何芳

［摘 要］ 作為指導未來近10年我國兒童和兒童事業(yè)發(fā)展的頂層設計，《中國兒童發(fā)展綱要（2021—2030年）》反映了我國政府在中國特色社會主義進入新時代和全面建成小康社會以后的兒童福利理念和發(fā)展戰(zhàn)略。對該政策文本的分析表明，我國兒童福利政策在新時代背景下體現(xiàn)了從保障性目標向支持性、發(fā)展性目標轉(zhuǎn)型，以兒童保護為重心、以專門性政策為主，在制度建設的引領下綜合使用多種政策工具的基本特征。在國家經(jīng)濟實力大幅提升、兒童福利需求普遍化和多樣化以及國家親權理念普及的合力下，我國兒童福利正朝著適度普惠、專業(yè)精準、法治的戰(zhàn)略方向邁進。當前我國兒童福利的短板集中在家庭福利領域，未來應重點探索協(xié)助家庭科學育兒的政策措施和適合我國家庭的兒童福利政策工具。

［關鍵詞］ 兒童福利；《中國兒童發(fā)展綱要（2021—2030年）》；政策分析

隨著中國特色社會主義進入新時代，我國兒童福利的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為兒童福利發(fā)展不平衡不充分與廣大兒童及其家庭對美好生活的需要之間的矛盾，兒童福利政策的設計和實施是解決這一矛盾的重要手段。為引領、規(guī)劃和指導兒童政策的發(fā)展，國務院于1992年、2001年、2011年、2021年先后頒布了4部兒童發(fā)展綱領性文件，分別是《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）》《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》《中國兒童發(fā)展綱要（2021—2030年）》。其中，《中國兒童發(fā)展綱要（2021—2030年）》（以下簡稱《新兒綱》）是指導未來近10年我國兒童和兒童事業(yè)發(fā)展的綱領性文件。它提出了從2021年到2030年我國兒童和兒童事業(yè)發(fā)展的指導思想、基本原則和總體目標，深刻地體現(xiàn)了新時代我國兒童福利的發(fā)展理念和發(fā)展戰(zhàn)略。

本文將在梳理兒童福利概念的基礎上，構建“目標—內(nèi)容—工具”三維兒童福利政策分析框架，對《新兒綱》進行系統(tǒng)的政策文本分析，揭示新時代我國兒童福利政策的基本特征、發(fā)展邏輯和未來走向，以更好地闡釋我國兒童福利政策在新時代新征程中關注的核心任務，進而更好地適應新階段新特征，推進兒童發(fā)展理念導向和實踐取向的變革。

一、兒童福利的概念梳理與政策分析框架的構建

如何界定兒童福利的概念，反映了社會主流的兒童觀念、國家采用的兒童福利理念及其相應的責任定位。它直接作用于政府的兒童福利制度設計與服務體系建設，進而對全社會的家庭和兒童的生活產(chǎn)生影響。[1]

（一）兒童福利的概念梳理

長期以來，我國理論界和實務界對兒童福利這一概念都缺乏共識。[2]從不同的旨趣出發(fā)，兒童福利被賦予不同的內(nèi)涵和外延。當前對兒童福利概念的界定主要存在以下兩種方式。

1. 廣義的兒童福利與狹義的兒童福利。

根據(jù)兒童福利對象的覆蓋范圍，兒童福利概念有廣義和狹義之分。廣義的兒童福利是面向全體兒童的福利，如聯(lián)合國1950年兒童權利會議提出：“凡是促進兒童身心健全發(fā)展與正常生活目的的各種努力事業(yè)均稱之為兒童福利”。我國學者陸士楨對這一廣義概念進行修正，將兒童福利界定為“由國家或社會為立法范圍內(nèi)的所有兒童普遍提供的旨在保證正常生活和盡可能全面健康發(fā)展的資金與服務的社會政策和社會事業(yè)”，并概括其內(nèi)涵具有3個基本特征：普遍性，即面向全體兒童；發(fā)展性，即以促進兒童全面健康發(fā)展為目的；社會性，即在國家和政府作為責任主體以外，還需要動員廣泛的社會力量。[3]

