郭傳凱

(山東大學 法學院,山東青島 266327)

伴隨數(shù)字經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展,互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)(下文簡稱“平臺企業(yè)”)異軍突起,成為推動經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。(1)2015-2020年是我國平臺經(jīng)濟大規(guī)模發(fā)展的時期。截至2019年底,我國市場價值超10億美元的數(shù)字平臺企業(yè)達193家,比2015年增加了126家;市場價值總額達2.35萬億美元,較2015年底增長了近200%。參見中國信息通信研究院政策與經(jīng)濟研究所:《平臺經(jīng)濟與競爭政策觀察(2020年)》PDF版,訪問時間2021年1月1日。在網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)與跨界競爭的影響下,平臺經(jīng)濟領(lǐng)域出現(xiàn)強弱分化甚至“贏家通吃”的現(xiàn)象。擁有明顯市場力量的平臺企業(yè)通過濫用市場力量排除或限制競爭,損害消費者福利,妨礙創(chuàng)新與可持續(xù)發(fā)展。(2)參見孫晉:《數(shù)字平臺的反壟斷監(jiān)管》,載《中國社會科學》2021年第5期。在此背景下,2020年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議將“強化反壟斷和防止資本無序擴張”列為國家經(jīng)濟工作的重點任務(wù)。(3)參見人民網(wǎng):《中央經(jīng)濟工作會議在北京舉行》,http://hb.people.com.cn/n2/2020/1219/c194063-34483081.html,訪問時間2021年1月1日。然而,由于行政規(guī)制的局限性,單一依靠執(zhí)法手段打擊平臺企業(yè)壟斷行為已經(jīng)力有不逮。以2020年國家市場監(jiān)督管理總局對阿里集團“二選一”行為作出的行政處罰為例,(4)參見國家市場監(jiān)督管理總局行政處罰決定書國市監(jiān)處[2020]26號。高達182億元的罰款的確對懲治違法行為、威懾平臺企業(yè)而言具有重要意義,但處罰背后依舊有諸多問題需要反思。例如,相比以往案件的處罰數(shù)額,本案處罰數(shù)額可謂一筆巨款,但能否發(fā)揮充足的懲罰與威懾效果則不無疑問。再如,雖然執(zhí)法機構(gòu)通過本次處罰作出了強化監(jiān)管的表率,但選擇性執(zhí)法的弊端亦顯現(xiàn)出來,尚未因違法行為遭受處罰的平臺企業(yè)依舊抱有僥幸心理。

單一的事后處罰機制的不足反襯出企業(yè)合規(guī)制度的價值。企業(yè)合規(guī)制度雖屬企業(yè)自律、自控的范疇,但與簡單的承諾守法相比有本質(zhì)不同。企業(yè)合規(guī)制度通過行為規(guī)范的明確與外部激勵的提供,推動企業(yè)結(jié)合自身的組織文化、性質(zhì)及規(guī)模等因素,確立一套違法犯罪行為的預防、發(fā)現(xiàn)及應(yīng)對機制,從而達到減輕、免除責任的效果?？梢哉f,企業(yè)合規(guī)是國家執(zhí)法機構(gòu)介入企業(yè)內(nèi)部運作的有力手段,對實現(xiàn)外部規(guī)制與自我規(guī)制的聯(lián)動,發(fā)揮預防違法行為和提升執(zhí)法能力的雙重效果意義重大。建構(gòu)平臺企業(yè)的反壟斷合規(guī)制度是解決平臺壟斷問題的可行出路,這正是本文命題的由來。

一、平臺企業(yè)反壟斷合規(guī)制度的必要性

我國《反壟斷法》及其配套規(guī)定形成了以壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中等三大制度為支撐的規(guī)則體系。以該體系為支撐,平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷規(guī)制工作取得了諸多成就。然而,單向度的事后制裁模式亦陷入以下困境,這從根本上決定了建構(gòu)平臺企業(yè)反壟斷合規(guī)制度的必要性。

(一)平臺經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷規(guī)制的主要困境

1.《反壟斷法》的制度漏洞。依據(jù)《反壟斷法》第三章,濫用市場支配地位的認定可分為以下兩個階段:第一階段確定經(jīng)營者是否具備市場支配地位,第二階段則判斷其是否濫用該地位排除或限制了競爭。因此,不具備市場支配地位的經(jīng)營者所作的單方行為不受《反壟斷法》約束。但實際上,不具備市場支配地位但享有一定市場力量的經(jīng)營者,為了謀取該地位而濫用市場力量的行為亦具備可規(guī)制性。一方面,該行為在作出之時就已經(jīng)侵害了消費者利益并排擠了競爭對手。另一方面,放任前述行為可造成以下壟斷隱患:(1)經(jīng)營者通過不法行為謀取市場力量,直至獲得市場支配地位;(2)經(jīng)營者將繼續(xù)從事不法行為排擠競爭對手,最終造成排除或限制競爭的特定后果。概言之,在靜態(tài)拼接思維下,濫用市場支配地位制度難以有效預防為獲取支配地位而濫用市場力量的行為。

經(jīng)營者集中制度難以有效應(yīng)對愈演愈烈的扼殺性并購。(5)在醫(yī)藥行業(yè),大型醫(yī)藥企業(yè)對初創(chuàng)醫(yī)藥企業(yè)的并購,旨在獲得并注銷后者所有的尚在臨床試驗階段的醫(yī)藥專利。針對前述現(xiàn)象,美國學者坎寧安首次提出“扼殺性并購”的概念。該概念被美國知名反壟斷學者霍溫坎普認可,并用以指代現(xiàn)存大型企業(yè)通過并購的方式消滅初創(chuàng)企業(yè)的做法。因此,其在論文中區(qū)分了“對初創(chuàng)企業(yè)的一般性并購”與“扼殺性并購”兩個概念。See Herbert Hovenkamp, Antitrust and Platform Monopoly, 130 YALE L. J. 1952(2021).經(jīng)營者集中制度遵循“經(jīng)營者集中—市場結(jié)構(gòu)變動—市場競爭受到影響”的內(nèi)在邏輯,并以單邊效應(yīng)與協(xié)同效應(yīng)為審查的主要內(nèi)容。所謂單邊效應(yīng),是指經(jīng)營者集中掃清了參與集中的某一企業(yè)的競爭約束,從而加強自身的市場力量,使其在集中后可通過單方行為排除或限制競爭的效應(yīng);所謂協(xié)同效應(yīng),是指集中后的市場結(jié)構(gòu)更加便利相關(guān)企業(yè)采取協(xié)同性壟斷行為的效應(yīng),(6)參見萬江:《中國反壟斷法:理論、實踐與國際比較》(第二版),中國法制出版社2017年版,第192-193頁。兩種效應(yīng)皆源自集中造成的市場結(jié)構(gòu)變動。而扼殺性并購發(fā)生于大型平臺企業(yè)與市場力量明顯弱小的初創(chuàng)企業(yè)之間,即使兩者被界定在同一相關(guān)市場,并購亦無法導致市場結(jié)構(gòu)的明顯變化,因此難以造成前述效應(yīng)。經(jīng)營者集中對技術(shù)進步、市場進入等方面影響的審查標準亦需進一步細化。此外,聚焦營業(yè)額指標的事前申報標準亦難以適用于扼殺性并購多發(fā)的平臺經(jīng)濟領(lǐng)域。為回應(yīng)這一問題,2022年6月公布的《關(guān)于經(jīng)營者集中申報標準的規(guī)定(修訂草案征求意見稿)》增加了以市值因素為計算依據(jù)的申報標準,但能否實現(xiàn)扼殺性并購的申報還有待考察。(7)有關(guān)平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者集中申報標準的探討,參見郭傳凱:《數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域扼殺性并購的反壟斷規(guī)制》,載《上海財經(jīng)大學學報》2023年第1期。

