[摘 要：2018年以來，世界主要經(jīng)濟(jì)體掀起了一場平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷立法執(zhí)法熱潮，政府行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)參與其中，單獨(dú)或協(xié)同監(jiān)管平臺運(yùn)營商的反競爭行為。學(xué)術(shù)界對這種以行業(yè)規(guī)制代替反壟斷執(zhí)法的現(xiàn)象，是否會妨礙競爭政策基礎(chǔ)地位的建立、削弱反壟斷法的權(quán)威性等問題存在爭議。本文從反壟斷監(jiān)管實(shí)踐和平臺經(jīng)濟(jì)特性出發(fā)，分析了行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)監(jiān)管平臺經(jīng)濟(jì)的原因、優(yōu)勢和弊端，并以加快建立平臺經(jīng)濟(jì)“全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)事前事中事后全鏈條全領(lǐng)域監(jiān)管”為目標(biāo)，構(gòu)建了反壟斷執(zhí)法主導(dǎo)與行業(yè)規(guī)制協(xié)同監(jiān)管模式。國家市場監(jiān)督管理總局和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對阿里巴巴集團(tuán)相關(guān)行為調(diào)查、處罰和救濟(jì)的實(shí)踐，是中國政府監(jiān)管平臺經(jīng)濟(jì)的模式創(chuàng)新，也證明反壟斷執(zhí)法主導(dǎo)與行業(yè)規(guī)制協(xié)同監(jiān)管模式的可行性和有效性。

關(guān)鍵詞：平臺經(jīng)濟(jì)；反壟斷執(zhí)法；行業(yè)規(guī)制；阿里巴巴案

中圖分類號：F062.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1000?176X（2023）04?0014?17 ]

一、問題的提出

以電子商務(wù)、社交網(wǎng)絡(luò)和信息檢索為代表的數(shù)字平臺經(jīng)濟(jì)，在推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、拓展消費(fèi)市場和促進(jìn)信息技術(shù)創(chuàng)新等方面發(fā)揮著極其重要的作用。經(jīng)過十余年的超高速發(fā)展，截至目前，中國數(shù)字平臺產(chǎn)業(yè)已位居世界前列。與其他國家類似，數(shù)字平臺產(chǎn)業(yè)在結(jié)構(gòu)上也呈現(xiàn)出寡頭壟斷的一般特征，伴隨而來的無序擴(kuò)張、限制進(jìn)入和算法歧視等也成為政府的重點(diǎn)監(jiān)管對象。為此，2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會議將強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張列為2021年的重點(diǎn)任務(wù)，并作出一系列重大決策部署。吳振國［1］指出，隨著國家市場監(jiān)督管理總局處罰阿里巴巴集團(tuán)的“二選一”行為、禁止虎牙公司（騰訊公司單獨(dú)控股）與斗魚國際控股有限公司合并、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)緊急叫停螞蟻集團(tuán)上市融資、交通運(yùn)輸部約談滴滴公司、工業(yè)和信息化部（以下簡稱“工信部”）對某些互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營商惡意屏蔽網(wǎng)址鏈接行為的治理以及國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室（以下簡稱“網(wǎng)信辦”）對滴滴公司依法作出網(wǎng)絡(luò)安全審查的行政處罰決定，大型平臺企業(yè)無序擴(kuò)張被初步遏制，市場的公平競爭秩序日趨向好。

上述立法執(zhí)法實(shí)踐表明，中國政府在規(guī)制平臺經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)或監(jiān)管平臺運(yùn)營商的反競爭行為時(shí)，并沒有單純依賴《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）的實(shí)施機(jī)關(guān)，而是將一些相關(guān)職責(zé)賦予行業(yè)的管理機(jī)構(gòu)或規(guī)制機(jī)構(gòu)，形成了“九龍治水”的監(jiān)管體系。《反壟斷法》和產(chǎn)業(yè)規(guī)制都是政府糾正市場失靈的主要手段，但他們在干預(yù)目的、干預(yù)對象和實(shí)施機(jī)制上存在明顯差異。反壟斷經(jīng)濟(jì)學(xué)和規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)能夠成為兩個(gè)相對獨(dú)立的學(xué)科，各國政府中反壟斷法、競爭政策的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)長期并存，就是這種差異的理論和實(shí)踐寫照。江小涓和黃穎軒［2］認(rèn)為，數(shù)字平臺集規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)外部性于一身，在一定程度上兼具自然壟斷和公共基礎(chǔ)設(shè)施的特征，從社會福利最大化出發(fā)，政府可以對其進(jìn)行價(jià)格、進(jìn)入和質(zhì)量等方面的監(jiān)管。莫爾和坦比尼［3］、Baker［4］與Khan［5］主張強(qiáng)化平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷執(zhí)法，他們認(rèn)為，贏者通吃的特點(diǎn)使得平臺經(jīng)濟(jì)很快形成獨(dú)家壟斷或寡頭壟斷的市場結(jié)構(gòu)，運(yùn)營商的市場支配地位內(nèi)生于以往的技術(shù)創(chuàng)新和競爭行為，政府對市場結(jié)構(gòu)和運(yùn)營商經(jīng)營行為的直接規(guī)制，并不能替代傳統(tǒng)意義上的反壟斷執(zhí)法，反而會影響反壟斷法或競爭政策的獨(dú)立性和效能。中國政府不斷強(qiáng)化競爭政策的基礎(chǔ)地位，將以往分散的反壟斷執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一配置給新組建的國家反壟斷局。白讓讓［6］認(rèn)為，工信部、交通運(yùn)輸部和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對一些平臺運(yùn)營商的監(jiān)管活動，都涉及《反壟斷法》和《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》（以下簡稱《指南》）中設(shè)定的一些壟斷行為，這種新的權(quán)力配置模式?jīng)]有來自現(xiàn)行《反壟斷法》的授權(quán)，在金融、信息和互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域，還形成了一種被稱為反壟斷執(zhí)法規(guī)制化的傾向，這一新的監(jiān)管格局會不會弱化《反壟斷法》的權(quán)威性，甚至影響政府監(jiān)管效能？上述問題就構(gòu)成了本文的研究動因。

首先，本文分析了中國政府機(jī)構(gòu)對平臺經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管模式與實(shí)踐，提煉出“九龍治水”模式的一般特征、表現(xiàn)和困境。其次，比較分析政府的反壟斷執(zhí)法和行業(yè)規(guī)制兩種模式在監(jiān)管平臺經(jīng)濟(jì)時(shí)的優(yōu)勢和劣勢，提出二者相互協(xié)同的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。再次，圍繞平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的寡頭結(jié)構(gòu)和主導(dǎo)運(yùn)營商濫用市場支配地位的行為，構(gòu)建了反壟斷執(zhí)法主導(dǎo)與行業(yè)規(guī)制協(xié)同監(jiān)管模式。最后，通過對阿里巴巴集團(tuán)相關(guān)執(zhí)法或規(guī)制案例的分析，證明了本文所構(gòu)建的反壟斷執(zhí)法主導(dǎo)與行業(yè)規(guī)制協(xié)同監(jiān)管模式的可行性和有效性，并提出完善這種監(jiān)管模式的政策建議。

二、平臺經(jīng)濟(jì)的“九龍治水”模式與監(jiān)管困境

本文的平臺經(jīng)濟(jì)主要指數(shù)字密集型的互聯(lián)網(wǎng)平臺，是指通過網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)使相互依賴的雙邊主體或多邊主體在特定載體提供的規(guī)則下交互，以共同創(chuàng)造價(jià)值的商業(yè)組織形態(tài)。在商業(yè)實(shí)踐中，平臺經(jīng)濟(jì)主要有網(wǎng)絡(luò)零售、在線社交、數(shù)據(jù)檢索和共享匹配等四種基本模式。平臺亦稱雙邊市場或多邊市場，其服務(wù)和產(chǎn)品涉及國民經(jīng)濟(jì)的多個(gè)領(lǐng)域和政府管理機(jī)構(gòu)。在中國現(xiàn)行的法律法規(guī)體系下，對平臺運(yùn)營商違反《反壟斷法》行為的執(zhí)法權(quán)統(tǒng)一劃歸國家反壟斷局，但在產(chǎn)業(yè)監(jiān)管實(shí)踐中，一些行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)或政府綜合經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)也在行使部分的反壟斷規(guī)制權(quán)限，從而形成了事實(shí)上平臺經(jīng)濟(jì)的“九龍治水”模式。

（一）政府監(jiān)管平臺運(yùn)營商壟斷行為的兩種并行體系

1.平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法的法定機(jī)構(gòu)

2018年，中國政府對國務(wù)院機(jī)構(gòu)進(jìn)行了改革和調(diào)整，將原先由國家工商行政管理總局、國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱“發(fā)改委”）和商務(wù)部承擔(dān)的反壟斷執(zhí)法工作，統(tǒng)一配置給國家市場監(jiān)督管理總局下屬的反壟斷局，這一機(jī)構(gòu)在國務(wù)院反壟斷委員會的領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立查處各類企業(yè)或組織涉及的壟斷協(xié)議、市場支配地位濫用、經(jīng)營者集中和行政壟斷等事項(xiàng)。這種集中統(tǒng)一的執(zhí)法權(quán)力配置模式在應(yīng)對那些集中度不高、外部性不強(qiáng)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的壟斷行為時(shí)，較少與政府的產(chǎn)業(yè)規(guī)制和產(chǎn)業(yè)政策發(fā)生沖突。

2.平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法的行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)

嚴(yán)格地講，依據(jù)《反壟斷法》及其各種實(shí)施指南或條例，除國家反壟斷局外，工信部、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、1交通運(yùn)輸部和網(wǎng)信辦等機(jī)構(gòu)都沒有獲得法律意義上的反壟斷執(zhí)法權(quán)責(zé)。但是，這些行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)在對平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的內(nèi)部治理規(guī)則、企業(yè)行為或準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等環(huán)節(jié)的規(guī)制活動中，都直接或間接涉及《反壟斷法》設(shè)定的三類壟斷行為。例如，在工信部組織開展的 “屏蔽網(wǎng)址鏈接問題行政指導(dǎo)會”上，阿里巴巴、騰訊和百度等被要求限期內(nèi)解除對競爭對手網(wǎng)址的屏蔽，其實(shí)質(zhì)就是《反壟斷法》第三章“濫用市場支配地位”所定義的不公平交易、限定交易或附加不合理?xiàng)l件交易等行為。工信部的監(jiān)管對象也符合《指南》第十五條關(guān)于限定交易的定義，即平臺經(jīng)營者通過屏蔽店鋪、搜索降權(quán)、流量限制、技術(shù)障礙和扣取保證金等懲罰性措施實(shí)施的限制，對市場競爭和消費(fèi)者利益產(chǎn)生直接損害時(shí)，就可以認(rèn)為這類行為構(gòu)成限定交易。依據(jù)央行發(fā)布的《非銀行支付機(jī)構(gòu)條例（征求意見稿）》，非銀行支付機(jī)構(gòu)實(shí)施壟斷行為的，由國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)會同央行依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處罰，并將該領(lǐng)域市場支配地位的預(yù)警權(quán)和判定權(quán)由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)共同監(jiān)管。交通運(yùn)輸部約談滴滴等出租車平臺公司時(shí)，要求其完善利益分配制度、合理調(diào)整抽成比例，這實(shí)際上就是壟斷定價(jià)問題。

