摘 要 隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)村振興、生態(tài)宜居的發(fā)展迎來(lái)新階段，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的重要性與日俱增。隨著工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的加快，耕地?cái)?shù)量不斷減少，質(zhì)量極速下降，生態(tài)功能退化嚴(yán)重。為緩解以上問(wèn)題，以可持續(xù)發(fā)展理論、政策分析理論為理論基礎(chǔ)，構(gòu)建了耕地生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)體系，對(duì)上海市耕地生態(tài)保護(hù)相關(guān)政策實(shí)施效果進(jìn)行分析。分析認(rèn)為上海市耕地生態(tài)保護(hù)相關(guān)政策的出臺(tái)和實(shí)施效果明顯，耕地生態(tài)保護(hù)重視度不斷提升，各項(xiàng)耕地生態(tài)指標(biāo)不斷向好。

關(guān)鍵詞 耕地生態(tài)保護(hù)；政策實(shí)施；效果評(píng)價(jià)；上海市

中圖分類號(hào)：F301.21 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.22.002

上海市作為特大型城市，耕地生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值比重相對(duì)較少，而自然資源相比其他省份地區(qū)更為匱乏，因此耕地提供了其他資源所無(wú)法提供的更為欠缺的生態(tài)類相關(guān)價(jià)值?；诟厣鷳B(tài)系統(tǒng)的重要性，上海市人民政府為了實(shí)現(xiàn)耕地生態(tài)保護(hù)的階段目標(biāo)，在不同發(fā)展時(shí)期出臺(tái)了一系列生態(tài)保護(hù)政策。要了解這些政策實(shí)施以來(lái)究竟在多大程度上達(dá)到了政策的預(yù)期效果，則需要基于科學(xué)的理論和方法，對(duì)上海市耕地生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施以來(lái)所產(chǎn)生的效果進(jìn)行全面而系統(tǒng)的綜合評(píng)價(jià)，從而幫助發(fā)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)、執(zhí)行等環(huán)節(jié)中存在的問(wèn)題，提出上海市耕地生態(tài)保護(hù)政策的創(chuàng)新思路和建議。

1 評(píng)價(jià)方法

目前，耕地生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施效果的評(píng)價(jià)方法還未成熟，處于發(fā)展完善階段。本文充分考慮上海市耕地生態(tài)保護(hù)發(fā)展及政策實(shí)施現(xiàn)狀，結(jié)合不同評(píng)價(jià)方法的適用性和評(píng)價(jià)特點(diǎn)，采用定性分析和定量分析相結(jié)合的政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)方法。在政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)過(guò)程中首先選取與耕地生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施效果相關(guān)且能搜集到數(shù)據(jù)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)類代表性指標(biāo)，構(gòu)建較為科學(xué)合理的評(píng)價(jià)體系，再使用層次分析法將以上各種評(píng)價(jià)指標(biāo)劃分成不同指標(biāo)層，結(jié)合官方發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)對(duì)耕地生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施以來(lái)上海市耕地生態(tài)保護(hù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)分析，從而評(píng)價(jià)耕地生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施以來(lái)所取得的實(shí)際效果。

2 指標(biāo)選取原則

為確保研究所選取的指標(biāo)能夠科學(xué)全面地反映出上海市耕地生態(tài)保護(hù)政策的實(shí)際實(shí)施效果，在選取具體指標(biāo)過(guò)程中遵循以下基本原則。