狹義的兒童福利并不面向全體兒童，而是針對有特殊需要的兒童，特別是家庭或其他社會機構未能滿足其需求的兒童。這些兒童一般包括孤兒、殘疾兒童、流浪兒、被遺棄的兒童、被虐待或被忽視的兒童、家庭破碎的兒童、有行為偏差或情緒困擾的兒童，等等。[4]對照這一概念，有學者認為我國傳統(tǒng)的兒童福利就屬于狹義的兒童福利，是特定形態(tài)的機構向處于不幸境地的兒童提供的特定服務，服務功能傾向于救助、矯治和扶助。[5]可見，相較于廣義的兒童福利的普遍性和發(fā)展性，狹義的兒童福利的內(nèi)涵和外延都更窄，其基本特征是特殊性和補救性。

2. 兒童福利的“兩分法”“三分法”與“四分法”。

根據(jù)兒童福利的發(fā)展歷史和理念，兒童福利的概念有“兩分法”“三分法”與“四分法”之說?！皟煞址ā睂⑹澜鐑和＠麣v史分為兩個階段：第一階段是1601年英國濟貧法頒布前后至19世紀末的消極兒童福利時期，這一時期的兒童福利主要是對孤兒、棄兒和部分貧困兒童施以救濟；第二階段是20世紀以來的積極兒童福利時期，這一時期的兒童福利不僅包括對各種處境不利兒童的救濟，而且上升為促進一切兒童健康全面發(fā)展的宏大事業(yè)。[6]“三分法”將兒童福利分為失依兒童救濟時期、兒童福利和保護時期、兒童保護與家庭支持融合時期，這3個時期的兒童福利內(nèi)涵從“兒童救濟”“兒童保護”走向“兒童與家庭福利”，國家角色也從“補充者”“監(jiān)督者”走向“支持者”。[7]

在“二分法”和“三分法”的基礎上，兒童福利的“四分法”將兒童福利理念分成4種典范，每種兒童福利典范的目標、對象、內(nèi)容各不相同。其中，救助型兒童福利是最早的兒童福利，現(xiàn)在仍然存在于部分發(fā)展中國家，其目標是保障兒童的生存權，對象為處于不幸境地的兒童，內(nèi)容主要是通過兒童福利機構開展寄養(yǎng)、收養(yǎng)、院舍照顧等替代性服務。發(fā)展型兒童福利廣泛存在于發(fā)達國家和發(fā)展中國家，其目標是兒童的啟蒙教養(yǎng)和發(fā)展，對象為所有兒童，內(nèi)容不僅有替代性服務，還有支持性服務（如心理咨詢）和補充性服務（如家庭津貼）。保護型兒童福利主要存在于發(fā)達國家，其目標是保護兒童免遭侵害或忽視，對象是處于受虐待、剝削等風險中的兒童，內(nèi)容包括初級預防、家庭維持與重整、永久安置等。參與型兒童福利是兒童福利發(fā)展的最佳狀態(tài)，其目標是所有兒童的全面發(fā)展，兒童不再是消極被動的受助者，而是自身發(fā)展的主動參與者。[8]

不難發(fā)現(xiàn)，關于兒童福利的各種概念之間差異和共識并存，且兼具歷時性和包容性。雖然不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段會產(chǎn)生與之相適應的兒童福利概念，但是各種困境兒童在任何時期都是兒童福利優(yōu)先關注的對象。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和兒童福利水平的提升，只關注困境兒童的兒童福利被認為是較低層次的救助型兒童福利，兒童福利內(nèi)容逐漸疊加遞進，最高層次的兒童福利會涵蓋所有低層次的兒童福利內(nèi)容，也就是廣義的兒童福利。

（二）兒童福利政策分析框架的構建

鑒于對兒童福利的理解和界定是兒童福利政策設計的基礎，本文綜合考慮上述兒童福利的概念內(nèi)涵、政策取向和發(fā)展規(guī)律，從政策目標、政策內(nèi)容、政策工具3個要素進行歸納整理，最后得出“目標—內(nèi)容—工具”三維兒童福利政策分析框架，其具體內(nèi)容見表1。