（二）行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)承擔(dān)反壟斷執(zhí)法功能的背景與機(jī)理

一般而言，行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)的執(zhí)法領(lǐng)域主要是城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域或金融領(lǐng)域的投資建設(shè)、資質(zhì)審查和資費(fèi)設(shè)定等環(huán)節(jié)。平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷或寡頭壟斷結(jié)構(gòu)是在市場競爭中形成的，國有資本不是該領(lǐng)域的投資和運(yùn)營主體，平臺運(yùn)營商也不提供公共物品或服務(wù)。政府的社會性規(guī)制聚焦在個(gè)人隱私、數(shù)據(jù)收集和網(wǎng)絡(luò)安全等方面，政府缺乏直接干預(yù)該領(lǐng)域市場結(jié)構(gòu)和企業(yè)行為的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)支撐?，F(xiàn)實(shí)的問題是，除了國家市場監(jiān)督管理總局之外的許多行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)，也在承擔(dān)和實(shí)施部分《反壟斷法》范圍的職能，主要原因有以下兩個(gè)方面。

1.平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法的長期缺位

白讓讓［7］指出，從2008年《反壟斷法》正式實(shí)施到2020年11月，中國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒有直接調(diào)查和處罰過一起涉及本土平臺運(yùn)營商的反壟斷案件，平臺和互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)游離于反壟斷執(zhí)法之外，既不利于保護(hù)消費(fèi)者利益，也會阻礙新企業(yè)的進(jìn)入。許戀天［8］、劉乃梁［9］與錢貴明等［10］分別將這一執(zhí)法導(dǎo)向歸因于政府對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域采取的謙抑性原則、包容審慎原則和平臺運(yùn)營商自我監(jiān)管模式，這就使得平臺產(chǎn)業(yè)在迅速擴(kuò)張和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，也產(chǎn)生了濫用市場勢力、野蠻成長、損害消費(fèi)者利益、限制競爭對手發(fā)展和抑制潛在創(chuàng)新等弊端。

新興的平臺產(chǎn)業(yè)具有創(chuàng)新頻率高、網(wǎng)絡(luò)外部性強(qiáng)、市場邊界難以界定和贏者通吃等顯著特征，傳統(tǒng)反壟斷法或競爭政策的邏輯和理念難以直接運(yùn)用在這些領(lǐng)域，如果機(jī)械套用，反而會產(chǎn)生抑制創(chuàng)新的不良后果。例如，反壟斷執(zhí)法周期很長，無論是早期的微軟、英特爾、IMB壟斷案，還是新近發(fā)生的歐盟谷歌、臉書或亞馬遜案，都要經(jīng)歷從行政機(jī)構(gòu)立案、論證、查處以及司法體系的上訴、終審等多個(gè)環(huán)節(jié)，即使那些以和解協(xié)議或運(yùn)營商承諾方式終結(jié)的案件，其周期也在2—3年，其余案件往往耗時(shí)5年以上。而在此期間，平臺運(yùn)營商的市場支配地位、經(jīng)營行為和市場結(jié)構(gòu)已發(fā)生明顯變化，失去了干預(yù)時(shí)機(jī)和預(yù)期效應(yīng)。為此，孫晉［11］指出，為避免數(shù)字平臺反壟斷從過度包容走向過度管制，中國需要確立謙抑性原則和積極的包容審慎監(jiān)管原則。

大型平臺運(yùn)營商濫用市場支配地位、侵犯消費(fèi)者隱私和扭曲在線交易信息等行為已經(jīng)對社會經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)、收入分配和技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響，治理此類行為和調(diào)整其賴以發(fā)生的組織結(jié)構(gòu)，也是政府無法回避的責(zé)任［2］。行業(yè)規(guī)制就成為填補(bǔ)反壟斷執(zhí)法缺位的一種手段。

2.行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)介入反壟斷執(zhí)法的原因

行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)試圖從企業(yè)進(jìn)入、產(chǎn)品定價(jià)、運(yùn)營規(guī)則和金融安全等方面入手，直接或間接干預(yù)平臺經(jīng)濟(jì)，這種新型監(jiān)管模式無論是在“豁免派”占據(jù)主導(dǎo)地位的美國，還是在民粹主義和保護(hù)主義盛行的歐洲，都有執(zhí)法案例的發(fā)生。通過對相關(guān)實(shí)踐和文獻(xiàn)的梳理，筆者總結(jié)出行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)介入平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法的主要原因：

（1）行業(yè)規(guī)制的效率優(yōu)勢。在全球范圍內(nèi)，電信網(wǎng)絡(luò)實(shí)施激勵性規(guī)制或民營化改制后，依舊在進(jìn)入、接入、普遍服務(wù)和互聯(lián)互通等方面受到政府的嚴(yán)格監(jiān)管，電信基礎(chǔ)服務(wù)無疑是電子商務(wù)、在線社交和信息檢索等數(shù)字平臺產(chǎn)業(yè)運(yùn)作的關(guān)鍵設(shè)施。在這些新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和演化過程中，電信主管機(jī)構(gòu)一直發(fā)揮著隱形規(guī)制者的作用：實(shí)施不對稱管制，限制電信運(yùn)營商進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容服務(wù)領(lǐng)域；設(shè)置平臺運(yùn)營商接入和使用寬帶資源的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及價(jià)格，塑造寬帶市場的可競爭結(jié)構(gòu)；推行網(wǎng)絡(luò)中性規(guī)制，確保新興互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)營商能夠以最低的價(jià)格獲得電信普遍服務(wù)［6］。類似的情形也出現(xiàn)在非銀行電子支付、網(wǎng)約車和在線數(shù)字廣告等領(lǐng)域，規(guī)制機(jī)構(gòu)在監(jiān)管傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的同時(shí)，也在監(jiān)管新興領(lǐng)域。因此，Ducci［12］10-40建議電信、金融和市政交通等規(guī)制機(jī)構(gòu)，可以從社會福利最大化目標(biāo)出發(fā)，按照標(biāo)準(zhǔn)的成本—收益原則，對這些具有自然壟斷屬性的壟斷和寡頭壟斷運(yùn)營商實(shí)施進(jìn)入、價(jià)格和質(zhì)量等方面的規(guī)制。

（2）行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)的范圍意識和規(guī)制俘獲。斯蒂格勒［13］構(gòu)建的經(jīng)濟(jì)規(guī)制理論的一個(gè)核心觀點(diǎn)就是：規(guī)制是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的內(nèi)生現(xiàn)象，作為一種特殊的政治商品，它是供給者（政府）與需求者（壟斷者）討價(jià)還價(jià)的均衡解。一方面，行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)從擴(kuò)張自身管理范圍、增加預(yù)算和維系在組織中的地位等目標(biāo)出發(fā)，會力爭將具有發(fā)展前景的行業(yè)納入自己的管轄范圍；另一方面，為了獲得更大的發(fā)展空間，平臺運(yùn)營商也會讓渡部分運(yùn)營權(quán)給那些能夠“呵護(hù)”自己成長的監(jiān)管者。平臺經(jīng)濟(jì)的載體是雙邊市場或多邊市場，某個(gè)行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)搶先取得對平臺一側(cè)的管理權(quán)，如果不存在嚴(yán)重的監(jiān)管者競爭問題，就可能將其權(quán)限順延到平臺另一側(cè)，在這種“一側(cè)規(guī)制、一側(cè)包容”的委托—代理關(guān)系下，就會出現(xiàn)規(guī)制俘獲。

（三）平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法的規(guī)制化傾向分析

當(dāng)傳統(tǒng)反壟斷法的法理和救濟(jì)手段難以有效應(yīng)對數(shù)字平臺運(yùn)營商的反競爭行為時(shí)，行業(yè)規(guī)制或其他法律就成為一種替代手段，由此就產(chǎn)生了反壟斷執(zhí)法規(guī)制化的現(xiàn)象。Cappai和Colangelo［14］總結(jié)了上述現(xiàn)象的表現(xiàn)形式：一是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)聯(lián)合執(zhí)法。二是在反壟斷執(zhí)法過程中使用一些具有產(chǎn)業(yè)規(guī)制屬性的邏輯和手段。Marco［15］認(rèn)為，中國政府對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管也存在類似現(xiàn)象。

1.聯(lián)合執(zhí)法的趨勢和現(xiàn)狀

這方面的典型是英國政府針對放松規(guī)制行業(yè)實(shí)施的平行執(zhí)法模式。英國《競爭法》（1998年）和《企業(yè)法》（2002年），將電信、電力、鐵路等行業(yè)中企業(yè)違反歐盟競爭政策第101條和102條的執(zhí)法權(quán)，同時(shí)授予行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)和《競爭法》的執(zhí)法者——競爭和市場局（Competition and Markets Authority，CMA）。在這種被稱為平行執(zhí)法的體系下：規(guī)制機(jī)構(gòu)可以依照《競爭法》單獨(dú)調(diào)查所管轄企業(yè)的固定價(jià)格、卡特爾和濫用市場支配地位等反競爭行為，并使用規(guī)制工具解決這些問題；同時(shí)，CMA也直接查處受規(guī)制行業(yè)中的反競爭案件。對于那些存在管轄權(quán)異議的案件，二者可以協(xié)商解決或者交由內(nèi)閣大臣來指定具體的執(zhí)行者。為了防止行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)濫用執(zhí)法權(quán)，企業(yè)如果對其作出的裁決不滿意，可以向CMA上訴。2013年之前，英國電信、電力等行業(yè)的主管機(jī)構(gòu)，傾向于使用簡單明了的規(guī)制手段維持行業(yè)的有效競爭，發(fā)起和查處的反壟斷案件寥寥無幾，在英國政府一度想取消這些機(jī)構(gòu)的平行執(zhí)法權(quán)后，這些機(jī)構(gòu)調(diào)查和查處的案件逐漸增多。Whish［16］指出，盡管平行執(zhí)法的效果在英國受到質(zhì)疑，但還是有十多個(gè)OECD國家將這一模式推廣到傳統(tǒng)規(guī)制產(chǎn)業(yè)的競爭政策執(zhí)法實(shí)踐中。

