王馨慧

摘 要：隨著城鄉(xiāng)融合不斷深入，鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，傳統(tǒng)的發(fā)展模式已經(jīng)不能滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的需要，數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)運而生。但是，在鄉(xiāng)村數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)應(yīng)用面臨一些問題。本文從鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)的3種類型入手，分別闡述了目前鄉(xiāng)村公共數(shù)據(jù)、鄉(xiāng)村企業(yè)數(shù)據(jù)、村民個人數(shù)據(jù)應(yīng)用方面存在的問題，并提出針對性的應(yīng)對措施，以促進鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)應(yīng)用發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)；應(yīng)用困境；法律規(guī)制

一、問題的提出

數(shù)據(jù)應(yīng)用不僅在發(fā)達地區(qū)舉足輕重，在鄉(xiāng)村也有廣泛前景。黨的二十大報告中，習(xí)近平總書記對加快構(gòu)建新發(fā)展格局作出了重要論述，其中就包含全面推進鄉(xiāng)村振興和加快建設(shè)數(shù)字中國。數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)資源和要素，在鄉(xiāng)村建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。首先，數(shù)據(jù)應(yīng)用在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、精細化生產(chǎn)和科學(xué)種植方面發(fā)揮了重要作用；其次，數(shù)據(jù)應(yīng)用為建設(shè)服務(wù)型政府、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供了契機，讓數(shù)據(jù)多“跑路”、讓群眾少“跑腿”成為新農(nóng)村建設(shè)的一大亮點；最后，數(shù)據(jù)應(yīng)用為民生服務(wù)應(yīng)用場景提供了有力支撐，在鄉(xiāng)村交通、醫(yī)療等方面發(fā)揮了作用。全國多地出臺了有關(guān)鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)應(yīng)用的支持政策，如上海市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委員會正式提出探索數(shù)字農(nóng)業(yè)道路，《陜西省大數(shù)據(jù)條例》特別強調(diào)要在智慧農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)上推進大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用。雖然數(shù)據(jù)在鄉(xiāng)村應(yīng)用廣泛，但是我國關(guān)于鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)應(yīng)用的法律規(guī)范和學(xué)理研究還存在較大空白。拓展鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)應(yīng)用場景，要在制度層面保障鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)應(yīng)用的安全性和有序性。我國現(xiàn)階段出臺的數(shù)據(jù)應(yīng)用及數(shù)據(jù)安全相關(guān)法律法規(guī)，更傾向于構(gòu)建高層級的如國家級、省級制度，對鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)應(yīng)用的針對性制度較少。

二、鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)及其分類

數(shù)據(jù)是信息的載體。鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)不僅僅是數(shù)字、數(shù)值，還是一系列具有一定意義、用來表示鄉(xiāng)村社會客觀事物的特殊符號的組合。學(xué)界對數(shù)據(jù)的分類標準有很多，如根據(jù)價值不同分為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和增值數(shù)據(jù)，根據(jù)產(chǎn)生方式不同分為原始數(shù)據(jù)和衍生數(shù)據(jù)等。主流的分類方式是根據(jù)數(shù)據(jù)產(chǎn)生主體的不同進行分類，如《深圳經(jīng)濟特區(qū)數(shù)據(jù)條例》將數(shù)據(jù)分為個人數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)要素市場。結(jié)合鄉(xiāng)村的特點，筆者認為鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)可以分為鄉(xiāng)村公共數(shù)據(jù)、鄉(xiāng)村企業(yè)數(shù)據(jù)和村民個人數(shù)據(jù)。

鄉(xiāng)村公共數(shù)據(jù)是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在提供公共管理和服務(wù)時收集保管的數(shù)據(jù)，涉及鄉(xiāng)村公共利益。鄉(xiāng)村公共數(shù)據(jù)分為3類：一是可以無條件公開的，如鄉(xiāng)村公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)、天氣數(shù)據(jù)等；二是限制公開的，如有正當理由才可以查詢的財政數(shù)據(jù)等；三是禁止公開的，如涉及國家安全、個人秘密、商業(yè)秘密等數(shù)據(jù)。

鄉(xiāng)村企業(yè)數(shù)據(jù)是鄉(xiāng)村企業(yè)在經(jīng)營過程中掌握的數(shù)據(jù)，如生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)，加工、脫敏后的客戶個人數(shù)據(jù)等。本文所指的客戶個人數(shù)據(jù)，是經(jīng)過個人的明確同意，并對個人信息進行脫敏后得到的數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)經(jīng)過主體的同意，再經(jīng)過企業(yè)商品化加工和匿名化處理后，便有了財產(chǎn)屬性，可以進行交易。因此，此類數(shù)據(jù)雖然內(nèi)容上與個人有關(guān)，但是經(jīng)過企業(yè)的再加工、匿名化后得到的是客戶群體數(shù)據(jù)，而非某個人的數(shù)據(jù)，所以權(quán)利歸屬上應(yīng)屬于鄉(xiāng)村企業(yè)。

