金肖寧，周 瓊

（廣西大學(xué) 農(nóng)學(xué)院，530000，廣西南寧）

由于全球大環(huán)境的影響，世界面臨第四次糧食危機，而得益于國家對糧食安全的重視，糧食危機對我國糧食價格的沖擊相對較小。我國地大物博、人口眾多，但相對來說，人均土地占有量不足，我國用占據(jù)世界7%的耕地養(yǎng)活了世界上22%的人口。雖然我國糧食產(chǎn)量世界第一，是世界上的第三大糧食出口國，但我國也是糧食進(jìn)口國，我國的大豆及豆制品對進(jìn)口的依賴程度較高。而高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)有助于進(jìn)一步提升耕地的產(chǎn)能，對維護(hù)國家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展有著十分重要的作用。

1 當(dāng)前我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督管理機制剖析

1.1 我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督機制現(xiàn)狀

在 《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2011—2020）》中，通過對不同地區(qū)的自然環(huán)境及農(nóng)業(yè)情況進(jìn)行分析，將我國土地劃分為糧食主產(chǎn)區(qū)和非糧食主產(chǎn)區(qū)，并確定了糧食主產(chǎn)區(qū)和非糧食主產(chǎn)區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)。為了保證高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實施和落實，國家在2013 年起先后出臺了一系列激勵政策來提高農(nóng)民的積極性，并且隨著農(nóng)田建設(shè)評價規(guī)范及土地治理等相關(guān)文件的實施和落實，也明確了質(zhì)量監(jiān)測和績效評價在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田監(jiān)管中的地位。2018 年國家對農(nóng)田建設(shè)職責(zé)進(jìn)行整合，進(jìn)一步完善了當(dāng)下高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的監(jiān)管機制和標(biāo)準(zhǔn)。2019 年隨著《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實加強高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》的出臺，各省也紛紛響應(yīng)國家號召，結(jié)合自己省內(nèi)的具體情況制定了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督管理機制。例如重慶通過實行鼓勵多樣式、資金籌集多渠道的方式建立起長效經(jīng)費保護(hù)機制，而山東則是通過定期調(diào)度、獎優(yōu)罰劣及通報約談等方式建立起一體化的監(jiān)督管理體制。這些制度的實施和落實在一定程度上推動了我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)發(fā)展的進(jìn)程；但因為我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)管機制仍處于摸索階段，所以在落實過程中受到資金、部門及標(biāo)準(zhǔn)等因素的約束，我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督管理機制仍存在一些問題[1]。

1.2 存在的問題及成因分析

1.2.1 全過程、多層級監(jiān)管制度不完善

“十四五”期間進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要求重視全過程管理工作，從傳統(tǒng)的事后檢查轉(zhuǎn)變?yōu)楫?dāng)下貫穿前中后全過程的檢查，實現(xiàn)由傳統(tǒng)的管結(jié)果轉(zhuǎn)變?yōu)楣苓^程，強化高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)全過程管理工作。但當(dāng)下我國對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田評價都采用最后的績效評價，這種評價是著眼于建設(shè)完成后項目的績效管理，缺乏全過程的監(jiān)督管理體系和問責(zé)機制，不利于體現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)管評價的客觀性[2]。

傳統(tǒng)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)主要采用的是直線式或職能式的組織方式，其組織管理方包括但不限于省、市、縣、鎮(zhèn)各級政府及其農(nóng)業(yè)、國土、財政等部門。由于不同的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)監(jiān)管體系不同，因此其組織方式也不盡相同，但都是從本質(zhì)上演化而來的，本質(zhì)仍是以政府為主導(dǎo)、經(jīng)由政府實施和監(jiān)管的模式。在進(jìn)行項目立項審批的過程中需要通過反復(fù)的上報審核和批復(fù)實施，這就造成整個監(jiān)管體系內(nèi)部的組織存在多重委托關(guān)系。例如上級政府項目審批立項之后需要委托給下級政府進(jìn)行實施，而下級政府需要再將項目委托給相關(guān)部門進(jìn)行具體落實。由于多重委托關(guān)系的存在，整個農(nóng)田監(jiān)管體系存在一定的漏洞，很容易導(dǎo)致部分人員在利益的引誘下貪污腐敗的現(xiàn)象，影響整個高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的效果。