2.具體規(guī)則的適用難題。《反壟斷法》及其配套規(guī)定中的一些規(guī)則難以適用于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域。以掠奪性定價為例,認定該行為需滿足以下兩個條件:其一,企業(yè)為排擠競爭對手而將定價設(shè)置在平均可變成本以下;其二,在將競爭對手排擠出相關(guān)市場后,企業(yè)為彌補過低定價造成的損失而持續(xù)采取壟斷高價。(8)參見許光耀:《掠奪性定價行為的反壟斷法分析》,載《政法論叢》2018年第2期。《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》第13條規(guī)定雖繼受了前述要件,(9)該指南第13條第2款規(guī)定:分析是否構(gòu)成低于成本銷售,一般重點考慮平臺經(jīng)濟領(lǐng)域經(jīng)營者是否以低于成本的價格排擠具有競爭關(guān)系的其他經(jīng)營者,以及是否可能在將其他經(jīng)營者排擠出市場后,提高價格獲取不當利益、損害市場公平競爭和消費者合法權(quán)益等情況。卻因以下原因無法回應(yīng)涉嫌掠奪性定價的大規(guī)模補貼行為:(1)提供給平臺內(nèi)經(jīng)營者的補貼無法在確定價格水平時予以扣除,(2)直接支付給消費者的補貼大多是局部且暫時的,這種補貼無法導致商品價格持續(xù)低于前述成本,(3)平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的大規(guī)模補貼往往無法造成競爭對手被排擠出相關(guān)市場的后果。

3.沉重的執(zhí)法壓力。首先,平臺壟斷具備廣泛性、多變性與隱蔽性的特點,案件事實認定與證據(jù)獲取均對執(zhí)法機構(gòu)造成挑戰(zhàn)。以“峰時定價”為例,(10)參見Zane Muller, Algorithmic Harms to Workers in the Platform Economy: The Case of Uber, 53 COLUM. J.L. &Soc. Probs. 167 (2020).網(wǎng)約車企業(yè)運用算法技術(shù)即時分析不同時段、路段的供需情況,并針對高峰時段的用戶收取較高費用的做法涉嫌價格歧視,而信息不對稱導致執(zhí)法機構(gòu)處于被動地位。其次,執(zhí)法能力需進一步提升。即使獲取了充足的線索或證據(jù),如何進行分析使用依舊困擾著執(zhí)法機構(gòu)。例如,在寡頭市場結(jié)構(gòu)中,平臺企業(yè)在算法技術(shù)的運用下從事了一致性行為。若前述企業(yè)的確未進行意思聯(lián)絡(luò),則執(zhí)法機構(gòu)難以認定其行為構(gòu)成壟斷通謀,繼續(xù)適用壟斷協(xié)議制度還是認定共同支配地位的濫用成為需要解決的問題。再次,執(zhí)法機構(gòu)需應(yīng)對規(guī)制對抗。盡管我國已經(jīng)進入平臺經(jīng)濟強監(jiān)管時代,但執(zhí)法活動不應(yīng)以犧牲經(jīng)濟效率和社會福利為代價。這在約束執(zhí)法權(quán)力的同時,也給了平臺企業(yè)進行抗辯的機會。例如,平臺企業(yè)時常以回饋消費者為由進行大規(guī)模補貼,亦以保護用戶隱私為由拒絕數(shù)據(jù)共享。如果說此類抗辯尚具備合法的形式,那么掩蓋違法事實、更新違法手段則屬于違法的規(guī)制對抗。學界不乏“適度規(guī)制論”的支持者,(11)例如,張維迎教授曾指出,企業(yè)不僅是生產(chǎn)函數(shù),更是創(chuàng)新函數(shù)與信譽載體,而《反壟斷法》僅以前一種視角對企業(yè)進行解讀,必將阻礙大企業(yè)發(fā)展,限制自由競爭。參見張維迎:《市場的邏輯》,上海人民出版社2010年版,第78-81頁。其認為平臺企業(yè)對社會帶來的好處遠遠多于造成的問題,因此對平臺企業(yè)只能進行適度的規(guī)制。執(zhí)法機構(gòu)很可能受其影響而擔憂過度規(guī)制問題,屆時“適度規(guī)制”很可能在執(zhí)法能力不足的背景下演變?yōu)椤氨O(jiān)管迷?！迸c“過度放任”。(12)參見孫晉:《數(shù)字平臺的反壟斷監(jiān)管》,載《中國社會科學》2021年第5期。最后,執(zhí)法活動存在不合理甚至不合法的因素。例如,國家市場監(jiān)督管理總局曾依據(jù)修訂前《反壟斷法》第48條對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域發(fā)生的22起違法經(jīng)營者集中進行了合并處罰,(13)參見“市場監(jiān)管總局依法對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域二十二起違法實施經(jīng)營者集中案作出行政處罰決定”,載國家市場監(jiān)督管理局官網(wǎng):http://www.samr.gov.cn/xw/zj/202107/t20210707_332396.html。 訪問時間2021年7月10日。但該處罰決定僅判處50萬元罰款,對“恢復至集中前狀態(tài)”的結(jié)構(gòu)性措施只字未提,這使人質(zhì)疑處罰的社會效果。與此同時,運動式執(zhí)法挫傷了法律實施的可預見性與公正性,很可能降低行政相對人乃至社會公眾對處罰決定的接受度。

(二)企業(yè)合規(guī)制度的引入

龐大的市場勢力與不良的競爭理念使平臺企業(yè)從事機會主義行為,而規(guī)則體系的完善與執(zhí)法能力的提升注定是艱辛的過程。規(guī)制對抗增強了平臺企業(yè)從事違法行為與掩蓋違法事實的能力,并強化了其通過壟斷行為謀取不法利益的動機,不僅使規(guī)制者陷入“前門拒虎,后門進狼”的境地,更易造成“規(guī)制失靈—規(guī)制對抗—規(guī)制進一步失靈”的惡性循環(huán)。激勵平臺企業(yè)自我規(guī)制與預防壟斷行為成為可行出路,企業(yè)合規(guī)制度正是其重要的制度依托。在立法者與規(guī)制者完善規(guī)則體系、強化執(zhí)法工作的同時,平臺企業(yè)應(yīng)結(jié)合自身的組織文化、組織性質(zhì)及組織規(guī)模等因素,設(shè)立壟斷行為的預防、發(fā)現(xiàn)及應(yīng)對機制,以實現(xiàn)法律責任的減輕或免除,(14)參見李本燦:《企業(yè)犯罪預防中合規(guī)計劃制度的借鑒》,載《中國法學》2015年第5期。更好地遵守行為規(guī)范。

行之有效的企業(yè)合規(guī)須從內(nèi)部合規(guī)風險防控與外部激勵機制兩大層面進行建構(gòu)。內(nèi)部合規(guī)風險防控旨在敦促企業(yè)建構(gòu)具體有效的風險防控制度,識別具體的合規(guī)風險,預防違法行為,并主動或依照執(zhí)法機構(gòu)要求提交內(nèi)部合規(guī)材料。若違法行為帶來的預期收益明顯高于企業(yè)的違法成本,且自覺合規(guī)帶來的收益無法抵消合規(guī)造成的機會損失,則企業(yè)不會切實合規(guī)。因此,外部激勵機制應(yīng)為平臺企業(yè)確立嚴格的違法責任,并明確前述責任的加重或減輕機制,最終形成“胡蘿卜加大棒”式的激勵機制,推動企業(yè)自覺合規(guī)。內(nèi)部風險防控是外部激勵機制的前提和基礎(chǔ),外部激勵機制是內(nèi)部風險防控的延伸和落實,兩者相輔相成共同構(gòu)成完整的企業(yè)合規(guī)制度。

風險防控的規(guī)勸效應(yīng)與外部激勵的警示效應(yīng)有助于平臺企業(yè)在長期合規(guī)的進程中遵循自由公平的價值理念,形成良好的競爭文化與合規(guī)意識,促使企業(yè)自覺防控壟斷行為。同時,平臺企業(yè)反壟斷合規(guī)對減輕執(zhí)法壓力具有積極作用。執(zhí)法機構(gòu)可結(jié)合企業(yè)的風險防控情況采取更有針對性的措施,從而踐行包容審慎的理念,避免過度規(guī)制,消解對立情緒。內(nèi)部合規(guī)材料的提供與合規(guī)情況的說明將大幅提高經(jīng)營活動的透明度,緩解信息不對稱問題,從而降低執(zhí)法難度。合規(guī)的制度實踐有助于執(zhí)法機構(gòu)深入了解平臺企業(yè)的經(jīng)營情況,在豐富執(zhí)法經(jīng)驗的同時,進一步增強執(zhí)法人員的知識儲備。該制度有助于轉(zhuǎn)變執(zhí)法機構(gòu)過度依賴事后強制性措施的執(zhí)法思維,通過激勵企業(yè)合規(guī)實現(xiàn)積極有效的能動監(jiān)管,以較低的規(guī)制成本實現(xiàn)較高的規(guī)制收益,確保規(guī)制活動的公正性與可預見性。更重要的是,平臺企業(yè)的反壟斷合規(guī)為反思規(guī)制的實施與規(guī)則體系的現(xiàn)狀提供了有效的場域,規(guī)制者與被規(guī)制者可合作推進反壟斷制度的完善。