2.反壟斷執(zhí)法工具的規(guī)制化

借助行業(yè)規(guī)制方面的法律法規(guī)監(jiān)管平臺運(yùn)營商的反競爭行為，則是反壟斷執(zhí)法規(guī)制化的第二種表現(xiàn)形式。除了本文重點(diǎn)介紹的中國金融和互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管方面的實(shí)踐外，Anne［17］的案例分析表明，德國和意大利的競爭政策執(zhí)法機(jī)構(gòu)對臉書公司濫用在線社交市場的支配地位、侵犯消費(fèi)者個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)益行為的查處，也是這一新趨勢的典型案例。

臉書公司經(jīng)營著全球最大的在線社交平臺，在向消費(fèi)者提供服務(wù)時(shí)，不僅會收集消費(fèi)者在臉書各類網(wǎng)站上的數(shù)據(jù)，還會通過十分隱蔽的方法借助API（Application Programming Interface）分享消費(fèi)者在第三方網(wǎng)站的痕跡，基于這些海量數(shù)據(jù)，臉書可以向平臺另一側(cè)的廣告客戶提供消費(fèi)者的各種信息，并收取相應(yīng)的費(fèi)用。問題在于，依據(jù)德國現(xiàn)行的競爭法，臉書公司雖然具有相關(guān)市場的支配地位，但數(shù)據(jù)分享是在消費(fèi)者知情或默認(rèn)的前提下發(fā)生的，執(zhí)法機(jī)構(gòu)難以認(rèn)定臉書濫用了市場勢力。德國聯(lián)邦卡特爾辦公室（Federal Cartel Office，F(xiàn)CO）首先確定歐盟條約第102條、德國《反限制競爭法》和歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》之間存在共同的法理關(guān)系，然后基于《反限制競爭法》設(shè)定的原則和程序，證明臉書公司在在線社交網(wǎng)絡(luò)占據(jù)主導(dǎo)地位，最后借助《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》的條款，發(fā)現(xiàn)臉書基于API過度收集消費(fèi)者個(gè)人數(shù)據(jù)。這種行為不僅侵犯了那些不知情消費(fèi)者的隱私，還對平臺另一側(cè)的其他在線廣告運(yùn)營商產(chǎn)生了排他效應(yīng)。德國聯(lián)邦卡特爾辦公室對臉書公司的調(diào)查從2016年開始，2019年作出了要求臉書停止非法收集消費(fèi)者數(shù)據(jù)的決定，但后者向法院提起申訴，德國某地區(qū)法院支持了臉書的訴求，認(rèn)為FCO對濫用行為的認(rèn)定缺乏充分依據(jù)；2020年4月，德國聯(lián)邦法院推翻了初級法院的判決，要求重新審查這一案件。目前，這一引發(fā)巨大爭論的案件還在審理中，但臉書公司在此期間還得遵守FCO的禁令，不能在平臺使用者不知情的情況下繼續(xù)收集他們在第三方網(wǎng)站的數(shù)據(jù)。

對于臉書公司過度收集消費(fèi)者數(shù)據(jù)和侵犯個(gè)人隱私的行為，意大利反壟斷當(dāng)局（該國消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)）則獨(dú)辟蹊徑，直接使用《意大利消費(fèi)者法典》來查處，認(rèn)定臉書存在誤導(dǎo)平臺使用者分享數(shù)據(jù)和侵犯商業(yè)實(shí)踐兩種違法行為，在要求其停止這一商業(yè)模式的同時(shí)，對臉書處以500萬歐元的罰款。Botta和Klaus［18］認(rèn)為，意大利政府直接依據(jù)行業(yè)規(guī)制來處罰臉書公司的反競爭行為，可以避免冗長的反壟斷執(zhí)法周期，其威懾力更強(qiáng)。

3.行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)監(jiān)管平臺經(jīng)濟(jì)引發(fā)的理論分歧

上述監(jiān)管實(shí)踐也有一定的理論研究作支撐。對于以螞蟻金服、支付寶和微信支付為代表的新興互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域的壟斷結(jié)構(gòu)和濫用市場支配地位問題，許戀天［8］認(rèn)為，從提高金融自由度、提升金融市場效率和鼓勵創(chuàng)新等目標(biāo)出發(fā)，相關(guān)的反壟斷執(zhí)法活動應(yīng)主要由行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，反壟斷立法和執(zhí)法應(yīng)該采取謙抑性原則，在查處主導(dǎo)運(yùn)營商違法行為時(shí)，避免使用行為救濟(jì)或結(jié)構(gòu)拆分等嚴(yán)厲措施，而以警告、和解協(xié)議為主，防止扼殺產(chǎn)業(yè)發(fā)展和服務(wù)創(chuàng)新。唐要家［19］在分析了數(shù)字平臺反壟斷特征的基礎(chǔ)上，也建議將強(qiáng)化國家市場監(jiān)督管理總局在反壟斷執(zhí)法中的主導(dǎo)地位與建立多機(jī)構(gòu)協(xié)同執(zhí)法體制結(jié)合起來，并以行業(yè)管理機(jī)構(gòu)的事前監(jiān)管為重點(diǎn)。孟雁北［20］認(rèn)為，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府產(chǎn)業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)之間并不存在根本利益上的沖突，雙方應(yīng)該形成各司其職、約束制衡、重疊執(zhí)法和互動協(xié)調(diào)并存的關(guān)系，并逐漸走向執(zhí)法融合，即雙向謙抑性。

現(xiàn)實(shí)的困境在于，反壟斷執(zhí)法規(guī)制化并沒有發(fā)揮出抑制壟斷、限制平臺運(yùn)營商濫用市場勢力和保護(hù)平臺相關(guān)者利益的作用，反而在一定程度上延遲了反壟斷立法和執(zhí)法的進(jìn)程，使得平臺經(jīng)濟(jì)贏得了反壟斷豁免的實(shí)際待遇，原因在于行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)未能結(jié)合平臺經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)、行為和治理特征清晰地界定反壟斷執(zhí)法與行業(yè)規(guī)制的關(guān)系。

三、平臺經(jīng)濟(jì)視角下反壟斷執(zhí)法與行業(yè)規(guī)制的關(guān)系之辯

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理和各國政府干預(yù)市場的長期實(shí)踐均表明［21］，反壟斷執(zhí)法和行業(yè)規(guī)制是兩種不同的機(jī)制，前者在于糾正和減輕企業(yè)壟斷地位和行為對社會福利（尤其是消費(fèi)者剩余）的損害，后者旨在針對公共產(chǎn)品、外部性或信息不對稱等情形引發(fā)的市場失靈問題，設(shè)計(jì)出使社會福利最大化的市場結(jié)構(gòu)和運(yùn)營規(guī)則。在這個(gè)意義上，Kahn［22］認(rèn)為，反壟斷執(zhí)法具有事后性，是對已經(jīng)發(fā)生或發(fā)生概率極高的反競爭行為的政府干預(yù)；相反，行業(yè)規(guī)制是政府權(quán)威對企業(yè)行為和市場競爭的直接替代，其目的是維持良好的經(jīng)濟(jì)績效。兩者的共同目的都是保護(hù)競爭和提升社會福利，但在監(jiān)管對象和監(jiān)管工具上有顯著差異，行業(yè)規(guī)制要求企業(yè)遵守具體的游戲規(guī)則，以消除和削弱市場勢力?？宋榭ê蛻烟兀?3］的多樣本分析表明，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)試圖通過對企業(yè)違法行為的懲罰防止這些行為的再現(xiàn)，并對模仿者形成威懾。由此，受到政府規(guī)制的行業(yè)，通常會取得反壟斷執(zhí)法的部分豁免待遇。

（一）受規(guī)制行業(yè)的反壟斷執(zhí)法豁免

在平臺經(jīng)濟(jì)模式?jīng)]有普及之前，政府行業(yè)規(guī)制的對象是具有外部性、公共產(chǎn)品屬性的自然壟斷領(lǐng)域，主要包括水電煤氣、通信交通等城市公共服務(wù)業(yè)，反壟斷執(zhí)法的對象以非公共產(chǎn)品為主，兩種機(jī)制長期處于分割狀態(tài)。王曉曄［24］發(fā)現(xiàn)，政府放松對電信、電力、鐵路等產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入規(guī)制和價(jià)格規(guī)制后，上述兩種機(jī)制分割的狀態(tài)依舊存在。

在著名的Trinko訴訟電信運(yùn)營商Verizon濫用支配地位拒絕交易和價(jià)格歧視案件中，盡管反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和美國第二巡回法院都支持原告的訴訟請求，認(rèn)定Verizon違反了《謝爾曼法》第二條，主張Trinko可以圍繞“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”“壟斷勢力延伸”兩個(gè)概念來指控Verizon。但是，美國最高法院認(rèn)為，美國電信規(guī)制機(jī)構(gòu)（FCC）已經(jīng)依據(jù)1996年《電信法》向Verizon施加了互聯(lián)互通義務(wù)，后者拒絕向競爭者提供接入服務(wù)屬于《電信法》的管轄范圍，應(yīng)該由FCC負(fù)責(zé)監(jiān)督和處罰，1如果再要求Verizon向競爭對手提供增值電信服務(wù)，就超出了《電信法》設(shè)定的規(guī)制責(zé)任，原因在于Verizon的市場勢力源自規(guī)制授權(quán)，其行為內(nèi)生于受規(guī)制的壟斷結(jié)構(gòu)。類似的案例還有發(fā)改委2011年查處的中國電信和中國聯(lián)通壟斷案，由于《中華人民共和國電信條例》為這兩個(gè)運(yùn)營商的接入定價(jià)提供了依據(jù)，最終只能以運(yùn)營商承諾減少資費(fèi)而結(jié)案。霍溫坎普［25］認(rèn)為，對于互聯(lián)互通和拒絕接入這些屬于反壟斷法管轄的范圍，只要運(yùn)營商的行為或所處的市場結(jié)構(gòu)受到政府規(guī)制，反壟斷機(jī)構(gòu)應(yīng)該采取回避、豁免的原則，避免重復(fù)執(zhí)法。

（二）反壟斷執(zhí)法與行業(yè)規(guī)制互補(bǔ)的客觀需求與實(shí)踐

2010年以來，世界范圍內(nèi)數(shù)字平臺產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展和規(guī)模膨脹，對反壟斷執(zhí)法與行業(yè)規(guī)制處于分割狀態(tài)的現(xiàn)狀提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，并產(chǎn)生了平臺中性規(guī)制、反壟斷與產(chǎn)業(yè)規(guī)制融合和平臺產(chǎn)業(yè)獨(dú)立規(guī)制等多種監(jiān)管理念，其中新布蘭迪斯學(xué)派的建議最具代表性和影響力。Crane［26］認(rèn)為，要在對芝加哥學(xué)派主導(dǎo)的反壟斷法進(jìn)行重大修改的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化對數(shù)字平臺運(yùn)營商的監(jiān)管，監(jiān)管方式不能局限在行為救濟(jì)和經(jīng)營者承諾等方面，還應(yīng)對主導(dǎo)運(yùn)營商采取結(jié)構(gòu)性拆分、設(shè)立非歧視規(guī)制、限制自我偏好和防止“掐尖式并購”等較為激進(jìn)的執(zhí)法手段，抑制超級平臺運(yùn)營商濫用支配地位的行為，為中小企業(yè)發(fā)展提供更加公平的市場環(huán)境。

