謝海燕　聶正標(biāo)

黨的二十大報(bào)告提出，“實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進(jìn)各類資源節(jié)約集約利用，加快構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系”。構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系，對于提高資源利用水平、提升資源安全保障能力、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、助力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和具有重要意義。我國與廢棄物相關(guān)的概念眾多，厘清廢棄物的基本內(nèi)涵及分類是構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系的基礎(chǔ)與前提條件。

一、廢棄物及相關(guān)概念的區(qū)別與聯(lián)系

（一）廢棄物的基本內(nèi)涵

廢棄物是指在生產(chǎn)、流通、消費(fèi)過程中產(chǎn)生的喪失原使用價(jià)值的各種物品、物質(zhì)及能量，以及雖未喪失使用價(jià)值，但被其所有者、管理者棄置的各種物品或物質(zhì)的總稱。

（二）與廢棄物相關(guān)的若干概念

一是廢棄物與廢物。“廢物”一詞與廢棄物最相似、最容易混淆。根據(jù)《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱《固廢法》），固體廢物是指在生產(chǎn)、生活和其他活動(dòng)中產(chǎn)生的喪失原有利用價(jià)值或者雖未喪失利用價(jià)值但被拋棄或者放棄的固態(tài)、半固態(tài)和置于容器中的氣態(tài)的物品、物質(zhì)以及法律、行政法規(guī)規(guī)定納入固體廢物管理的物品、物質(zhì)。從定義上看，廢物似乎與廢棄物并無區(qū)別。但從價(jià)值取向和工作實(shí)踐來看，“廢物”一詞更強(qiáng)調(diào)污染物屬性，《固廢法》幾乎將固體廢物等同于固態(tài)污染物；而“廢棄物”一詞除了說明其具有污染物屬性以外，更加強(qiáng)調(diào)其資源屬性。可以將廢棄物簡單分為廢物和棄物，廢棄物的邊界要大于廢物。

二是廢棄物與垃圾。垃圾是廢棄物的一種，常見的包括生活垃圾和建筑垃圾。其中，生活垃圾，是指在日常生活中或者為日常生活提供服務(wù)的活動(dòng)中產(chǎn)生的固體廢棄物。建筑垃圾，是指建設(shè)單位、施工單位新建、改建、擴(kuò)建和拆除各類建筑物、構(gòu)筑物、管網(wǎng)等，以及居民裝飾裝修房屋過程中產(chǎn)生的棄土、棄料和其他固體廢棄物。有時(shí)候“垃圾”與“廢棄物”兩個(gè)詞也混用，如建筑垃圾又稱為建筑廢棄物。

三是廢舊物資與再生資源。廢舊物資，是指生產(chǎn)性、非生產(chǎn)性廢舊金屬、紙品、塑料、玻璃和其他可回收再利用的廢舊物品。再生資源，是指在社會生產(chǎn)和生活消費(fèi)過程中產(chǎn)生的，已經(jīng)失去原有全部或部分使用價(jià)值，經(jīng)過回收、加工處理，能夠使其重新獲得使用價(jià)值的各種廢棄物，包括廢舊金屬、報(bào)廢電子產(chǎn)品、報(bào)廢機(jī)電設(shè)備及其零部件、廢造紙?jiān)?、廢輕化工原料、廢玻璃等?？梢?，廢舊物資與再生資源的內(nèi)涵基本相同。從字面上看，廢舊物資更多強(qiáng)調(diào)其廢舊屬性，再生資源更多強(qiáng)調(diào)其可用性，但要注意避免將再生資源與從廢棄物中提取出來的可用的“再生原料”混淆。為了避免引起誤解，建議更多使用“廢舊物資”一詞。

綜上所述，廢棄物的內(nèi)涵最為全面和豐富，包括現(xiàn)行法規(guī)政策和實(shí)踐中出現(xiàn)的廢物、垃圾、廢舊物資、再生資源等概念。

（三）廢棄物的屬性

廢棄物兼具資源和環(huán)境雙重屬性。一方面廢棄物具有資源屬性，可以直接作為原料生產(chǎn)產(chǎn)品，如利用廢棄物生產(chǎn)建材；或者從中提取有用的物質(zhì)，變成再生原料，如從廢棄電器電子產(chǎn)品中提取稀貴金屬；或者將廢棄物的部分或全部進(jìn)行再利用，如報(bào)廢汽車零部件經(jīng)再制造后再次投入使用及二手商品交易等。另一方面，廢棄物還具有環(huán)境污染屬性，如固體廢棄物未經(jīng)處置或者處置不當(dāng)，將占用大量土地，造成水體、空氣和土壤污染，破壞自然景觀。

