胡廣琴

摘要：在當前各種制度和規(guī)定中，各類專項資金層出不窮，但在具體執(zhí)行管理中都存在不同。文章以環(huán)保專項資金為例，介紹了專項資金的分配及使用過程，淺析了可能存在的問題，提出了具體的對策建議。

關鍵詞：環(huán)保專項資金 項目支出 審計

中圖分類號：F239

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）05-106-03

我國以高速的發(fā)展贏得世界矚目。但高速增長的背后是對我國環(huán)境資源的過度開發(fā)。不均衡的發(fā)展模式勢必造成諸多環(huán)境問題，這些問題在國民物質生活水平較低時并沒有顯現(xiàn)出來。但隨著我國經濟的騰飛，居民財富水平的不斷提高，居民對生活環(huán)境的質量要求不斷提高，同時對生態(tài)環(huán)境問題的重視程度也逐漸加深。為了適應人民群眾需求的變化和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標，我國提出生態(tài)文明建設的總體戰(zhàn)略，并不斷完善。目前，我國社會的主要矛盾已經發(fā)生了改變。人民群眾對環(huán)境的需求與當前環(huán)境質量之間的矛盾發(fā)生了改變。政府部門應當為人民群眾提供更優(yōu)質的生態(tài)。在這樣的大背景下，為了完成生態(tài)文明建設的要求，政府部門開始廣泛使用各類環(huán)保的政策工具，其中環(huán)保專項資金這種政策工具也得到了更加充分的運用。但隨著資金規(guī)模不斷擴大，由此產生的問題逐漸增加。大量環(huán)保專項資金存在可能被浪費或錯配的問題，這些問題都會影響環(huán)保專項資金的使用效果，阻礙其達到預定的政策目標。因此，國家審計作為八大監(jiān)督體系的重要部分，對于環(huán)保資金審計的重要性也愈發(fā)凸顯。但目前來看，與環(huán)保專項資金使用的范圍與深度相比，環(huán)保專項資金審計開展的力度還不夠大。根據近幾年各級審計機關發(fā)布的審計公告統(tǒng)計，審計署環(huán)保專項資金審計公告只有總公告的7.46%：地方審計機關發(fā)布的環(huán)保專項資金審計公告占總共告的5.43%。環(huán)保專項資金審計結果公告數(shù)量相對有限，與生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略部署相比，環(huán)保專項資金審計需要引起充分的重視。

一、環(huán)保專項資金的含義

專項資金是國家或有關部門或上級部門下?lián)苄姓聵I(yè)單位具有專門指定用途或特殊用途的資金，是這種資金都會要求進行單獨核算，?？顚Ｓ?，不能挪作他用，并需要單獨報賬結算的資金。在當前各種制度和規(guī)定中，專項資金有著不同的名稱，如專項支出、項目支出、?？畹?，并且在具體內容上也有一定的差別。但從總體看，其含義又是基本一致的。專項資金有三個特點：一是來源于財政或上級單位：二是用于特定事項：三是需要單獨核算。專項資金按其形成來源主要可分為專用基金、專用撥款和專項借款三類。

