◎文 王文

全域土地綜合整治是包括土地開發(fā)、土地整理、土地復(fù)墾以及土地修復(fù)在內(nèi)的各類土地實(shí)踐活動(dòng)的統(tǒng)稱，是對未利用土地或利用程度較低的土地進(jìn)行綜合治理和生態(tài)修復(fù)的行為。全域土地綜合整治工程范疇不僅包括對未利用土地、低效率土地、損毀或退化土地的整治和修復(fù)，根據(jù)相關(guān)政策和生產(chǎn)實(shí)際情況，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目建設(shè)以及工礦廢棄地復(fù)墾等也都納入了全域土地綜合整治范疇。為破解全域土地綜合整治資金短缺難題，亟須改變當(dāng)前政府投資的單一渠道，引入社會(huì)資本，完善多元化投融資機(jī)制，彌補(bǔ)政府直控式治理所帶來的不足，推動(dòng)全域土地綜合整治工作進(jìn)一步發(fā)展，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

全域土地綜合整治存在的問題

缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃 土地資源利用率低當(dāng)前，由于地理?xiàng)l件、人文觀念等原因，我國農(nóng)村暫時(shí)沒有形成有效的集約化、一體化發(fā)展方式。首先，部分地區(qū)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地上由于地理位置、環(huán)境等原因，很難做到集約化管理需求；其次，全域土地綜合整治沒有把生態(tài)環(huán)境與協(xié)調(diào)發(fā)展納入到鄉(xiāng)村建設(shè)中，造成了土地利用效率低下。

缺乏配套資金支持社會(huì)資本參與度不夠在開展全域土地綜合整治工作上存在資金不足、投資渠道窄等問題。由于整治項(xiàng)目的涉及范圍廣，類型復(fù)雜，前期所需資金投入較大，獲得收益所需時(shí)間長、回報(bào)慢，因此，單純依靠財(cái)政支持是不夠的。此外，各企業(yè)都是將盈利作為投資的主要目的，投資全域綜合整治時(shí)會(huì)擔(dān)心項(xiàng)目收益，這導(dǎo)致企業(yè)的參與度不夠。

社會(huì)資本在全域土地綜合整治中的作用

在全域土地綜合整治過程中，傳統(tǒng)的整治模式存在一定弊端，無法滿足新時(shí)期的需要。針對這一情況，分析社會(huì)資本參與全域土地綜合整治的優(yōu)勢，把握其應(yīng)用價(jià)值，有助于提升全域土地綜合整治工作的開展效果及質(zhì)量。

有助于突破農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的資金困境我國屬于農(nóng)業(yè)大國，國內(nèi)諸多農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不充分，集體經(jīng)濟(jì)水平低，在全域土地綜合整治中依賴農(nóng)村內(nèi)部力量不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的，從而導(dǎo)致全域土地綜合整治實(shí)施時(shí)出現(xiàn)資金困境。因此，鼓勵(lì)社會(huì)資本有效參與全域土地綜合整治，有助于解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)的資金困境、降低公共財(cái)政投資壓力，使財(cái)政資金杠桿作用得到有效發(fā)揮。

有助于縮小城鄉(xiāng)差距在城市化進(jìn)程日益加快的背景下，在推進(jìn)土地綜合整治工作過程中，需要投入大量的資金，這給政府財(cái)政帶來了較大壓力，融入社會(huì)資本可減輕政府面臨的財(cái)政壓力。社會(huì)資本是全域土地綜合整治資金的有益補(bǔ)充，是產(chǎn)業(yè)植入和可持續(xù)發(fā)展不可或缺的重要支撐。近年來，國內(nèi)各?。▍^(qū)、市）農(nóng)村發(fā)展速度明顯比城市化速度慢，致使城鄉(xiāng)差距拉大，更突出了城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展落后等問題。所以，促進(jìn)社會(huì)資本有效參加全域土地綜合整治，有助于深化結(jié)合農(nóng)村三產(chǎn)，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，健全全域土地綜合整治設(shè)施，這對有效縮小城鄉(xiāng)差距具有積極影響。

社會(huì)資本參與全域土地綜合整治的常見模式

地方政府在推進(jìn)全域土地綜合整治項(xiàng)目的過程中，受限于自身專業(yè)能力和財(cái)力限制，積極引入社會(huì)專業(yè)投資人參與全域土地綜合整治。常見的政企合作模式主要有：投資人模式、政府授權(quán)+投資人+EPC模式、EPC+O模式、PPP模式以及特許經(jīng)營模式等。