1）代表性原則。從耕地生態(tài)屬性來(lái)看，由于耕地是人類對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)改造形成的半人工生態(tài)系統(tǒng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用塑料薄膜的大量使用，會(huì)對(duì)耕地及周圍的自然生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生負(fù)面影響。從系統(tǒng)論的角度來(lái)看，耕地由自然生態(tài)子系統(tǒng)與以其為基礎(chǔ)的人工社會(huì)經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)耦合而成[1-2]。因此，在選取指標(biāo)的過(guò)程中，要在數(shù)據(jù)方便收集的基礎(chǔ)上，充分圍繞代表上海市耕地生態(tài)保護(hù)發(fā)展的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)3個(gè)方面來(lái)搜集指標(biāo)，確保指標(biāo)的代表性[3-6]。2）目標(biāo)一致性原則。耕地生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施的出發(fā)點(diǎn)是為了解決相關(guān)的問(wèn)題或達(dá)到設(shè)定的目標(biāo)，因此選取的指標(biāo)也必須能夠反映出相關(guān)政策實(shí)施以來(lái)目標(biāo)的達(dá)成程度，盡可能反映出耕地生態(tài)保護(hù)政策制定實(shí)施后所產(chǎn)生的效果。3）協(xié)調(diào)性原則。為保證評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)全面性，在選擇和構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)要綜合協(xié)調(diào)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三者的影響協(xié)調(diào)關(guān)系。4）科學(xué)性原則。在進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)應(yīng)選用釋義明確的指標(biāo)，每一項(xiàng)指標(biāo)都需要可以通過(guò)文獻(xiàn)資料、調(diào)研等手段收集到數(shù)據(jù)，并能保證數(shù)據(jù)精確以便于分析和評(píng)價(jià)[2]。

3 指標(biāo)體系構(gòu)建

在具體的指標(biāo)體系構(gòu)建方面，本文根據(jù)上海市耕地生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施現(xiàn)狀及關(guān)注方向，結(jié)合耕地生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施效果所體現(xiàn)的生態(tài)效果、經(jīng)濟(jì)效果及社會(huì)效果3個(gè)方面的具體結(jié)果，在參考了專家意見(jiàn)、相關(guān)文獻(xiàn)理論、現(xiàn)有研究成果及數(shù)據(jù)獲取可能性的基礎(chǔ)上，確定并構(gòu)建了3個(gè)層次的耕地生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。目標(biāo)層耕地生態(tài)保護(hù)政策綜合水平以A表示，體現(xiàn)了上海市耕地生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施的綜合效益發(fā)展情況；二級(jí)綜合效益指標(biāo)以B來(lái)表示，包含生態(tài)效益指標(biāo)B1、經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)B2及社會(huì)效益指標(biāo)B3；具體分項(xiàng)指標(biāo)以C表示，通過(guò)數(shù)據(jù)資料查閱及獲取收集對(duì)具體指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總[7-9]。指標(biāo)層構(gòu)建選取見(jiàn)表1。

4 原始數(shù)據(jù)處理及政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)分析

4.1 數(shù)據(jù)搜集及無(wú)量綱化處理

本文根據(jù)選定的相關(guān)指標(biāo)，搜集2010—2021年的《上海統(tǒng)計(jì)年鑒》等年鑒刊載數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，由于不同指標(biāo)數(shù)據(jù)的單位不同，為便于統(tǒng)計(jì)分析，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行指數(shù)法無(wú)量綱化處理，選取各指標(biāo)2010年數(shù)據(jù)作為標(biāo)準(zhǔn)值與之后各年數(shù)據(jù)相對(duì)比，指標(biāo)屬性為正向的，采用公式：

Ci=Xi/Si（1）

指標(biāo)屬性為負(fù)向的采用公式：

Ci=1-Xi/Si（2）

式中，Xi為首年外其他年份數(shù)值，Si為首年標(biāo)準(zhǔn)參照數(shù)值。數(shù)據(jù)無(wú)量綱化處理后的數(shù)值如表2所示。

再采用歸一計(jì)算公式對(duì)以上3個(gè)二級(jí)目標(biāo)B1、B2、B3對(duì)應(yīng)的無(wú)量綱化處理后的指標(biāo)層數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算，計(jì)算公式如下：

式中，i為三級(jí)指標(biāo)數(shù)，k為對(duì)應(yīng)年份的項(xiàng)次數(shù)，B為二級(jí)指標(biāo)綜合計(jì)算所得數(shù)值?？紤]到B1計(jì)算得2010年起始數(shù)值為0.250 0，為保持和B2、B3的起始值1.000 0保持一致，將B1起始值擴(kuò)大4倍至1.000 0，B1其他年份數(shù)值相應(yīng)擴(kuò)大4倍。