1. 政策目標。

兒童福利政策目標主要有三類：保障性目標、支持性目標、發(fā)展性目標。其中，保障性目標是最低層次的目標，即保障兒童的生存、生命安全、身心健康等低層次需要。支持性目標是中層次的目標，即對兒童成長中的不足和缺失予以補償，支持和促進兒童獲得更好的發(fā)展。發(fā)展性目標是最高層次的目標，即兒童充分發(fā)揮主體作用，積極主動地實現(xiàn)全面發(fā)展。

2. 政策內(nèi)容。

兒童福利政策的內(nèi)容主要包括以下6項：兒童健康，主要涉及兒童的生理和心理發(fā)展、營養(yǎng)保健、醫(yī)療衛(wèi)生；兒童教育，從教育主體來看，涉及學校教育、家庭教育、社會教育，從教育內(nèi)容來看，包括德育、智育、體育、美育、勞動教育；兒童救助，主要是為孤兒、重病重殘兒童、貧困兒童、流浪兒童等不同類型的處于困境中的兒童提供基本保障；兒童保護，主要是保護兒童生命安全、保護兒童免受各種形式的侵害以及對兒童的司法保護；兒童照顧，即為兒童提供日常生活照料，主要包括兒童的飲食、起居、照看、陪伴；兒童參與，主要是指兒童參與家庭決策、參與學校和社會事務、參與社會公益活動。

3. 政策工具。

兒童福利政策的工具主要有以下5種：制度支持，即立法、制定政策等制度化手段；經(jīng)濟支持，包括現(xiàn)金、物品、保險、稅收減免等形式；服務支持，既包括政府提供的公共服務，也包括社會為兒童提供的公益服務和市場化服務；信息支持，指為兒童、家庭乃至社會大眾提供的宣傳、教育、培訓等；時間支持，主要是指為兒童的運動、閱讀、閑暇、娛樂、照料等提供時間保障。

二、對《新兒綱》政策文本的分析

為理解當前我國兒童福利政策的價值取向、基本特征和發(fā)展方向，本文以《新兒綱》為中心，依據(jù)上述兒童福利政策分析框架，對其進行政策文本分析。《新兒綱》全文共有5個部分：前言；指導思想、基本原則和總體目標；發(fā)展領域、主要目標和策略措施；組織實施；監(jiān)測評估。其中，發(fā)展領域、主要目標和策略措施是主體內(nèi)容，所以本文主要對這部分內(nèi)容進行編碼與分析。

（一）編碼分類

根據(jù)上述兒童福利政策分析框架，本文將政策目標（A）、政策內(nèi)容（B）、政策工具（C）作為政策文本編碼分類的核心要素，析出《新兒綱》中相應的政策條款。按照政策領域和條款的順序，對其進行編碼并識別分類，如“A-2-1”表示編號為2的“兒童與安全”領域中的第1條政策目標“減少兒童傷害所致死亡和殘疾，兒童傷害死亡率以2020年數(shù)據(jù)為基數(shù)下降20%”被歸類為政策目標要素下的“保障性目標”。又如“B-3-9”表示編號為3的“兒童與教育”領域中的第9項政策內(nèi)容“依法落實各級政府教育支出責任，完善各教育階段財政補助政策”被歸類為政策內(nèi)容要素下的“兒童教育”。再如“C-4-7”表示編號為4的“兒童與福利”領域中的第7條政策工具“擴大公共服務覆蓋面，全面落實兒童乘坐公共交通工具和游覽參觀票價優(yōu)惠政策，推進采取年齡標準優(yōu)先、身高標準補充的兒童票價優(yōu)待政策”被歸類為政策工具要素下的“服務支持”。其余編碼及歸類以此類推。如此，本文形成了如表2所示的兒童福利政策分析編碼范例。

（二）內(nèi)容分析

1. 政策目標分析。

《新兒綱》既制定了2021—2030年我國兒童發(fā)展的總體目標，又在7個發(fā)展領域中設置了具體目標。由于總體目標是方向性的指導方針，不便于進行內(nèi)容分析，所以本文只將具體目標作為分析對象。分析結果顯示，我國兒童福利政策目標具有以下特點。