以上述雙層結(jié)構(gòu)為視角進行審視,現(xiàn)行《經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指南》等官方合規(guī)文件只能發(fā)揮有限作用。該指南提及了合規(guī)承諾、合規(guī)報告、合規(guī)管理機構(gòu)等企業(yè)合規(guī)涉及的必然因素,但其主要部分不外是對現(xiàn)有反壟斷法律法規(guī)的復述,未區(qū)分不同企業(yè)在反壟斷合規(guī)上的內(nèi)部風險差異而僅規(guī)定了風險識別的形式流程。與此同時,該指南幾乎完全忽視了外部激勵對企業(yè)合規(guī)的關(guān)鍵作用,導致企業(yè)缺乏建構(gòu)與實施合規(guī)制度的動力。

二、平臺企業(yè)反壟斷合規(guī)制度建構(gòu)的基本原則

平臺企業(yè)反壟斷合規(guī)制度的基本原則展現(xiàn)了企業(yè)合規(guī)的回應(yīng)性規(guī)制屬性,表明理想的企業(yè)合規(guī)制度是立足競爭業(yè)態(tài)與企業(yè)日常經(jīng)營的動態(tài)規(guī)制體系。內(nèi)部風險防控與外部激勵機制的建構(gòu)均應(yīng)貫徹以下原則。

(一)針對性原則

經(jīng)營者建構(gòu)反壟斷合規(guī)制度可在不同程度上發(fā)揮預防不法行為與應(yīng)對合規(guī)風險的制度功效,但這并不意味著反壟斷合規(guī)制度是千篇一律的。首先,實體經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷規(guī)制未在上述三方面展現(xiàn)明顯困境,這在根本上決定了實體經(jīng)濟與網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟在反壟斷合規(guī)制度建構(gòu)動因上的差別,后者更需要反壟斷合規(guī)制度。其次,合規(guī)應(yīng)當是差異化的,即使不是基于經(jīng)營者個體的差異化也至少是基于行業(yè)、領(lǐng)域特性的差異化。平臺經(jīng)濟面臨著與傳統(tǒng)經(jīng)濟不同的合規(guī)問題,這決定了平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的合規(guī)制度不能被照搬至其他領(lǐng)域,不同領(lǐng)域的企業(yè)合規(guī)至多只能共享合規(guī)報告、內(nèi)部舉報等合規(guī)的框架性要素。一方面,不同領(lǐng)域的企業(yè)合規(guī)需要不同的外部激勵機制。合規(guī)引發(fā)的罰款責任的減輕與加重效應(yīng)具備針對性,責任變動的幅度、事由、頻率均應(yīng)契合平臺經(jīng)濟的特殊性。另一方面,不同領(lǐng)域的企業(yè)所面臨的合規(guī)風險各不相同,這決定了合規(guī)的內(nèi)部防控體系必定存在明顯差異。最后,要求實體企業(yè)參照實力雄厚的平臺企業(yè)的合規(guī)要求建構(gòu)合規(guī)制度并不可行。合規(guī)制度以公司治理結(jié)構(gòu)完善、董事與高級管理人員權(quán)責明確為必要條件,新興的平臺企業(yè)往往更符合這一要求。合規(guī)制度并不僅是企業(yè)內(nèi)部某個機構(gòu)或某位領(lǐng)導的責任,而是自上而下責任到每個人的體系,其運行必將產(chǎn)生較大成本,因此要求其他領(lǐng)域的企業(yè)建構(gòu)與平臺企業(yè)相似的合規(guī)體系很可能對前者造成一定負擔。因此,反壟斷合規(guī)制度須針對特定企業(yè)類型進行建構(gòu),平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的合規(guī)制度應(yīng)當具備充足的針對性。

(二)尊重企業(yè)自主經(jīng)營原則

我國《憲法》第16條、第17條明確了國有、集體企業(yè)的“自主經(jīng)營權(quán)”;從第11條“國家保護個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟的合法的權(quán)利和利益”出發(fā),也可以推論出私營企業(yè)在法律范圍內(nèi)具有自主經(jīng)營的權(quán)利,這在根本上決定了企業(yè)合規(guī)不應(yīng)以犧牲企業(yè)自主經(jīng)營為代價。(15)參見李本燦:《刑事合規(guī)的制度邊界》,載《法學論壇》2020年第4期。目前實踐中已經(jīng)出現(xiàn)企業(yè)合規(guī)標準化的傾向,比如《反賄賂管理體系國際標準》要求組織體按照規(guī)定的時間間隔進行內(nèi)部審核,繼而產(chǎn)生干預企業(yè)自主經(jīng)營的嫌疑。平臺企業(yè)合規(guī)制度的建構(gòu)應(yīng)當避免標準化對企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的侵害。首先,反壟斷合規(guī)的根本目的是保障自由競爭,若合規(guī)造成對企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的不當限制則背離了該目的。其次,平臺經(jīng)濟應(yīng)順應(yīng)動態(tài)競爭和商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展模式,平臺企業(yè)有進行聯(lián)合研發(fā)或建構(gòu)生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)實需求,合規(guī)制度不應(yīng)與平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的基本業(yè)態(tài)相違背。最后,行之有效的合規(guī)體系必須立足企業(yè)的日常經(jīng)營,只有尊重企業(yè)自主經(jīng)營才能保障企業(yè)發(fā)現(xiàn)合規(guī)風險并結(jié)合自身需要形成完備細致的內(nèi)部防控機制。

(三)比例原則

比例原則包括適當性、必要性與相稱性三重內(nèi)容,其旨在盡可能好地實現(xiàn)行政目的并盡量減少對行政相對人的不利影響。(16)參見黃學賢:《行政法中的比例原則研究》,載《法律科學》2001年第1期。合規(guī)計劃具備適當性自無疑問;必要性原則要求合規(guī)舉措在實現(xiàn)其目的的同時盡可能少地對企業(yè)造成的損害,并確保落實合規(guī)制度的成本小于不合規(guī)遭受的懲罰,否則企業(yè)將不再主動合規(guī);而相稱性原則在合規(guī)制度中體現(xiàn)為成本收益分析,要求某一項合規(guī)計劃或某一個合規(guī)舉措對企業(yè)造成的損害或成本不能大于為企業(yè)帶來的收益或不法行為預計對他人造成的損害,其涉及到合規(guī)實施的邊界。例如在寡頭市場結(jié)構(gòu)中,偶然的價格領(lǐng)導與價格跟隨現(xiàn)象就不能成為合規(guī)禁止的行為,(17)參見Joe S. Bain, Price Leaders, Barometers and Kinks, 13 J. Reprints Antitrust L. &ECON. 767 (1983).原因在于這種行為是特定市場結(jié)構(gòu)中企業(yè)做出的正常反應(yīng),在缺乏證據(jù)證明涉案企業(yè)從事協(xié)同性行為的前提下,(18)參見Donald F. Turner, The Definition of Agreement Under the Sherman Act: Conscious Parallelism and Refusals to Deal, 75 HARV. L. REV. 655 (1962).價格跟隨很難被認定為違法。將之納入合規(guī)約束的范疇只能為企業(yè)平添不必要的成本,限制企業(yè)的正常經(jīng)營。

