陳偉偉

開發(fā)區(qū)的土地資源是開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的承載載體。當(dāng)前，我國國家級開發(fā)區(qū)的土地集約利用情況總體較好但存在結(jié)構(gòu)性差異。究其原因，開發(fā)區(qū)的土地利用規(guī)劃有待完善、開發(fā)區(qū)發(fā)展過度追求速度、開發(fā)區(qū)之間同質(zhì)化競爭、開發(fā)區(qū)土地盤活利用機(jī)制缺失等因素是其堵點(diǎn)。為促進(jìn)開發(fā)區(qū)土地集約利用，研究認(rèn)為應(yīng)該加快完善開發(fā)區(qū)土地利用規(guī)劃、完善對開發(fā)區(qū)土地利用的管理、完善開發(fā)區(qū)土地利用評價(jià)制度、完善開發(fā)區(qū)低效利用土地的回收盤活利用機(jī)制。

一、開發(fā)區(qū)土地集約利用程度總體良好但存在結(jié)構(gòu)性差異

根據(jù)自然資源部對2020年度國家級開發(fā)區(qū)土地利用監(jiān)測統(tǒng)計(jì)分析，當(dāng)前我國開發(fā)區(qū)的土地集約利用情況總體較好但土地收益略有下降，不同區(qū)域間的開發(fā)區(qū)、不同類型的開發(fā)區(qū)之間均存在較大差異，土地管理績效有待進(jìn)一步提升。

（一）開發(fā)區(qū)土地利用程度總體良好，但用地效益下降

國家級開發(fā)區(qū)土地開發(fā)利用程度總體良好，土地利用強(qiáng)度和用地結(jié)構(gòu)穩(wěn)步提升，但用地效益略有下降。一是國家級開發(fā)區(qū)土地總體看開發(fā)有序、供應(yīng)及時(shí)、建設(shè)充分。參評國家級開發(fā)區(qū)共有可開發(fā)建設(shè)土地48.38萬公頃，土地開發(fā)率89.46%，土地供應(yīng)率92.68%，土地建成率92.77%。二是國家級開發(fā)區(qū)已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用強(qiáng)度進(jìn)一步提升，建設(shè)用地利用方式更趨集約。參評國家級開發(fā)區(qū)綜合容積率0.98，工業(yè)用地綜合容積率0.93，比2019年均有提升。三是開發(fā)區(qū)用地效益呈現(xiàn)下降趨勢。受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢等多方面因素影響，國家級開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)總體較上一年度明顯下滑，全國層面的開發(fā)區(qū)綜合地均稅收與2019年度相比下降了3.87%，其中東部地區(qū)略增長0.95%，中部地區(qū)下降23.78%，西部地區(qū)下降12.07%，東北地區(qū)增長5.95%；經(jīng)濟(jì)類開發(fā)區(qū)下降6.29%，高新類開發(fā)區(qū)下降3.1%，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域增長5.61%。

（二）開發(fā)區(qū)土地集約利用存在較大的區(qū)域差異，呈東部繼續(xù)領(lǐng)跑、東北地區(qū)用地效益反超中西部的態(tài)勢

一是東部地區(qū)開發(fā)區(qū)土地集約利用水平最高，用地效益相對較好。東部地區(qū)開發(fā)區(qū)工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度達(dá)到10385.93萬元/公頃，分別是中部、西部和東北地區(qū)的1.42倍、1.31倍、1.96倍；綜合地均稅收達(dá)到734.3萬元/公頃，分別是中部、西部和東北地區(qū)的2.25倍、2.47倍和2.10倍。二是中部地區(qū)開發(fā)區(qū)的土地利用強(qiáng)度僅次于東部地區(qū)，但工業(yè)用地地均稅收、綜合地均稅收分別為408.83萬元/公頃和327.03萬元/公頃，與東部地區(qū)相比差距較大。三是西部地區(qū)開發(fā)區(qū)工業(yè)用地率38.1%，處于全國最低水平，工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度僅低于東部地區(qū)，但工業(yè)用地地均稅收僅為387.99萬元/公頃，明顯低于其它區(qū)域。四是東北地區(qū)開發(fā)區(qū)土地利用強(qiáng)度最低，工業(yè)用地投入明顯低于其它區(qū)域，但土地產(chǎn)出效益明顯增長，綜合地均稅收在2019年基礎(chǔ)上反超中部和西部。