正常來說高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的投入資金主要是由農(nóng)業(yè)部門投入的，但就目前我國大多數(shù)地區(qū)實際投入建設(shè)情況來看，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中農(nóng)業(yè)部門的投入比例相對較少，其主要由國土部門及水利部門進(jìn)行主導(dǎo)，使得農(nóng)業(yè)部門的建設(shè)經(jīng)驗較少且管理制度不完善。而隨著國家對新一輪機構(gòu)改革的實施和落實，農(nóng)田建設(shè)項目管理職責(zé)已整合到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)一管理，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部直接參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的管理工作，承擔(dān)農(nóng)田開發(fā)、項目管理及農(nóng)田整治等工作。目前新的管理體制實行時間相對較短，有可能存在職能沖突和交叉的問題，這些問題的出現(xiàn)不僅增加了不同部門之間的摩擦，更重要的是還會出現(xiàn)責(zé)任推諉的問題，不利于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的發(fā)展。除此之外，大多數(shù)縣鄉(xiāng)還未成立完善高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)負(fù)責(zé)部門，再加上從事農(nóng)田建設(shè)的人員專業(yè)性相對較低，對建設(shè)過程中存在的問題，無法第一時間進(jìn)行客觀公正的評價，這在增加溝通成本的同時也延長了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的時間。截至目前全國范圍內(nèi)還未形成簡單易行、適合地方操作的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田驗收規(guī)范，也缺乏完善的問責(zé)機制，這在一定程度上影響了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的實施和落實[3]。

1.2.2 農(nóng)田建設(shè)全過程公眾參與不足

農(nóng)民是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的直接受益者和重要參與者，讓農(nóng)民直接參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目規(guī)劃設(shè)計、實施落實、驗收及后期管護(hù)的全過程監(jiān)督，才能夠真正體現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的價值。但當(dāng)下我國的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中其主導(dǎo)者是政府，所以目前我國大多數(shù)農(nóng)民對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目的內(nèi)容和情況不了解，根據(jù)相關(guān)調(diào)查，只有21%的農(nóng)民對當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目的內(nèi)容比較了解，這個數(shù)據(jù)表明，整個農(nóng)田建設(shè)過程中公眾的參與度較低。

由于人們所處的環(huán)境不同，因此其關(guān)注的利益點和利益目標(biāo)也各有不同。在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)實際操作過程中，政府部門、市場及農(nóng)民所關(guān)注的點都是不一樣的。政府更關(guān)注高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)所帶來的政治效果和社會效果，這也就造成部分地區(qū)在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中陷入誤區(qū)，錯誤地認(rèn)為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的作用是為了實現(xiàn)政績目標(biāo)，因此在建設(shè)中只注重外在設(shè)施，而忽略了農(nóng)業(yè)用地土壤的治理和土地肥力的提升。市場所關(guān)注的主要是更多的經(jīng)濟(jì)利益，更看重在市場經(jīng)濟(jì)中獲得更多的利潤。而農(nóng)民則更關(guān)注高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)所帶來的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，簡單來說就是通過政府推動高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，既能給農(nóng)民帶來合理的補償，又有助于實現(xiàn)糧食的增產(chǎn)增收，并實現(xiàn)保護(hù)環(huán)境，為以后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。而當(dāng)下我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)以政府為主導(dǎo)，再加上在項目設(shè)計階段缺乏有力的宣傳和公共決策程序，因此在實際操作過程中不僅公眾的參與度較低，而且還會存在部分地區(qū)為了實現(xiàn)終極目標(biāo)而打造表面形象工程的情況，進(jìn)而造成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)缺乏科學(xué)性和合理性，嚴(yán)重的甚至?xí)绊懏?dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。除此之外，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)需要投入大量的人力、物力和財力，在施工過程中僅依靠相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督的力量有限，這就使得高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)可能存在偷工減料、繼續(xù)擴(kuò)大成本的問題。而且相較于前期施工來說，后期的維護(hù)管理成本更高，而由于前期農(nóng)民對整個項目的了解程度不足，因此大多數(shù)農(nóng)民不愿意承擔(dān)起后期的管理義務(wù)，使得許多高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)完成后無人看管問題嚴(yán)重。隨著高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目的實施和落實，部分地區(qū)也了解到公民參與的重要性，因此也會將項目情況和信息傳遞給公眾。而由于信息公開尚未制定完善的規(guī)范制度，因此在信息傳遞過程中存在信息不對稱性嚴(yán)重的問題，影響了公眾監(jiān)督作用的發(fā)揮，在建設(shè)過程中出現(xiàn)問題無法進(jìn)行及時處理。