(四)鼓勵創(chuàng)新原則

盡管《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》與修訂后的《反壟斷法》均將“激勵創(chuàng)新”或“鼓勵創(chuàng)新”作為主要目標或立法宗旨,但如何實現(xiàn)前述目標依舊是有待回應(yīng)的重大問題。以往反壟斷法律制度的實施將追求靜態(tài)效率作為經(jīng)濟效益最大化的主要途徑,學界與業(yè)界均將靜態(tài)效率作為衡量競爭秩序的主要標準。所謂靜態(tài)效率,是指資源合理配置與使用所產(chǎn)生的效率,包括配置效率與生產(chǎn)效率。(19)參見Robert W Crandall &Clifford M. Winston, Does Antitrust Policy Improve Consumer welfare? Assessing the Evidence, 17 J. ECON. PERSP., No. 4, 3, at 4 (2003).前者確保資源被配置到最能發(fā)揮其經(jīng)濟效用的位置,后者則意味著資源被最大限度地利用。反壟斷法的分析對象是不受新技術(shù)、新商品等因素影響的存量競爭,其展現(xiàn)了經(jīng)營者通過提供物美價廉的商品爭奪市場機會的過程。然而,伴隨創(chuàng)新活動的增多,創(chuàng)新日益成為市場競爭的主要推動力,技術(shù)、商業(yè)模式革新帶來的動態(tài)效率在提升經(jīng)濟效率方面發(fā)揮著更重要的作用。在此背景下,以熊彼特為代表的學者指出,以靜態(tài)效率為基礎(chǔ)的分析在很多場合會妨礙動態(tài)效率的實現(xiàn),一些反壟斷規(guī)制在短期內(nèi)可使消費者獲得物美價廉的商品,卻使社會錯失提升動態(tài)效率的機會。因此,反壟斷規(guī)制應(yīng)當確立“動態(tài)競爭觀”,有損動態(tài)效率的靜態(tài)效率不應(yīng)成為反壟斷法追求的目標,一定程度上損害靜態(tài)效率但卻有利于創(chuàng)新的行為也不能被認定為壟斷行為?！肮膭顒?chuàng)新”的真實含義是在樹立前述觀念的基礎(chǔ)上,規(guī)制有損創(chuàng)新的壟斷行為,防止將促進創(chuàng)新的行為誤判為壟斷行為。

平臺經(jīng)濟以前所未有的方式實現(xiàn)產(chǎn)品、技術(shù)與經(jīng)營模式的創(chuàng)新,平臺規(guī)制與企業(yè)合規(guī)自然應(yīng)當順應(yīng)、促進創(chuàng)新。平臺企業(yè)的內(nèi)部風險防控應(yīng)將阻礙創(chuàng)新行為作為重點關(guān)注對象,執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)重點處罰阻礙創(chuàng)新的壟斷行為。此外,合規(guī)機制還為平臺企業(yè)提供了創(chuàng)新的正向激勵,促進創(chuàng)新的目的與效果可成為責任抗辯的主要依據(jù),因此平臺企業(yè)應(yīng)重視技術(shù)研發(fā)等活動的內(nèi)部證明材料。

三、平臺企業(yè)反壟斷合規(guī)的內(nèi)部風險防控

基于對事后規(guī)制模式的反思,回應(yīng)性規(guī)制理論逐漸成為規(guī)制的主流理論模型。其順應(yīng)了以命令與強制為特征的單一型規(guī)制向可控性和適應(yīng)性更強的復合型規(guī)制變遷的整體趨勢,并主張對規(guī)制手段進行譜系化的處理,以此實現(xiàn)政府規(guī)制與非政府規(guī)制的合作與互動。(20)參見John Braithwaite, The Essence of Responsive Regulation, 44 U.B.C. L. REV. 475, 480-83 (2011).具體而言,回應(yīng)性規(guī)制的主要特征可被歸納為以下四點:(1)任何規(guī)制措施應(yīng)當是針鋒相對的選擇,(2)首先考慮使用說服教育和自我規(guī)制的措施,(3)政府的強制性措施作為最后選擇,(4)規(guī)制強度應(yīng)當逐步提升。(21)參見Ayers, J. Braithwaite. Responsive Regulation : Transcending the Deregulation Debate. Oxford: Oxford University Press,1992,p.6,37,38.基于該規(guī)制,建立有效內(nèi)部合規(guī)防控的企業(yè)應(yīng)被置于第一層級,政府部門可減少對這類企業(yè)的直接規(guī)制,繼而轉(zhuǎn)向?qū)ζ髽I(yè)內(nèi)部合規(guī)體系的補充監(jiān)督;而尚未建立起嚴密合規(guī)體系的企業(yè)則被放入第二層級,執(zhí)法機構(gòu)對其保持高強度規(guī)制。(22)參見楊炳霖:《監(jiān)管治理體系建設(shè)理論范式與實踐路徑研究——回應(yīng)性監(jiān)管理論的啟示》,載《中國行政管理》2014年第6期。以回應(yīng)性規(guī)制理論為借鑒,內(nèi)部風險防控實際是平臺企業(yè)反壟斷合規(guī)制度的起點。而內(nèi)部防控制度依照“風險識別—風險評估—風險防控”的邏輯展開,(23)參見Andre R. Jaglom, How to Develop a Corporate Antitrust Compliance Program, 4 PREVENTIVE L. REP. 59 (1985).風險的類別與屬性決定合規(guī)的具體訴求,影響風險評估的重點、方法及風險防控的具體措施。因此,建構(gòu)內(nèi)部風險防控應(yīng)當率先明確合規(guī)風險。

(一)合規(guī)風險的明確

1.算法通謀的合規(guī)風險。近年來,算法通謀問題引起了理論界與實務(wù)界的廣泛關(guān)注。依據(jù)OECD的劃分標準,壟斷通謀涉及的算法可分為以下四類:(24)參見韓偉:《算法合謀反壟斷初探——OECD〈算法與合謀〉報告介評(上)》,載《競爭政策研究》2017年第5期。(1)監(jiān)督算法,該算法主要在壟斷協(xié)議的實施階段收集并分析協(xié)議參與者的相關(guān)信息,監(jiān)測對協(xié)議的背叛行為。(2)信使算法,該算法主要用以交換與共享經(jīng)營信息,以達成壟斷通謀。(3)信號算法,該算法常被處于軸心位置的經(jīng)營者用以向外圍經(jīng)營者下達通謀指令。(4)自主學習算法,該算法可協(xié)助經(jīng)營者預測與之相互依存的其他經(jīng)營者的行為,并以此為依據(jù)調(diào)整自身的經(jīng)營策略。(25)有學者將運用信使算法與信號算法的壟斷通謀稱為“信使”類算法共謀與“軸幅”類算法共謀,將運用自主學習算法的通謀成為“自主”類算法共謀。參見時建中:《共同市場支配地位制度拓展適用于算法默示共謀研究》,載《中國法學》2020年第2期。

與前三種算法引發(fā)的通謀相比,第四種算法涉及的問題比較特殊——該算法的運用可使寡頭市場中的經(jīng)營者僅通過單方行為即可實現(xiàn)經(jīng)營行為的一致性。寡頭市場是前述現(xiàn)象的結(jié)構(gòu)性前提。(26)參見Richard A. Posner, Oligopoly and the Antitrust Laws: A Suggested Approach, 21 STAN. L. Rev. 1562 (1969).該市場結(jié)構(gòu)形成于相關(guān)市場被少數(shù)幾家企業(yè)瓜分,或相關(guān)市場的主要市場份額被少數(shù)幾家大型企業(yè)占據(jù)而其余市場份額被多家小型企業(yè)均勻分配的情況。(27)前一種情況以電信市場的三足鼎立格局為典型,而后一種情況則存在于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域或原材料藥等相關(guān)市場之中。經(jīng)濟學家貝恩對后一種情況進行了量化界定:(1)相關(guān)市場前四大企業(yè)市場份額合計超過75%,則該市場為極高寡占市場;(2)前四大企業(yè)市場份額合計在65%-75%且前八大企業(yè)市場份額合計在85%以上,則該市場為高度寡占型市場;(3)前一數(shù)值在50%-65%且后一數(shù)值在75%-85%,則該市場為中高度寡占型市場;(4)前一數(shù)值在35%-50%且后一數(shù)值在45%-75%,則該市場為中低度寡占型市場。參見楊公仆等:《產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學教程》,上海財經(jīng)大學出版社2000年版,第135頁。其具備市場集中度較高、進入壁壘明顯等特征,使前述經(jīng)營者具備較強的相互依存性,并導致其經(jīng)營行為(特別是定價行為)出現(xiàn)一致性。而行為的一致性使前述經(jīng)營者可將行業(yè)性的成本需求曲線視作自身的成本需求曲線,這相當于使其組成了“單一經(jīng)濟體”,(28)參見Joe S. Bain, Price Leaders, Barometers and Kinks, 13 J. Reprints Antitrust L. &ECON. 767 (1983).從而共同享有市場支配地位。在此過程中,以下四方面因素起決定性作用:(1)具有協(xié)調(diào)的動機,比如具備共同利益,或者協(xié)調(diào)能夠帶來可觀的未來收益;(2)存在反復的相互作用或高頻互動,以便達成和維持一致的共同策略;(3)存在較高的市場透明度,以便監(jiān)測和懲戒背離行為;(4)缺乏充分有效的競爭約束,即能夠?qū)箒碜愿偁幷?、供?yīng)商、客戶以及消費者的外部力量。(29)參見時建中:《共同市場支配地位制度拓展適用于算法默示共謀研究》,載《中國法學》2020年第2期。經(jīng)營者使用自主學習算法相互進行預測分析的做法足以造成經(jīng)營行為的一致性,若一致行為排除或限制了競爭,則構(gòu)成共同市場支配地位的濫用。由于我國平臺經(jīng)濟領(lǐng)域呈現(xiàn)明顯的寡頭化,自主學習算法的運用很可能引發(fā)上述合規(guī)風險。