首先，政策目標分布總體均衡。從表3可知，《新兒綱》設置了兒童與健康、兒童與安全、兒童與教育、兒童與福利、兒童與家庭、兒童與環(huán)境、兒童與法律保護7個發(fā)展領域，每個發(fā)展領域都設置了多項具體的政策目標，其分布情況如下：兒童與健康領域最多，共12項，其次為兒童與福利領域（11項）、兒童與安全領域（10項）、兒童與法律保護領域（10項）、兒童與環(huán)境領域（10項）、兒童與教育領域（9項）、兒童與家庭領域（8項）。從不同性質(zhì)的政策目標數(shù)量看，支持性目標最多，有25項；保障性目標其次，有23項；發(fā)展性目標相對最少，有22項。不論從政策發(fā)展領域還是政策目標性質(zhì)的角度來衡量，各領域政策目標的數(shù)量相差不大，說明我國兒童福利政策的目標分布總體均衡。

其次，不同性質(zhì)的政策目標在各發(fā)展領域中有所分化。在不同發(fā)展領域中，保障性目標、支持性目標和發(fā)展性目標的數(shù)量分布有所差異，主要表現(xiàn)在以下3個方面：一是某些領域經(jīng)過長期的發(fā)展，已經(jīng)跨越基本的保障性目標階段。如兒童與教育領域沒有保障性目標，只有支持性和發(fā)展性目標。二是部分領域的屬性決定了其政策目標性質(zhì)。如兒童與健康領域、兒童與安全領域事關兒童生存的基本需要，所以它們側重于保障性目標和支持性目標，發(fā)展性目標較少。兒童與法律保護領域關注底線要求，因此也以保障性目標為主。三是新增發(fā)展領域的目標還有待操作化。如兒童與家庭領域是首次正式出現(xiàn)的兒童福利領域，其在保障性目標上存在明顯的設置不足，即與保障性目標往往是可以衡量和評估的指標，要求有較成熟的工作機制相關。

最后，政策目標數(shù)量上升且更為細化。對比歷次的兒童發(fā)展綱要，可以發(fā)現(xiàn)，我國兒童福利政策目標呈現(xiàn)逐漸增加和細化的趨勢。我國第一部兒童發(fā)展綱要《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》沒有細分發(fā)展領域，只籠統(tǒng)提出了10個主要目標，且全部都是保障性目標。《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）》則首次劃分了兒童與健康、兒童與教育、兒童與法律保護、兒童與環(huán)境4個領域，并總共設置了50個政策目標?！吨袊鴥和l(fā)展綱要（2011—2020年）》在原有領域基礎上新增了兒童與福利領域，共52個政策目標?！缎聝壕V》又新增了兒童與安全、兒童與家庭兩個領域，政策目標的數(shù)量增加至70個。縱觀歷次兒童發(fā)展綱要，從表4還可以發(fā)現(xiàn)，保障性目標數(shù)量總體上呈減少趨勢，支持性目標數(shù)量穩(wěn)步增加，發(fā)展性目標數(shù)量在《新兒綱》中更是大幅增加。

2. 政策內(nèi)容分析。

《新兒綱》對每個發(fā)展領域提出的政策目標都設置了相應的策略，每項策略又包括若干具體措施。本文以具體措施為編碼對象，共析出政策內(nèi)容359條，呈現(xiàn)出如下具體特點：

首先，兒童福利政策內(nèi)容全覆蓋。由于政策設計需要考慮責任部門，因此《新兒綱》的領域劃分仍然具有鮮明的職能部門化特征。[9]不過，將所有具體措施重新編碼分類后，可以發(fā)現(xiàn)，有278條政策措施分別對應健康、教育、保護、照顧、救助、參與這6個兒童福利政策的主要方面。除此之外，還有81條政策內(nèi)容同時涵蓋多個方面，如在兒童與福利領域中，“促進兒童早期發(fā)展服務進農(nóng)村、進社區(qū)、進家庭，探索推廣入戶家訪指導等適合農(nóng)村邊遠地區(qū)兒童、困境兒童的早期發(fā)展服務模式”這一政策措施既涉及教育，又涉及兒童照顧和兒童救助，因此被歸為綜合性政策?？梢?，《新兒綱》設計的政策措施已經(jīng)覆蓋了全部兒童福利內(nèi)容。

