劉曉紅 周穎 李少同 張麗君 劉鎧鈺

編者按：在追求社會(huì)公平的時(shí)代背景下，《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2021-2030年）》提出要制定更為合理的兒童福利政策，實(shí)現(xiàn)兒童福利從狹義的救助特殊兒童到廣義的惠及所有兒童的轉(zhuǎn)型，這是符合國(guó)際兒童福利事業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的必然要求。本期由河南師范大學(xué)劉曉紅教授主持的“兒童福利與教育發(fā)展研究”專欄，從兒童福利的視角看待兒童教育，即是把教育視作兒童應(yīng)享有的最大福利，這不僅能擴(kuò)展兒童福利的內(nèi)涵，而且能推進(jìn)人們對(duì)教育本質(zhì)的認(rèn)識(shí)，從而更好地參與和支持凸顯教育公益性質(zhì)的兒童全納教育的發(fā)展，促進(jìn)我國(guó)教育公平與社會(huì)福祉。

［摘 要］ 從歷史發(fā)展的角度看，美國(guó)兒童福利對(duì)象經(jīng)歷了從家庭受虐兒童到殘疾兒童再到處境不利兒童以及每一位兒童的轉(zhuǎn)變；責(zé)任主體經(jīng)歷了從民間團(tuán)體到政府的轉(zhuǎn)變，政府主要通過立法確保福利政策實(shí)施；福利手段經(jīng)歷了從以經(jīng)濟(jì)援助為主到重視教育支持的轉(zhuǎn)變；福利方式與理念經(jīng)歷了從隔離到融合再到全納的轉(zhuǎn)變。美國(guó)的兒童融合教育正是在其兒童福利政策的支持下得到了大力發(fā)展，我國(guó)今后也應(yīng)把兒童教育納入到兒童福利中，通過政府切實(shí)承擔(dān)和落實(shí)相關(guān)的主體責(zé)任，在“大融合”的全納理念下實(shí)現(xiàn)兒童福利從對(duì)弱勢(shì)群體的救助到關(guān)注普惠的受教育權(quán)的轉(zhuǎn)變，以保證所有兒童享有平等的教育機(jī)會(huì)、過程與結(jié)果。

［關(guān)鍵詞］ 兒童福利；融合教育；全納教育；受教育權(quán)

美國(guó)的兒童福利事業(yè)至今已有百余年的發(fā)展歷史，制度相對(duì)成熟完善，其兒童融合教育正是在兒童福利的土壤中產(chǎn)生的，并經(jīng)歷了從保障生存底線到提高生活質(zhì)量、從對(duì)個(gè)體的經(jīng)濟(jì)援助到對(duì)家庭的養(yǎng)育指導(dǎo)、從面對(duì)當(dāng)下困境到面向兒童未來、從“殘補(bǔ)”到“普惠”、從隔離到融合再到全納的發(fā)展過程。美國(guó)聯(lián)邦政府通過立法及一系列修正案，不斷完善兒童福利政策，進(jìn)而推動(dòng)其兒童融合教育不斷發(fā)展，清晰地呈現(xiàn)出了其在兒童福利責(zé)任主體、手段、方式與理念上的變遷。本文將在兒童福利視角下審視美國(guó)兒童融合教育的發(fā)展歷程，以重新思考高質(zhì)量發(fā)展背景下我國(guó)兒童福利與學(xué)前融合教育的發(fā)展路向。

一、美國(guó)兒童福利對(duì)象與救助主體的歷史變化

（一）受虐待兒童的救助主體是民間團(tuán)體

20世紀(jì)之前，美國(guó)家庭存在虐待兒童的問題，甚至出現(xiàn)殺嬰、棄嬰、童工等現(xiàn)象。受杰斐遜總統(tǒng)“不干預(yù)”思想的影響，當(dāng)時(shí)的美國(guó)政府沒有介入，鄰居、社區(qū)、私人慈善組織、宗教團(tuán)體成為救助主體。