對(duì)于二級(jí)分類中的生態(tài)（B1）、經(jīng)濟(jì)（B2）、社會(huì)（B3）這3項(xiàng)權(quán)重，本文綜合參考相關(guān)領(lǐng)域研究成果及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜以L談并結(jié)合上海市耕地生態(tài)保護(hù)實(shí)際情況，確定權(quán)重為生態(tài)效益0.4、經(jīng)濟(jì)效益0.3、社會(huì)效益0.3[11]。依此權(quán)重計(jì)算一級(jí)目標(biāo)層（A）綜合評(píng)分值，計(jì)算公式如下：

式中，W為各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重，A為一級(jí)目標(biāo)層綜合評(píng)分值。

計(jì)算得到上海市耕地生態(tài)保護(hù)實(shí)施效果評(píng)價(jià)綜合得分如表3所示。

4.2 政策實(shí)施評(píng)價(jià)結(jié)果

根據(jù)上海市耕地生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施效果各項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)原始數(shù)據(jù)及經(jīng)過(guò)指數(shù)無(wú)量綱化處理后的數(shù)據(jù)，上海市耕地生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效果趨勢(shì)如圖1所示。

1）生態(tài)效益。2010年后，隨著國(guó)家對(duì)耕地生態(tài)保護(hù)的重視程度不斷提高，耕地相關(guān)的生態(tài)指標(biāo)提升明顯，化肥施用量、農(nóng)藥施用量、農(nóng)用塑料薄膜使用量不斷降低。尤其在2016年《上海市土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》的通知實(shí)施后開(kāi)展推廣生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)、減少化肥農(nóng)藥施用量等工作，生態(tài)效益指標(biāo)加速改善，發(fā)展趨勢(shì)良好，說(shuō)明耕地生態(tài)保護(hù)政策的實(shí)施在生態(tài)指標(biāo)改善方面有效且高效。2016—2021年，上海市化肥施用量、農(nóng)藥施用量、農(nóng)用塑料薄膜使用量分別降低28%、38%、32%，2011—2016年，分別降低21%、38%、17%，說(shuō)明化肥施用量、農(nóng)膜使用量近5年改善情況呈明顯加速上升趨勢(shì)，農(nóng)藥施用量仍保持相同的高速用量減少趨勢(shì)。但耕地總播種面積持續(xù)下降，影響了生態(tài)空間，導(dǎo)致這項(xiàng)生態(tài)指標(biāo)持續(xù)惡化，2011—2016年下降28%，2016—2021年下降13%，得益于占補(bǔ)平衡等耕地保護(hù)政策的不斷強(qiáng)化，總播種面積的下降呈現(xiàn)不斷放緩的趨勢(shì)，并在2019年后基本停止下降。

2）經(jīng)濟(jì)效益。從上海市耕地生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施效果的經(jīng)濟(jì)效益角度進(jìn)行分析，從2010年開(kāi)始綜合值不斷上升，由于基數(shù)達(dá)到一定水平，2014—2016年增長(zhǎng)放緩，2016年后受政策直接影響，開(kāi)始高速增長(zhǎng)。細(xì)分經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，環(huán)保投資逐年上升，環(huán)保類投資往往與政府政策高度相關(guān)，從2016年開(kāi)始有較大增幅，政策實(shí)施影響效果明顯，環(huán)保投資的增加將在耕地污染、灌溉水質(zhì)治理方面發(fā)揮直接作用。種植業(yè)總產(chǎn)值在一定范圍內(nèi)維持震蕩，總體變化不大，說(shuō)明上海市對(duì)耕地的使用維持在相對(duì)穩(wěn)定的范圍內(nèi)，經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)給耕地帶來(lái)的生態(tài)壓力相對(duì)穩(wěn)定。從種植業(yè)占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重來(lái)看，從2010年開(kāi)始逐年下降，到2016年達(dá)到歷史最低點(diǎn)后，逐年上升并在2021年恢復(fù)到2010年的水平，說(shuō)明上海市人民政府對(duì)耕地生產(chǎn)的重視程度不斷提高，通過(guò)政策調(diào)節(jié)維持耕地生產(chǎn)的比重。