環(huán)保專項資金作為一種財政轉移支付的手段，其設立的意義具有一般性，也就是通過轉移支付來減緩各地方政府間財力差異，促進均衡發(fā)展。同時，設立環(huán)保專項資金更具有其獨特的意義。因為環(huán)境作為一種公共產品，很容易產生“公地悲劇”的現(xiàn)象。政府應當協(xié)調公民與生態(tài)環(huán)境之間的關系，除了處罰破壞環(huán)境的行為外，還要通過設立環(huán)保專項資金等形式補償環(huán)境，從而建立公民與生態(tài)環(huán)境之間形成一種和諧的關系。當一個國家出現(xiàn)了較為嚴重的環(huán)境問題，可能是這個國家的政府沒有協(xié)調好政府、市場與社會之間關系的結果。面對環(huán)境問題，政府應當主動干預。設立環(huán)保專項資金作為政府主動干預市場的手段，便具有一定的必要性和合理性。根據《中華人民共和國預算法》第十六條的規(guī)定，相關機構可以設立專項資金用于辦理特定事務。這為設立環(huán)保專項資金提供了法律依據，也表明了我們在使用環(huán)保專項資金的過程中，也需要嚴格遵從與專項資金有關的法律法規(guī)，對專項資金?？顚Ｓ谩馁Y金的目的和用途上而言，設立環(huán)保專項資金最直接的目的是防治污染、促進污染治理，提高環(huán)境質量。通常一般用于補貼環(huán)保企業(yè)和建設污染防治等項目，這些項目既可以是對生態(tài)保護起到直接作用的項目，包括重點污染源防治項目、自然生態(tài)修復、保護和農村環(huán)境保護項目等等，也可以是對生態(tài)保護起到間接作用的項目，包括環(huán)保立法項目、重大環(huán)?；A科學研究成果獎勵項目等等。目前，環(huán)保專項資金的規(guī)模越來越大，類別也越來越多，這與民眾對環(huán)境需求的轉變、國家整體戰(zhàn)略的轉變息息相關。在資金的來源上，根據現(xiàn)行的相關法律法規(guī)，環(huán)保專項資金主要包括財政投入和民間投入。財政投入又主要分為中央財政投入和地方財政投入。有關部門會按照中央的整體發(fā)展戰(zhàn)略和預期實現(xiàn)的政策目標，編制財政預算，設立環(huán)保專項資金。分配資金時，目前常常采用“因素法”和“項目法”相結合的方式由中央向地方層層劃撥，最終將資金分配到需補貼的環(huán)保型企業(yè)或生態(tài)建設項目上。

二、資金的使用過程

以環(huán)保專項資金為例，分析專項資金的分配及使用過程的情況。目前各省的情況是基本是省級財政設立的專項用于全省環(huán)境改善等方面的專項資金。省級專項資金以支持形式撥付，當?shù)赝度霝橹鳌?/p>

（一）專項資金的分配原則

重點支持環(huán)境污染防治重點地區(qū)：集中支持對環(huán)境質量改善有突出影響的重點領域和重點任務：統(tǒng)籌考慮有關工作總體預算安排，堅持“資金跟著項目走”的原則，建立環(huán)保資金項目儲備庫制度，如快預算執(zhí)行，盡快形成有效投資，避免“資金等項目”：堅持公開、公平、公正，主動接受社會監(jiān)督：實施全過程預算績效管理，強化資金監(jiān)管，充分發(fā)揮資金效益：堅持結果導向。專項資金安排與相關地區(qū)重點領域重點任務完成情況及大氣環(huán)境質量改善情況掛鉤。

（二）專項資金重點支持范圍

1．環(huán)境污染防治重點任務，包括：工業(yè)企業(yè)、工業(yè)爐窯、燃煤鍋爐淘汰關停、鍋爐及工業(yè)爐密綜合治理、揮發(fā)性有機物治理、鋼鐵等重點行業(yè)深度治理、柴油貨車污染治理等對環(huán)境質量改善有突出影響的事項。

2．提升環(huán)境污染防治能力的項目。包括環(huán)境監(jiān)測、監(jiān)督、監(jiān)察、執(zhí)法所需的設備、儀器配備，以及與大氣污染防治相關的標準制定、污染源排放清單、源解析等大氣污染成因與控制相關技術研究、重點措施效果評估、專項規(guī)劃制定及專項資金績效評價等。

3．冬季清潔取暖和散煤治理項目。

4．其他專項相關工作。

（三）分配方法

1．按“因素法”方式分配。切塊下達給設區(qū)的市。主管部門按照設區(qū)的市年度總量減排、重點行業(yè)污染防治、燃煤鍋爐整治任務量、大氣污染防治重點任務、黃標車老舊車提前淘汰任務、上年度大氣污染防治項目執(zhí)行情況等提出分配因素、權重、分配公式并商省財政廳同意后，由主管部門提出專項資金分配計劃。