二、關(guān)于廢棄物的分類

（一）按物質(zhì)形態(tài)，可分為廢水（液）、廢氣和固廢

廢水（液）包括工業(yè)廢液、工業(yè)污水、生活污水。廢氣主要包括化工廠、鋼鐵廠、制藥廠、煉焦廠、煉油廠等生產(chǎn)過程中排出的氣體，二氧化碳就是其中的一種。固廢即固體廢棄物，種類很多，具體種類見下文。

（二）按產(chǎn)生來源，可分為工業(yè)源、農(nóng)業(yè)源、城鎮(zhèn)源、生活源廢棄物

工業(yè)源廢棄物既包括生產(chǎn)過程產(chǎn)生的礦山廢棄物、工業(yè)固廢、工業(yè)廢氣、工業(yè)廢水、余熱余壓等，還包括退役工業(yè)裝備、動(dòng)力電池、光伏組件、風(fēng)電機(jī)組葉片以及廢鋼、廢銅、廢鋁等廢舊物資。農(nóng)業(yè)源廢棄物主要包括秸稈、畜禽糞污、林業(yè)廢棄物及廢舊農(nóng)用物資。城鎮(zhèn)源廢棄物主要包括建筑垃圾、餐廚垃圾、園林垃圾、污泥等。生活源廢棄物來自居民生活，主要包括城市廢舊物資、二手商品、生活垃圾、生活污水等。

（三）按品種，可分為產(chǎn)業(yè)廢棄物、廢舊物資、二手商品、污水垃圾等

產(chǎn)業(yè)廢棄物包括工業(yè)廢棄物、農(nóng)業(yè)廢棄物、建筑垃圾、交通運(yùn)輸業(yè)廢棄物等。廢舊物資既包括生產(chǎn)源廢舊物資，也包括生活源廢舊物資（如廢紙、廢塑料、廢玻璃、廢舊電器電子產(chǎn)品等）。二手商品主要包括二手的車輛、家電、手機(jī)、家具、服裝等。污水垃圾即生活污水（含污泥）和生活垃圾。

（四）按價(jià)值，可分為高值廢棄物和低值廢棄物

高值廢棄物價(jià)值較高，通過市場機(jī)制即可實(shí)現(xiàn)回收利用，如廢鋼、廢銅、廢鋁、二手商品等。低值廢棄物價(jià)值較低或者在市場中沒有價(jià)值，如餐廚垃圾、園林垃圾、糞便、污水、污泥、廢棄包裝物等。低值廢棄物循環(huán)利用需要國家更多政策支持。

（五）按危害性，可分為一般廢物和危險(xiǎn)廢物

其中，危險(xiǎn)廢物，是指列入國家危險(xiǎn)廢物名錄或者根據(jù)國家規(guī)定的危險(xiǎn)廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn)和鑒別方法認(rèn)定的具有危險(xiǎn)特性的固體廢物。我國對危險(xiǎn)廢物實(shí)行特殊管理，其循環(huán)利用受到較多限制。

（六）按產(chǎn)生規(guī)模，可分為大宗固體廢棄物和其他廢棄物

為解決突出問題，國家發(fā)展改革委等部門多年來一直持續(xù)推動(dòng)大宗固體廢棄物（簡稱“大宗固廢”）綜合利用，即單一種類年產(chǎn)生量超過1億噸的固體廢棄物，主要包括尾礦、煤矸石、粉煤灰、冶金渣、工業(yè)副產(chǎn)石膏、建筑垃圾和農(nóng)作物秸稈等。

三、對循環(huán)利用的認(rèn)識

除“循環(huán)利用”以外，“回收利用”“綜合利用”“再利用”“資源化”等名詞也經(jīng)常出現(xiàn)，本節(jié)論述其區(qū)別與聯(lián)系。

