張楚儀

摘 要：數(shù)字經(jīng)濟環(huán)境下的跨境數(shù)據(jù)流動管理越來越重要，一方面國外互聯(lián)網(wǎng)巨頭公司在我國開展大數(shù)據(jù)、云計算服務，涉及大量的經(jīng)濟運行、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會服務的共享數(shù)據(jù)信息資源，不加強流動管理，核心數(shù)據(jù)若在跨境流動中被境外敵對情報機構及組織掌握和利用，就會對我國國家安全與經(jīng)濟安全造成巨大的損害。因此，加大數(shù)字經(jīng)濟環(huán)境下的跨境數(shù)據(jù)流動管理力度很有必要。本文就數(shù)字經(jīng)濟環(huán)境下的跨境數(shù)據(jù)流動管理進行探討研究。

關鍵詞：數(shù)字經(jīng)濟；跨境數(shù)據(jù)；流動管理；探究

2015年7月，國務院發(fā)布了積極推進互聯(lián)網(wǎng)+行動的指導意見，開啟了數(shù)字經(jīng)濟建設；2016年11月，國家在“十三五”戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中新增了數(shù)字創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)；2017年的全國人大會議上，《政府工作報告》中首次出現(xiàn)了發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的導向；2018年我國數(shù)字經(jīng)濟的市場規(guī)模達到31.3萬億元，2019年突破35.8萬億元，2020年同比增13.16%，數(shù)字經(jīng)濟的市場規(guī)模超過40.5萬億元，2021年，全國開通了139.6萬個5G基站，超過全球5G基站總數(shù)的70%，擁有4.97億個終端用戶，互聯(lián)網(wǎng)技術以強勁的態(tài)勢驅(qū)動制造業(yè)、服務業(yè)等傳統(tǒng)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)自主創(chuàng)新，升級換代，構建起蓬勃發(fā)展的數(shù)字經(jīng)濟。隨著全球經(jīng)濟一體化進程加快和“一帶一路”倡議的推進，數(shù)字經(jīng)濟環(huán)境下，跨境數(shù)據(jù)流動日益頻繁，信息量與日俱增，對全球經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展奠定了基礎，跨境數(shù)據(jù)流動的安全管理，逐漸上升為重要的議事日程。

一、跨境數(shù)據(jù)管理的發(fā)展歷程及意義

據(jù)相關機構發(fā)布的經(jīng)濟報告披露，數(shù)字經(jīng)濟時代，全球的商品流、服務流、金融流、人員流和數(shù)據(jù)流，不斷增長，每年為全球貢獻2500億～4500億美元的GDP增量，占全球經(jīng)濟增量20%左右；相比之下，跨境數(shù)據(jù)流動量較高的經(jīng)濟體獲得經(jīng)濟收益較大。數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展促進了跨國數(shù)據(jù)的流動，從2014年開始，跨境數(shù)據(jù)流動管理在世界各國普遍形成了廣泛的共識，最初只是體現(xiàn)在個人數(shù)據(jù)保護的立法中，對個人數(shù)據(jù)的跨國轉(zhuǎn)移實施管理。目前，從國際組織和各國對跨境數(shù)據(jù)流動管理的具體操作上來看，還沒有相對明確的定義與界定。如聯(lián)合國機構的跨國公司中心界定的跨境數(shù)據(jù)流動內(nèi)容為跨越國界的計算機中存儲數(shù)據(jù)的處理及檢索。OECD把跨境數(shù)據(jù)流動定義為個人數(shù)據(jù)的信息交流中的跨越國界流動。有的國家規(guī)定數(shù)據(jù)國際流動作為公民個人隱私原則在相關法規(guī)中進行了限制，總的來說，數(shù)據(jù)跨國流動可看作是數(shù)據(jù)的傳輸與處理跨越國界，也可以看做數(shù)據(jù)傳輸利用中被第三國的組織或主體訪問，無論如何界定、定義，目的只有一個，就是加大信息的安全保護力度，為經(jīng)濟環(huán)境的優(yōu)化，打下堅實的基礎。

二、目前國際上現(xiàn)有的主要跨境數(shù)據(jù)流動管理模式

（一）預先審查管理模式

該種數(shù)據(jù)跨境流動管理模式就是在跨境流動之前，數(shù)據(jù)使用單位或者實際數(shù)據(jù)控制者必須先向數(shù)據(jù)信息監(jiān)督管理機構報告，申請審查通過后，再進行數(shù)據(jù)信息的跨境流動，主要是審查給數(shù)據(jù)主體可能在跨境流動中造成危害的安全防護措施，針對數(shù)據(jù)跨境流動過程中的信息采集、分析處理、儲存分類的各個環(huán)節(jié)，確保安全方可準許數(shù)據(jù)進行跨境流動。