2．按“項目申報法”方式進行分配。由主管部門根據省級承擔的環(huán)境改善具體工作任務提出專項資金分配計劃。設區(qū)的市應在收到文件后1個月內將資金分配到具體項目單位。專項資金的使用應接受財政、環(huán)保、審計等部門的監(jiān)督和檢查，對專項資金的使用和項目實施情況進行督促檢查。

三、可能存在的問題

環(huán)保專項資金審計主要包括其性質及其目標。環(huán)保專項資金審計作為國家審計的一部分，作為一個專業(yè)方向的細分，是實現(xiàn)國家良治的重要保障。在治理環(huán)境問題上，環(huán)保專項資金審計如同一個“免疫系統(tǒng)”，對違規(guī)行為發(fā)揮著預防、揭示和抵御的作用，是推動生態(tài)文明建設不可或缺的重要手段，開展環(huán)保專項資金審計是國家治理的客觀要求，是改善民生、調整經濟結構、推動社會均衡發(fā)展的必要保障。

環(huán)保專項資金審計的目標一般是確保國家在民生、生態(tài)、經濟等領域的政策措施能實現(xiàn)既定目標，充分發(fā)揮作用，最終實現(xiàn)國家良治。具體而言，環(huán)保專項資金審計是通過設計實施審計程序，評價環(huán)保專項資金在立項、分配、管理和使用等各個環(huán)節(jié)的真實性、合法性與效益性，針對發(fā)現(xiàn)的問題提出改進建議，并監(jiān)督被審單位的整改情況，從而發(fā)揮出預防、揭示和抵御的作用。針對出現(xiàn)的較為嚴重的違規(guī)行為責任人，審計機關還可以將其移送有關部門進行懲處。最終目標便是保障既定的政策目標得以實現(xiàn)。具體可分為以下五大類問題。

（一）未完善項目儲備庫

在專項資金具體申報時，各專項資金使用一般都占年初項目預算25%以上。但在具體分配過程中，往往管理粗放，底數(shù)不清。一是未建立項目庫。主管部門在逐級申報專項資金過程中，未細化到具體單位和項目，往往以切塊形式進行下達，導致預算不細化、不科學、不準確：二是項目庫不完整、缺乏動態(tài)更新。個別單位雖然建立了項目庫，但基礎數(shù)據不完整，缺少關鍵性指標，而且長期不進行更新維護，導致項目庫與實際實施項目間存在巨大差異，項目庫形同虛設。

（二）存在簡單分配形式

由于工作不細化，個別地區(qū)往往存在專項資金補助簡單平均分配的問題。在未經詳細測算資金需求、項目進度、完成情況等實際情況下，就按資金申請直接支付，甚至平均支付，造成支付與項目不匹配，項目與進度不匹配，完成情況與實際不匹配。同時因為沒有數(shù)據支持對下一年的支出預算也無法做到精準申報，往往存在項目等錢、錢等項目兩頭差的情況。

（三）使用績效不佳，滯留現(xiàn)象比較普遍

據調查發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)專項資金滯留市級財政達到分配資金的10%以上，滯留縣級財政達到分配資金的20%以上。因資金未對應到具體項目，專項資金大量閑置，財政資金未發(fā)揮真正效益。

（四）地市分配不均，需求與分配不匹配

部分地區(qū)因分配與申報不匹配，導致在實施過程中，有的地區(qū)小資金多，雖已全部分配，但沒有項目資金長期閑置不使用，有的地區(qū)大問題復雜，少量資金根本無法滿足環(huán)境防治的要求。但各地區(qū)又缺乏有效監(jiān)管措施及跨地區(qū)調配盤活的方法，導致專項資金既無法使用，又難以盤活的困境。

（五）存在虛報行為

因項目庫不完善．項目管理不細化等問題，在分配資金時往往只審核部分指標，導致部分地區(qū)存在各種虛報行為。如虛報項目投資額，報大建小、報多建少：重復申報項目，將往年項目改頭換面多次重復申報：甚至虛假申報，捏造項目。

