體分為政府行為主體與社會(huì)行為主體

在諸多農(nóng)村違法占地案件中，其行為主體涉及行政機(jī)關(guān)、基層群眾性自治組織、個(gè)人、企業(yè)等，這些主體劃分為兩大類(lèi)，即政府行為主體與社會(huì)行為主體。政府行為主體往往會(huì)出于行政轄區(qū)建設(shè)或政績(jī)需求的考量而對(duì)土地進(jìn)行違法使用，社會(huì)行為主體則更多地會(huì)出于個(gè)人利益的需要而進(jìn)行違法占地行為［2］。

2.4 不符合土地利用總體規(guī)劃的違法占地案件比重較大

土地利用總體規(guī)劃是指各級(jí)政府依法組織對(duì)轄區(qū)內(nèi)全部土地的利用，以及土地開(kāi)發(fā)、整治、保護(hù)所作的綜合部署與安排［3］。符合土地利用總體規(guī)劃的土地違法則是指雖然對(duì)該土地的占有與建設(shè)行為未經(jīng)批準(zhǔn)，是違法的，但對(duì)其進(jìn)行的建設(shè)用途是符合政府既有的用地規(guī)劃的?？梢哉f(shuō)，符合土地利用規(guī)劃的土地違法只是程序上的違法，通過(guò)對(duì)審批部門(mén)審批流程進(jìn)行改善，提升其工作效率，即可避免此類(lèi)違法占地的行為。相反地，不符合土地利用總體規(guī)劃的土地違法行為是實(shí)質(zhì)意義上的土地違法，即占用和建設(shè)土地的行為是違法的，對(duì)土地進(jìn)行的建設(shè)用途也是不符合規(guī)劃的。相比之下，這類(lèi)土地違法行為應(yīng)當(dāng)作為省廳重點(diǎn)打擊和制裁的對(duì)象，從而形成良好的農(nóng)村土地保護(hù)與建設(shè)形勢(shì)。目前，我國(guó)農(nóng)村違法占地案件中不符合土地利用總體規(guī)劃的比重有所上升，國(guó)家要在土地使用審批方面進(jìn)行優(yōu)化，盡可能地減少因?qū)徟t緩導(dǎo)致的違法占地。

3 農(nóng)村土地執(zhí)法機(jī)制運(yùn)行存在的困難

3.1 相關(guān)法律法規(guī)存在不足，難以發(fā)揮效能

對(duì)于相對(duì)人違法占地建造建筑物的行為，《土地管理法》中規(guī)定要從下發(fā)處罰決定書(shū)之日起，責(zé)令退還非法占用的土地并拆除非法占用土地上修建的建筑物。然而這樣的規(guī)定在實(shí)際操作中存在諸多問(wèn)題，很難達(dá)到恢復(fù)原狀的效果。這在事實(shí)上也會(huì)刺激更多的相對(duì)人去實(shí)施違法占用農(nóng)村土地進(jìn)行建設(shè)的行為。

此外，對(duì)于符合土地利用總體規(guī)劃的違法占用土地案件，其程序上是違法的，但修建建筑的用途是符合本來(lái)的占地規(guī)劃的，對(duì)此類(lèi)案件也一律按照退還并拆除的處理方式來(lái)執(zhí)法，會(huì)造成資源和成本的浪費(fèi)。

3.2 土地執(zhí)法部門(mén)與相關(guān)部門(mén)配合存在問(wèn)題，執(zhí)法能力不足

農(nóng)村土地執(zhí)法機(jī)制的主體是相應(yīng)的執(zhí)法部門(mén)，而目前執(zhí)法部門(mén)在執(zhí)法能力上存在欠缺，并且在與相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)配合上也存在不足之處，這嚴(yán)重阻礙了土地執(zhí)法機(jī)制效能的發(fā)揮。首先，在土地執(zhí)法主體問(wèn)題上存在具體執(zhí)法職權(quán)劃分的爭(zhēng)議。2019年新修正的《土地管理法》規(guī)定“國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)土地的管理和監(jiān)督工作”“國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作”，使自然資源與農(nóng)業(yè)農(nóng)村兩個(gè)部門(mén)均具有土地執(zhí)法職能，因此具體到各地方，相關(guān)土地違法案件的執(zhí)法工作也應(yīng)當(dāng)由自然資源部與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部來(lái)進(jìn)行協(xié)同管理。然而該法在具體執(zhí)法內(nèi)容和監(jiān)管職責(zé)上未作明確區(qū)分，易產(chǎn)生執(zhí)法交叉與執(zhí)法真空的情形。結(jié)合全國(guó)目前實(shí)際情況來(lái)看，土地違法案件的執(zhí)法處理工作主要是由自然資源部來(lái)進(jìn)行的，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部基本不涉及對(duì)土地違法行為的處理。目前法律已經(jīng)規(guī)定由兩個(gè)部門(mén)進(jìn)行土地執(zhí)法，雖然未對(duì)具體職責(zé)進(jìn)行區(qū)分，但能夠通過(guò)協(xié)調(diào)合作來(lái)解決。單由自然資源部進(jìn)行執(zhí)法不僅是對(duì)現(xiàn)行法律的無(wú)視，而且很難在面對(duì)日益增多的土地違法案件時(shí)做到及時(shí)有效地處理，存在執(zhí)法能力不足的問(wèn)題。