3）社會(huì)效益。上海市耕地生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施的效果在社會(huì)效益角度分析，呈逐年上升趨勢(shì)，且增長(zhǎng)趨勢(shì)不減，說(shuō)明耕地生態(tài)保護(hù)政策效果持續(xù)且穩(wěn)定。細(xì)分社會(huì)效益指標(biāo)，上海市人均GDP及農(nóng)村常住居民人均可支配收入高速增長(zhǎng)，截至2021年，上海市人均GDP 10年間增長(zhǎng)102%，農(nóng)村常住居民人均可支配收入10年間增長(zhǎng)146%。隨著物質(zhì)基礎(chǔ)的高速增長(zhǎng)，居民對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)生了更高的追求，同時(shí)耕地生態(tài)保護(hù)的意愿也日益增強(qiáng)，為更好地推進(jìn)耕地生態(tài)保護(hù)工作的開(kāi)展創(chuàng)造了有利條件。然而人均總播種面積不斷下降，說(shuō)明國(guó)際性大都市人口的不斷擴(kuò)張，給耕地生態(tài)造成更大壓力，在2019年達(dá)到最低值，2021年開(kāi)始緩慢回升。

綜合生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益3方面數(shù)據(jù)，并根據(jù)所占權(quán)重綜合計(jì)算得到綜合數(shù)據(jù)，上海市耕地生態(tài)保護(hù)綜合指標(biāo)向好趨勢(shì)明顯，尤其在2016年各項(xiàng)生態(tài)保護(hù)政策密集出臺(tái)后，在基數(shù)達(dá)到一定水平后仍能達(dá)到更快提升的效果，說(shuō)明上海市耕地生態(tài)保護(hù)政策整體綜合效果處于不斷上升階段，生態(tài)改善效果明顯且有效。細(xì)分來(lái)看，生態(tài)效益的增長(zhǎng)表現(xiàn)比經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益更為突出，說(shuō)明上海市耕地生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施效果對(duì)生態(tài)指標(biāo)的改善針對(duì)性較好。

5 結(jié)論與討論

本文從生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益3個(gè)方面構(gòu)建了耕地生態(tài)保護(hù)政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，結(jié)合上海市2010—2021年的數(shù)據(jù)，并根據(jù)所占權(quán)重綜合計(jì)算得到綜合數(shù)據(jù)。上海市在2016年以前就已實(shí)施各種耕地生態(tài)保護(hù)類的相關(guān)活動(dòng)，使得耕地生態(tài)指標(biāo)不斷提升，在2016年后又密集出臺(tái)了一系列耕地生態(tài)保護(hù)政策，使得各項(xiàng)生態(tài)效益類指標(biāo)持續(xù)高速提升。但經(jīng)濟(jì)效益及社會(huì)效益發(fā)展水平相對(duì)滯后，尤其是經(jīng)濟(jì)類效益水平仍有較大提升空間，政策上仍需不斷優(yōu)化資源配置。

本文從上海市耕地生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合前文政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)結(jié)果，發(fā)現(xiàn)政策在執(zhí)行實(shí)施中存在政策系統(tǒng)性、全面性方面的欠缺，耕地生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同性差，政策執(zhí)行監(jiān)督體系不健全，政策執(zhí)行部門(mén)基礎(chǔ)建設(shè)薄弱，區(qū)域協(xié)同機(jī)制有待完善。需要在以下4個(gè)方面做重點(diǎn)推進(jìn)。1）完善耕地生態(tài)保護(hù)法律政策體系。2）協(xié)調(diào)耕地生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系。包括制定實(shí)施有利于耕地生態(tài)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策，持續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，加大耕地生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償力度，注重綠色科技創(chuàng)新對(duì)耕地生態(tài)保護(hù)的支撐[12]。3）健全輿論監(jiān)督和干預(yù)機(jī)制。包括明確生態(tài)環(huán)境局在監(jiān)督管理中的主導(dǎo)地位，明確新聞媒體輿論監(jiān)督中的法律地位，加強(qiáng)耕地生態(tài)保護(hù)宣傳，增加信息公開(kāi)數(shù)量和途徑。4）加強(qiáng)政府管理部門(mén)的基礎(chǔ)能力建設(shè)和政策執(zhí)行能力。

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（責(zé)任編輯：張春雨）