1.2.3 農(nóng)田建后管護(hù)制度缺失

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)在一定程度上提高了農(nóng)民的收益，但是后期管理不當(dāng)，制約了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田作用的有效發(fā)揮，甚至部分地區(qū)存在農(nóng)田收益下降的問題。根據(jù)相關(guān)調(diào)查，我國有46%以上的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)后期管護(hù)不當(dāng)，所以這也說明在農(nóng)田建設(shè)后我國大多數(shù)地區(qū)存在后期失管問題[4]。

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田屬于公共物品的范疇，所以其也具有公共物品存在的問題，不同的人出發(fā)點不同，這就導(dǎo)致高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)容易出現(xiàn)“搭便車”問題，很少有人愿意主動去維護(hù)管理。少數(shù)農(nóng)田建設(shè)項目流于形式或?qū)嶋H與設(shè)計方案之間差距較大，造成項目無法發(fā)揮其原本的作用，也給后期的管護(hù)工作帶來難度。截至目前國家還未出臺相關(guān)規(guī)定來規(guī)范高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)主體的責(zé)任和權(quán)利，造成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管護(hù)工作監(jiān)管內(nèi)容落后、技術(shù)薄弱，無法滿足當(dāng)前管理的要求。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田后期管護(hù)和監(jiān)督情況如圖1 所示。

圖1 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田后期管護(hù)和監(jiān)督情況

2 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田全過程監(jiān)管機制建設(shè)

2.1 明確監(jiān)管主體的責(zé)任，拓寬公眾參與渠道

政府在整個高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中占據(jù)主導(dǎo)地位，其既是建設(shè)的主體也是監(jiān)督的主體，既要參與整個高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，又要充分發(fā)揮自身的監(jiān)督作用來彌補當(dāng)前市場運行存在的缺陷。為了更好地發(fā)揮政府的主體作用，最重要的就是要明確各主體的責(zé)任，強化政府各部門的監(jiān)督作用。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與整個農(nóng)業(yè)部門有著密不可分的聯(lián)系，所以農(nóng)業(yè)部門就需要充分發(fā)揮自身的農(nóng)田管理責(zé)任，負(fù)責(zé)對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的方案制定、實施、監(jiān)督及項目推進(jìn)。自然資源部門要加強農(nóng)田保護(hù)工作，對占用耕地的情況積極進(jìn)行相應(yīng)的補償。生態(tài)環(huán)保部門要積極指導(dǎo)農(nóng)田建設(shè)，從而盡量減少農(nóng)田建設(shè)過程中所產(chǎn)生的生態(tài)污染問題。水利部門則要結(jié)合水利情況指導(dǎo)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)田灌溉系統(tǒng)建設(shè)，利用當(dāng)下先進(jìn)的手段提高農(nóng)田灌溉過程中水資源的利用率。銀行、審計部門、監(jiān)察部門等也需要充分履行自身的職責(zé)。通過不同層級、不同部門的監(jiān)管，實現(xiàn)對整個高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的監(jiān)督。