村民個人數(shù)據(jù)是可以對個體進行識別的數(shù)據(jù)，包括個人普通數(shù)據(jù)和敏感數(shù)據(jù)。村民個人數(shù)據(jù)屬于個人所有。個人數(shù)據(jù)在脫敏前，很容易與具體個人聯(lián)系在一起，此時應(yīng)嚴格保護村民隱私權(quán)。村民個人可以選擇將自己的某個數(shù)據(jù)作為交易對象來獲取利益，此時村民個人數(shù)據(jù)就有了財產(chǎn)屬性，數(shù)據(jù)權(quán)屬也隨之轉(zhuǎn)移。需要強調(diào)的是，村民個人對數(shù)據(jù)授權(quán)享有撤銷同意權(quán)，村民一旦撤回授權(quán)，交易對方要立即停止使用個人信息的行為。

三、鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)應(yīng)用存在的困境

（一）鄉(xiāng)村公共數(shù)據(jù)公開的困境

一是權(quán)屬不明。鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)是新興的生產(chǎn)資源和要素，對于鄉(xiāng)村公共數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬問題法律并未明晰，學(xué)界對此也有很大爭議。目前，關(guān)于鄉(xiāng)村公共數(shù)據(jù)的權(quán)利歸屬主要有3種觀點：第一種認為屬于國家所有，第二種認為屬于政府所有，第三種認為屬于村集體所有。各地政府部門在制定地方性規(guī)章時，也出現(xiàn)了公共數(shù)據(jù)歸屬不一的情況；如《西安市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》第七條規(guī)定“政務(wù)數(shù)據(jù)資源所有權(quán)歸國家，屬于國有資產(chǎn)管理”，《廣東省政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理辦法》第四條規(guī)定“政務(wù)數(shù)據(jù)資源所有權(quán)歸政府所有”，有些地方性法規(guī)則直接規(guī)避了對數(shù)據(jù)所有權(quán)的表述。

如果將鄉(xiāng)村公共數(shù)據(jù)認為是國家所有，那么當村民要求公開某一數(shù)據(jù)時，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府可能以數(shù)據(jù)不能公開為由拒絕；若認為是政府所有，當一個部門想利用其他部門收集、保管的數(shù)據(jù)時，可能也會遭到拒絕；若認為是村集體所有，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府可能就會疏于對數(shù)據(jù)的管理和保管，導(dǎo)致一些禁止公開的數(shù)據(jù)泄露。由于鄉(xiāng)村公共數(shù)據(jù)權(quán)屬不明，而數(shù)據(jù)又具有實時性、變化性、發(fā)展性的特點，導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共數(shù)據(jù)的保護、開發(fā)和利用效率較低。

二是公開范圍不明。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府掌握的數(shù)據(jù)不僅涉及無條件公開的數(shù)據(jù)，還涉及限制公開的數(shù)據(jù)，甚至還有涉及國家機密、商業(yè)機密等禁止公開的數(shù)據(jù)。農(nóng)業(yè)安全是國家安全的基石。農(nóng)業(yè)涉密數(shù)據(jù)一旦被泄露、盜取，會帶來巨大危害。雖然法律規(guī)定了禁止公開數(shù)據(jù)的情形，卻沒有詳盡羅列禁止公開的具體范圍，限制公開的條件和程序也不夠完善。加之部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府工作人員專業(yè)水平不高，對3種數(shù)據(jù)的界定不夠清晰，造成現(xiàn)實操作中鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)歸類成為難題。在工作人員對數(shù)據(jù)公開范圍把握不準的情況下，為了不承擔責任，就會選擇能不公開就不公開，導(dǎo)致數(shù)據(jù)公開率較低。

（二）鄉(xiāng)村企業(yè)數(shù)據(jù)交易的困境

一是鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)交易規(guī)范場所較少。數(shù)據(jù)交易模式可分為依托互聯(lián)網(wǎng)進行交易的線上模式、依托數(shù)據(jù)存儲技術(shù)進行交易的離線模式以及依托第三方交易平臺介入進行交易的托管模式。隨著數(shù)字化產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展，我國已經(jīng)建立起多所數(shù)據(jù)交易機構(gòu)。借助規(guī)范化的第三方交易平臺，有利于更好地對數(shù)據(jù)交易進行監(jiān)管，提供更專業(yè)的服務(wù)，減少交易成本，還可以避免私下交易產(chǎn)生的灰色交易等亂象。但是，數(shù)據(jù)交易場所基本都建立在發(fā)達城市，鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)交易場所較少，且大部分為企業(yè)所建的線上平臺，如“公拍網(wǎng)農(nóng)村資產(chǎn)交易云平臺”“振興鄉(xiāng)村數(shù)字化采購交易平臺”等。在鄉(xiāng)村采用線上數(shù)據(jù)交易平臺的模式，不僅不利于農(nóng)民利用，還容易被大企業(yè)搶占資源，甚至導(dǎo)致農(nóng)民個人信息泄露。