（二）預防控制管理模式

該種跨境數(shù)據(jù)流動管理模式就是數(shù)據(jù)流動服務提供商在業(yè)務開展的過程中，采取有效的預防控制措施，控制涉及經(jīng)濟、科研、技術、產(chǎn)業(yè)等重要數(shù)據(jù)監(jiān)管、審定地向境外流動，主動完善預防體系，健全管理機制，切實提高跨境數(shù)據(jù)流動管理成效。以信息通信促進和信息保護為例，有的地方完善了相關法規(guī)，要求相關通信服務的數(shù)據(jù)流動提供商，或者數(shù)據(jù)跨境流動用戶切實采取措施把控工業(yè)、科學、經(jīng)濟等的數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡外流，不斷提高網(wǎng)絡信息的管理水平。

（三）協(xié)議限制管理模式

該種數(shù)據(jù)跨境流動管理模式主要是國家或政府審查跨境流動的數(shù)據(jù)信息過程中，要求涉事單位與境外數(shù)據(jù)流動接收主體簽訂安全協(xié)議，限制數(shù)據(jù)的無規(guī)則不安全的隨意流動，提高數(shù)據(jù)流動的安全保障能力；以審查外資數(shù)據(jù)跨境流動為例，有的地方在審查的全過程，特別主張要與外資簽訂協(xié)議，有效限制數(shù)據(jù)跨境流動的不安全行為。

（四）合同管理模式

該種跨境數(shù)據(jù)流動管理模式主要是國家或者政府出臺規(guī)范性政策、文件、法規(guī)，對數(shù)據(jù)跨境流動管理的合同進行規(guī)范，建立標準格式化安全管理要求，充實數(shù)據(jù)跨境流動合同協(xié)議內(nèi)容，實現(xiàn)對跨境流動數(shù)據(jù)的安全管理。標準格式合同管理模式即由政府對跨境數(shù)據(jù)處理合同條款中應當包含的安全管理內(nèi)容進行規(guī)定。以強化數(shù)據(jù)跨境流動管理為例，有的地方責成跨境流動數(shù)據(jù)保護部門規(guī)范跨境數(shù)據(jù)流動的合同標準格式，依據(jù)歐盟的數(shù)據(jù)保護法要求，納入跨境數(shù)據(jù)流動保護管理，數(shù)據(jù)流動主體之間簽訂合同，必須包含格式合同條款。

（五）風險評估管理模式

該種數(shù)據(jù)跨境流動管理模式就是數(shù)據(jù)控制者的數(shù)據(jù)跨境流動前，對其流動過程產(chǎn)生的安全風險進行評估或者數(shù)據(jù)流動的安全性進行認證。以重要跨境流動數(shù)據(jù)管理為例，針對涉及公共部門的基礎數(shù)據(jù)，必須責成專門權威專業(yè)機構，在跨境流動申請過程，組織嚴格的安全風險評估，規(guī)范保密管理，確保數(shù)據(jù)流動安全。完善風險管理指南，要求跨境流動的數(shù)據(jù)須經(jīng)風險評估后才允許跨境流動。