其次，兒童福利政策內(nèi)容集中指向兒童保護。如表5所示，從政策內(nèi)容的數(shù)量來看，《新兒綱》的關注重點明顯，有關兒童保護的政策數(shù)量達到123條，同時涉及的領域也最多，安全、福利、家庭、環(huán)境、法律保護5個領域都有非常明確的兒童保護方面的內(nèi)容。有關兒童教育的政策內(nèi)容數(shù)量為68條，涉及教育、安全、家庭、環(huán)境4個領域，其關注度位居第二。除兒童健康外，兒童救助、兒童照顧、兒童參與也都至少涉及了兩個發(fā)展領域。

最后，專門性政策是兒童福利政策的主體。按照政策內(nèi)容的指向性，我們可以將《新兒綱》中的政策舉措分為兩種類型，即專門性政策與綜合性政策。前者指向單一的政策內(nèi)容，對應單一的政策主體；后者則包含多項政策內(nèi)容，涉及多個政策主體。如“擴大國家免疫規(guī)劃，維持較高水平的國家免疫規(guī)劃疫苗接種率”被視為一項專門性政策，因為其政策內(nèi)容指向單一的兒童健康內(nèi)容，其政策主體是衛(wèi)生健康部門?！氨Ｕ戏纤痉ň戎鷹l件的兒童獲得有針對性的經(jīng)濟救助、身心康復、生活安置、復學就業(yè)等多元綜合救助”則被視為綜合性政策，因為其政策內(nèi)容涉及兒童救助、兒童健康、兒童教育、兒童照顧、兒童保護等多個方面，需要民政、教育、衛(wèi)生、司法等多個政策主體的協(xié)同配合。相較而言，專門性政策的針對性和操作性更強，更易執(zhí)行、檢查和評估。如表6所示，《新兒綱》中的專門性政策有278條，遠多于綜合性政策，可見專門性政策是我國兒童福利政策的主體。

3. 政策工具分析。

首先，兒童福利政策工具多元化。當代社會公共問題的復雜性使得任何單一的政策工具都不能完全解決某一公共問題。一般而言，政策工具越多，也越有利于政策工具的選擇和優(yōu)化組合。從表7可知，《新兒綱》綜合運用了經(jīng)濟支持、服務支持、制度支持、信息支持、時間支持5種政策工具，其中應用最廣的是制度支持和信息支持，在7個領域中都有體現(xiàn)；其次是服務支持，被應用于6個領域；經(jīng)濟支持被應用于4個領域；應用最少的是時間支持，只在健康、家庭兩個領域中出現(xiàn)。對政策工具的頻次統(tǒng)計表明，制度支持占比最高，達到了61.5%；其次是服務支持，占18.8%；信息支持、經(jīng)濟支持、時間支持分別只占13.9%、4.5%、1.3%。

其次，各領域的政策工具不均衡。對比7個發(fā)展領域，可以發(fā)現(xiàn)，政策工具數(shù)量最多的領域是健康、法律保護和教育，分別有78、69、63項。新增的家庭領域則明顯缺乏政策工具，只有29項。在家庭領域中，不少政策內(nèi)容是倡導性意見，并沒有匹配的政策工具。如“引導父母或其他監(jiān)護人以兒童為本，尊重兒童的身心發(fā)展規(guī)律和特點，保障兒童休息、鍛煉、閑暇和娛樂的權利，合理安排兒童的學習和生活，增加體育鍛煉、勞動實踐、休息娛樂、社會實踐、同伴交往、親子活動等時間”“創(chuàng)造良好家庭環(huán)境，滿足兒童身心發(fā)展需要，培養(yǎng)兒童良好行為習慣和健康生活方式”等內(nèi)容，既沒有指定政策主體，也沒有配套的支持措施，只是一種指引性、鼓勵性的規(guī)范。