工業(yè)革命以后，福利院成為賺錢工具，暴露出越來越多的問題。1853年成立的紐約兒童救助協(xié)會(huì)把兒童送到有需要的西部或南部家庭，簽訂師徒合同，這一舉措取得了很大成功，但是對(duì)兒童的救助仍然屬于民間行為。1875年，紐約兒童虐待預(yù)防協(xié)會(huì)成立，標(biāo)志著美國(guó)有組織保護(hù)兒童的開端。由此可見，美國(guó)兒童福利最初的救助對(duì)象是受虐待兒童，救助主體為民間組織。

（二）殘疾兒童的救助主體從民間團(tuán)體轉(zhuǎn)為政府

1909年，美國(guó)白宮會(huì)議提出聯(lián)邦政府應(yīng)設(shè)立兒童局，以便對(duì)兒童生活的所有階段和福利進(jìn)行調(diào)查和報(bào)告。[1]1912年，兒童局成立，負(fù)責(zé)兒童福利政策的制定、提供經(jīng)費(fèi)以及協(xié)助州政府執(zhí)行兒童福利方案。1919年，美國(guó)威爾遜總統(tǒng)將這一年定為“兒童年”，有針對(duì)性地探討了“需要特別照顧兒童的保護(hù)”“兒童就業(yè)”“兒童和母親健康”等問題。此外，美國(guó)聯(lián)邦政府還從“戰(zhàn)時(shí)緊急基金”中撥出數(shù)萬美元，用于當(dāng)時(shí)開展的各項(xiàng)兒童福利活動(dòng)。1930年，美國(guó)白宮會(huì)議從醫(yī)療服務(wù)、公共健康服務(wù)和管理、教育和培訓(xùn)、殘疾兒童等方面進(jìn)行討論，為日后《社會(huì)保障法》中關(guān)注兒童的內(nèi)容奠定了基礎(chǔ)。1932年，羅斯?？偨y(tǒng)上任后開始采取系列社會(huì)救濟(jì)措施，第一次明確提出聯(lián)邦政府應(yīng)承擔(dān)社會(huì)福利的主要責(zé)任。此后，每隔十年召開一次的白宮會(huì)議逐步明確了聯(lián)邦政府在兒童福利事業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)角色。這一時(shí)期，兒童福利的救助對(duì)象從受虐待兒童擴(kuò)展到殘疾兒童，政府成為救助主體。

（三）政府通過立法保障處境不利兒童的生存與健康

第二次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)民眾和政府都認(rèn)識(shí)到，戰(zhàn)爭(zhēng)造成的不僅僅是經(jīng)濟(jì)損失，更嚴(yán)重的是給人本身帶來的傷害，尤其是身心發(fā)展尚未成熟的兒童。美國(guó)聯(lián)邦政府更多是為飽受戰(zhàn)爭(zhēng)之苦的孩子們提供安全的環(huán)境，重點(diǎn)保證其生命安全和身心健康發(fā)展，為進(jìn)入職場(chǎng)的婦女解決后顧之憂。同時(shí)，第二次世界大戰(zhàn)后，很多參加過工作的婦女不愿再被家庭事務(wù)禁錮，聯(lián)邦政府不得不采取措施保護(hù)年輕一代的健康成長(zhǎng)。為此，聯(lián)邦政府從兒童福利的角度進(jìn)行了相關(guān)的立法工作，[2]主要包含在對(duì)《社會(huì)保障法》的多次修正中，以應(yīng)對(duì)戰(zhàn)后社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)所發(fā)生的變化。雖然當(dāng)時(shí)采取的政策和措施具有臨時(shí)性，但是為后來兒童福利政策的完善奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，國(guó)家開始在兒童福利事業(yè)中占據(jù)主導(dǎo)地位，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。兒童福利的對(duì)象也進(jìn)一步擴(kuò)展為處境不利兒童，從而極大地?cái)U(kuò)大了兒童福利政策服務(wù)的對(duì)象。