三、數(shù)字經(jīng)濟環(huán)境下我國跨境數(shù)據(jù)流動管理的策略

（一）明確管理的原因和目標

一是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的需要。2015年以來，國家先后出臺了一系列支持發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的政策措施，對相關技術、商業(yè)模式采取了機動靈活的監(jiān)管舉措，提出“先發(fā)展后監(jiān)管”和“有所為有所不為”的方針，全力建設配套基礎設施，充分發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟的技術創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、服務創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新的各種優(yōu)勢，調(diào)動互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)敏感市場感知的積極性，促進了快速迭代試錯、創(chuàng)造消費需求、用戶深度參與的數(shù)字經(jīng)濟特點的融合，2020年，我國數(shù)據(jù)跨境流動量突破8000EB，在全球數(shù)據(jù)跨境流動總量中占比21%，成為全球數(shù)據(jù)資源大國，世界數(shù)據(jù)中心地位非常明顯。同時，國內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)建成的大數(shù)據(jù)處理與存儲平臺，具有國際領先水平，極大地支持了跨境電子商務、跨境網(wǎng)絡支付、信息網(wǎng)絡服務，多領域的數(shù)據(jù)跨境雙向流動的量與密度與時俱進。全面開放政策下與世界各國的市場的銜接，特別是與“一帶一路”沿線國家的經(jīng)貿(mào)往來日益繁榮，貨物貿(mào)易內(nèi)容、貿(mào)易流程的數(shù)據(jù)化、電子化成為不可逆轉(zhuǎn)的強勁發(fā)展趨勢，同時，我國5G和光纖實現(xiàn)了大面積覆蓋后，與全球各國相比較，通信技術開發(fā)應用水平，實現(xiàn)了從跟跑向領跑的質(zhì)的轉(zhuǎn)變，基礎設施逐漸完善，新基建全面展開，數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，2021年我國數(shù)字經(jīng)濟市場規(guī)模突破45.6億萬元。如此海量的跨境數(shù)據(jù)流動信息，如不進行管理，將難以確保數(shù)字經(jīng)濟的健康發(fā)展。二是對等反制數(shù)據(jù)流向他國的法律工具需要。2020年8月，×網(wǎng)絡社交平臺在境外運營過程中，外方認為涉嫌把存在泄漏公職人員個人信息風險，如搜索信息、瀏覽信息及網(wǎng)絡位置信息等；在沒有取得人家審核管理允許的情況下境外傳輸，有損害人家的信息安全，以此為由，勒令禁止×網(wǎng)絡社交平臺互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品的使用；同時，又有一個地方，以同樣的理由也禁止了×網(wǎng)絡社交平臺互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品在該地區(qū)的使用，這兩個跨境數(shù)據(jù)流動管理的問題的出現(xiàn)，與迫切的數(shù)據(jù)跨境流動需求形成矛盾，亟須對等反制數(shù)據(jù)流向他國的法律工具的完善，保障互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在境外的經(jīng)營利益較少或不受損害。三是維護國家安全保護公共利益的需要。2021年7月，國家網(wǎng)信辦發(fā)出關于下架×上市APP的通報，通報指出，經(jīng)查實，該上市企業(yè)全球股份有限公司在經(jīng)營中違反了《網(wǎng)絡安全法》《個人信息保護法》《數(shù)據(jù)安全法》，其行為性質(zhì)惡劣、證據(jù)確鑿、事實清楚、情節(jié)嚴重。事件發(fā)生的原因是該上市全球股份有限公司在籌備上市的過程中，瘋狂融資1500億后，仍在急劇虧損并不斷擴大，完全被資本裹挾，由于資本不能無限投入，只能尋求上市，在A股上市公司要滿足連續(xù)3年盈利的條件；在港股上市要求公司最近一年的經(jīng)營凈利潤不得低于2000萬港幣；而在境外×處上市的條件是該地證券交易委員會得到上市企業(yè)的企業(yè)審計底稿，就是所有用戶數(shù)據(jù)信息、溝通文件信息、程序表格信息、會議記錄信息、問題匯總信息，說白了，就是上市公司國家各行各業(yè)的全部信息，于是，在該國上市就成為不二之選。

（二）夯實數(shù)據(jù)跨境流動管理的基礎框架

我國相對于世界發(fā)達經(jīng)濟體來說，數(shù)字經(jīng)濟起步晚，發(fā)展快，體量大，加上最初確定的“先發(fā)展，后規(guī)范”的管理原則，導致數(shù)字經(jīng)濟在快速崛起中，伴生一些不和諧的數(shù)據(jù)流動不安全風險，流氓軟件的襲擾、黑客攻擊，網(wǎng)貸、套路貸等經(jīng)濟、社會安全風險不斷蔓延。鑒于數(shù)據(jù)跨境流動管理的需要，我國需要構建基礎框架，確保整個管理機制體系有章可循，可持續(xù)地創(chuàng)新發(fā)展。首先是根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，構建有利于經(jīng)濟發(fā)展的數(shù)據(jù)跨境流動管理規(guī)則。當前，盡管我國數(shù)字經(jīng)濟的規(guī)模穩(wěn)居全球市場第二，可是寬帶數(shù)據(jù)的流動量在全球位居第八，與數(shù)字經(jīng)濟較為發(fā)達的某國比較，僅為該國寬帶數(shù)據(jù)流動量的20%，很明顯，數(shù)據(jù)流動規(guī)模小與龐大數(shù)據(jù)經(jīng)濟體量的矛盾，嚴重制約著數(shù)字經(jīng)濟的提質(zhì)增效，要使對外開放水平進一步提高，增加數(shù)據(jù)跨境流動量，繼續(xù)推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，加強數(shù)據(jù)跨境流動管理和風險管控，必須以促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展為需求標準，構建數(shù)據(jù)有序流動的制度體系。