2.單方濫用行為的合規(guī)風險。單方濫用行為是指單一平臺企業(yè)依據(jù)其自身意志,濫用其市場力量排除或限制競爭的行為。該概念中的市場力量不僅指市場支配地位,還包括其他可被用于妨害自由競爭的市場力量,是市場支配地位的上位概念。不僅濫用市場支配地位構(gòu)成壟斷行為,平臺企業(yè)為獲得支配地位而濫用市場力量排除或限制競爭的行為亦可招致合規(guī)風險。

除《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南》所規(guī)定的行為類型外,平臺企業(yè)不得通過以下行為謀取或濫用市場力量。(1)以數(shù)據(jù)獨占的方式阻礙其他經(jīng)營者獲取相關(guān)數(shù)據(jù)。(2)拒絕其他經(jīng)營者使用其設(shè)施或平臺,以限制互聯(lián)互通。(3)挪用其他經(jīng)營者(不限于平臺內(nèi)經(jīng)營者)的數(shù)據(jù)或強迫其他經(jīng)營者提供數(shù)據(jù)的行為。(4)基于為平臺內(nèi)經(jīng)營者提供交易平臺的地位,在從事競業(yè)經(jīng)營時進行自我優(yōu)待。(5)干擾平臺內(nèi)經(jīng)營者的自主經(jīng)營,即以附加不合理條件等方式干擾平臺內(nèi)經(jīng)營者向其用戶提供產(chǎn)品或服務(wù),或強迫平臺內(nèi)經(jīng)營者從事特定行為。(6)以低于平臺內(nèi)經(jīng)營者售價的價格銷售其產(chǎn)品,并要求該經(jīng)營者補足差價等方式霸凌其他經(jīng)營者。(7)組織、脅迫、引誘平臺內(nèi)經(jīng)營者從事壟斷行為,以排擠特定的經(jīng)營者。前述行為皆通過排擠或打壓系統(tǒng)中其他經(jīng)營者的方式,排除或限制了系統(tǒng)中的競爭。此外,平臺企業(yè)可通過誘導用戶使用配套軟件等方式,增加用戶離開該商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的沉沒成本。由于用戶很容易被控制、鎖定,各種限制用戶自由與侵害用戶權(quán)益的剝削性行為就變得肆無忌憚,“大數(shù)據(jù)殺熟”、“誘導消費”(30)誘導消費行為是指核心平臺企業(yè)以故意免費提供較低層次的產(chǎn)品或服務(wù)為誘餌,誘導用戶為更優(yōu)服務(wù)付費的行為。等違法行為則在平臺經(jīng)濟領(lǐng)域普遍出現(xiàn)。剝削或控制消費者的行為亦可為平臺企業(yè)招致合規(guī)風險。

3.經(jīng)營者集中的合規(guī)風險。除自覺履行事前申報的義務(wù)外,平臺企業(yè)更需意識到扼殺性并購帶來的合規(guī)風險。平臺企業(yè)收購新興企業(yè)的目的,往往是獲取后者的創(chuàng)新成果或阻礙其競爭對手獲取后者的創(chuàng)新成果。新興企業(yè)的創(chuàng)新成果被用于幫助收購者進一步擴張,而未被運用至最有利于社會創(chuàng)新的領(lǐng)域。(31)參見Kevin A. Bryan &Erik Hovenkamp, Startup Acquisitions, Error Costs, and Antitrust Policy, 87 U. CHI. L. REV. 331 (2020).此外,扼殺性并購使作出大量前期投資的新興企業(yè)失去了通過自主經(jīng)營收回成本、獲得收益的機會,新興企業(yè)亦因擔憂被收購的結(jié)局而躊躇不前,導致平臺經(jīng)濟領(lǐng)域喪失創(chuàng)新動力。盡管以熊彼特為代表的許多學者認為大企業(yè)才是創(chuàng)新的主力軍,(32)參見C. Scott Hemphill, Disruptive Incumbents: Platform Competition in an Age of Machine Learning, 119 COLUM. L. REV. 1973 (2019).但將新興企業(yè)的創(chuàng)新成果據(jù)為己有,不僅違背了新興企業(yè)的意志,也難以為新興企業(yè)留下獨立發(fā)展的充足機會更加激勵創(chuàng)新。(33)參見Geoffrey A. Manne &Joshua D. Wright, Innovation and the Limits of Antitrust, 6 J. Comp. L. &ECON. 153 (2010).

“價格變量便從其主要地位中撤出……市場經(jīng)濟的現(xiàn)實不同于教科書,它不是價格競爭,而是新商品,新技術(shù),新供應(yīng)來源,新型組織的競爭?！?34)參見D. Daniel Sokol, Vertical Mergers and Entrepreneurial Exit, 70 Fla L Rev 1357, 1369-70 (2018).熊彼特強調(diào)了創(chuàng)新在提高經(jīng)濟效率中的關(guān)鍵作用,這一立場應(yīng)當被堅定地貫徹于扼殺性并購的規(guī)制之中。只有未阻礙創(chuàng)新時,扼殺性并購才可獲得批準。規(guī)模效應(yīng)或成本節(jié)約等理由很難成為扼殺性并購的抗辯理由,原因在于大型平臺企業(yè)并購新成立的中小型企業(yè)一般難以實現(xiàn)前述效益。(35)參見Lina M. Khan, Amazon's Antitrust Paradox, 126 YALE L. J. 710 (2017).因此,平臺企業(yè)應(yīng)自覺避免造成扼殺創(chuàng)新后果的經(jīng)營者集中。

4.風險識別的正向激勵。商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟中發(fā)揮著非常重要的作用,其突破了傳統(tǒng)工業(yè)時代以行業(yè)劃分競爭領(lǐng)地的做法。(36)參見James F. Moore, Predators and Prey: A New Ecology of Competition, HARV. BUS. REV., May-June 1993, at 75.商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)中發(fā)生的并不只有簡單的優(yōu)勝劣汰,還有企業(yè)間的協(xié)同進化。在協(xié)同進化過程中,少數(shù)企業(yè)通過提供知識產(chǎn)權(quán)、核心技術(shù)、金融資本的方式發(fā)揮引領(lǐng)作用,并在該系統(tǒng)中搭建平臺以供其他參與者共享信息與資源。以平臺為基礎(chǔ)的商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)促進系統(tǒng)參與者的協(xié)同創(chuàng)新,并以此成為互聯(lián)網(wǎng)競爭的基本陣營,(37)參見Simone Scholten &Ulrich Scholten, Platform-based Innovation Management: Directing External Innovational Efforts in Platform Ecosystems, 3 J. KNOWLEDGE ECON. 164, 169-70 (2012).未來競爭政策與企業(yè)合規(guī)應(yīng)當圍繞商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)展開,而不應(yīng)僅僅關(guān)注企業(yè)之間的競爭或者并購。協(xié)同進化又決定了商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)往往需要一定的規(guī)則來約束該系統(tǒng)的準入與運營,以確保生態(tài)系統(tǒng)的長期發(fā)展,由此造成了系統(tǒng)的封閉與半封閉性。以蘋果手機為基礎(chǔ)形成的商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)就展現(xiàn)了一定的半封閉性,所有的參與者必須承認蘋果的知識產(chǎn)權(quán)并遵守相應(yīng)的蘋果公司確立的規(guī)則。商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的封閉或半封閉性加劇了商業(yè)系統(tǒng)間的橫向競爭,從這一角度說,“合作”扮演了競爭服務(wù)者的角色。(38)參見David J. Teece, Competition, Cooperation, and Innovation: Organizational Arrangements for Regimes of Rapid Technological Progress, 18 J.ECON. BEHAV. &ORG. 1, 12-13 (1992).大型平臺企業(yè)以自身為核心打造商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)時應(yīng)當進行相應(yīng)的合規(guī)審查,確保生態(tài)系統(tǒng)的建構(gòu)有助于企業(yè)間的合作經(jīng)營與生態(tài)系統(tǒng)間的競爭激化,而非出于壟斷合謀或聯(lián)合提高進入壁壘等違法目的。在滿足合規(guī)要求后,商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的做法應(yīng)當?shù)玫秸J可,企業(yè)可以出于創(chuàng)新與協(xié)同經(jīng)營的正當目的建構(gòu)生態(tài)系統(tǒng),也可加入其他企業(yè)建構(gòu)的生態(tài)系統(tǒng)。