反壟斷執(zhí)法規(guī)制化也是新布蘭迪斯學(xué)派的政策主張。早在2007年，Wu和Yoo［27］就提出了網(wǎng)絡(luò)中性規(guī)制的設(shè)想，即互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)提供的服務(wù)和傳統(tǒng)電信運(yùn)營商的接入業(yè)務(wù)一樣，都具有關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，無論其價(jià)格是否為零，從穩(wěn)定有效供給和維護(hù)競爭秩序的目標(biāo)出發(fā)，行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)該向平臺運(yùn)營商施加非歧視接入的規(guī)制約束。Khan ［5］對亞馬遜平臺生態(tài)結(jié)構(gòu)與濫用市場支配地位的關(guān)系進(jìn)行了系統(tǒng)研究，他認(rèn)為，亞馬遜的云計(jì)算、電子交易網(wǎng)絡(luò)和物流配送體系等核心業(yè)務(wù)在技術(shù)經(jīng)濟(jì)層面屬于自然壟斷和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的范疇，為了限制其借助網(wǎng)絡(luò)外部性濫用支配地位和實(shí)施自我業(yè)務(wù)偏好，可以借鑒公共事業(yè)政府規(guī)制的邏輯，對亞馬遜平臺基礎(chǔ)服務(wù)的定價(jià)規(guī)則、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)制。Khan［28］還主張對亞馬遜等多業(yè)務(wù)平臺或控制平臺生態(tài)的超級運(yùn)營商實(shí)施業(yè)務(wù)范圍規(guī)制，即限定和規(guī)制谷歌、臉書、亞馬遜和蘋果等公司的核心業(yè)務(wù)，避免他們將贏者通吃的結(jié)果固化。

新布蘭迪斯學(xué)派的上述主張雖然受到了芝加哥學(xué)派的猛烈抨擊［26］，但也得到了一些反壟斷專家或執(zhí)法者的響應(yīng)。Baker［4］在分析了平臺產(chǎn)業(yè)反壟斷執(zhí)法的各種矛盾和困境后指出，政府的產(chǎn)業(yè)規(guī)制是保障平臺經(jīng)濟(jì)有效競爭的主要手段之一，尤其在與基礎(chǔ)電信和信息服務(wù)業(yè)相關(guān)的領(lǐng)域，相對于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)和實(shí)施互操作性、互聯(lián)互通、非歧視接入、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移和代碼開放等方面，具有更強(qiáng)的專業(yè)性、威懾力和執(zhí)行能力。Ducci［12］15-45基于自然壟斷理論對在線搜索、電子商務(wù)和網(wǎng)約車三種平臺產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了全面分析，他認(rèn)為，除了可以使用一般意義上的進(jìn)入、價(jià)格手段干預(yù)平臺經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營外，從平臺組織模式的多屬性出發(fā)，還可以采取特許經(jīng)營權(quán)競標(biāo)和公共所有等更為激進(jìn)的模式來監(jiān)管特定的平臺業(yè)務(wù)。

（三）反壟斷執(zhí)法與行業(yè)規(guī)制邊界不清的弊端

1.中國平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域政府規(guī)制的現(xiàn)狀

2021年7月以來，工信部將屏蔽網(wǎng)址鏈接作為互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)專項(xiàng)整治行動的重點(diǎn)整治問題之一。隨后，阿里巴巴、騰訊、字節(jié)跳動、百度和網(wǎng)易等紛紛宣布解除以往的外鏈屏蔽，實(shí)現(xiàn)平臺生態(tài)開放和互聯(lián)互通，減少消費(fèi)者轉(zhuǎn)換和鏈接成本。支付寶和微信支付宣布與銀聯(lián)實(shí)現(xiàn)支付互通和服務(wù)互通，淘寶平臺允許其商鋪支持消費(fèi)者通過云閃付付款。這些問題由來已久，屬于《反壟斷法》的監(jiān)管范圍，執(zhí)法機(jī)構(gòu)早在十年前就呼吁企業(yè)改變拒絕或附加條件鏈接的經(jīng)營模式，司法系統(tǒng)審結(jié)的奇虎對騰訊濫用市場支配地位案，都未能改變強(qiáng)制“二選一”、歧視接入和平臺封閉等行為。時(shí)建中［29］指出，規(guī)制機(jī)構(gòu)的直接介入，在防止資本無序擴(kuò)張的同時(shí)，也使得中國互聯(lián)網(wǎng)金融、電子支付和網(wǎng)約車等領(lǐng)域的競爭秩序逐漸好轉(zhuǎn)。

基于這些短期成效，一些專家學(xué)者建議乘勝追擊，增強(qiáng)行業(yè)規(guī)制在反壟斷執(zhí)法中的作用，最終形成行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)協(xié)同監(jiān)管的新模式。這一邏輯和政策取向?qū)?yán)重弱化《反壟斷法》或競爭政策在中國市場經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位，也不完全符合頂層設(shè)計(jì)者提出的“加快建立全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)事前事中事后全鏈條全領(lǐng)域監(jiān)管，堵塞監(jiān)管漏洞，提高監(jiān)管效能”“完善反壟斷體制機(jī)制，充實(shí)反壟斷監(jiān)管力量”的改革路徑。由于傳統(tǒng)上行業(yè)分業(yè)監(jiān)管與反壟斷的專業(yè)監(jiān)管相互不銜接，現(xiàn)實(shí)中二者又各自為政，缺少監(jiān)管合作，不能形成政府治理的合力，必然導(dǎo)致政府對平臺經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管碎片化和零散化，反而為監(jiān)管俘獲提供了機(jī)會［11］。

2.前期平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷執(zhí)法缺位

長期以來，中國的競爭政策和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在政府的經(jīng)濟(jì)管理體系中處于相對弱勢的地位。2018年之前，十分有限的行政執(zhí)法資源分散在發(fā)改委、商務(wù)部和國家工商行政管理總局等分別以宏觀調(diào)控、外資外貿(mào)和市場綜合管理為主要職責(zé)的機(jī)構(gòu)中。2018年新一輪機(jī)構(gòu)改革后，國家市場監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法、統(tǒng)籌推進(jìn)競爭政策實(shí)施、指導(dǎo)實(shí)施公平競爭審查制度。國家反壟斷局則依法對經(jīng)營者集中行為進(jìn)行反壟斷審查，負(fù)責(zé)壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位和濫用行政權(quán)力排除、限制競爭等具體的執(zhí)法工作。但是，上述機(jī)構(gòu)合并只完成了第一步的“加法”，在人員配備、體系構(gòu)建和業(yè)務(wù)能力等方面都存在嚴(yán)重短板，難以適應(yīng)構(gòu)建競爭政策基礎(chǔ)性地位的內(nèi)在要求。

將平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷監(jiān)管部分事項(xiàng)再分配到相關(guān)行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)，只會弱化國家反壟斷局的力量和削弱其統(tǒng)一執(zhí)法的權(quán)威性。原因在于，這一輪直接或者間接參與反壟斷執(zhí)法事項(xiàng)的都是管理中國經(jīng)濟(jì)、金融和互聯(lián)網(wǎng)資源的重要機(jī)構(gòu)，他們掌握著平臺產(chǎn)業(yè)運(yùn)營的關(guān)鍵領(lǐng)域，也正是考慮到這些行業(yè)規(guī)制權(quán)限的重要價(jià)值，主導(dǎo)運(yùn)營商才能夠按照這些機(jī)構(gòu)頒發(fā)的行業(yè)規(guī)制條例或行為規(guī)范糾正自己的反競爭行為或商業(yè)模式，具體如表1所示。實(shí)際上，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也提出過類似的規(guī)范性要求，但一直沒有得到平臺運(yùn)營商的積極響應(yīng)。

上述理論分歧和監(jiān)管困境的發(fā)生，其根源在于無論是反壟斷立法的主旨和實(shí)施工具，還是行業(yè)規(guī)制的模式，都沒有依據(jù)平臺產(chǎn)業(yè)的特征進(jìn)行有效的前瞻性變革，不同機(jī)構(gòu)管理對象、自身利益和監(jiān)管理念的長期固化也使得他們排斥甚至抵制構(gòu)建協(xié)同監(jiān)管的新機(jī)制。顯然，強(qiáng)有力的頂層設(shè)計(jì)是打破這一僵局的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

四、反壟斷執(zhí)法主導(dǎo)與行業(yè)規(guī)制協(xié)同監(jiān)管模式構(gòu)建

（一）平臺運(yùn)營商反競爭行為的反壟斷監(jiān)管

平臺產(chǎn)業(yè)在市場結(jié)構(gòu)上最突出的特征是獨(dú)家壟斷或寡頭壟斷，這一結(jié)構(gòu)既源自各種顛覆性的技術(shù)、產(chǎn)品、服務(wù)或流程創(chuàng)新，也得益于這些創(chuàng)新所內(nèi)生出的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)和多重網(wǎng)絡(luò)外部性［2］。當(dāng)然，平臺運(yùn)營商勢力的形成和強(qiáng)化與他們實(shí)施的反競爭行為有直接關(guān)系［5］。

主導(dǎo)運(yùn)營商濫用市場支配地位的行為或范式主要有四類［7］：基于平臺游戲規(guī)則的自我業(yè)務(wù)偏好、借助數(shù)據(jù)資源共享提高行業(yè)進(jìn)入壁壘、以限制潛在進(jìn)入為目標(biāo)的“掐尖式并購”以及利用各種算法過度搜集消費(fèi)者數(shù)據(jù)或侵犯個(gè)人隱私權(quán)。這些行為在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的反壟斷實(shí)踐中也曾發(fā)生過，但在數(shù)據(jù)密集的平臺經(jīng)濟(jì)中，它們與自然壟斷、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、單邊零資費(fèi)，特別是多業(yè)務(wù)的平臺生態(tài)商業(yè)模式交織在一起，很難界定其收益在平臺兩側(cè)的分配結(jié)構(gòu)，涉及經(jīng)濟(jì)、社會、政治和文化等領(lǐng)域，且與產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)規(guī)制、金融監(jiān)管和隱私保護(hù)等政府治理機(jī)制有著千絲萬縷的關(guān)聯(lián)，這就使得《反壟斷法》的立法原則和執(zhí)法機(jī)制受到一定的挑戰(zhàn)，甚至陷入困境中［30］。