二、美國(guó)兒童福利救助手段的歷史變化：從經(jīng)濟(jì)援助到教育支持

（一）兒童福利救助手段以經(jīng)濟(jì)援助為主

20世紀(jì)30年代，美國(guó)處在經(jīng)濟(jì)危機(jī)后的“大蕭條時(shí)期”，數(shù)千萬美國(guó)民眾處于貧困之中，老弱病殘幼更是這場(chǎng)危機(jī)首當(dāng)其沖的受害者。[3]這一時(shí)期，政府的主要救助手段是財(cái)政撥款，以保證民眾的基本生存需要。1933年，美國(guó)成立聯(lián)邦緊急救濟(jì)署，頒布了《聯(lián)邦緊急救濟(jì)法》（Federal Emergency Relief Act），以撥款的方式提供直接救濟(jì)。1934年8月通過的《社會(huì)保障法》（The Social Security of Act）中的第四款“家庭援助計(jì)劃”規(guī)定，政府應(yīng)向孤兒和低收入家庭提供現(xiàn)金補(bǔ)貼，所需資金由聯(lián)邦政府和州政府共同承擔(dān)。[4]

杜魯門總統(tǒng)任職期間，美國(guó)《社會(huì)保障法》中的兒童援助部分進(jìn)行了五次修正。1946年的第一次修正案規(guī)定“聯(lián)邦政府償還各州為援助家庭中第一個(gè)兒童所花費(fèi)的每月24美元中的13.5美元，償還各州為援助同一家庭中其余兒童所花費(fèi)的每月15美元中的9美元，同時(shí)還分擔(dān)行政管理費(fèi)用的1/2”。修正案授權(quán)增加的經(jīng)費(fèi)如下所示：母嬰健康計(jì)劃1 100萬美元，殘疾兒童服務(wù)750萬美元，兒童福利350萬美元。1948年的第二次修正案提高了聯(lián)邦援助和償還的額度，同時(shí)繼續(xù)分擔(dān)行政管理費(fèi)用的1/2。1949年的第三次修正案增加了“允許將這種援助用于撫養(yǎng)兒童的母親”的規(guī)定。1950年的第四次修正案第一次將撫養(yǎng)兒童的貧困成年人列入了撫養(yǎng)成年子女家庭項(xiàng)目中。1952年的第五次修正案再次提高了聯(lián)邦政府援助和償還的額度。[5]此后，《社會(huì)保障法》又經(jīng)過了多次修正。如1956年的修正案規(guī)定每年增加1 200萬美元，用于兒童福利事業(yè)。1958年的修正案授權(quán)聯(lián)邦政府進(jìn)行有關(guān)兒童福利的研究和報(bào)告，并為婦幼衛(wèi)生保健項(xiàng)目提供2 150萬美元，為殘疾兒童項(xiàng)目增加2 000萬美元，為全體兒童提供福利1 700萬美元。1960年的修正案授權(quán)增加2 500萬美元撥款，以擴(kuò)展相關(guān)研究。這一時(shí)期，兒童福利以經(jīng)濟(jì)支持為主，救助性和保障性的特征非常明顯。

（二）兒童福利救助手段轉(zhuǎn)為提供保教服務(wù)

20世紀(jì)中期之前，美國(guó)黑人都是在隔離學(xué)校中學(xué)習(xí)，無論是師資、設(shè)施還是經(jīng)費(fèi)都無法與白人學(xué)校相比。這一歷史遺留問題帶來的社會(huì)不公是20世紀(jì)50至60年代美國(guó)社會(huì)中的重大隱患。1954年，布朗案的判決徹底推翻了“隔離但平等”的原則。不過，學(xué)校廢除種族隔離的進(jìn)展十分有限，紐約的黑人兒童仍在全黑人學(xué)校上學(xué)，教育領(lǐng)域中的種族歧視問題并未得到根本解決。[6]從20世紀(jì)60年代起，美國(guó)民眾逐漸認(rèn)識(shí)到學(xué)前教育對(duì)于社會(huì)和個(gè)人的重要價(jià)值，學(xué)前教育的地位才發(fā)生了根本變化，聯(lián)邦政府在這一階段的工作重點(diǎn)從重視兒童福利保障轉(zhuǎn)向?yàn)閺V大處境不利的兒童提供保教服務(wù)。