三、新時代我國兒童福利政策的基本特征與發(fā)展走向

（一）基本特征

首先，從《新兒綱》的目標來看，我國兒童福利政策總體表現(xiàn)出從保障性政策目標向支持性、發(fā)展性政策目標轉(zhuǎn)型的特征。《新兒綱》的政策目標分布較為均衡，既有最低水平的保障性目標，也有代表較高福利水平的支持性目標和發(fā)展性目標，三者數(shù)量基本持平。政策目標因不同發(fā)展領域的屬性而有所分化，涉及兒童生存、安全等基本需要的領域多為保障性目標，涉及兒童教育等更高需要的領域多為支持性目標和發(fā)展性目標。縱觀歷次兒童發(fā)展綱要，保障性目標數(shù)量呈減少趨勢，支持性目標數(shù)量穩(wěn)步增加，發(fā)展性目標數(shù)量在《新兒綱》中大幅增加，這表明我國兒童福利政策目標已經(jīng)突破了最低保障水平，向著支持性、發(fā)展性的政策目標發(fā)展。

其次，從《新兒綱》的內(nèi)容來看，我國已經(jīng)建立了以兒童保護為重心、以專門性政策為主的政策內(nèi)容體系?！缎聝壕V》包含了健康、教育、保護、照顧、救助、參與6個方面的內(nèi)容，其中兒童保護內(nèi)容的政策數(shù)量接近一半，表明兒童保護是我國未來近10年兒童福利政策的重中之重。同時，兒童保護的內(nèi)涵更為豐富，不僅限于兒童生命安全的基本保障，而且拓展到國家保護、家庭保護、社會保護、司法保護、網(wǎng)絡保護等多個領域。在專門性政策與綜合性政策兼具的情況下，我國兒童福利傾向于政策主體明確、政策內(nèi)容具有指向性的專門性政策，這既有利于政策內(nèi)容的執(zhí)行，又便于政策落實情況的評估。

最后，從《新兒綱》的工具來看，我國兒童福利表現(xiàn)出在制度建設引領下綜合使用多種政策工具的特征。《新兒綱》綜合運用了經(jīng)濟支持、服務支持、制度支持、信息支持、時間支持等政策工具。政策工具的多元化和綜合使用能夠更好地應對不同利益主體的政策訴求，有利于兒童福利政策目標的實現(xiàn)。其中，使用率和應用度最高的都是制度支持，體現(xiàn)出制度建設引領兒童福利政策發(fā)展的鮮明特征。制度支持被廣泛應用于兒童健康、安全、教育、福利、家庭、環(huán)境、法律保護等多個領域，不僅是我國兒童福利的內(nèi)在要素與基本內(nèi)容，而且也為兒童福利的推進和拓展提供了有力保障。服務支持的使用率位居第二，說明我國政府的職能正在從“管理”向“服務”轉(zhuǎn)變。如何更好地為兒童及其家庭提供公共服務和公共產(chǎn)品，逐漸成為我國兒童福利政策關注的重點。

（二）發(fā)展邏輯

1. 國家經(jīng)濟實力大幅提升，為適度普惠型兒童福利制度建設提供了條件。

新中國成立之初，政府面臨嚴峻的財政困難，兒童福利的對象只能局限于那些因戰(zhàn)亂、災荒失去家庭依托，需要國家兜底的孤殘兒童，為他們提供替代性照料服務。[10]計劃經(jīng)濟時期，我國依托“國家—單位（集體）”保障制度，初步建立了包含兒童生活、托育、教育、醫(yī)療等內(nèi)容的兒童福利體系，但是限于經(jīng)濟水平，兒童福利投入偏低。[11]由于起點較低，1992年出臺的《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》的政策目標處于保障性水平。進入新時代后，我國經(jīng)濟實力大幅提升。2021年，我國人均GDP達到80 976元，連續(xù)3年超過1萬美元，穩(wěn)居上中等收入國家行列，接近世界銀行劃分的高收入國家門檻值。同時，全國一般公共預算收入達到20.3萬億元，2013—2021年年均增長5.8%。[12]經(jīng)濟和財政實力的不斷增強，為我國逐步加大兒童福利事業(yè)的資源投入和政策支持提供了堅實的資金保障。2011年頒布的《中國兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）》提出“推動兒童福利由補缺型向適度普惠型的轉(zhuǎn)變”，2021年頒布的《新兒綱》又提出“基本建成適度普惠型兒童福利制度體系”“兒童全面發(fā)展取得更為明顯的實質(zhì)性進展”，充分體現(xiàn)了我國兒童福利對象從部分特殊兒童逐步擴展為全體兒童、兒童福利目標從保障兒童基本需求逐步提升到促進兒童全面發(fā)展的趨勢。同時，“適度普惠”的目標也表明，兒童福利發(fā)展具有一定的過程性和持續(xù)性，兒童福利政策發(fā)展目標必須與國家的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。