（三）不同類型開發(fā)區(qū)土地集約利用存在較大差異，高新類開發(fā)區(qū)整體水平最高，特殊監(jiān)管區(qū)特征明顯

總體來看，高新類開發(fā)區(qū)土地集約利用整體水平最高，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的土地利用狀況均較好，經(jīng)濟(jì)類開發(fā)區(qū)土地產(chǎn)出效益明顯低于全國平均水平。一是高新類開發(fā)區(qū)土地建成率、綜合容積率、工業(yè)用地綜合容積率、工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度、工業(yè)用地地均稅收均為全國最高。二是經(jīng)濟(jì)類開發(fā)區(qū)建筑密度全國最高，土地建成率92.89%，略低于高新類開發(fā)區(qū)（94.54%），明顯高于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域（82.71%）。但工業(yè)用地地均稅收、綜合地均稅收均最低，僅達(dá)到全國平均水平的84.92%和87.41%。三是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域產(chǎn)業(yè)用地特征明顯。工業(yè)用地率、工業(yè)用地建筑系數(shù)全國最高，但土地建成率、綜合容積率、建筑密度均為全國最低，其工業(yè)用地地均稅收略低于高新類開發(fā)區(qū)，但其綜合地均稅收達(dá)到722.51萬元/公頃，明顯高于高新區(qū)（605.33萬元/公頃）和經(jīng)開區(qū)（471.97萬元/公頃）。

二、四大原因?qū)е麻_發(fā)區(qū)土地資源利用的分化和收益下降

當(dāng)前我國國家級開發(fā)區(qū)土地資源利用存在區(qū)域分化和類型差異，以及土地效益下降等問題，究其原因，開發(fā)區(qū)的土地利用規(guī)劃有待完善、開發(fā)區(qū)發(fā)展過度追求速度、開發(fā)區(qū)之間同質(zhì)化競爭、開發(fā)區(qū)土地盤活利用機(jī)制缺失等因素是其堵點(diǎn)。

（一）開發(fā)區(qū)土地規(guī)劃有待完善

開發(fā)區(qū)的土地資源得不到有效利用，其根源在于開發(fā)區(qū)的布局規(guī)劃不科學(xué)。只有對開發(fā)區(qū)的土地進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，才能保障土地資源的配置與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求相匹配。但是現(xiàn)實(shí)操作中，部分開發(fā)區(qū)編制的土地利用規(guī)劃，以剛性目標(biāo)為主，整體彈性不足，無法適應(yīng)土地利用變化，造成規(guī)劃修改頻繁出現(xiàn)，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)劃的總體控制作用無法充分發(fā)揮出來。

（二）部分開發(fā)區(qū)過度追求速度

部分開發(fā)區(qū)在發(fā)展過程中過度追求速度，尤其是在開發(fā)區(qū)早期，由于過于看重項(xiàng)目的投資、稅收等能體現(xiàn)政績的指標(biāo)，在招商引資過程中對外來項(xiàng)目和企業(yè)“饑不擇食”，引進(jìn)時(shí)“隨意”降低用地門檻，在土地供給上未嚴(yán)格審核用地目的，直接根據(jù)項(xiàng)目申請?zhí)峁┩恋?，?dǎo)致很多缺乏實(shí)力和效益的項(xiàng)目占用了大量寶貴的土地資源，不僅造成開發(fā)區(qū)土地資源浪費(fèi)，而且影響開發(fā)區(qū)的集約發(fā)展。

（三）開發(fā)區(qū)之間同質(zhì)化競爭

當(dāng)前，大部分開發(fā)區(qū)的企業(yè)集聚是通過政府的優(yōu)惠政策招商引資而形成的，而此前很多政府在招商引資過程中沒有依據(jù)自身的優(yōu)勢進(jìn)行發(fā)力，不注重落地企業(yè)之間的產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)性和協(xié)同性，沒有考慮所在區(qū)域的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展。這就導(dǎo)致很多開發(fā)區(qū)在招商引資過程中就開始進(jìn)行惡性競爭，最終造成區(qū)域內(nèi)開發(fā)區(qū)之間的重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化，進(jìn)而加劇開發(fā)區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)競爭，收益率下降。