1. 研究支持：“佩里學(xué)前教育研究計(jì)劃”和《科爾曼報(bào)告》。

“佩里學(xué)前教育研究計(jì)劃”始于20世紀(jì)60年代，該項(xiàng)目先后于1962—1965年間招收了幾批黑人貧困家庭的3～4歲幼兒，其中一半幼兒作為對(duì)照組沒有接受學(xué)前教育與家訪。項(xiàng)目組一直跟蹤調(diào)查研究對(duì)象至27歲。調(diào)查結(jié)果表明：“接受學(xué)前教育的幼兒學(xué)習(xí)成績(jī)較好，發(fā)展情況較好，成年時(shí)有工作的多，犯罪率較低，非婚生育與少女生孩子的現(xiàn)象相對(duì)比較少”。研究人員還對(duì)學(xué)前教育進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)效益分析，估算結(jié)果表明：“在學(xué)前教育上每投入1美元，將來能收獲6美元的收益”。[7]這些研究結(jié)論使美國(guó)社會(huì)各界對(duì)學(xué)前教育的價(jià)值和重要性有了新的認(rèn)識(shí)。此外，美國(guó)學(xué)者對(duì)早期干預(yù)的研究還進(jìn)一步強(qiáng)化了人們對(duì)殘疾兒童接受學(xué)前教育的價(jià)值的認(rèn)識(shí)。[8]

20世紀(jì)50年代，布朗案的勝訴以及民權(quán)運(yùn)動(dòng)的開展不僅對(duì)有色人種的社會(huì)權(quán)利有很大影響，而且使得平等教育的理念深入人心。殘疾學(xué)生的支持者們?cè)祭拾笡Q議，指出殘疾兒童與非殘疾兒童應(yīng)享有平等受教育權(quán)，并且與殘疾兒童家長(zhǎng)聯(lián)合起來，要求聯(lián)邦政府維護(hù)殘疾兒童的受教育權(quán)利，這些努力最終促使聯(lián)邦政府開始通過立法來保障殘疾兒童的平等受教育權(quán)。如肯尼迪總統(tǒng)就非常重視民權(quán)問題，他于1963年向國(guó)會(huì)提交了一份“民權(quán)提案”，特別指出要廢除種族隔離。約翰遜總統(tǒng)上臺(tái)后，于1964年7月簽署了《民權(quán)法案》（Civil Rights Act of 1964），其中有多條內(nèi)容與消除教育歧視有關(guān)?！睹駲?quán)法案》第四款授權(quán)實(shí)施一項(xiàng)調(diào)查，以測(cè)定美國(guó)公共教育機(jī)構(gòu)中所有人教育機(jī)會(huì)的均等程度。這項(xiàng)調(diào)查由霍普金斯大學(xué)的科爾曼教授主持，由此產(chǎn)生了著名的《科爾曼報(bào)告》。該報(bào)告基于調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，學(xué)生在學(xué)業(yè)成就上的差異與其同輩群體的教育背景以及教育期望有密切關(guān)系。當(dāng)弱勢(shì)學(xué)生被安排到那些有著優(yōu)越背景、學(xué)業(yè)成就更高的學(xué)生所在班級(jí)時(shí)，他們的表現(xiàn)有明顯的改善。這為那些尋求讓黑人兒童以及其他貧困兒童從底層學(xué)校轉(zhuǎn)移到主流教育環(huán)境中去的人們提供了有力的證據(jù)。

2. 立法保障：“開端計(jì)劃”改善處境不利兒童的教育境況。

在民權(quán)運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，美國(guó)教育界掀起了一場(chǎng)爭(zhēng)取平等教育權(quán)的浪潮。到了20世紀(jì)60年代中期，美國(guó)又掀起了一場(chǎng)“向貧困宣戰(zhàn)”的運(yùn)動(dòng)，教育更是被當(dāng)作反貧困的有力武器。