投資人模式地方政府方可通過公開采購的方式選擇具備全域土地綜合整治能力的社會(huì)投資人，雙方約定由投資人負(fù)責(zé)項(xiàng)目投融資、建設(shè)，政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目行政審批、監(jiān)督等，形成的全域土地綜合整治收入由政府方和投資人進(jìn)行分成。

此模式適用于地方政府在全域土地綜合整治方面本身就具備較強(qiáng)的專業(yè)能力但資金實(shí)力較為薄弱的地區(qū)，引入財(cái)務(wù)投資人能夠?qū)崿F(xiàn)政府方管理優(yōu)勢、專業(yè)能力和投資人資金優(yōu)勢的有效整合。

政府授權(quán)+投資人+EPC模式地方政府授權(quán)下屬國有企業(yè)全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)及運(yùn)營管護(hù)等工作，同時(shí)允許其通過選擇具有全域土地綜合整治能力的投資人或者由資金方與全域土地綜合整治工程總承包方組建的聯(lián)合體等進(jìn)行合作的方式積極整合社會(huì)資源參與項(xiàng)目。

該模式適用于政府資金緊張，同時(shí)缺乏相關(guān)專業(yè)能力的地區(qū)，在引入資金方和工程總承包方時(shí)，通常能夠引入大型工程建設(shè)單位及專業(yè)運(yùn)營商，充分發(fā)揮社會(huì)投資人的優(yōu)勢。但此模式下項(xiàng)目能否實(shí)現(xiàn)自平衡是社會(huì)投資人需要重點(diǎn)關(guān)注的問題。

EPC+O模式項(xiàng)目實(shí)施主體為城投公司，城投公司自籌建設(shè)資金并對項(xiàng)目施工總承包進(jìn)行公開招標(biāo)，招標(biāo)范圍包括項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營，如設(shè)計(jì)、施工、招商等與項(xiàng)目有關(guān)的所有建設(shè)和服務(wù)。項(xiàng)目土地開發(fā)收益、指標(biāo)交易收益、產(chǎn)業(yè)稅收等收入由財(cái)政撥款，一部分用于支付專業(yè)公司（即施工總承包方）的成本及收益，另一部分用于鄉(xiāng)村人居環(huán)境的改善。

EPC+O模式下，一個(gè)總承包單位統(tǒng)籌原先分離運(yùn)行的設(shè)計(jì)、采購、施工和運(yùn)營等環(huán)節(jié)，并對投用后的工程進(jìn)行常態(tài)化管護(hù)，確保工程正常運(yùn)轉(zhuǎn)，在大幅縮短工期的同時(shí)又利于提高工程整體品質(zhì)。該模式適用于地方政府財(cái)力雄厚但缺乏相關(guān)專業(yè)能力的地區(qū)。

PPP模式政府通過公開引入社會(huì)資本方，可由城投公司作為政府出資方代表，與社會(huì)資本方成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目投融資、建設(shè)及運(yùn)營管護(hù)，政府根據(jù)績效考核結(jié)果按年度支付投資人政府補(bǔ)貼。合作期滿后，項(xiàng)目公司向政府方無償移交項(xiàng)目資產(chǎn)。

該模式通過市場機(jī)制引入社會(huì)資本和專業(yè)運(yùn)營管理公司，使政府和社會(huì)資本發(fā)揮各自優(yōu)勢，以較低的成本進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)。PPP模式對地方財(cái)政承受能力也有一定要求，同時(shí)完成項(xiàng)目入庫（PPP項(xiàng)目信息綜合管理平臺(tái)），雖然程序時(shí)間偏長，但合規(guī)性更強(qiáng)，也更容易獲得金融機(jī)構(gòu)的支持。

特許經(jīng)營模式政府采用競爭方式公開采購社會(huì)投資人，通過政府授權(quán)，城投公司可與投資人合資成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)及運(yùn)營管護(hù)。通過特許經(jīng)營協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。

此模式與“政府授權(quán)+投資人+EPC 模式”較為相似，但此模式允許有財(cái)政資金進(jìn)行補(bǔ)貼，后者需要項(xiàng)目內(nèi)部自平衡。同時(shí)，城投公司的加入有利于統(tǒng)籌區(qū)域開發(fā)資金資源，降低融資成本。