利潤最大化是平臺運(yùn)營商的核心目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)只能通過經(jīng)營行為，而行為一直是各國反壟斷法或競爭政策的監(jiān)管對象。Shapiro［31］基于產(chǎn)業(yè)組織理論和反壟斷法兩個(gè)視角的研究發(fā)現(xiàn)，掠奪性定價(jià)、排斥潛在競爭和延伸壟斷勢力是各類平臺運(yùn)營商普遍存在的三種反競爭行為。對于這三種行為，相對于行業(yè)規(guī)制，反壟斷監(jiān)管更能實(shí)現(xiàn)提高經(jīng)濟(jì)效率和社會福利的目標(biāo)。

1.掠奪性定價(jià)與市場支配地位

掠奪性定價(jià)是指平臺運(yùn)營商以低于成本的價(jià)格將競爭者擠出相關(guān)市場，以取得壟斷地位和攫取壟斷利潤。平臺運(yùn)營商在平臺一側(cè)實(shí)施掠奪性定價(jià)，可以獲得兩邊或多邊的市場支配地位。Hemphill和Weiser［32］認(rèn)為，現(xiàn)有反壟斷法關(guān)于市場支配地位的界定原則，可以直接使用在此類反競爭行為或經(jīng)營模式中，而不必陷入如何定義免費(fèi)市場和雙邊市場等細(xì)節(jié)問題上。這一原則在歐盟查處谷歌公司的三起濫用市場支配地位案、中國國家市場監(jiān)督管理總局對阿里巴巴和美團(tuán)網(wǎng)“二選一”行為的處罰、德國聯(lián)邦卡特爾辦公室限制臉書公司過度收集和使用個(gè)人信息等案件中得到了充分體現(xiàn)。相反，行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)要干預(yù)此類服務(wù)或產(chǎn)品的定價(jià)，尤其是平臺一側(cè)的免費(fèi)服務(wù)經(jīng)營方式，則缺乏合理的經(jīng)濟(jì)治理邏輯，除非將這些領(lǐng)域界定為公共產(chǎn)品或關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。

2.排除潛在競爭與強(qiáng)化市場支配地位

主導(dǎo)運(yùn)營商為了維持市場支配地位，會采取各種措施限制和排擠那些會對其核心業(yè)務(wù)帶來潛在威脅的產(chǎn)品或服務(wù)，在一定范圍內(nèi)，這種行為具有經(jīng)濟(jì)上的合理性。問題在于，這些新產(chǎn)品或服務(wù)還處于初始階段，放任壟斷運(yùn)營商對他們實(shí)施縱向圈定、拒絕交易或互操作等策略，在弱化和消除潛在競爭對手的同時(shí)，也使這些新產(chǎn)品和服務(wù)失去了被消費(fèi)者接受和使用的機(jī)會。與傳統(tǒng)縱向一體化廠商相比，多邊平臺運(yùn)營商有更多的資源和能力實(shí)施排他行為。例如，微軟公司曾經(jīng)使用捆綁銷售、預(yù)裝瀏覽器和播放器、拒絕公布源代碼等多種措施阻止網(wǎng)景和JAVA公司瀏覽器業(yè)務(wù)的發(fā)展；臉書公司長期拒絕在其平臺上接入推特公司開發(fā)的視頻分享App，以防止用戶注意力轉(zhuǎn)移，這最終迫使推特放棄這一業(yè)務(wù)。正是依據(jù)反壟斷法或競爭政策關(guān)于濫用市場支配地位的法理和條規(guī)，美國和歐盟的執(zhí)法機(jī)構(gòu)對微軟公司濫用市場支配地位行為的查處，改變了相關(guān)市場結(jié)構(gòu)和平臺治理規(guī)則，為谷歌、蘋果等公司瀏覽器和其他業(yè)務(wù)的發(fā)展提供了法律保障［7］。

Hovenkamp［33］認(rèn)為，“掐尖式并購”“獵殺式并購”是消除外部競爭威脅的有力手段。主導(dǎo)企業(yè)借助資金優(yōu)勢和對產(chǎn)業(yè)競爭態(tài)勢的預(yù)判，大量收購那些在未來產(chǎn)生蠶食效應(yīng)的新企業(yè)及產(chǎn)品，并將他們束之高閣。由于這些新企業(yè)還處于萌芽期或初創(chuàng)期，其規(guī)模達(dá)不到反壟斷法設(shè)置的兼并重組門檻，此類行為在很長一段時(shí)間游離于監(jiān)管之外，美國和歐盟的立法和執(zhí)法機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)要從消費(fèi)者傷害和壟斷地位維持等視角審視獵殺式并購行為，并開始重新審查之前獲得批準(zhǔn)的谷歌、臉書和亞馬遜等公司的收購案，德國反壟斷機(jī)構(gòu)還對臉書違反兼并重組承諾的行為追加新的救濟(jì)措施。與此類似，2021年7月，國家市場監(jiān)督管理總局作出禁止虎牙公司與斗魚國際控股有限公司合并案反壟斷審查的決定，原因是這一合并可能將對中國境內(nèi)游戲直播市場和網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營服務(wù)市場產(chǎn)生排除、限制競爭的效果，不符合社會公共利益，如果不予禁止，騰訊公司在中國網(wǎng)絡(luò)游戲行業(yè)的絕對控制地位將更加穩(wěn)固，行業(yè)將缺乏有效競爭的基礎(chǔ)。

3.市場勢力延伸與控制平臺多維生態(tài)

平臺經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從早期雙邊市場、多邊市場的中介服務(wù)模式演變成超級生態(tài)系統(tǒng)，平臺運(yùn)營商至少扮演了看門人和參與者兩個(gè)角色，一旦這一系統(tǒng)具有網(wǎng)絡(luò)外部性，就能夠吸引固定設(shè)備制造商、移動終端、軟件和網(wǎng)絡(luò)資源的不斷嵌入，從而使得平臺生態(tài)系統(tǒng)演化成互聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施。平臺運(yùn)營商作為看門人或規(guī)則制定者，可以低成本地獲得平臺上各類產(chǎn)品或服務(wù)的供求信息、消費(fèi)者偏好和經(jīng)營者盈利狀況，進(jìn)而將自身業(yè)務(wù)延伸到相關(guān)市場。大數(shù)據(jù)和各種算法則是平臺運(yùn)營商切入低風(fēng)險(xiǎn)、高盈利產(chǎn)品或服務(wù)的助推器，也使第三方經(jīng)營者處于競爭劣勢或退出平臺。

運(yùn)營商的自我業(yè)務(wù)偏好與優(yōu)待也是延伸市場勢力的主要模式。谷歌公司通過差異化算法將自身廣告客戶放在檢索展示的前列，亞馬遜公司強(qiáng)制商戶只能使用自己的物流和云服務(wù)系統(tǒng)，消費(fèi)者在淘寶和天貓商城購物只能使用阿里巴巴集團(tuán)的支付寶業(yè)務(wù)，這些行為都屬于自我優(yōu)待的范疇。目前歐盟和中國的反壟斷立法機(jī)構(gòu)已經(jīng)在修改和完善對主導(dǎo)運(yùn)營商濫用市場支配地位行為的監(jiān)管原則和措施，防止其運(yùn)用看門人角色歧視商戶和消費(fèi)者。美國眾議院在其發(fā)布的《數(shù)字市場競爭狀況調(diào)查報(bào)告》中建議，對平臺運(yùn)營商的核心業(yè)務(wù)和經(jīng)營活動實(shí)施反壟斷意義上的結(jié)構(gòu)性拆分或者執(zhí)行非歧視的運(yùn)營規(guī)則。

只要對《反壟斷法》《指南》進(jìn)行完善和補(bǔ)充，就可以查處平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主要反競爭行為，進(jìn)而確?！斗磯艛喾ā吩诒O(jiān)管市場經(jīng)濟(jì)基本活動中的基礎(chǔ)地位。當(dāng)然，在一些特殊的領(lǐng)域或環(huán)節(jié)，必須借助規(guī)制機(jī)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)政策和其他法律法規(guī)協(xié)同監(jiān)管平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷行為。

（二）行業(yè)規(guī)制協(xié)同反壟斷執(zhí)法的切入點(diǎn)選擇

《反壟斷法》著重于對企業(yè)已有違法行為的查處，且這些違法行為已經(jīng)產(chǎn)生或必然形成實(shí)質(zhì)性的競爭侵害，數(shù)字平臺產(chǎn)業(yè)特有的運(yùn)營商雙重角色、網(wǎng)絡(luò)外部性和單側(cè)免費(fèi)服務(wù)等特征，使得違法行為及其對消費(fèi)剩余和競爭對手的影響更加隱蔽。從維持有效競爭、鼓勵創(chuàng)新和降低執(zhí)法成本等目標(biāo)出發(fā)，行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)的介入就成為增強(qiáng)反壟斷執(zhí)法效能和形成數(shù)字平臺產(chǎn)業(yè)監(jiān)管合力的主要途徑。目前，相關(guān)領(lǐng)域的研究者對行業(yè)規(guī)制（包括消費(fèi)者權(quán)益和隱私保護(hù)的專門法律）助力平臺經(jīng)濟(jì)反壟斷執(zhí)法的切入點(diǎn)達(dá)成以下共識：

1.平臺用戶的數(shù)據(jù)權(quán)益與數(shù)據(jù)可轉(zhuǎn)移性規(guī)制

Goldfarb和Catherine［34］認(rèn)為，數(shù)據(jù)是平臺經(jīng)濟(jì)最核心的投入品、中間品和最終品，也是主導(dǎo)運(yùn)營商獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)外部性的載體。與傳統(tǒng)制造業(yè)的生產(chǎn)模式不同，數(shù)據(jù)資源的所有權(quán)不完全屬于平臺運(yùn)營商，其源自雙邊市場兩側(cè)的使用者，平臺運(yùn)營商通過對這些信息的記錄、分類和整理，可以將其產(chǎn)品化和商業(yè)化。平臺之間的競爭本質(zhì)上就是數(shù)據(jù)能力的競爭，也是構(gòu)建進(jìn)入壁壘的基石之一，為此，主導(dǎo)運(yùn)營商都會控制和限制消費(fèi)者和商家在不同平臺之間的轉(zhuǎn)移。由此產(chǎn)生的悖論就是：如果嚴(yán)格限制平臺運(yùn)營商對數(shù)據(jù)的索取和使用，數(shù)據(jù)在平臺創(chuàng)新中的價(jià)值就會降低；而不進(jìn)行必要的限制，平臺消費(fèi)者的數(shù)據(jù)權(quán)益及相關(guān)聯(lián)的其他效用就會被平臺運(yùn)營商不斷剝奪。Daniele和Jorge［35］研究發(fā)現(xiàn)，反壟斷執(zhí)法并不是解決數(shù)據(jù)遷移、分享和隱私問題的有效手段，原因在于這些監(jiān)管活動必須兼具動態(tài)性、持久性和專業(yè)性，他們主張通過專門立法或者機(jī)構(gòu)規(guī)制方式實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的確權(quán)、分享和遷移，防止平臺運(yùn)營商對數(shù)據(jù)的掠奪性采集和濫用。歐盟實(shí)施的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》、中國頒布的《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》《常見類型移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序必要個(gè)人信息范圍規(guī)定》等法律法規(guī)，都屬于數(shù)據(jù)行業(yè)規(guī)制的范疇，并在實(shí)踐中取得了良好效果，減輕了反壟斷監(jiān)管的壓力。