其次，土地執(zhí)法部門(mén)之外的其他機(jī)構(gòu)部門(mén)雖然不具有土地執(zhí)法的職權(quán)，但也應(yīng)當(dāng)與土地執(zhí)法部門(mén)形成橫向的協(xié)調(diào)配合關(guān)系。然而目前土地執(zhí)法工作多由自然資源部門(mén)開(kāi)展，其他政府部門(mén)較少參與，這不利于執(zhí)法效能的提升，亦會(huì)導(dǎo)致行政系統(tǒng)內(nèi)部的僵化分立。

從土地執(zhí)法部門(mén)內(nèi)部來(lái)看，該部門(mén)也存在執(zhí)法能力不足的問(wèn)題，主要在人員配備方面存在欠缺。其執(zhí)法人數(shù)較少且年齡偏高，在面對(duì)日益增多的農(nóng)村土地執(zhí)法案件及實(shí)地調(diào)查條件艱苦的現(xiàn)實(shí)情況下，工作人員壓力增大且積極性減弱。另外，執(zhí)法人員有一部分是經(jīng)其他部門(mén)外調(diào)或臨時(shí)培訓(xùn)來(lái)的，這些人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)較低，執(zhí)法水平參差不齊，會(huì)對(duì)農(nóng)村土地執(zhí)法工作造成隱患。

3.3 行為人大多受教育程度低，缺乏保護(hù)土地的意識(shí)

造成農(nóng)村土地執(zhí)法困難的一個(gè)重要原因在于行為人保護(hù)土地意識(shí)不足。從近些年發(fā)生的相關(guān)案件來(lái)看，占用農(nóng)村土地的行為主體為兩類(lèi)，政府行為主體與社會(huì)行為主體。政府行為主體往往具有較高的法律認(rèn)知水平和國(guó)家政策領(lǐng)悟能力，其違法占地行為通常是在具有應(yīng)當(dāng)保護(hù)土地的認(rèn)知之下做出的明知故犯的行為。社會(huì)行為主體則普遍不具有較強(qiáng)的保護(hù)土地意識(shí)，特別是在此類(lèi)主體中多數(shù)為受教育水平較低的村民群體，更易做出違法占地的行為。

行為人受教育水平較低還會(huì)對(duì)執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法行為造成不便，行為人面對(duì)制裁處罰往往會(huì)與執(zhí)法部門(mén)產(chǎn)生言語(yǔ)和肢體上的沖突，嚴(yán)重影響執(zhí)法的質(zhì)量與效率。

另外，行為人缺乏保護(hù)土地意識(shí)這一問(wèn)題也透露出土地管理部門(mén)在相關(guān)普法宣傳和政策下達(dá)方面的工作不到位，存在流于形式的問(wèn)題。更有部分村民違法占地的行為是基于村委會(huì)的批準(zhǔn)，可以看出相關(guān)部門(mén)在政策下達(dá)方面工作的不足，導(dǎo)致村干部也存在不知或誤解國(guó)家政策的情況。

3.4 經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，與土地審批之間存在沖突

近幾年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于不斷發(fā)展的態(tài)勢(shì)，尤其是第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要進(jìn)行土地?cái)U(kuò)張，相關(guān)企業(yè)和政府單位通過(guò)建設(shè)產(chǎn)業(yè)設(shè)施來(lái)滿(mǎn)足相應(yīng)產(chǎn)業(yè)和地域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。然而目前在土地使用審批方面存在較大的障礙，相關(guān)審批部門(mén)怠于行使職權(quán)，致使產(chǎn)業(yè)發(fā)展和地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以及時(shí)獲得相應(yīng)的土地資源支持，進(jìn)而迫使其行為主體未經(jīng)批準(zhǔn)便開(kāi)展土地建設(shè)活動(dòng)。這一經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與土地審批之間的沖突導(dǎo)致大量土地違法案件的產(chǎn)生，加重了土地執(zhí)法部門(mén)的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也不利于產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平的提高。

4 農(nóng)村土地執(zhí)法未來(lái)發(fā)展路徑分析

4.1 補(bǔ)充完善現(xiàn)行法律法規(guī)