創(chuàng)新需要企業(yè)之間的聯(lián)合研發(fā),其有待成為我國反壟斷法關(guān)注的重點。除合同機制外,企業(yè)實現(xiàn)聯(lián)合研發(fā)的另一途徑是結(jié)成戰(zhàn)略聯(lián)盟,其特點是兩個或更多的伙伴企業(yè)對經(jīng)營目標達成高度共識,并通過技術(shù)互換、共享互補性資產(chǎn)等方式實現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新。戰(zhàn)略聯(lián)盟不涉及股權(quán)等方面的控制,其存在通常是有期限的,企業(yè)可根據(jù)實際情況進行組合與分解。(39)參見J. Gregory Sidak &David J. Teece, Rewriting the Horizontal Merger Guidelines in the Name of Dynamic Competition, 16 Geo. Mason L. REV. 885 (2009).發(fā)達國家已經(jīng)認識到聯(lián)合研發(fā)與戰(zhàn)略聯(lián)盟對技術(shù)創(chuàng)新的重要性,美國學界的主流觀點認為即使企業(yè)在這個過程中有某種共謀也不被直接認定為違法。(40)參見Renata B. Hesse, Antitrust: Helping Drive the Innovation Economy, 21 J. Tech. L. &Pol'y 1 (2016).美國1984年的《國家合作研究法》作出規(guī)定,執(zhí)法者應(yīng)當對聯(lián)合研發(fā)的合理性進行判斷,并考慮所有影響競爭的相關(guān)因素,包括但不限于對適當界定的相關(guān)研究與開發(fā)市場(R&D市場)的影響。該法案還創(chuàng)設(shè)了戰(zhàn)略聯(lián)盟的登記程序,以促進正當聯(lián)合行為的豁免或優(yōu)待。(41)參見Sean P. Gates, Standards, Innovation, and Antitrust: Integrating Innovation Concerns into the Analysis of Collaborative Standard Setting, 47 EMORY L. J. 583 (1998).同年,歐盟委員會通過了相應(yīng)法規(guī),對總市場份額不超過20%的公司間橫向聯(lián)合研發(fā)提供全面豁免。(42)參見Thomas M. Jorde &David J. Teece, Innovation, Dynamic Competition, and Antitrust Policy, 13 REGULATION 35 (1990).戰(zhàn)略聯(lián)盟的必要性與發(fā)達國家的制度經(jīng)驗表明企業(yè)只要降低對自由競爭的危害,則可基于創(chuàng)新需要而進行聯(lián)合研發(fā),這無疑是企業(yè)合規(guī)的又一正向激勵。

(二)風險防控的具體實現(xiàn)

平臺企業(yè)應(yīng)進行合規(guī)風險的自我審查并建構(gòu)風險防控的具體制度。(1)平臺企業(yè)應(yīng)設(shè)置合規(guī)機構(gòu)或合規(guī)負責人。關(guān)于合規(guī)機構(gòu)的設(shè)置,2022年國資委發(fā)布的《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》提出了“合規(guī)委員會/向董事會負責的合規(guī)管理部門”的構(gòu)造。前者統(tǒng)籌協(xié)調(diào)合規(guī)管理工作,后者負責具體合規(guī)工作。也有學者對上市公司、國有獨資公司和金融類公司合規(guī)機構(gòu)的設(shè)置進行了探討,進而主張在董事會內(nèi)部設(shè)立主要由獨立董事或外部董事組成的“合規(guī)委員會”,專司對董事及公司員工合規(guī)行為的監(jiān)督。(43)參見趙萬一:《合規(guī)制度的公司法設(shè)計及其實現(xiàn)路徑》,載《中國法學》2020年第2期。前述內(nèi)容對平臺合規(guī)機構(gòu)的設(shè)置有借鑒意義。(2)企業(yè)集團的管理層應(yīng)當明確其面臨的主要合規(guī)風險,并與風險涉及部門的主要負責人一并作出具體的合規(guī)承諾。承諾書應(yīng)以表格化的形式列明不同風險涉及的主要部門與包含的具體因素,例如作為搜索引擎企業(yè)的百度公司需承諾其技術(shù)部門的工作人員不得挪用其平臺內(nèi)經(jīng)營者的數(shù)據(jù),作為數(shù)字音樂平臺的QQ音樂所在的騰訊集團需承諾其市場部門不得強制著作權(quán)人簽署獨家版權(quán)協(xié)議。此外,承諾書應(yīng)當寫明企業(yè)風險防控制度的整體方案與建設(shè)期限。(3)平臺企業(yè)應(yīng)依照其風險防控制度對風險因素進行定期排查,并對風險防控情況進行記錄與存檔。由于算法運用與扼殺性并購是平臺企業(yè)的共性行為,所有平臺企業(yè)須對前述活動中的風險識別與防控進行記錄存檔。而單方濫用行為導致的風險則“因人而異”,平臺企業(yè)需結(jié)合具體情況進行記錄與存檔。(4)建立合規(guī)風險識別評估預警機制,全面梳理經(jīng)營管理活動中的合規(guī)風險,建立并定期更新合規(guī)風險數(shù)據(jù)庫,對風險發(fā)生的可能性、影響程度、潛在后果等進行分析,對典型性、普遍性或者可能產(chǎn)生嚴重后果(如影響用戶群體重大權(quán)益)的風險及時預警。(5)確立重大決策事項合規(guī)審核機制,將合規(guī)審查作為必經(jīng)程序嵌入經(jīng)營管理流程。業(yè)務(wù)部門與合規(guī)機構(gòu)應(yīng)合作完善前述審查機制,并定期對合規(guī)審查工作進行評估。(6)對合規(guī)風險事件及其應(yīng)對情況,平臺企業(yè)應(yīng)及時向國家市場監(jiān)督管理總局報告。(7)平臺企業(yè)應(yīng)具備齊全的配套設(shè)備,如幫助企業(yè)員工了解合規(guī)要求的反壟斷知識手冊、方便企業(yè)員工進行合規(guī)詢問的“熱線電話”以及有效的匿名舉報機制。(8)平臺企業(yè)應(yīng)當積極配合第三方評估機構(gòu)的合規(guī)評估工作。(9)結(jié)合具體業(yè)務(wù)的常規(guī)操作將合規(guī)義務(wù)落實到人,并明確相應(yīng)的內(nèi)部獎懲機制,將合規(guī)情況作為職務(wù)晉升與業(yè)績考核的重要指標。(10)督促相關(guān)經(jīng)營者履行合規(guī)義務(wù)。

國家市場監(jiān)督管理總局可制定專門的平臺反壟斷合規(guī)指引對前述內(nèi)容進行規(guī)定。首先,該指引應(yīng)在第一部分“合規(guī)風險提示”中對上述風險與抗辯事由進行規(guī)定,具體可包括以下內(nèi)容:(1)詳細列舉不同的風險行為類型,例如四種不同的算法與多種單方濫用行為;(2)對應(yīng)具體的行為表現(xiàn);(3)對應(yīng)具體的域內(nèi)外典型案例名稱,并在該指引的附錄中詳述案例的主要內(nèi)容與裁判要旨。其次,執(zhí)法機構(gòu)是否應(yīng)要求所有平臺企業(yè)履行同等的合規(guī)義務(wù)是值得思考的問題。在網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)與“贏家通吃”的發(fā)展規(guī)律下,我國平臺企業(yè)已經(jīng)呈現(xiàn)較為明顯的階梯化。以百度、騰訊、阿里、京東等企業(yè)為代表的第一梯隊與以字節(jié)跳動、滴滴、網(wǎng)易等企業(yè)為代表的第二梯隊已經(jīng)形成,而跟隨其后的是由市場力量參差不齊的中小平臺企業(yè)所組成的第三梯隊。(44)國家市場監(jiān)督管理總局2021年10月發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)平臺分類分級指南(征求意見稿)》依據(jù)特定標準將互聯(lián)網(wǎng)平臺劃分為超級平臺、大型平臺及中小平臺。上述梯隊的劃分可參考該分類。因此,筆者建議可先要求前兩梯隊的平臺企業(yè)進行上述制度的建構(gòu),并建議第三梯隊企業(yè)自愿進行風險防控。最后,該《指引》應(yīng)當從以下基本點入手,推進風險防控制度。(1)提供格式化的合規(guī)承諾書,并對前兩梯隊的平臺企業(yè)制定不同的承諾時刻表:第一梯隊的平臺企業(yè)應(yīng)當在《指引》生效后的一個月內(nèi)提交具體明確的合規(guī)承諾書,第二梯隊的時間要求則放寬為三個月。(2)國家市場監(jiān)督管理總局應(yīng)要求前兩梯隊的平臺企業(yè)按照其批復的整體方案與建設(shè)期限進行風險防控制度的建構(gòu),并針對不同梯隊提出不同程度的記錄與存檔要求。(3)國家市場監(jiān)督管理總局應(yīng)規(guī)定內(nèi)部材料的定期提交制度,并組織專家學者、執(zhí)業(yè)律師、執(zhí)法工作人員對前述材料進行審查。前述材料應(yīng)以風險防控的記錄與存檔為主要部分。(4)國家市場監(jiān)督管理總局應(yīng)在尊重企業(yè)自主經(jīng)營的前提下對配套設(shè)施的建構(gòu)提供具體的指引,并提供適格的第三方評估機構(gòu)名單,組建由專家學者與執(zhí)業(yè)律師組成的“專家?guī)臁薄？偩挚梢笃脚_企業(yè)提交依據(jù)第三方評估結(jié)果而作出的整改報告,并匯報具體的落實情況。