（一）循環(huán)利用可分為再利用與資源化

廢棄物循環(huán)利用的“循環(huán)”二字是相對于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)而言。自然資源開采后進(jìn)入經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，經(jīng)加工利用變成產(chǎn)品，同時(shí)伴隨著廢棄物產(chǎn)生，產(chǎn)品消費(fèi)后也會成為廢棄物。這些廢棄物如果直接進(jìn)入自然環(huán)境系統(tǒng)，成為破壞和污染環(huán)境的污染物；推動(dòng)廢棄物循環(huán)利用，則意味著廢棄物再次返回經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，變成有用的“再生原料”（或叫“二次資源”）。也就是說，廢棄物再次進(jìn)入經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，則實(shí)現(xiàn)了“循環(huán)”；廢棄物直接進(jìn)入自然環(huán)境系統(tǒng)，則未實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“循環(huán)”。

循環(huán)利用可分為再利用和資源化。再利用，是指將廢物直接作為產(chǎn)品或者經(jīng)修復(fù)、翻新、再制造后繼續(xù)作為產(chǎn)品使用，或者將廢物的全部或者部分作為其他產(chǎn)品的部件予以使用；資源化，是指將廢物直接作為原料進(jìn)行利用或者對廢物進(jìn)行再生利用。

（二）循環(huán)利用與回收利用、綜合利用的關(guān)系

回收利用與綜合利用也是兩個(gè)常見的詞匯，均是循環(huán)利用的表現(xiàn)形式。其中，回收利用更加強(qiáng)調(diào)廢棄物的“回收”，表明“回收”這個(gè)環(huán)節(jié)對于實(shí)現(xiàn)這類廢棄物的循環(huán)利用非常關(guān)鍵，如廢舊物資回收、生活垃圾分類回收、秸稈回收等。

資源綜合利用是一個(gè)較早的概念，《關(guān)于進(jìn)一步開展資源綜合利用意見的通知》（國發(fā)〔1996〕36號）對資源綜合利用的定義為：在礦產(chǎn)資源開采過程中對共生、伴生礦進(jìn)行綜合開發(fā)與合理利用，對生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢渣、廢水（液）、廢氣、余熱、余壓等進(jìn)行回收和合理利用，以及對社會生產(chǎn)和消費(fèi)過程中產(chǎn)生的各種廢舊物資進(jìn)行回收和再生利用?？梢?，資源綜合利用與廢棄物循環(huán)利用的內(nèi)涵較為接近，略有區(qū)別。一是資源綜合利用包含共伴生礦綜合開發(fā)與利用，共伴生礦不屬于廢棄物的范疇；二是習(xí)慣上，更多將產(chǎn)業(yè)廢棄物循環(huán)利用稱為“綜合利用”，如工業(yè)固廢綜合利用、建筑垃圾綜合利用，但較少使用“廢舊物資綜合利用”這種提法，一般稱為“廢舊物資回收利用”；三是生活垃圾分類回收不屬于資源綜合利用范疇；四是資源綜合利用不能涵蓋二手商品交易、再制造等新的廢棄物循環(huán)利用形式。

（三）循環(huán)利用與減量化、無害化處置的關(guān)系

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的減量化，是指在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過程中減少資源消耗和廢棄物產(chǎn)生。減量化是廢棄物循環(huán)利用的前提，推動(dòng)廢棄物循環(huán)利用必須堅(jiān)持減量化優(yōu)先原則。無害化處置是指廢棄物無法循環(huán)利用或者僅能部分循環(huán)利用后的剩余物，將采取固廢填埋、廢氣凈化處置、污水處理等無害化措施，確保廢棄物達(dá)標(biāo)排放或者安全處置。此外，廢棄物循環(huán)利用過程本身也要求安全環(huán)保，避免二次污染。

四、對“體系”的認(rèn)識

加快構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系，其中一個(gè)關(guān)鍵詞是“體系”。體系，是指若干有關(guān)事物或思想意識互相聯(lián)系而構(gòu)成的一個(gè)整體。廢棄物循環(huán)利用體系應(yīng)具有系統(tǒng)性、完整性和科學(xué)性。

（一）具有系統(tǒng)性

廢棄物循環(huán)利用涉及生產(chǎn)生活的方方面面，必須以系統(tǒng)觀念為指引來構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系，用發(fā)展的而不是靜止的、全面的而不是片面的、系統(tǒng)的而不是零散的、普遍聯(lián)系的而不是單一孤立的思維視角來觀察組成廢棄物循環(huán)利用體系的諸多因素。