社會(huì)資本參與全域土地綜合整治的回報(bào)機(jī)制

社會(huì)資本參與全域土地綜合整治項(xiàng)目的收益來源，取決于政府對全域土地綜合整治后的增值收益進(jìn)行合理分配。收益主要分為兩大類：一是糧食增產(chǎn)收益，二是項(xiàng)目內(nèi)新增的耕地指標(biāo)交易收益。常見的回報(bào)機(jī)制有如下幾類：

固定指標(biāo)單價(jià)固定指標(biāo)單價(jià)指在政府指導(dǎo)限價(jià)下經(jīng)招標(biāo)形成的指標(biāo)單價(jià)乘以項(xiàng)目驗(yàn)收后產(chǎn)生的土地指標(biāo)數(shù)額確定社會(huì)投資方收益。此種方式與項(xiàng)目投資成本無直接關(guān)系，不管投資成本高于或低于指標(biāo)回購價(jià)格，政府均以固定價(jià)格回購社會(huì)資本實(shí)施土地整治項(xiàng)目補(bǔ)充的指標(biāo)。指標(biāo)收益一般與耕地質(zhì)量、指標(biāo)數(shù)量等有關(guān)。

固定投資回報(bào)率固定投資回報(bào)率是指政府與社會(huì)資本約定一個(gè)投資限額和一個(gè)固定的投資回報(bào)率。當(dāng)項(xiàng)目完成土地指標(biāo)交易后，政府從土地指標(biāo)交易收益中返還社會(huì)資本的投資成本，并按約定的投資回報(bào)率給予相應(yīng)的投資回報(bào)。這種模式的投資收益主要跟項(xiàng)目投資額度有關(guān)，投資額度越大，收益越高。

利潤獎(jiǎng)勵(lì)分配政府將部分土地指標(biāo)收益除彌補(bǔ)投資成本外，給予社會(huì)資本一定的利潤獎(jiǎng)勵(lì)。利潤獎(jiǎng)勵(lì)將與投入成本、交易價(jià)格掛鉤，從而確定一個(gè)利潤分配比率，能夠很好地約束社會(huì)資本控制成本。如可設(shè)置利潤分配比例=（指標(biāo)交易收益－投資成本）×（1－投資成本/指標(biāo)交易收益）。

指標(biāo)收益分成項(xiàng)目土地指標(biāo)實(shí)現(xiàn)收益后，政府與社會(huì)資本按一定比例進(jìn)行收益分配，分配比例一般由社會(huì)資本與政府方協(xié)商確定。社會(huì)資本也可與政府相關(guān)方成立合資公司，按照股權(quán)比例進(jìn)行收益分配，待項(xiàng)目形成指標(biāo)收益后，社會(huì)資本方按照相應(yīng)的比例獲得收益，這種模式具有高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的特征，也是目前比較主流的分配方式。

政府在采用指標(biāo)收益分成模式時(shí)，可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況優(yōu)化分配機(jī)制。如設(shè)定相應(yīng)的土地指標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)格，當(dāng)土地指標(biāo)累計(jì)收益覆蓋投資成本及合理利潤之前，指標(biāo)收益歸社會(huì)資本方所有；當(dāng)土地指標(biāo)累計(jì)收益覆蓋投資成本及合理利潤之后，基準(zhǔn)價(jià)格部分收益歸政府所有，超額部分收益由政府與社會(huì)資本按照約定比例進(jìn)行分配。

在全國大力推進(jìn)全域土地綜合整治的背景下，項(xiàng)目實(shí)施應(yīng)更加注重全要素綜合整治，堅(jiān)持“山水林田湖草生命共同體理念”，同時(shí)關(guān)注空間集聚、耕地保護(hù)、生態(tài)修復(fù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的成效。通過全域土地綜合整治獲得的土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益返還農(nóng)村，用于消除集體經(jīng)濟(jì)薄弱村和支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，更好地促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件；產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)、提升收入水平，能夠保障全域土地綜合整治成效的可持續(xù)化，進(jìn)一步提升農(nóng)村的居住環(huán)境、壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)農(nóng)民安居樂業(yè)?；诖耍芯吭谏鐣?huì)資本參與全域土地綜合整治具有重要現(xiàn)實(shí)意義，有助于整體推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化與社會(huì)主義現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程。