我國(guó)目前在農(nóng)村土地執(zhí)法領(lǐng)域的法律法規(guī)不甚完善。對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行完善能夠起到提升土地執(zhí)法效能的作用，但同時(shí)考慮到法律完善的周期長(zhǎng)、成本大等特點(diǎn)，可以先通過(guò)行政機(jī)關(guān)制定政府規(guī)章等方式，在不違背上位法的前提下，結(jié)合轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村土地執(zhí)法特點(diǎn)對(duì)現(xiàn)行法律進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明，從而明確土地執(zhí)法相關(guān)具體問(wèn)題，提升執(zhí)法效能。例如，針對(duì)違法占地處罰舉措單一的問(wèn)題，可以通過(guò)政府規(guī)章的方式進(jìn)行細(xì)化，針對(duì)不同情況采取不同的懲處措施，有效解決因懲處措施單一導(dǎo)致的浪費(fèi)問(wèn)題，妥善處理與違法行為人之間的矛盾，提升執(zhí)法效率與質(zhì)量。

4.2 強(qiáng)化農(nóng)村土地執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)外部建設(shè)

農(nóng)村土地執(zhí)法權(quán)的劃分是土地執(zhí)法有效性的重要影響因素。首先，在不同執(zhí)法機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)形成具體的權(quán)責(zé)劃分，并進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法。目前《土地管理法》規(guī)定自然資源部與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部均具有農(nóng)村土地執(zhí)法權(quán)，那么兩部門(mén)之間可以展開(kāi)合作探討，明晰具體的執(zhí)法權(quán)能，從而有效避免職責(zé)交叉與空白的情況出現(xiàn)。其次，在執(zhí)法部門(mén)與其他部門(mén)之間也應(yīng)當(dāng)形成相互配合進(jìn)行農(nóng)村土地執(zhí)法的機(jī)制。雖然其他部門(mén)并沒(méi)有土地執(zhí)法的責(zé)任，然而在執(zhí)法部門(mén)進(jìn)行執(zhí)法時(shí)，很難做到不借助或者不涉及其他部門(mén)的職權(quán)。諸如人民法院、人民檢察院、公安等部門(mén)在土地執(zhí)法中都能夠發(fā)揮一定的作用。因此，在土地執(zhí)法部門(mén)與非執(zhí)法部門(mén)之間應(yīng)當(dāng)形成協(xié)調(diào)合作網(wǎng)絡(luò)，有效處理好農(nóng)村土地違法問(wèn)題。最后，在執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)重視相關(guān)人員配備，注重專(zhuān)門(mén)土地執(zhí)法人員的選拔與培養(yǎng)，提升相應(yīng)人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)，壯大農(nóng)村土地執(zhí)法隊(duì)伍，從而減輕執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部的辦案壓力，增強(qiáng)人員工作的積極性。

4.3 提升社會(huì)的保護(hù)土地意識(shí)和守法意識(shí)

提升社會(huì)公眾保護(hù)土地的意識(shí)及對(duì)相關(guān)土地法律制度的認(rèn)知，能夠從源頭上遏制農(nóng)村土地違法行為的發(fā)生，因此相關(guān)部門(mén)必須在社會(huì)面上加強(qiáng)對(duì)土地法律法規(guī)及政策的宣傳教育，確保真正落到實(shí)處，避免流于形式的情形出現(xiàn)。此外，還可以通過(guò)信息公開(kāi)、透明執(zhí)法等方式讓社會(huì)公眾切實(shí)體會(huì)到違法占地應(yīng)承擔(dān)的懲處與責(zé)任，進(jìn)而建立良好的農(nóng)村用地秩序。同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)在政府系統(tǒng)內(nèi)部，特別是基層干部隊(duì)伍群體中開(kāi)展保護(hù)耕地基本國(guó)策及相關(guān)法律政策的講座或會(huì)議，從而提升執(zhí)法水平并發(fā)揮干部的帶動(dòng)作用，使保護(hù)土地這一概念深入人心，有助于農(nóng)村土地資源的保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展。

4.4 順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，提高土地審批效能

近些年我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈上升態(tài)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地需求的增加與土地審批部門(mén)審批效率遲緩之間的矛盾也日益加深，迫使不少行為人未經(jīng)批準(zhǔn)便對(duì)于土地進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，因此處理好土地審批效率的問(wèn)題對(duì)解決農(nóng)村違法占地情形具有一定的促進(jìn)作用?？梢圆捎镁?jiǎn)流程、縮短時(shí)限的方式，通過(guò)建立聯(lián)合審批機(jī)制和一站式審批窗口、減少審批材料的重復(fù)提交等具體舉措提高行政審批服務(wù)效率。另外，還可以在審批系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行現(xiàn)代化改革，引入并提升網(wǎng)上審批程序的利用率，在大大節(jié)省行為人審批時(shí)間的同時(shí)，還可以對(duì)審批機(jī)關(guān)實(shí)施社會(huì)監(jiān)督，從而改善審批部門(mén)的工作現(xiàn)狀，推動(dòng)土地審批與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，進(jìn)而減少農(nóng)村土地違法占用的情形［4］。

參考文獻(xiàn)

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