（二）具有完整性

“體系”由若干有關(guān)事物構(gòu)成，相互關(guān)聯(lián)，是一個(gè)有機(jī)整體。構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系要考慮廢棄物產(chǎn)生的不同來源和品種，如工業(yè)源、農(nóng)業(yè)源、社會生活源廢棄物，還要兼顧廢棄物產(chǎn)生、回收、利用和最終處置的各個(gè)環(huán)節(jié)，覆蓋廢棄物循環(huán)利用的全方位、全環(huán)節(jié)、全領(lǐng)域。此外，還應(yīng)包括支撐廢棄物循環(huán)利用的技術(shù)體系、法律體系、政策體系、人才體系、統(tǒng)計(jì)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系等。

（三）具有科學(xué)性

廢棄物循環(huán)利用體系必須具有開放性，不能封閉孤立運(yùn)行。在經(jīng)濟(jì)社會體系這個(gè)大系統(tǒng)中，“廢棄物循環(huán)利用體系”只是一個(gè)局部，要統(tǒng)籌考慮廢棄物循環(huán)利用與空間規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境等諸多因素的關(guān)系?！皹?gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系”不能脫離我國基本國情，不能脫離原有工作基礎(chǔ)和實(shí)踐進(jìn)展，要加強(qiáng)與相關(guān)政策的銜接，提出的政策舉措應(yīng)符合實(shí)際、具有可操作性。

五、對構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系的啟示與建議

（一）構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系既要兼顧“體系”的完整性，也要突出重點(diǎn)

一方面，著眼于長遠(yuǎn)，明確發(fā)展目標(biāo)，突出“體系”的完整性，覆蓋廢棄物循環(huán)利用的全方位、全環(huán)節(jié)、全領(lǐng)域，避免遺漏重要環(huán)節(jié)、重要品種。另一方面，著眼于現(xiàn)實(shí)，突出重點(diǎn)，不用面面俱到，兼顧廢棄物的每一個(gè)種類、每一個(gè)細(xì)節(jié)。要從問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向出發(fā)，研究提出切實(shí)可行的政策措施，便于綜合部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和相關(guān)部門落實(shí)有關(guān)舉措。

（二）構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系既要瞄準(zhǔn)戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的安全保障問題，也要關(guān)注廢棄物帶來的環(huán)境問題

要從保障國家資源安全的戰(zhàn)略高度來看待廢棄物循環(huán)利用問題，更加重視戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的回收利用。除了進(jìn)一步提高廢鋼、廢鋁、廢銅等再生資源替代原生資源的比重，還應(yīng)注重從廢棄物中回收鈷、鎳、鋰等稀有金屬，保障新能源汽車等產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，要推動(dòng)廢棄物循環(huán)利用擴(kuò)量提質(zhì)增效，大幅減少廢棄物末端處置量，減輕環(huán)境壓力。

（三）構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系的前提是減量化，底線是安全環(huán)保

廢棄物循環(huán)利用不能為了“循環(huán)”而“循環(huán)”。一是要堅(jiān)持減量化優(yōu)先，加強(qiáng)前端和過程管理，減少廢棄物產(chǎn)生量。二是要堅(jiān)守安全環(huán)保底線，廢棄物循環(huán)利用必須符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，不能造成二次污染，不能循環(huán)利用的廢棄物要進(jìn)行無害化處置。三是開展廢棄物循環(huán)利用，必須經(jīng)濟(jì)合理、技術(shù)可行，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、社會效益的最佳平衡。

（四）新時(shí)期構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系要加強(qiáng)統(tǒng)籌整合，提高利用水平，邁上新臺階

新時(shí)期廢棄物產(chǎn)生量更大、種類更復(fù)雜，利用難度大，堆存量不斷增加，不少地方已面臨或即將面臨廢棄物無地可安全填埋的局面。加快構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系，一是要加強(qiáng)統(tǒng)籌整合，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，改變政出多門、政策不一致、多頭管理的局面；二是要兼顧擴(kuò)大利用量與提高利用水平，推動(dòng)廢棄物循環(huán)利用邁上新臺階。

〔謝海燕，國家發(fā)展改革委體管所副研究員。聶正標(biāo)，國家發(fā)展改革委培訓(xùn)中心（宣傳中心）高級經(jīng)濟(jì)師〕