2.平臺間數(shù)據(jù)、軟件的互操作性與互聯(lián)互通規(guī)制

現(xiàn)代通訊、互聯(lián)網(wǎng)、電子商務(wù)和在線社交等領(lǐng)域要實(shí)現(xiàn)間接網(wǎng)絡(luò)外部性，必須以數(shù)據(jù)和信息接口的相互開放為前提，但對投資和擁有這些網(wǎng)絡(luò)硬件和軟件的壟斷運(yùn)營商而言，過度的開放又會影響其市場支配地位和壟斷利益，于是拒絕或?qū)嵤┢缫曅缘幕ヂ?lián)互通就成為一種常用手段。Rogerson和Shelanski［36］研究發(fā)現(xiàn)，由于數(shù)字平臺產(chǎn)業(yè)的特殊性，各國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對基于數(shù)據(jù)、軟件和代碼等資源的濫用市場支配地位行為的監(jiān)管效果一直差強(qiáng)人意，美國司法部為了落實(shí)與微軟、AT&T等公司達(dá)成的開放網(wǎng)絡(luò)或平臺的和解協(xié)議，曾經(jīng)長期采取具有政府規(guī)制性質(zhì)的手段或措施，并引發(fā)了反壟斷執(zhí)法規(guī)制化的激烈爭論。

在谷歌、亞馬遜、臉書、百度、阿里巴巴和騰訊等平臺運(yùn)營商的商業(yè)實(shí)踐中，拒絕競爭者接入、屏蔽網(wǎng)址鏈接等行為更加隱蔽和復(fù)雜，對他們實(shí)施反壟斷監(jiān)管的難度和專業(yè)要求遠(yuǎn)超傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)間的硬件—軟件接口問題，因而選擇行業(yè)規(guī)制或者構(gòu)建反壟斷執(zhí)法主導(dǎo)與行業(yè)規(guī)制協(xié)同的監(jiān)管機(jī)制，成為實(shí)現(xiàn)平臺間互聯(lián)互通的基礎(chǔ)制度，并取得了顯著效果。中國互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)長期存在的平臺封禁問題，雖然屬于《反壟斷法》第十七條規(guī)定的拒絕交易行為之一，但反壟斷的行政和司法機(jī)構(gòu)對于“3Q大戰(zhàn)”案、微信封禁抖音鏈接的糾紛案顯得無能為力。隨著工信部開展專項(xiàng)整治，平臺運(yùn)營商屏蔽網(wǎng)址鏈接問題很快得以解決。非銀行支付領(lǐng)域的支付寶、微信支付與銀聯(lián)之間的相互屏蔽是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的痼疾，反壟斷機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)管金融科技的資源和專業(yè)能力，而在央行頒布相關(guān)條例后，支付寶和微信支付就實(shí)施了條碼支付之間的互認(rèn)、支付環(huán)節(jié)開放等措施。

3.數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施、非歧視待遇與平臺中性規(guī)制

如果一個(gè)平臺運(yùn)營商同時(shí)提供中介和內(nèi)容服務(wù)，其就有可能限制平臺內(nèi)部的競爭，或者將潛在競爭者排斥在自身平臺之外，這種行為具有濫用市場支配地位的性質(zhì)，屬于反壟斷執(zhí)法的范圍。問題在于，平臺賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的網(wǎng)絡(luò)、渠道、物流和數(shù)據(jù)庫等基礎(chǔ)設(shè)施，都是企業(yè)私人投資和經(jīng)營的結(jié)果，不屬于一般意義上的公共產(chǎn)品或者受管制的城市基礎(chǔ)設(shè)施，沒有向競爭對手提供服務(wù)和開放系統(tǒng)的法定義務(wù)和責(zé)任。例如，在谷歌提供的一般搜索結(jié)果中，同時(shí)包括自身和競爭者提供的視頻、購物、廣告等服務(wù)信息，從利潤最大化出發(fā)，谷歌有動機(jī)和能力將自身業(yè)務(wù)顯示在最佳位置，達(dá)到自我優(yōu)待和歧視接入的目的。對此，歐盟反壟斷機(jī)構(gòu)主要按照濫用市場支配地位的法理進(jìn)行查處，但效果并不理想。谷歌、微軟和亞馬遜等公司寧愿向歐盟繳納巨額罰金，也不愿向競爭者公布平臺算法的代碼或者改變平臺運(yùn)營規(guī)則。

2005年以來，一些研究者和執(zhí)法者提出了平臺中性、網(wǎng)絡(luò)中性或搜索中性等原則性設(shè)想，主張?jiān)诖_定平臺運(yùn)營商控制關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和擁有市場支配地位的前提下，對他們拒絕向競爭者提供相關(guān)服務(wù)的行為實(shí)施反壟斷執(zhí)法。問題在于，數(shù)字平臺領(lǐng)域的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施處于動態(tài)調(diào)整之中，在早期可能是平臺運(yùn)營商投資建設(shè)的管網(wǎng)、物流運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，目前更多地體現(xiàn)為大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和必要專利。反壟斷執(zhí)法具有“一案一策”的特點(diǎn)，如果固守“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施”的概念，很可能將所有差異化的平臺資源都界定為基礎(chǔ)設(shè)施。為了避免這一執(zhí)法邏輯影響平臺運(yùn)營商的創(chuàng)新和投資，美國和歐盟的法院在審理反壟斷機(jī)構(gòu)提起的相關(guān)訴訟時(shí)，執(zhí)法十分慎重，截至目前，還沒有一家平臺運(yùn)營商因?yàn)榭刂坪蜑E用關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施被處罰。

應(yīng)該指出的是，中性規(guī)制主要體現(xiàn)在行業(yè)層面，其針對的不是特定企業(yè)的違法行為，而是以行業(yè)立法立規(guī)方式將關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或服務(wù)界定為準(zhǔn)公共產(chǎn)品后，由行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)確定統(tǒng)一的使用標(biāo)準(zhǔn)，保障平臺運(yùn)營商的競爭對手也能公平地使用這些資源。美國一些較為激進(jìn)的反壟斷專家還主張使用自然壟斷規(guī)制的模式［5］，對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)行公共所有或費(fèi)率管制，這些建議能否獲得立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)還有待進(jìn)一步的觀察。中國政府在這方面的法規(guī)走在主要互聯(lián)網(wǎng)大國的前列，國務(wù)院頒布的《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》于2021年9月1日施行，按照這一條例，本文分析的電子交易、數(shù)據(jù)檢索和即時(shí)通訊等具有國計(jì)民生、公共利益的重要網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、信息系統(tǒng)也被納入監(jiān)管之列。

行業(yè)規(guī)制是為了彌補(bǔ)反壟斷執(zhí)法的缺陷或空白點(diǎn)，必須始終堅(jiān)持反壟斷執(zhí)法的主導(dǎo)地位，不能以行業(yè)規(guī)制替代反壟斷執(zhí)法或者凌駕于競爭政策之上。因此，要將行業(yè)規(guī)制的范圍局限在上述專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，避免產(chǎn)生規(guī)制俘獲、規(guī)制過度和規(guī)制惰性等問題。

（三）反壟斷執(zhí)法主導(dǎo)與行業(yè)規(guī)制協(xié)同監(jiān)管模式設(shè)計(jì)

1.設(shè)計(jì)原則

（1）反壟斷執(zhí)法和行業(yè)規(guī)制之間分工明確。以反壟斷執(zhí)法為主導(dǎo)，屬于《反壟斷法》設(shè)定的事項(xiàng)一律由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一查處；行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)協(xié)同參與的范圍既要與平臺運(yùn)營商（非平臺產(chǎn)業(yè)）的壟斷行為相關(guān)聯(lián)，也要屬于政府規(guī)制的范圍。

（2）反壟斷執(zhí)法和行業(yè)規(guī)制的法律法規(guī)依據(jù)相互獨(dú)立。前者依據(jù)《反壟斷法》《指南》對平臺運(yùn)營商的三類違法行為進(jìn)行調(diào)查、處罰和救濟(jì)，后者在協(xié)助反壟斷執(zhí)法時(shí)，依據(jù)行業(yè)規(guī)制條例或監(jiān)管辦法，而不能按照《反壟斷法》的法理和邏輯監(jiān)管平臺企業(yè)。這也是本文反壟斷執(zhí)法主導(dǎo)與行業(yè)規(guī)制協(xié)同監(jiān)管模式與英國、荷蘭政府在電信產(chǎn)業(yè)實(shí)施的平行執(zhí)法模式最明顯的差異。

（3）反壟斷執(zhí)法和行業(yè)規(guī)制的工具有差異。反壟斷機(jī)構(gòu)的執(zhí)法工具包括一般意義上的責(zé)令停止違法行為、資金處罰、行為性救濟(jì)、結(jié)構(gòu)性救濟(jì)以及不具約束力的經(jīng)營者承諾或行政指導(dǎo)書；行業(yè)規(guī)制的手段則包括牌照許可、進(jìn)入資質(zhì)、產(chǎn)品價(jià)格、服務(wù)收費(fèi)、個(gè)人隱私和服務(wù)質(zhì)量等，以防止反壟斷執(zhí)法的規(guī)制化趨勢。

（4）反壟斷執(zhí)法主導(dǎo)與行業(yè)規(guī)制協(xié)同監(jiān)管模式的規(guī)范化、組織化和常態(tài)化。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同要在立法、立規(guī)的前提下進(jìn)行，能夠參與協(xié)同的只能是與平臺經(jīng)濟(jì)管理、運(yùn)營密切相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)。協(xié)同的組織模式可以采取部際聯(lián)席會議制度，召集人以反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)為主。

2.組織架構(gòu)和實(shí)施過程

按照從反壟斷獨(dú)立執(zhí)法、協(xié)同監(jiān)管到行業(yè)規(guī)制的順序，本文構(gòu)建了平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域監(jiān)管模式的組織架構(gòu)和實(shí)施過程，反壟斷執(zhí)法主導(dǎo)與行業(yè)規(guī)制協(xié)同的監(jiān)管體系如表2所示。