2. 兒童福利需求日益普遍多樣，促進了兒童福利服務的專業(yè)化和精準化。

隨著社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟的快速發(fā)展，家庭流動頻繁、居住分離、離婚率上升、婚育推遲、撫育和贍養(yǎng)觀念淡漠等引發(fā)的社會問題不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的以家庭為主的育兒模式日漸失靈，一些家庭無法有效地承擔育兒責任。[13]同時，隨著信息技術的飛速進步，新媒體、人工智能、元宇宙等新科技不斷推陳出新，使得兒童的生活環(huán)境日益復雜，兒童面臨的風險急劇加大。面對社會轉(zhuǎn)型和科技發(fā)展帶來的種種變革，人們普遍感到生育、養(yǎng)育、教育兒童的家庭負擔逐漸加大，希望得到更多的社會支持。對兒童福利的需求不再僅僅體現(xiàn)為少數(shù)兒童和家庭的需求，而成為廣大兒童和家庭的普遍需求。此外，由于家庭結構、家庭經(jīng)濟狀況、家庭成員等影響家庭生活的各種因素的綜合作用，兒童群體的分化越來越明顯，兒童的福利需求越來越多樣化。除了孤兒、殘疾兒童、流浪兒、被遺棄的兒童、貧困兒童等傳統(tǒng)意義上的處境不利兒童，還有被虐待或被忽視的兒童、行為偏差兒童、家庭破裂的兒童、農(nóng)村留守兒童、城市隨遷兒童、事實上無人監(jiān)護的兒童、雙職工家庭兒童等都面臨著不同的困難。兒童福利需求的普遍化和多樣化，要求兒童福利服務更為專業(yè)化和精準化。政策對象范圍的不斷擴大、政策內(nèi)容和政策工具的不斷豐富，正是我國政府回應普遍化和多樣化的兒童福利需求，進一步為兒童提供更專業(yè)和更精準的服務的具體表現(xiàn)。

3. 國家親權理念漸成共識，推動了兒童福利的法治進程。

受我國特定社會文化環(huán)境和歷史發(fā)展階段的制約，在過去很長一段時間內(nèi)，我國都傾向于將兒童問題歸于家庭。只有涉及專業(yè)力量如醫(yī)療衛(wèi)生、學校教育時，國家才給予公共支持。在2010—2017年國家出臺的353份兒童領域相關政策文件中，教育與健康類政策文件占比較高，達到37%和25%，福利與保護類政策占比不足10%。[14]隨著兒童權利觀的發(fā)展，兒童是獨特個體而非家庭附屬品的觀念逐漸普及，全社會逐漸樹立起兒童優(yōu)先、兒童利益最大化的理念。國家親權理念漸成共識，即國家應該為家庭育兒提供支持，且應該在家庭無法承擔育兒責任時，及時采取強制性干預和提供替代性服務。[15]這種社會共識的形成進一步強化了政府與社會在兒童福利事業(yè)發(fā)展中的責任意識。近年來，我國開始密集出臺兒童福利和保護類政策與法案。如民政部于2013年出臺了未成年人社會保護試點方案，意味著兒童保護被正式納入政策議程。2014年，民政部進一步開展了試點工作。2021年6月，新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》正式生效，條文從72條增加到132條，將未成年人保護工作細化為家庭保護、學校保護、社會保護、網(wǎng)絡保護、政府保護、司法保護6個方面。2021年6月，國務院印發(fā)《關于加強未成年人保護工作的意見》，對法律有關條款進行了細化，明確了當前和今后一個時期未成年人保護工作的目標任務。可見，兒童福利觀念的更新加快了兒童福利的制度建設，推動了兒童福利的法治進程。