二是鄉(xiāng)村企業(yè)數(shù)據(jù)利益保護不足。經(jīng)加工的數(shù)據(jù)本身就是一種生產(chǎn)要素，是商品，在不損害國家利益、社會公共利益或第三方利益，且不違反強制性規(guī)定的前提下，數(shù)據(jù)擁有者和使用者可以訂立合同進行數(shù)據(jù)交易。然而，很多鄉(xiāng)村企業(yè)怕因數(shù)據(jù)交易遭受處罰，不敢、不愿參與數(shù)據(jù)流通。另外，由于交易定價規(guī)則缺乏，導(dǎo)致數(shù)據(jù)壟斷行為的認定存在困難。我國現(xiàn)行有關(guān)數(shù)據(jù)交易的法律規(guī)定主要集中在支持數(shù)據(jù)市場發(fā)展、維護數(shù)據(jù)安全和個人隱私等方面。雖然《反壟斷法》《反不正當競爭法》和《價格法》對濫用市場支配地位、限制競爭協(xié)議、價格歧視等作出規(guī)定，但數(shù)據(jù)交易是一種新興的交易對象，其價值無法以固定標準進行衡量，鄉(xiāng)村企業(yè)是否實施了惡意抬價行為或數(shù)據(jù)壟斷行為難以認定。

（三）村民個人數(shù)據(jù)保護的困境

一是“同意制度”在鄉(xiāng)村實行收效甚微。在鄉(xiāng)村實行個人敏感信息“同意制度”收效甚微。政府、企業(yè)收集村民個人信息時，往往采用格式條款類的“授權(quán)說明”，村民對于“隱私條款免責聲明”往往不夠重視，隨意勾選“同意”選項，相當于在“不知情”的情況下就將個人信息授權(quán)給他人。且很多平臺或軟件對個人敏感數(shù)據(jù)進行收集時沒有進行顯著標識，甚至如果不同意授權(quán)將無法享受基礎(chǔ)服務(wù)。因此，農(nóng)村居民個人數(shù)據(jù)信息較城市居民而言更易被泄露或被不當使用。另外，有些虛假App獲得利益的途徑主要就是依靠竊取用戶隱私、倒賣用戶數(shù)據(jù)等，鄉(xiāng)村無疑成為電信詐騙的“重災(zāi)區(qū)”。

二是對鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)交易的監(jiān)管較弱。雖然數(shù)據(jù)交易相關(guān)法律法規(guī)為監(jiān)管提供了有力支撐，但是缺乏專門的數(shù)據(jù)交易監(jiān)管機構(gòu)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府收集的數(shù)據(jù)之所以在助力鄉(xiāng)村發(fā)展、一體化服務(wù)、便捷村民等方面發(fā)揮了重要作用，是因為其收集的都是與村民相關(guān)且涉及范圍廣泛的數(shù)據(jù)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府掌握了大量村民信息，但沒有專門的監(jiān)管部門來保障村民個人數(shù)據(jù)不被泄露，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府部門間的權(quán)責劃分缺乏有效銜接，而數(shù)據(jù)交易具有瞬間完成性、內(nèi)容復(fù)雜性、手段隱蔽性等特點，導(dǎo)致鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)交易監(jiān)管困難。

四、鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)應(yīng)用的法律規(guī)制

（一）建立多元化的權(quán)屬規(guī)范體系，強化鄉(xiāng)村公共數(shù)據(jù)公開

一是明確權(quán)屬。由于鄉(xiāng)村公共數(shù)據(jù)分為禁止公開、限制公開和無條件公開3種類型，上文已論述如果將這3種類型的數(shù)據(jù)歸屬權(quán)簡單化地歸為一個主體會導(dǎo)致許多問題。如果根據(jù)鄉(xiāng)村公共數(shù)據(jù)的不同情況進行不同權(quán)利歸屬，則可以避免單一權(quán)屬路徑所產(chǎn)生的問題。即對于鄉(xiāng)村公共數(shù)據(jù)來說，禁止公開的數(shù)據(jù)所有權(quán)歸國家所有，由國家對數(shù)據(jù)保密和安全負責；限制公開的數(shù)據(jù)所有權(quán)歸當?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所有，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府根據(jù)國家授權(quán)清單具體審核是否公開；無條件公開的數(shù)據(jù)所有權(quán)歸村集體所有，任何村民均有權(quán)獲取此類數(shù)據(jù)并進行利用。當然，如何界定公共數(shù)據(jù)屬于哪一種類型，還是應(yīng)當由國家來進行辨別和分類，制定詳細的權(quán)限和范圍清單，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府執(zhí)行國家數(shù)據(jù)分類清單并進行歸類，這樣一方面可以保證保密數(shù)據(jù)在制定清單時沒有被泄露的風險，另一方面可以利用國家公權(quán)力提高清單說服力，以減少清單在鄉(xiāng)村應(yīng)用時的阻力。