第二次世界大戰(zhàn)后，美國(guó)經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展除了給本國(guó)帶來巨大的社會(huì)財(cái)富之外，還帶來了貧富差距的日益加大。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)使社會(huì)上層和中產(chǎn)階級(jí)受益，但是底層的民眾卻很少獲益，尤其是黑人。盡管他們由鄉(xiāng)下遷到大城市，但是仍舊過著艱苦的生活。貧窮人家的孩子生活環(huán)境惡劣，入學(xué)機(jī)會(huì)少，導(dǎo)致了他們將來就業(yè)也差，只能從事一些簡(jiǎn)單的體力勞動(dòng)工作。這樣，一代貧窮，代代貧窮，惡性循環(huán)。約翰遜總統(tǒng)上臺(tái)后，提出了一個(gè)非常廣泛的“一攬子”反貧困計(jì)劃，要求國(guó)會(huì)在教育、醫(yī)療、住房、民權(quán)等領(lǐng)域采取廣泛的反貧困行動(dòng)，從各項(xiàng)預(yù)算中拿出10億美元以支持該計(jì)劃的開展。1964年8月，約翰遜總統(tǒng)簽署了《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法》，作為聯(lián)邦政府向貧困宣戰(zhàn)的主要法律武器。該法案面向16～21歲青年實(shí)施基本的讀寫技巧培訓(xùn)和就業(yè)輔導(dǎo)，目標(biāo)是直接改善窮人的經(jīng)濟(jì)狀況，其中最受歡迎的部分是“開端計(jì)劃”（Head Start），主要為那些3～5歲處境不利的兒童提供學(xué)前教育機(jī)會(huì)。[9]

3. 教育法案：支持包括殘疾兒童在內(nèi)的所有兒童享有均等的教育機(jī)會(huì)。

1965年，伴隨著美國(guó)“向貧困宣戰(zhàn)”，約翰遜總統(tǒng)還簽署了《基礎(chǔ)和初等教育法（89-10公法）》（The Elementary and Secondary Education of 1965），其主要目的是保障全美中小學(xué)生享有均等的教育機(jī)會(huì)。1966年，該法案被修訂，專門補(bǔ)充了殘疾兒童教育條款，規(guī)定各州及地方可以利用聯(lián)邦撥款向所有殘疾兒童（包括殘疾嬰幼兒）提供資助。該項(xiàng)資助總額超過13億美元，用于滿足所有殘疾兒童的教育需要。隨后，美國(guó)又頒布了《基礎(chǔ)和初等教育法修正案（89-750公法）》。依據(jù)該修正案，美國(guó)聯(lián)邦政府建立了專門負(fù)責(zé)障礙兒童教育的聯(lián)邦辦公署，進(jìn)一步加大了對(duì)殘疾兒童教育的支持力度?？梢姡绹?guó)兒童福利事業(yè)從主要依靠經(jīng)濟(jì)手段轉(zhuǎn)向教育支持，從保障性目標(biāo)轉(zhuǎn)向支持性目標(biāo)。