（三）未來走向：加強家庭領域的兒童福利政策

在經(jīng)濟發(fā)展、現(xiàn)實需求和觀念更新的合力下，我國兒童福利發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)朝著適度普惠、專業(yè)精準、法治的方向邁進。預計到2030年，我國全體兒童福利水平將得到顯著提升。不過，本文基于《新兒綱》的分析也發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段兒童福利的政策設計還存在一些不足，集中體現(xiàn)在家庭福利領域，未來應進一步發(fā)展完善家庭領域的兒童福利政策。

第一，兒童照顧政策的數(shù)量與兒童健康、兒童教育、兒童救助等政策數(shù)量有較大差距，這與新時代我國家庭在生育、養(yǎng)育、教育方面的需求不相匹配。當前，我國家庭的兒童照顧需求不斷增加，但是照顧資源卻不斷減少，已經(jīng)形成嚴峻的“照顧危機”。[16]對此，國務院辦公廳于2019年印發(fā)《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》，明確提出現(xiàn)階段我國發(fā)展嬰幼兒照護服務的首要原則是以家庭為主，托育補充；服務的重點是為家庭提供科學養(yǎng)育指導，并對確有照護困難的家庭或嬰幼兒提供必要的服務。對于“托育補充”，中央相關部委陸續(xù)制定了相應的實施標準、規(guī)范、方案等，成為托育機構和托育服務發(fā)展的指導依據(jù)。至于如何以家庭為主，如何為家庭提供科學養(yǎng)育指導，相應的探索和進展則還比較緩慢。在《新兒綱》中，兒童照顧政策內(nèi)容也偏重于普惠托育服務體系的構建，在增強家庭的科學育兒能力方面尚缺乏系統(tǒng)全面的配套支持措施。對照黨的二十大報告所提出的“建立生育支持政策體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本”的戰(zhàn)略目標，未來應重點探索協(xié)助家庭科學育兒的政策措施。

第二，家庭領域中兒童福利的政策工具明顯不足，制約了相關政策的落地生效。本文對《新兒綱》的分析發(fā)現(xiàn)，由于制度工具在執(zhí)行、監(jiān)督、評估等方面都具有較大優(yōu)勢，所以中央政府更傾向于使用制度工具，即主要通過建設基礎設施、建立工作機制、制定強制性標準等方式來推進兒童福利工作。但是，制度工具在家庭領域的適用性非常有限，這導致目前家庭領域中有相當一部分政策缺乏對應的政策工具。實際上，各種政策工具各具優(yōu)勢。以信息支持為例，政府可通過宣傳和輿論引導來影響社會的兒童福利觀念。這一政策工具的使用成本較低，卻能較好地凝聚社會共識，提升政策實施的社會效益。因此，未來我國應重視家庭領域中兒童福利政策工具的使用和實踐，要在加強制度建設的基礎上，借鑒過去優(yōu)勢政策領域的經(jīng)驗，同時充分利用新媒體、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術，不斷研究創(chuàng)新，建設適合我國家庭的兒童福利政策工具體系。

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Abstract： China National Program for Child Development（2021—2030）， as the top'level design to guide the development of children in China in the future， reflects the governments concept of child welfare and development strategy after socialism with Chinese characteristics enters a new era and a well'off society has been built in an all'round way. The analysis of this program shows that Chinas child welfare policy in the new era has transformed from a supportive policy goal to a supportive and developmental policy goal， with a content system focusing on child protection and specialized policies， and the use of comprehensive policy tools under the guidance of system building. Under the combined effect of the substantial improvement of the national economic strength， the popularization and diversification of childrens welfare needs， and the popularization of the concept of “parent of the nation”， Chinas child welfare is moving towards moderately inclusiveness， professionalization， accuracy， and legalization. For the weaknesses of Chinas child welfare are now concentrated in the field of family welfare， we should focus on exploring policies and measures to assist families in scientific child rearing and designing child welfare policy tools suitable for Chinese families.

Key words： child welfare， China National Program for Child Development（2021—2030）， policy analysis

（責任編輯：趙南）