二是建立清單制度。國家要出臺相關(guān)法律法規(guī)，建立清單制度，對無條件公開的數(shù)據(jù)、限制公開的數(shù)據(jù)、禁止公開的數(shù)據(jù)范圍詳盡表述。要借助清單制度破除鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府各部門之間的壁壘，利用頂層設(shè)計，加強部門之間的聯(lián)系，提高共享意識。同時，要明確數(shù)據(jù)公開的渠道，不僅要有線上公開渠道，還要有線下公開渠道，甚至可以設(shè)計數(shù)據(jù)“上門”渠道。如對于涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、民生保障等數(shù)據(jù)可以由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部主動向村民進行數(shù)據(jù)說明?？傊龠M公共數(shù)據(jù)在安全可控的范圍內(nèi)最大限度地公開。

（二）滿足鄉(xiāng)村企業(yè)發(fā)展需求，規(guī)范鄉(xiāng)村企業(yè)數(shù)據(jù)交易

一是成立線下數(shù)據(jù)交易場所。2022年10月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部大數(shù)據(jù)發(fā)展中心牽頭研發(fā)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)公共平臺基座上線，為跨部門涉農(nóng)數(shù)據(jù)共享交換設(shè)置了窗口。在鄉(xiāng)村成立基于當?shù)貙嶋H的線下數(shù)據(jù)交易場所，不僅可以借助交易平臺的準入機制、使用機制、責任承擔機制有效補充法律規(guī)范未涉及的問題，維護數(shù)據(jù)交易安全，還可以對鄉(xiāng)村企業(yè)數(shù)據(jù)交易進行實時監(jiān)管，減少交易風險。要加強各鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)交易所的聯(lián)系，促進各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)公共平臺互通互聯(lián)、業(yè)務(wù)協(xié)作協(xié)同、數(shù)據(jù)共建共治。

二是維護鄉(xiāng)村企業(yè)數(shù)據(jù)利益。企業(yè)的本質(zhì)是盈利。要充分發(fā)揮數(shù)據(jù)在市場發(fā)展中的作用，盡量滿足鄉(xiāng)村企業(yè)對數(shù)據(jù)應(yīng)用的期盼。在鄉(xiāng)村企業(yè)對其所收集的數(shù)據(jù)進行一系列的提取、加工、處理、保存、整理過程中，會耗費金錢、人力甚至知識產(chǎn)權(quán)，且在對敏感信息進行脫敏處理后，數(shù)據(jù)就脫離了人格權(quán)屬性，屬于鄉(xiāng)村企業(yè)的財產(chǎn)權(quán)利。鄉(xiāng)村企業(yè)可以基于市場供需在合理范圍內(nèi)對數(shù)據(jù)的使用、轉(zhuǎn)讓、處分進行合理定價。應(yīng)當制定專門的數(shù)據(jù)定價相關(guān)法律法規(guī)，填補數(shù)據(jù)壟斷認定方面的空白。

（三）提高安全防范意識，加強村民個人數(shù)據(jù)保護

一是提高村民知情同意門檻。要將村民隱私數(shù)據(jù)的授權(quán)規(guī)范化，避免霸王條款。在平臺或軟件設(shè)計上增加顯著標識，明確告知數(shù)據(jù)收集的范圍、授權(quán)后讓渡權(quán)利的法律后果。增添“撤回授權(quán)”選項，并嚴厲禁止平臺或軟件因村民不同意授權(quán)而拒絕提供服務(wù)。對涉及村民敏感信息的數(shù)據(jù)，要有針對性地出臺行政法規(guī)、地方性法規(guī)等加以保護。

二是加強監(jiān)管。明確鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)監(jiān)管的主體，可以設(shè)立專門的政府監(jiān)管部門。同時，加強村集體組織對村民個人數(shù)據(jù)安全的監(jiān)督。加大普法宣傳力度，讓村民對數(shù)據(jù)安全有清晰的認識，提高辨別能力，保障村民的合法權(quán)益。

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責任編輯：王芳玲