三、美國(guó)兒童福利救助方式的歷史變化：從隔離到融合

（一）“正?；彼汲焙汀叭C(jī)構(gòu)化”運(yùn)動(dòng)正式開啟兒童融合教育實(shí)踐

民權(quán)運(yùn)動(dòng)的興起使得殘疾人群體受到關(guān)注，“正?；彼汲背霈F(xiàn)并繼而帶來了“去機(jī)構(gòu)化”運(yùn)動(dòng)。所謂“正?；保╪ormalization）最初是北歐國(guó)家針對(duì)殘疾人群的生存與發(fā)展提出的一種哲學(xué)理念，指盡可能地以符合正常文化的方式建立或維持盡可能符合正常文化的個(gè)人行為和特征。[10]該原則從保障殘疾人正常生存環(huán)境的視角審視社會(huì)對(duì)待殘疾人的方式，契合了社會(huì)民主運(yùn)動(dòng)對(duì)平等人權(quán)的追求。這一思潮的傳播影響了美國(guó)的社會(huì)改革運(yùn)動(dòng)，直接導(dǎo)致了“去機(jī)構(gòu)化”（deinstitutionalization）運(yùn)動(dòng)的出現(xiàn)?！叭C(jī)構(gòu)化”旨在減少那些為殘疾兒童和成年人提供住宿、教育、治療或其他服務(wù)的“專門機(jī)構(gòu)”，因?yàn)檫@些專門機(jī)構(gòu)常常處于被隔離的狀態(tài)，異于正常文化。因此，“去機(jī)構(gòu)化”運(yùn)動(dòng)就是要減少這種專門機(jī)構(gòu)被隔離于正常社會(huì)之外的弊端?！罢；彼汲焙汀叭C(jī)構(gòu)化”運(yùn)動(dòng)是關(guān)注殘疾人生存狀況和社會(huì)環(huán)境的改變而進(jìn)行的社會(huì)改革，深刻影響了人們對(duì)教育環(huán)境中殘疾人的認(rèn)識(shí)。把殘疾兒童安置在專門的特殊教育學(xué)校中，使得殘疾兒童無法平等地融入主流教育環(huán)境，是不是公平？是不是利于殘疾兒童的發(fā)展？對(duì)這些問題的反思促使人們開始改變?cè)瓉淼奶厥饨逃龑?shí)踐，將殘疾兒童送去普通學(xué)校，與普通兒童一起接受教育。這種運(yùn)動(dòng)在北美國(guó)家被稱之為“回歸主流”（mainstreaming），在以英國(guó)為代表的歐洲國(guó)家則被稱之為“一體化”（integration），也就由此開啟了美國(guó)兒童融合教育的實(shí)踐探索。[11]

（二）《殘疾兒童早期教育援助法》首次為學(xué)前殘疾兒童教育正式立法

伴隨著“回歸主流”運(yùn)動(dòng)的開展，美國(guó)聯(lián)邦政府也開始通過立法保障殘疾兒童的受教育權(quán)。1968年，美國(guó)聯(lián)邦政府頒布《殘疾兒童早期教育援助法（90-538公法）》（Handicapped Childrens Early Education Assistance Act），這是第一個(gè)明確體現(xiàn)殘疾兒童學(xué)前教育重要性的聯(lián)邦法案，旨在為0～6歲殘疾兒童提供資金，為學(xué)前特殊教育的開展建設(shè)現(xiàn)代化設(shè)施，同時(shí)促進(jìn)關(guān)于殘疾兒童早期教育的研究項(xiàng)目。作為一部專門為殘疾兒童立法的正式法案，《殘疾兒童早期教育援助法》不依附其他任何法案而自成體系，致力于探索和建立適合殘疾兒童的學(xué)前教育模式與方法，由此建立了名為“首次機(jī)會(huì)網(wǎng)絡(luò)”的實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目和第一個(gè)聯(lián)邦級(jí)別的“殘障兒童早期援助項(xiàng)目”。此外，該法案還明確規(guī)定，政府應(yīng)指派教育專員與公共教育機(jī)構(gòu)及教育組織進(jìn)行合作，通過監(jiān)督評(píng)估保障教育項(xiàng)目的有效實(shí)施，促使學(xué)前殘疾兒童的受教育狀況得到切實(shí)改善，這對(duì)美國(guó)特殊兒童教育的發(fā)展具有非常深遠(yuǎn)的影響。[12]

四、美國(guó)兒童福利的終極價(jià)值追求：實(shí)現(xiàn)全納教育

美國(guó)兒童福利政策最初是為了保障少數(shù)特殊兒童的生存需要，通過對(duì)個(gè)體和家庭的經(jīng)濟(jì)資助得以實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)了狹義的福利概念。隨著研究的深入、認(rèn)識(shí)的提高和實(shí)踐的推進(jìn)，美國(guó)兒童福利的對(duì)象逐漸擴(kuò)展到全體兒童，福利目標(biāo)轉(zhuǎn)為兒童的全面發(fā)展，學(xué)前特殊教育也由此逐漸發(fā)展為全納教育。