相關條例的出臺頒布實施，還有散見于各行業(yè)或領域的數(shù)據(jù)跨境傳輸規(guī)范，都是有利于數(shù)字產(chǎn)品與服務的生產(chǎn)、使用、存儲、監(jiān)管、個人隱私權保護、商業(yè)秘密、內(nèi)容審查、版權保護等方面數(shù)據(jù)跨境流動管理基礎立法的完善和標準規(guī)范。其次，細化數(shù)據(jù)跨境流動管理的具體內(nèi)容。一是對跨境流動數(shù)據(jù)進行分類審核，從國家安全、個人信息權益、企業(yè)商業(yè)利益的保護出發(fā)，按照跨境流動信息的來源及重要程度依次劃分為個人數(shù)據(jù)、特殊行業(yè)數(shù)據(jù)、商業(yè)數(shù)據(jù)等不同類別，提出不同出境審核的要求，制定相應的監(jiān)管標準。如個人的身高、體重種族、財產(chǎn)、住宿、征信等數(shù)據(jù)信息跨境流動的前提是必須履行數(shù)據(jù)控制者通知－本人同意程序；或數(shù)據(jù)跨境流入地與我國的跨境流動保護程度相同；商業(yè)數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)控制主體向境外轉(zhuǎn)移商業(yè)數(shù)據(jù)之前必須履行自查義務，還要取得行業(yè)及主管部門的同意。

根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，構建有利于經(jīng)濟發(fā)展的數(shù)據(jù)跨境流動管理規(guī)則，細化數(shù)據(jù)跨境流動管理的具體內(nèi)容，這樣就夯實了數(shù)據(jù)跨境流動管理的基礎框架，為數(shù)據(jù)跨境流動高質(zhì)量管理創(chuàng)造了條件。

（三）提高數(shù)據(jù)跨境流動管理的技術能力

數(shù)據(jù)的跨境流動安全風險的隱秘性、高科技性的能力不斷提高，新技術研發(fā)應用和更新?lián)Q代較快，因此，數(shù)據(jù)跨境流動的安全風險防控和規(guī)范管理，也必須不斷創(chuàng)新，提高相應的技術能力，才能通過技術手段有效預防、審核、限制、管控以及制止數(shù)據(jù)跨境的非法行為。如USMCA技術，明確了數(shù)據(jù)跨境流動締約方網(wǎng)絡安全能力，安全協(xié)作方法，共享流動安全信息，有效防范惡意攻擊，促進數(shù)據(jù)跨境流動風險的識別和防范。提高數(shù)據(jù)跨境流動管理技術能力，不但能夠有效應對網(wǎng)絡安全事件，防止數(shù)據(jù)的損毀、泄露或丟失，還保障網(wǎng)絡安全，促進其穩(wěn)定運行，根據(jù)數(shù)據(jù)跨境流動的相關特征及時采取流量路由等有效措施對跨境數(shù)據(jù)的走向及總量實施監(jiān)督控制，有利于威脅國家安全數(shù)據(jù)流動的實時阻斷傳播。還可以利用加密技術、源頭隱私保護技術等，強化重要數(shù)據(jù)的保護能力。

四、結語

數(shù)字經(jīng)濟環(huán)境下的跨境數(shù)據(jù)流動管理是信息技術時代我國處理好國家安全維護、經(jīng)貿(mào)發(fā)展、數(shù)據(jù)控制主體權益保障關系的重大舉措，有利于推動數(shù)字經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。強化數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管，要通過完善和健全法規(guī)機制，理順風險防控體系，構建數(shù)據(jù)控制主體與數(shù)據(jù)處理主體雙向的自查自糾和行業(yè)自律監(jiān)管基礎，國家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管組織格局；充分利用數(shù)據(jù)跨境流動風險預防和數(shù)據(jù)加密技術，進一步強化個人隱私、商業(yè)秘密的保護能力，不斷提高數(shù)據(jù)跨境流動的安全防范能力，有效防止跨境流動數(shù)據(jù)的泄露；從法律層面完善主體責任，拓展數(shù)據(jù)合法跨境流動渠道，最大限度地實現(xiàn)數(shù)據(jù)的有序可控流動。

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