四、平臺企業(yè)反壟斷合規(guī)的外部激勵機制

平臺企業(yè)的合規(guī)風險防控需要充足的外部激勵,否則合規(guī)機制只能是企業(yè)經(jīng)營的裝飾品而無法發(fā)揮應(yīng)有的制度功能。而外部激勵的實現(xiàn)以能夠充分發(fā)揮懲罰性與威懾性的法律責任為基礎(chǔ),以企業(yè)內(nèi)部合規(guī)與法律責任變更之間的聯(lián)動為核心,最終使責任增減下的外部激勵效應(yīng)明顯強于合規(guī)成本對企業(yè)帶來的阻卻效應(yīng)。以《經(jīng)營者反壟斷合規(guī)指南》為代表的官方合規(guī)文件僅能發(fā)揮有限作用的主要原因在于,其立足企業(yè)內(nèi)控視角明確了合規(guī)承諾、合規(guī)報告、合規(guī)管理機構(gòu)等合規(guī)內(nèi)部因素,卻忽視了外部激勵的供給。本章節(jié)則著重對此進行討論。

(一)“沒收違法所得”責任的廢止

盡管《反壟斷法》確立了“沒收違法所得”與“罰款”并處的責任追究方式,但前者并未在實踐中得到全面落實。(45)在2008年至2020年發(fā)生的39起濫用市場支配地位行政處罰案中,僅有14起案件適用了沒收違法所得的責任,占比36%。參見劉延喜、吳貝純:《中國濫用市場支配地位——行政執(zhí)法公開案例研究(2008-2020年)》,載“知產(chǎn)力”官網(wǎng):http://zhichanli.com/article/9573.html,訪問時間2021年3月1日。究其原因,違法所得的核算需要耗費畸高的成本。首先,盡管有些“所得”是通過違法行為獲得的,但合法行為與違法行為之間難以劃出清晰的界線,這使“違法所得”很可能包含合法收入。其次,將“違法所得”界定為違法行為產(chǎn)生的營業(yè)額,則有過度懲罰經(jīng)營者的嫌疑;而將其界定為違法行為帶來的利潤,則需扣除企業(yè)從事違法行為的成本,而后者的計算亦是相當困難。最后,實證研究表明,在僅判處罰款的案件中,罰款數(shù)額明顯高于兩類責任并處的案件,(46)參見萬江:《中國反壟斷法:理論、實踐與國際比較》(第二版),中國法制出版社2017年版,第261頁。這表明執(zhí)法機構(gòu)可通過罰款數(shù)額的合理裁量實現(xiàn)罰過相當?shù)脑瓌t。具體到反壟斷合規(guī)制度,罰款責任足以發(fā)揮“剝奪違法獲利”、“懲罰違法經(jīng)營者”與“一般性威懾”的作用,因此外部激勵并不需要通過“沒收違法所得”進行提供。

(二)罰款數(shù)額的確定

《反壟斷法》所確定的罰款數(shù)額以銷售額為計算依據(jù)。在平臺經(jīng)濟中,即使不考慮免費因素對銷售額計算的影響,數(shù)據(jù)流量、用戶數(shù)量、點擊次數(shù)等指標在很多場合下更能體現(xiàn)平臺企業(yè)的競爭實力,亦能反映違法行為造成的社會危害。但鑒于前述指標難以通過金錢估值,因此平臺企業(yè)的罰款數(shù)額依舊以銷售額為計算依據(jù)。

罰款數(shù)額可通過以下兩步進行確定:第一步,計算與違法行為相關(guān)的產(chǎn)品或服務(wù)在上一年度產(chǎn)生的銷售額;第二步,確定具體的罰款比例。然而,將該方法適用于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域則出現(xiàn)以下問題。(1)“上一年度”的確定存在分歧。2018年國務(wù)院機構(gòu)改革前,國家發(fā)改委將之界定為作出處罰決定的上一年度,而國家工商行政管理總局卻界定為立案調(diào)查的上一年度。2018年后,國家市場監(jiān)督管理總局延續(xù)了后者的做法,但最高院在2020年作出的行政裁定書中卻認可了前者的做法。(47)參見(2020)最高法行申12292號行政裁定書。(2)前述銷售額限于與違法行為有關(guān)的地域范圍與產(chǎn)品范圍。然而,平臺經(jīng)濟的全球性使地域限制失去了意義,與違法行為有關(guān)的產(chǎn)品范圍亦應(yīng)作擴大解釋。以騰訊對抖音的封禁行為為例,微信、QQ等即時通訊產(chǎn)品兼具移動支付、在線游戲等功能,這些功能共同吸引著用戶使用該平臺,因此其產(chǎn)生的收入應(yīng)當算入銷售額。再以亞馬遜的自我優(yōu)待行為為例,電商平臺的直接收入、自營快遞服務(wù)公司的快遞服務(wù)費收入以及與電商平臺相關(guān)的在線廣告收入等均應(yīng)算入銷售額內(nèi)。

因此,平臺企業(yè)罰款數(shù)額的計算依據(jù)應(yīng)當做出以下調(diào)整。首先,由于平臺企業(yè)的違法行為存在間歇性,且依照法不溯及既往的原則,執(zhí)法機構(gòu)不應(yīng)對過往的不法行為作出處罰,因此罰款責任的確定時間應(yīng)被調(diào)整為立案調(diào)查時的財政年度。其次,鑒于平臺業(yè)務(wù)的全球性,罰款數(shù)額應(yīng)當以平臺企業(yè)在全球范圍內(nèi)的銷售額為計算依據(jù)。最后,考慮到平臺企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)的緊密關(guān)聯(lián),以企業(yè)集團的總銷售額為依據(jù)計算罰款數(shù)額具備合理性,其不僅可以剝奪違法獲利,更能彰顯嚴懲的態(tài)度。因此,罰款數(shù)額的計算依據(jù)為平臺企業(yè)所隸屬的企業(yè)集團在立案調(diào)查的財政年度于全球范圍內(nèi)獲得的銷售額。罰款比例幅度可繼續(xù)延續(xù)1%-10%的規(guī)定,在確定具體比例時,執(zhí)法機構(gòu)可考察違法行為的危害范圍與隱蔽程度、平臺企業(yè)的市場力量、用戶粘性等因素。

(三)罰款數(shù)額的變動機制

為使平臺企業(yè)長期切實合規(guī),執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)確立罰款責任的變動機制。針對以下合規(guī)情形,執(zhí)法機構(gòu)可加重處罰。(1)平臺企業(yè)未對風險防控情況進行記錄與存檔。(2)執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當考察違法決策的制定層級。決策層級越高,平臺企業(yè)面臨的處罰越重。(48)一方面,企業(yè)合規(guī)依靠高層決策者與管理者自上而下進行推動,這意味著越是企業(yè)高層人員越有能力意識到企業(yè)合規(guī)的必要性與正當性;另一方面,制定違法決策的層級越高,企業(yè)內(nèi)部糾正錯誤決策的機會就越小,風險防控制度發(fā)揮作用的阻力就越大。(3)執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當考察實質(zhì)參與違法行為的平臺企業(yè)員工數(shù)量及董事、監(jiān)事與高管人員所占的比重。涉案員工數(shù)量越多、前述主體所占比重越大,平臺企業(yè)面臨的處罰越重。(4)平臺企業(yè)曾因相同事由接受過行政處罰或作出過民事賠償。(5)平臺企業(yè)有轉(zhuǎn)移隱匿證據(jù)、妨礙執(zhí)法調(diào)查等行為。(6)平臺企業(yè)有相應(yīng)的風險防控制度,卻因過錯未及時阻止內(nèi)部人員的違法行為。(7)平臺企業(yè)收到執(zhí)法機構(gòu)警告或在調(diào)查程序開始后,繼續(xù)從事違法行為。(8)平臺企業(yè)處于領(lǐng)導地位,或為實施違法行為脅迫或教唆其他經(jīng)營者。