（一）國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)促使政府從重視教育機(jī)會(huì)均等轉(zhuǎn)向重視教育過程和結(jié)果均等

20世紀(jì)60至70年代，美國(guó)聯(lián)邦政府制定的兒童福利政策主要針對(duì)處境不利兒童和殘疾兒童，旨在為他們爭(zhēng)取平等的入學(xué)機(jī)會(huì)。隨著科技發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，僅僅滿足入學(xué)機(jī)會(huì)均等的價(jià)值追求無法適應(yīng)時(shí)代要求。1983年，美國(guó)國(guó)家教育優(yōu)異委員會(huì)發(fā)表題為《國(guó)家處在危機(jī)之中：教育改革勢(shì)在必行》的報(bào)告，讓美國(guó)政府和民眾更加清楚地看到國(guó)際間的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，而教育質(zhì)量的下降會(huì)使整個(gè)國(guó)家在國(guó)際上失去競(jìng)爭(zhēng)力，從而影響美國(guó)的未來。[13]與此同時(shí)，在“終身教育”大潮的沖擊下，對(duì)個(gè)體起奠基作用的學(xué)前教育也日益受到各國(guó)的普遍重視。20世紀(jì)80年代以來，美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)學(xué)前教育的重視逐步加大，同時(shí)也開始重新思考教育公平的內(nèi)涵，從關(guān)注教育機(jī)會(huì)均等進(jìn)一步發(fā)展到對(duì)教育過程和結(jié)果均等的重視。

（二）家庭形態(tài)的轉(zhuǎn)變需要政府解決高質(zhì)量學(xué)前保教服務(wù)問題

20世紀(jì)60至70年代，美國(guó)聯(lián)邦政府的福利政策催生了一批“福利族”，他們長(zhǎng)期不勞而獲，成為聯(lián)邦政府面臨的社會(huì)問題?？肆诸D總統(tǒng)上任后進(jìn)行改革，在維護(hù)低收入者利益的基礎(chǔ)上減少了其對(duì)國(guó)家福利救濟(jì)的依賴。福利改革促使更多貧困家庭的母親不得不外出工作以貼補(bǔ)家用。加上女權(quán)運(yùn)動(dòng)的高漲，女性就業(yè)人數(shù)增加，使得傳統(tǒng)的父親外出工作、母親在家照顧的家庭模式越來越難以維持，這直接促發(fā)了家長(zhǎng)對(duì)幼兒教育與保育需求的持續(xù)增長(zhǎng)。

到了20世紀(jì)80年代，未婚生子、高離婚率及同居也使得家庭形態(tài)發(fā)生了進(jìn)一步的改變。單親家庭的孩子越來越多，且大多數(shù)處于貧困線以下。家長(zhǎng)尤其是母親既要照顧子女，又要外出工作，難以承擔(dān)高質(zhì)量早期保教服務(wù)的費(fèi)用。如何為這類家庭提供價(jià)格合理又優(yōu)質(zhì)的學(xué)前保教服務(wù)，成為了美國(guó)政府迫切需要解決的社會(huì)問題。