（1）反壟斷獨(dú)立監(jiān)管范圍。將原有《反壟斷法》設(shè)定的平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域三種壟斷行為的執(zhí)法權(quán)完全劃歸獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，這些權(quán)力和職責(zé)不能與行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)分享。即便平臺運(yùn)營商的濫用市場支配地位和經(jīng)營者集中行為十分復(fù)雜和表現(xiàn)形式各異，也能夠基于現(xiàn)有《反壟斷法》的法理和《指南》的原則，結(jié)合特定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)或平臺競爭模式，作出其是否具有實(shí)質(zhì)性競爭損害的基本判斷。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)獨(dú)立性增強(qiáng)，必然要求其調(diào)查和處罰活動程序規(guī)范、信息透明和結(jié)果可問責(zé)，進(jìn)而有利于將司法審查作為對行政執(zhí)法中誤判、錯(cuò)判行為的最后糾錯(cuò)機(jī)制。為此，強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)威性和增強(qiáng)其執(zhí)法能力十分重要。

（2）行業(yè)規(guī)制的獨(dú)立監(jiān)管范圍。平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的多個(gè)環(huán)節(jié)具有自然壟斷、關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施和準(zhǔn)公共產(chǎn)品（服務(wù)）的屬性，企業(yè)的經(jīng)營活動必然受到政府相關(guān)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理，即便這些活動與平臺運(yùn)營商市場支配地位的形成和行為濫用存在關(guān)聯(lián)，但只要平臺運(yùn)營商的范圍拓展、產(chǎn)品升級、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量等活動與競爭損害之間沒有《反壟斷法》語義上的邏輯關(guān)系，就應(yīng)該將這些業(yè)務(wù)的監(jiān)管權(quán)力界定給行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)。中國平臺產(chǎn)業(yè)的規(guī)制機(jī)構(gòu)主要有工信部、央行、網(wǎng)信辦和交通運(yùn)輸部等，他們負(fù)責(zé)對投資門檻、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、金融創(chuàng)新、牌照發(fā)放和數(shù)據(jù)權(quán)益等業(yè)務(wù)進(jìn)行專業(yè)化監(jiān)管，執(zhí)法依據(jù)是各自的行業(yè)規(guī)章，不涉及《反壟斷法》的范疇。

（3）反壟斷執(zhí)法與行業(yè)規(guī)制協(xié)同模式和協(xié)同范圍。其一，這一協(xié)同模式要解決的是平臺領(lǐng)域的競爭問題，但依據(jù)《反壟斷法》查處這些反競爭行為時(shí)，需要得到行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)的配合與支持。其二，協(xié)同范圍必須局限在平臺產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)、平臺的運(yùn)營規(guī)制和平臺運(yùn)營商的經(jīng)營行為等三個(gè)方面，且這些環(huán)節(jié)是導(dǎo)致壟斷行為的關(guān)鍵因素。其三，兩類機(jī)構(gòu)在監(jiān)管這些協(xié)同范圍時(shí)，要確定明確的主導(dǎo)和協(xié)同關(guān)系，防止平臺運(yùn)營商實(shí)施監(jiān)管套利行為。

反壟斷執(zhí)法具有“一案一策”的特征，加之在不同類型的平臺經(jīng)濟(jì)中，行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)介入的環(huán)節(jié)、手段和機(jī)制也有明顯差異，那么在查處和救濟(jì)特定平臺運(yùn)營商的壟斷問題時(shí)，協(xié)同模式也就有所不同。例如，如果平臺運(yùn)營商對使用者實(shí)施非價(jià)格的接入歧視，行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)可以依據(jù)互聯(lián)互通的約束先行糾正平臺運(yùn)營商的行為；當(dāng)平臺運(yùn)營商借助數(shù)據(jù)和算法在平臺兩側(cè)實(shí)施不當(dāng)套利行為時(shí)，行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)可以強(qiáng)制其公開運(yùn)營規(guī)則，為反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)判定競爭損害提供依據(jù)；對于那些在受規(guī)制環(huán)節(jié)和不受規(guī)制環(huán)節(jié)都具有市場支配地位的超級運(yùn)營商，可以通過放松規(guī)制的方式塑造可競爭的市場結(jié)構(gòu)，以削弱其借助杠桿效應(yīng)對競爭者和消費(fèi)者的福利侵害。上述事項(xiàng)主要體現(xiàn)在反壟斷執(zhí)法的事前環(huán)節(jié)和事中環(huán)節(jié)，規(guī)制機(jī)構(gòu)協(xié)同參與的主要手段是市場準(zhǔn)入監(jiān)管、投資資質(zhì)審查、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定和網(wǎng)絡(luò)安全運(yùn)營等。

參與針對平臺運(yùn)營商反競爭行為的結(jié)構(gòu)性救濟(jì)，是行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)切入?yún)f(xié)同監(jiān)管的有效方式，符合“實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后全鏈條全領(lǐng)域監(jiān)管”和提升監(jiān)管合力的頂層設(shè)計(jì)原則。各國平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域反壟斷行政救濟(jì)實(shí)踐也證明，利用行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)的技術(shù)優(yōu)勢和行政資源，可以減少平臺運(yùn)營商利用信息不對稱扭曲救濟(jì)方案的落實(shí)狀況，彌補(bǔ)反壟斷機(jī)構(gòu)的短板。

五、反壟斷執(zhí)法主導(dǎo)與行業(yè)規(guī)制協(xié)同監(jiān)管的中國實(shí)踐和模式創(chuàng)新

上述設(shè)想既有前述理論邏輯和事實(shí)支撐，也是對近期中國平臺產(chǎn)業(yè)政府監(jiān)管實(shí)踐的總結(jié)。下面以阿里巴巴集團(tuán)的相關(guān)案件為背景，說明反壟斷執(zhí)法主導(dǎo)與行業(yè)規(guī)制協(xié)同監(jiān)管的可行性和有效性。阿里巴巴集團(tuán)是中國最大的電子商務(wù)零售和在線支付業(yè)務(wù)運(yùn)營商，其通過螞蟻金服和阿里云等新興產(chǎn)業(yè)構(gòu)建了一個(gè)規(guī)模龐大的數(shù)字平臺生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，并在相關(guān)領(lǐng)域具有顯著的市場支配地位。這種多平臺壟斷勢力主要來自業(yè)務(wù)、組織和技術(shù)等領(lǐng)域的創(chuàng)新，以及由此產(chǎn)生的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)外部性。但是，為了維持已有的市場地位或阻止?jié)撛谶M(jìn)入，其采取的限制消費(fèi)者或商戶轉(zhuǎn)換平臺、遷移歷史交易數(shù)據(jù)、拒絕與競爭者互聯(lián)互通和收購潛在競爭者等具有反競爭效果的行為，就需要反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)的查處和救濟(jì)。

（一）濫用市場支配地位，實(shí)施“二選一”行為

早在2017年11月，京東商城向北京市高級人民法院針對天貓、阿里巴巴提起濫用市場支配地位的訴訟，提出阿里巴巴濫用了在中國B2C網(wǎng)上零售平臺市場的支配地位，其實(shí)施的“二選一”構(gòu)成了《反壟斷法》定義的限定交易行為。2019年網(wǎng)絡(luò)購物節(jié)“6.18”期間，天貓商城的商戶格蘭仕發(fā)表聲明，由于其與拼多多公司商討合作事宜，而被天貓商城采取搜索降級處理，使其遭受重大損失，格蘭仕商戶據(jù)此向廣州知識產(chǎn)權(quán)法院提起反壟斷訴訟。此后，阿里巴巴集團(tuán)作為中國規(guī)模最大的網(wǎng)絡(luò)零售平臺運(yùn)營商，不斷進(jìn)入反壟斷執(zhí)法者的視野，但對于其在電商市場的“二選一”行為、電子支付領(lǐng)域的拒絕互聯(lián)互通模式以及在快遞、互聯(lián)網(wǎng)金融、線下零售等領(lǐng)域大規(guī)模的“掐尖式并購”行為，行政和司法體系都沒有實(shí)施有效的查處和監(jiān)管。這種現(xiàn)狀隨著2020年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張”而發(fā)生重大變化。2020年12月24日，國家市場監(jiān)督管理總局對阿里巴巴集團(tuán)“二選一”涉嫌的壟斷行為立案調(diào)查；2021年4月，國家市場監(jiān)督管理總局作出了嚴(yán)厲的行政處罰決定，責(zé)令阿里巴巴集團(tuán)停止相關(guān)濫用行為，處以182億元巨額罰金并簽訂《行政指導(dǎo)書》，要求阿里巴巴集團(tuán)在嚴(yán)格落實(shí)平臺企業(yè)主體責(zé)任、加強(qiáng)內(nèi)控合規(guī)管理和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益等方面進(jìn)行全面整改。

（二）未依法申報(bào)實(shí)施經(jīng)營者集中

借助資金實(shí)力和平臺生態(tài)優(yōu)勢，大規(guī)模實(shí)施兼并重組或“掐尖式并購”是阿里巴巴集團(tuán)、騰訊等超級平臺運(yùn)營商發(fā)展的主要策略，由于被收購的企業(yè)、業(yè)務(wù)或技術(shù)多處于培育期或萌芽期，有些還沒有形成具體的產(chǎn)品或服務(wù)，很難達(dá)到《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》設(shè)置的最低標(biāo)準(zhǔn)。阿里巴巴集團(tuán)通過高密度的兼并收購行為很快建立起龐大的平臺生態(tài)圈，其業(yè)務(wù)從初期的網(wǎng)絡(luò)零售逐步延伸到電子支付、互聯(lián)網(wǎng)金融、線下生鮮零售和快遞物流等領(lǐng)域，并獲得了一定的市場支配地位或完全壟斷地位。隨著強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張被列為重點(diǎn)工作，國家市場監(jiān)督管理總局分別在2021年4月和2021年7月對阿里巴巴集團(tuán)直接參與的十余起未依法申報(bào)違法實(shí)施的經(jīng)營者集中案件進(jìn)行處罰。

（三）金融科技和信息服務(wù)的行業(yè)規(guī)制

支付寶和螞蟻金服等是構(gòu)成和維持阿里巴巴集團(tuán)多平臺壟斷地位的支柱。借助國家對金融領(lǐng)域的進(jìn)入管制和支付牌照發(fā)放制度，阿里巴巴集團(tuán)的支付業(yè)務(wù)等于獲得了《反壟斷法》的“豁免”待遇，監(jiān)管套利和監(jiān)管空白現(xiàn)象的長期存在，也有助于其互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)的無序擴(kuò)張和市場勢力濫用。2020年11月，央行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會和國家外匯管理局等4家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)約談了螞蟻集團(tuán)的實(shí)際控制人，并隨后作出了暫緩螞蟻金服上市申請的決定。2021年7月，工信部啟動了互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)專項(xiàng)整治行動，整治的重點(diǎn)之一就是平臺運(yùn)營商惡意屏蔽網(wǎng)址鏈接和干擾其他企業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)運(yùn)行等問題。阿里巴巴集團(tuán)在其投資的淘寶、天貓和餓了么等平臺上長期限制用戶使用非支付寶業(yè)務(wù)就是典型案例。2021年10月，支付寶就宣布在安全有序的原則下，推動線上、線下多場景支付的互聯(lián)互通。政府機(jī)構(gòu)對阿里巴巴集團(tuán)的監(jiān)管舉措如表3所示。