四、進行環(huán)保專項資金審計人員遵守的原則

審計人員在實施環(huán)保專項資金審計的時候，還需要遵守一些基本原則和規(guī)則。

（一）獨立性原則

獨立性是開展環(huán)保專項資金審計的基石。只有獨立于被審計單位，才能合理評價被審計單位資金管理、使用等責任的履行情況，才能體現(xiàn)審計的價值。

獨立性原則要求審計人員要客觀公正地開展審計工作，要求其無論是在形式上還是實質上均保持獨立。

（二）專業(yè)性原則

環(huán)保專項資金審計，對審計人員的專業(yè)性要求更高。在開展審計的過程中，審計人員不僅僅需要對環(huán)保資金的真實性、合規(guī)性情況進行審計，還需要對環(huán)保資金的效益性進行審計。

（三）效率性原則

審計工作應該注重效率性，即在進行審計工作時，要考慮審計投入的資源與審計的產出之間的對比關系，高效的環(huán)保專項資金審計是指，就是用最少的審計成本取得最大的審計收益。

五、對策建議

針對上述專項資金分配、使用過程中的問題，筆者認為可以從以下幾個方面進行逐步規(guī)范。

（一）建立完善的項目儲備庫

建立完善項目庫和儲備庫。項目庫要包括項目全部的建設周期，從項目的前期立項備案開始，到項目初步設計等各項批復，以及最后項目的實施、運行，及最終考核績效。同時做好項目儲備，保證各項目分批次做好銜接，逐步完成各項規(guī)劃和政策落實，使得真正具備條件的項目獲得支持，財政資金使用更加精準、有效。

（二）嚴格執(zhí)行專項資金分配方法

對于資金分配不能靠關系、搞平均。不論采用“因素法”或者是“項目法”，都應當充分考慮分配的所有要素。在做到公平公正的基礎上，制定使用方法，及資金盤活方法。既要保證資金的高效利用，又要保證項目的可持續(xù)發(fā)展。

（三）建立監(jiān)督機制，督促落實整改

一是建立完善的監(jiān)督機制，既要加強項目的前期審核、入庫審核，還要加強項目實施監(jiān)管、績效考核：二是建立落實整改臺賬，強調主管部門責任落實。對已發(fā)現(xiàn)問題責任到人，限定期限整改。盡快下達專項資金，真正補償?shù)巾椖繂挝唬郝鋵嵉巾椖可?，發(fā)揮財政資金的效益。

（四）建立績效考核辦法

綜合考慮各地市的項目完成績效，制定考核辦法。今后根據各地市環(huán)境污染防治的需要，同時考慮各地市環(huán)境污染的現(xiàn)狀及以前年度考核情況，精準測算下發(fā)專項資金。

（五）嚴格項目審查

除了對項目各項關鍵指標復核審查，還應該逐級成立調查小組，不但檢查項目完成進度、完成質量，也考核項目立項依據，立項復核規(guī)劃。防止各類虛報事項發(fā)生。必要時可以引入第三方核查單位，分別復核調查各地區(qū)項目實際情況。

六、結語

隨著經濟的快速穩(wěn)定發(fā)展和科學技術的不斷提高進步，專項資金的規(guī)模和數(shù)量會繼續(xù)增大。主管部門及各實施單位應當通過加強專項資金的管理、使用和監(jiān)督，界定行政部門與業(yè)務主管部門、資金使用末端的責任劃分：通過制度的設計和實施降低領導責任的風險，提高風險控制意識：加強內部控制框架內特殊措施管理，提高專業(yè)管理人員水平：鼓勵員工參與內部管理，加強內外部監(jiān)督，完善具體措施監(jiān)督制度：對專項資金進行全程管理等方式，確保專項資金有效使用，完成項目預期目標，提高資金使用效益。

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（作者單位：山西省內部審計服務中心山西太原030000）

（責編：賈偉）