平臺企業(yè)主動配合調(diào)查并提供相應(yīng)的內(nèi)部材料時能否獲得減輕處罰是值得思考的問題。一方面,《反壟斷法》第56條第3款作出了“經(jīng)營者主動向反壟斷執(zhí)法機構(gòu)報告達成壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的,反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以酌情減輕或者免除對該經(jīng)營者的處罰”的規(guī)定,且第62條規(guī)定了拒絕提供內(nèi)部材料或配合調(diào)查的違法責任,這意味著對壟斷協(xié)議之外的違法行為,執(zhí)法機構(gòu)不能進行責任減免。另一方面,依據(jù)《行政處罰法》第32條的規(guī)定,行政相對人只有在主動供述行政機關(guān)尚未掌握的違法行為,或配合行政機關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)時,才能從輕或減輕處罰。因此,只有平臺企業(yè)及時向執(zhí)法機構(gòu)報告違法行為,全面配合調(diào)查,并提供了重要證據(jù)或有其他立功表現(xiàn)(如積極檢舉其他違法行為)時,才可獲得減輕處罰。而針對以下合規(guī)情形,執(zhí)法機構(gòu)可減輕處罰。(1)違法行為系內(nèi)部人員因個人原因作出,且平臺企業(yè)在該行為作出前已經(jīng)進行了較為充分的風險防控;(2)平臺企業(yè)在發(fā)現(xiàn)違法行為后及時開展內(nèi)部調(diào)查,積極整改違法行為,并對違法的內(nèi)部人員進行處置,明顯減輕了違法行為的危害后果。

執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當設(shè)置科學的量化體系。為了在賦予執(zhí)法機構(gòu)裁量權(quán)的同時,防止裁量的恣意化,該量化體系可采取“分數(shù)檔制”,即針對不同行為的不同程度設(shè)置不同分數(shù)檔。(1)未進行上述記錄與存檔的平臺企業(yè)加計10分,記錄與存檔在諸多方面存在疏漏的平臺企業(yè)加計8分,有一些情況存在疏漏的平臺企業(yè)加計5分。(2)執(zhí)法機構(gòu)可對上述第二、第三、第五、第七、第八加重因素設(shè)置3分與5分兩檔分值,分別對應(yīng)情節(jié)較輕與較重的兩種情況。(3)在第四加重因素方面,若相同事由引發(fā)的兩次違法行為之間的時間間隔小于5年,則計3分;若時間間隔大于5年,則計1分。(4)在第六加重因素方面,執(zhí)法機構(gòu)對故意或重大過失的平臺企業(yè)加計8分,對一般過錯的平臺企業(yè)加計5分。(5)執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)對相關(guān)證據(jù)與立功表現(xiàn)的重要程度進行評估,并以此為依據(jù)扣減3分或1分。(6)執(zhí)法機構(gòu)對內(nèi)部人員因個人原因違法且已經(jīng)進行充分內(nèi)部調(diào)查的平臺企業(yè)扣減3分。(7)執(zhí)法機構(gòu)對符合最后一種減責情形的平臺企業(yè)扣減5分。(見表1)

執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當設(shè)置不同分數(shù)段對應(yīng)的罰款變動系數(shù)區(qū)間,如(20-30)分對應(yīng)的系數(shù)區(qū)間為(2.0-4.0)。在具體案件中,執(zhí)法機構(gòu)先結(jié)合上述情形計算出被處罰的平臺企業(yè)對應(yīng)的分值,再確定該分值對應(yīng)的罰款變動系數(shù)區(qū)間,最后依據(jù)個案情形決定具體的變動系數(shù),從而確定對該平臺企業(yè)的罰款責任(罰款數(shù)額×變動系數(shù))。

表1 減責情形的量化機制

結(jié)語

平臺企業(yè)反壟斷合規(guī)可改變執(zhí)法機構(gòu)與平臺企業(yè)間的單向度關(guān)系,實現(xiàn)政府規(guī)制與企業(yè)合規(guī)的協(xié)調(diào)互動。這種協(xié)調(diào)互動將使執(zhí)法機構(gòu)更加真切地掌握平臺企業(yè)的實際經(jīng)營狀況,并在一種弱對抗的環(huán)境中反思現(xiàn)行法律制度的缺陷。其不僅對緩解規(guī)制困境、完善法律制度而言至關(guān)重要,更將成為反壟斷合規(guī)制度的“試驗田”,為該制度在實體經(jīng)濟領(lǐng)域的運用提供經(jīng)驗。

為保障制度落地,相應(yīng)的反壟斷合規(guī)指引應(yīng)當包括以下主要內(nèi)容:(1)合規(guī)風險提示,(2)平臺企業(yè)的梯隊劃分,(3)合規(guī)承諾,(4)風險防控情況的記錄與存檔,(5)內(nèi)部材料的定期提交與審查,(6)配套制度指引,(7)第三方評估機構(gòu)與專家?guī)?(8)平臺企業(yè)的違法責任,(9)違法責任的變動機制,(10)附錄。不同梯隊的企業(yè)成員、內(nèi)部材料的種類、配套制度的內(nèi)容等方面均有待進一步明確。

平臺企業(yè)反壟斷合規(guī)是復雜的制度體系,除舉報獎勵制度等執(zhí)法機構(gòu)層面的配套制度外,還需其他制度予以配合。首先,上述指引應(yīng)賦予行業(yè)協(xié)會提出合規(guī)建議、進行自律監(jiān)督、接收舉報線索等權(quán)利。其次,違法責任的變動機制所涉及的程序性規(guī)定應(yīng)當細化,企業(yè)提請減輕處罰的程序、需要提交的材料種類、執(zhí)法機構(gòu)依職權(quán)要求平臺企業(yè)提交材料的方式與程序等方面內(nèi)容均需明確。其次,“自我評估豁免權(quán)”應(yīng)被引入,以打消平臺企業(yè)適用合規(guī)材料的“后顧之憂”。若平臺企業(yè)在執(zhí)法機構(gòu)的監(jiān)督下依據(jù)內(nèi)部材料進行了較為徹底的評估與整改,則該材料可豁免使用于以該企業(yè)為被告的司法程序。(49)參見Elisa Teti, Alessandro Raffaelli &Carlotta Frascoli, The Publication of the Italian Antitrust Authority's Guidelines on Antitrust Compliance: Contents and Benefits, 15 COMPETITION L. INT'l 83 (2019).再次,限制內(nèi)部合規(guī)材料過度挖掘。美國《聯(lián)邦證據(jù)規(guī)則》中就有關(guān)于律師委托人秘密會談的特免權(quán)的規(guī)定,(50)參見Joseph E. Murphy, Surviving the Antitrust Compliance Audit, 59 Antitrust L.J. 953 (1990).其目的就是保證委托人有權(quán)拒絕披露或防止任何人披露旨在促進律師向委托人提供法律職業(yè)服務(wù)而進行的秘密交流。無度挖掘不僅危害了企業(yè)的正常經(jīng)營,并對董事、高級管理人員履行勤勉義務(wù)造成阻礙,長此以往更容易滋生“人人自危,互不信任”的企業(yè)氛圍,不利于企業(yè)競爭文化的塑造。最后,企業(yè)內(nèi)部人員違法責任的追究可為風險防控與外部激勵提供深層聯(lián)結(jié)。違法行為決策者與關(guān)鍵實施者,以及未履行合規(guī)職責的合規(guī)工作人員均應(yīng)承擔相應(yīng)責任。2022年修訂完成后的《反壟斷法》僅在壟斷協(xié)議的法律責任中確立了“雙罰制”,該制度應(yīng)伴隨合規(guī)制度的建構(gòu)而普適化。