應(yīng)該指出的是，行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)對阿里巴巴集團(tuán)進(jìn)行監(jiān)管的領(lǐng)域都與其市場支配地位和壟斷行為有一定的關(guān)聯(lián)。例如，暫緩螞蟻金服上市融資，可以防止其控股股東阿里巴巴集團(tuán)借助平臺生態(tài)網(wǎng)絡(luò)將其在網(wǎng)絡(luò)零售、電子支付市場的壟斷勢力延伸到金融市場；要求支付寶與競爭對手實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，可以降低平臺上消費(fèi)者和商戶的轉(zhuǎn)移成本，使得相關(guān)市場從寡頭壟斷向可競爭結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換。類似的舉措有力配合了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在濫用市場勢力、經(jīng)營者集中和行政指導(dǎo)等方面對阿里巴巴集團(tuán)的監(jiān)管，并對其他業(yè)態(tài)的平臺運(yùn)營商有警示作用。

類似的執(zhí)法實(shí)踐還包括滴滴公司在共享汽車領(lǐng)域的違法違規(guī)行為。2022年7月，網(wǎng)信辦依據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》對其作出了嚴(yán)厲處罰。這種依托其他法律法規(guī)監(jiān)管數(shù)字平臺壟斷運(yùn)營商濫用市場支配地位行為的模式，已在其他國家或地區(qū)施行，意大利和德國競爭機(jī)構(gòu)對臉書公司濫用在線社交市場的支配地位、侵犯消費(fèi)者個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)益行為進(jìn)行查處時(shí)，主要的依據(jù)不是《競爭法》，而是《意大利消費(fèi)者法典》和歐盟的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》。

上述兩個(gè)反壟斷執(zhí)法和行業(yè)規(guī)制的最新實(shí)踐，在全球范圍引起了積極反響。Marco ［15］與Jet［37］的多案例比較分析發(fā)現(xiàn)，歐盟和美國雖然早在2015年就開啟了這一輪平臺經(jīng)濟(jì)的反壟斷執(zhí)法熱潮，但除了歐盟競爭機(jī)構(gòu)對谷歌公司濫用市場支配地位的行為進(jìn)行了查處外，美國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對臉書、亞馬遜、蘋果等公司歧視接入、兼并重組或侵犯個(gè)人隱私行為的調(diào)查都半途而廢或草草收場，立法機(jī)構(gòu)頒布的近十部關(guān)于數(shù)字平臺產(chǎn)業(yè)的反壟斷或監(jiān)管條例也一直處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)，沒有發(fā)揮預(yù)期作用。在立法執(zhí)法實(shí)踐起步較晚的情況下，中國政府對平臺經(jīng)濟(jì)的反壟斷監(jiān)管和行業(yè)規(guī)制能夠取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展和效能，很大程度上得益于其體制優(yōu)勢：通過立法、修法和立規(guī)為平臺產(chǎn)業(yè)的政府干預(yù)提供法律依據(jù)；結(jié)合中國特殊的政府、市場與企業(yè)關(guān)系，構(gòu)建起反壟斷執(zhí)法、經(jīng)濟(jì)性規(guī)制與社會性規(guī)制相互協(xié)同的理念，并設(shè)置相應(yīng)的組織體系；以點(diǎn)帶面突破平臺經(jīng)濟(jì)政府監(jiān)管的瓶頸環(huán)節(jié)，避免高密度的反壟斷執(zhí)法或超強(qiáng)度政府監(jiān)管的負(fù)面效應(yīng)，重在構(gòu)建數(shù)字平臺產(chǎn)業(yè)的新型內(nèi)外部治理機(jī)制［2］。

六、研究結(jié)論與政策建議

2022年8月1日開始，修正后的《反壟斷法》正式實(shí)施。新的版本針對平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷行為設(shè)置了多個(gè)條款和規(guī)則，這就使《指南》（2021年頒布實(shí)施）有了上位法的依據(jù)，這些新增的條款進(jìn)一步強(qiáng)化了競爭政策或《反壟斷法》在規(guī)制平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷行為方面的基礎(chǔ)地位。與此同步，網(wǎng)信辦、工信部、交通運(yùn)輸部和銀保監(jiān)會等政府機(jī)構(gòu)也針對平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域數(shù)據(jù)資源、個(gè)人隱私和互聯(lián)互通等事關(guān)平臺運(yùn)營商市場勢力和經(jīng)營模式等環(huán)節(jié)，頒布了多個(gè)具有行業(yè)規(guī)制屬性的規(guī)章制度，逐步形成了本文所構(gòu)建的反壟斷執(zhí)法主導(dǎo)與行業(yè)規(guī)制協(xié)同的新體系。契合上述重大現(xiàn)實(shí)需求問題，本文從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面出發(fā)，深入分析現(xiàn)行平臺經(jīng)濟(jì)執(zhí)法監(jiān)管的現(xiàn)狀和問題，并結(jié)合中國數(shù)字平臺產(chǎn)業(yè)中壟斷結(jié)構(gòu)和行為的特征，按照“建立全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)事前事中事后全鏈條全領(lǐng)域監(jiān)管”的基本原則，構(gòu)建一個(gè)反壟斷執(zhí)法主導(dǎo)與行業(yè)規(guī)制協(xié)同的平臺經(jīng)濟(jì)監(jiān)管模式。

根據(jù)上述研究結(jié)論，筆者提出如下政策建議：第一，強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法是防止超級運(yùn)營商野蠻生長和無序擴(kuò)張最有效的治理措施，行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)的協(xié)同參與，可以在某些環(huán)節(jié)產(chǎn)生監(jiān)管合力，二者之間不是替代性而是互補(bǔ)性的制度安排。第二，平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷監(jiān)管體系和法律法規(guī)建設(shè)，屬于強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位的重要一環(huán)，為了增強(qiáng)反壟斷執(zhí)法主導(dǎo)與行業(yè)規(guī)制協(xié)同模式的權(quán)威性、威懾力和實(shí)際效能，需要對現(xiàn)有反壟斷體制進(jìn)行完善和改革［38］。例如，在大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)和組建國家數(shù)據(jù)局的背景下，就需要以法律法規(guī)的方式界定好反壟斷執(zhí)法、行業(yè)規(guī)制和產(chǎn)業(yè)政策等三類機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍，避免發(fā)生職責(zé)交叉或重復(fù)執(zhí)法問題。第三，反壟斷執(zhí)法、行業(yè)規(guī)制并不是政府監(jiān)管平臺經(jīng)濟(jì)的唯一途徑，司法體系也是實(shí)施《反壟斷法》的主要組織，相對于注重社會公益或消費(fèi)者剩余的行政執(zhí)法機(jī)制，基于司法訴訟的反壟斷救濟(jì)模式，既有利于處置平臺經(jīng)濟(jì)中各類經(jīng)營者之間的競爭糾紛，又能夠彌補(bǔ)中國反壟斷監(jiān)管力量的不足。

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Regulation of Platform Economy Under the Domination of Anti?Monopoly

Law Enforcement With Sector Regulation Coordination：

Theoretical Analysis and the Model Innovation in China

BAI Rang?rang

（School of Management，F(xiàn)udan University，Shanghai 200433，China）

Summary：Since 2018， the worlds leading economies have set off an anti?monopoly law upsurge in the field of platform economy. In the wave， government sector regulators take the responsibility to investigate and regulate the anti?competitive behavior of various platform operators alone or in cooperation with anti?monopoly enforcement authorities. There are different judgements about whether the sector regulation and substitution of anti?monopoly law enforcement impedes the establishment of the competition policys essential position and weakens the authority and deterrence of anti?monopoly law.

This paper takes the cutting?edge cases regarding anti?monopoly law enforcement and industrial regulation in the field of platform economy from China， the United States， and the European Union. We find a common phenomenon of joint law enforcement and instrument regulation of anti?monopoly law enforcement within the government regulatory practice of platform economy. The further implication lies in the failure to carry out substantive changes based on data intensity， network externalities， quasi?public goods， and other characteristics of the platform economy in the existing legislative principles and enforcement mechanisms of anti?monopoly law. Traditional government regulatory agencies responsible for natural monopoly have extended their own regulatory scope of the electronic communication and Internet industry to the field of the platform economy， whereas they lack the legal basis and law enforcement methods to control the abuse of market power by monopolistic operators. With the absence of anti?monopoly enforcement and the offside of government regulation， anti?competitive behaviors in the platform economy failed to receive effective government regulation.

This paper constructs a new model for platform economy regulation and governance， which is led by anti?monopoly law enforcement and coordinated by sector regulation. This collaboration is accomplished with the administrative resources and technical methods from sector regulatory agencies， targeting key segments like market structure and governance rules involving operators anti?competitive behavior. It is coordinated under the leadership of the anti?monopoly law enforcement authorities， and is conducted on the premise of independent regulation by anti?monopoly law enforcement authorities and government sector regulatory agencies according to legislative scope division.

Since 2020， the State Administration for Market Regulation and financial regulators have investigated， penalized， and remedied Alibaba Group Holding Limited for related behaviors. This is a model innovation for the Chinese government to manage the platform economy， and proves the feasibility and effectiveness of the collaborative governance model constructed in this paper. This paper also puts forward specific policy suggestions on reforming the existing anti?monopoly law enforcement system， implementing platform?neutral regulation， and strengthening judicial litigation.

Key words：platform economy; anti?monopoly law enforcement; sector regulation; case against Alibaba

（責(zé)任編輯：孫 艷）

［DOI］10.19654/j.cnki.cjwtyj.2023.04.002

［引用格式］白讓讓.反壟斷執(zhí)法主導(dǎo)與行業(yè)規(guī)制協(xié)同的平臺經(jīng)濟(jì)監(jiān)管研究——理論分析與中國的模式創(chuàng)新［J］．財(cái)經(jīng)問題研究，2023（4）：14-30.

收稿日期：2023?01?10

基金項(xiàng)目：復(fù)旦大學(xué)人文社科先鋒計(jì)劃“我國經(jīng)營者集中的反壟斷審查與執(zhí)法者的行為救濟(jì)偏好分析——兼論專利密集領(lǐng)域的執(zhí)法困境”（2021-16）

作者簡介：白讓讓（1967-），男，陜西長安人，副教授，博士，主要從事產(chǎn)業(yè)組織和反壟斷經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。E?mail：rrbai@ fudan.edu.cn

1 本文的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要指中國人民銀行（以下簡稱“央行”）、中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“銀保監(jiān)會”）、中國證券監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“證監(jiān)會”）和國家外匯管理局。

1 在反壟斷訴訟期間，Verizon與FCC達(dá)成了和解協(xié)議，履行了互聯(lián)互通的義務(wù)，并向政府規(guī)制機(jī)構(gòu)繳納了300萬美元罰金，給受到影響的電信用戶賠償了1 000萬美元。