除了相關(guān)政府部門的監(jiān)督之外，政府還需要搭建監(jiān)督管理平臺，對農(nóng)田建設(shè)項目信息進(jìn)行公開，通過提升信息透明度來發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，從而有效防止項目實施和落實過程中出現(xiàn)信息不對稱、貪污腐敗等問題。為了充分發(fā)揮公眾的作用，政府部門還需要建立相應(yīng)的投訴與反饋窗口和獎勵機制，以提高公眾參與的積極性。通過發(fā)揮政府、市場及社會的協(xié)同作用實現(xiàn)對農(nóng)田建設(shè)的全過程監(jiān)督[5]。

2.2 發(fā)揮市場主體作用，完善市場監(jiān)管機制

農(nóng)田建設(shè)項目的實施主要是政府部門借助招標(biāo)代理機構(gòu)同項目承包商、設(shè)計機構(gòu)及監(jiān)理機構(gòu)等建立委托關(guān)系。承包商作為整個項目的代理人，擁有更多的技術(shù)優(yōu)勢和管理經(jīng)驗，可以彌補當(dāng)下政府部門專業(yè)技術(shù)不足的缺陷。在挑選承包商的過程中可以通過招投標(biāo)的方式確定，這樣能夠挑選出符合項目建設(shè)要求的承包商，保障工程高質(zhì)量建設(shè)。通過承包商、設(shè)計單位和監(jiān)理單位三者之間的作用，能夠有效提升整個項目的建設(shè)質(zhì)量。但在實際建設(shè)過程中承包商可能會為了獲得更大的利益而做出損害業(yè)主方利益的事，因此為了有效避免這種問題的發(fā)生，就需要建立完善的監(jiān)督機制對其行為進(jìn)行約束。在進(jìn)行招標(biāo)的過程中政府一定要做到公開透明，并接受市場主體的監(jiān)督，充分發(fā)揮第三方的監(jiān)督作用。在項目建設(shè)完成后，還需要做好相應(yīng)的驗收工作，確保項目建設(shè)的質(zhì)量、工程量滿足相應(yīng)的要求。市場主體自身也要加強內(nèi)部的監(jiān)督，通過優(yōu)化內(nèi)部組織架構(gòu)、監(jiān)督體制，保證市場秩序和活力。

2.3 發(fā)揮社會群體監(jiān)督作用，完善建后管護(hù)機制

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)監(jiān)督工作最重要的就是要將其貫穿項目的各個階段，利用社會群體監(jiān)督可以有效彌補政府監(jiān)督存在的不足。建設(shè)協(xié)會作為企業(yè)和人們組成的非營利機構(gòu)，需要充分發(fā)揮自身的作用，協(xié)調(diào)政府與企業(yè)之間的關(guān)系，實現(xiàn)對建筑行業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督，引導(dǎo)行業(yè)自律，提升市場的監(jiān)管效率。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中農(nóng)民作為項目的直接受益者，應(yīng)該充分發(fā)揮其決策和監(jiān)督作用，參與項目的前期設(shè)計規(guī)劃，使規(guī)劃設(shè)計更符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的要求。在項目實施中，農(nóng)民也需要參與項目施工過程及竣工過程的監(jiān)督，并對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題向有關(guān)部門反饋。而在后期的管理階段，群眾也需要充分發(fā)揮自身的作用，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立的定期檢查機制，參與項目后期管護(hù)。政府可以結(jié)合實際情況建立專門的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)管理機構(gòu)，并將后期管護(hù)資金交由管理機構(gòu)處理，為后期管護(hù)提供資金保障，保證后期管護(hù)工作的質(zhì)量。而對于未完成管護(hù)任務(wù)的要督促及時整改，整改完成后再進(jìn)行資金的補發(fā)。除此之外，政府還需要充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，對于舉報違法亂紀(jì)行為的人員核實后給予一定獎勵，有效提高公眾監(jiān)督的參與度，保證項目長期正常運行[6]。

3 結(jié)語

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目是提高農(nóng)田質(zhì)量、實現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收、提高糧食綜合生產(chǎn)能力的重大工程，因此相關(guān)單位需要切實發(fā)揮自身的監(jiān)督職能，重點關(guān)注、持續(xù)監(jiān)督，保障高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工作順利推進(jìn)。