（四）開發(fā)區(qū)土地盤活利用機(jī)制缺失

開發(fā)區(qū)的土地資源是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體，但是當(dāng)前我國開發(fā)區(qū)還沒有形成一套行之有效的對土地資源集約利用、低效利用的考核認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏低效和閑置用地的回收、轉(zhuǎn)讓、再開發(fā)等常態(tài)化機(jī)制。由此導(dǎo)致開發(fā)區(qū)為了吸引和加快項(xiàng)目落地，在土地出讓年限、土地出讓價(jià)格等方面均給予優(yōu)惠政策，但是一旦項(xiàng)目落地之后，如果出現(xiàn)項(xiàng)目缺乏市場導(dǎo)致土地的投入產(chǎn)出效益不高，落地項(xiàng)目也無法在短時(shí)間內(nèi)退出。更嚴(yán)重的是，由于缺乏行之有效的低效用地盤活利用機(jī)制，很多僵尸企業(yè)仍然長期圈占著大量土地資源。

三、以問題為導(dǎo)向多措并舉促進(jìn)開發(fā)區(qū)土地集約利用

要促進(jìn)開發(fā)區(qū)土地集約利用，需要加快完善開發(fā)區(qū)土地利用規(guī)劃、完善對開發(fā)區(qū)土地利用的管理、完善開發(fā)區(qū)土地利用評價(jià)制度、完善開發(fā)區(qū)低效利用土地的回收盤活利用機(jī)制。

（一）完善開發(fā)區(qū)土地利用規(guī)劃

開發(fā)區(qū)土地利用規(guī)劃要與開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)匹配。以有利于開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集和產(chǎn)業(yè)鏈強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈延鏈為目標(biāo)編制土地利用總體規(guī)劃。開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)要與母城產(chǎn)業(yè)和周邊區(qū)域的開發(fā)區(qū)形成互補(bǔ)和協(xié)調(diào)聯(lián)動。提升開發(fā)區(qū)土地利用規(guī)劃編制的彈性，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級在土地利用空間上進(jìn)行留白。根據(jù)開發(fā)區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展的趨勢，在開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間之外適當(dāng)預(yù)留生活、生態(tài)等空間。

（二）完善對開發(fā)區(qū)土地利用的管理

在開發(fā)區(qū)用地管理過程中，嚴(yán)格按照相關(guān)土地利用規(guī)劃開展工作。對用地指標(biāo)進(jìn)行合理分配，從而實(shí)現(xiàn)土地合理配置，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。減小批而未供、供而未用的土地。將用地指標(biāo)與產(chǎn)出效益關(guān)聯(lián)起來，實(shí)現(xiàn)集中集約用地。對重點(diǎn)項(xiàng)目、民生項(xiàng)目及基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目等應(yīng)該給予適當(dāng)土地指標(biāo)傾斜。加強(qiáng)土地利用動態(tài)監(jiān)管，對于非法占用土地、違背土地利用規(guī)劃的情況，土地管理等相關(guān)部門要及時(shí)責(zé)令其按期限要求拆除違法占地建筑。

（三）完善開發(fā)區(qū)土地利用評價(jià)制度

制定開發(fā)區(qū)工業(yè)用地低效利用認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合各類工業(yè)企業(yè)投資、建設(shè)、產(chǎn)出、納稅等因素制定低效利用工業(yè)用地認(rèn)定的具體標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。通過開發(fā)區(qū)土地集約利用評價(jià)，對參評開發(fā)區(qū)開展深層次比較分析。結(jié)合開發(fā)區(qū)發(fā)展建設(shè)實(shí)際，查找影響開發(fā)區(qū)土地集約利用的關(guān)鍵因素，以問題為導(dǎo)向提出改進(jìn)措施，提高評價(jià)成果的針對性和應(yīng)用性，切實(shí)服務(wù)開發(fā)區(qū)土地利用管理決策。

（四）完善開發(fā)區(qū)低效利用和閑置土地的盤活利用機(jī)制

建立有效的土地閑置處理體系。針對不同的閑置土地，通過改變土地利用方式，及時(shí)回收無能力繼續(xù)開發(fā)的閑置土地。對于部分無法開發(fā)的閑置土地，可將其改為臨時(shí)綠地。大力推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化廠房建設(shè)。鼓勵(lì)企業(yè)通過收購、合并、轉(zhuǎn)讓、出租等方式提高廠房利用效率。對投資規(guī)模不大的一些中小企業(yè)，不實(shí)行單獨(dú)供地，由政府加大投資，興建多層標(biāo)準(zhǔn)化廠房租給其使用，真正將土地集約利用落到實(shí)處。

（本文系2022年度國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院重點(diǎn)課題“關(guān)于深化開發(fā)區(qū)管理制度改革、促進(jìn)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展若干重大問題研究”成果）

（作者為國家發(fā)展改革委體管所區(qū)域城鄉(xiāng)室副研究員）