（三）政府福利改革觀念逐漸轉(zhuǎn)向支持家庭生活質(zhì)量提升和確保每個(gè)孩子成功

1991年，布什總統(tǒng)簽署了《美國(guó)2000年：教育戰(zhàn)略》，提出到2000年美國(guó)所有孩子必須接受學(xué)前教育，以在參加學(xué)校教育之前為學(xué)習(xí)做好準(zhǔn)備。[14]1994年，克林頓總統(tǒng)簽署《2000年目標(biāo)：美國(guó)教育法》，以法律形式明確了今后教育政策的主線是公平與質(zhì)量相統(tǒng)一。[15]1996年，克林頓政府頒布《個(gè)人責(zé)任和工作機(jī)會(huì)協(xié)調(diào)法案》，重點(diǎn)幫助福利受援者加強(qiáng)婚姻關(guān)系，減少非婚生子女，增加雙親家庭子女?dāng)?shù)量，加強(qiáng)父親與子女關(guān)系建設(shè)。后來的小布什政府每年為各州提供數(shù)億美元，設(shè)立和實(shí)施有關(guān)項(xiàng)目來降低非婚生子女出生率，提高已婚家庭子女出生率，[16]同時(shí)鼓勵(lì)增加“維持家庭完整”服務(wù)項(xiàng)目的資金，突出家庭的重要性，強(qiáng)調(diào)兒童保護(hù)的預(yù)防，建立起面向未來的兒童保障體系。1997年的《收養(yǎng)和安全家庭法案》和2006年的《兒童和家庭服務(wù)改善法案》更加重視家庭教育質(zhì)量。2002年的《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法案》更是一部具有重大意義的教育法案，旨在確保美國(guó)所有兒童都能接受公平且高質(zhì)量的教育，殘疾兒童自然也被包括在內(nèi)。[17]2011年的《兒童和家庭服務(wù)改善與創(chuàng)新法案》強(qiáng)調(diào)家庭教育參與及責(zé)任，以確保不斷提升美國(guó)的教育質(zhì)量。2015年的《每一個(gè)學(xué)生都成功法案》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)家庭的職能，認(rèn)為不僅僅是特殊幼兒自身，家庭的每一個(gè)成員都應(yīng)積極主動(dòng)地參與特殊兒童教育，以為每個(gè)特殊幼兒的發(fā)展提供良好的支持與輔助。[18]

奧巴馬政府通過多種舉措進(jìn)一步加強(qiáng)了學(xué)前教育質(zhì)量，具體表現(xiàn)在以下方面：1.設(shè)立“學(xué)前教育挑戰(zhàn)資金”，用于推進(jìn)學(xué)前教育的普及，建立高質(zhì)量的學(xué)前教育標(biāo)準(zhǔn)，并將于今后10年投入100億美元，以支持該項(xiàng)目發(fā)展。為鼓勵(lì)各州高效利用該項(xiàng)目資金，促進(jìn)學(xué)前教育的普及與質(zhì)量提升，美國(guó)國(guó)會(huì)后來將“學(xué)前教育挑戰(zhàn)資金”合并為“聯(lián)邦學(xué)生援助”項(xiàng)目和《財(cái)政責(zé)任法案》的一部分。2.修訂《兒童保育和發(fā)展固定撥款法案》，以保障兒童早期保育的質(zhì)量。3.成立總統(tǒng)早期學(xué)習(xí)委員會(huì)，這是美國(guó)歷史上最高級(jí)別的學(xué)前教育領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，政府干預(yù)的加強(qiáng)不言而喻。4.提高學(xué)前教育師資的地位和待遇，明確學(xué)前教師職業(yè)的重要性，采取相關(guān)措施鼓勵(lì)更多的人參與到學(xué)前教育事業(yè)中來。5.開發(fā)更具針對(duì)性、更高質(zhì)量的培訓(xùn)項(xiàng)目，幫助學(xué)前教師快速提升專業(yè)素養(yǎng)，從而能夠?yàn)楦嗟膬和峁└哔|(zhì)量的、適宜的學(xué)習(xí)體驗(yàn)。[19]隨后的特朗普政府和拜登政府也頒布了針對(duì)家庭和兒童的援助法案，以幫助其更好地應(yīng)對(duì)當(dāng)下的生存和發(fā)展困境?？梢姡绹?guó)歷屆政府頒布的各種法案正逐步踐行保障每個(gè)孩子都能接受高質(zhì)量教育的全納理念。這使得美國(guó)兒童福利政策自20世紀(jì)80年代以來又發(fā)生了新的轉(zhuǎn)變，福利目標(biāo)從支持性轉(zhuǎn)向發(fā)展性，福利性質(zhì)從“殘補(bǔ)型”轉(zhuǎn)向“普惠型”，以實(shí)現(xiàn)全納教育為終極價(jià)值追求。

五、對(duì)我國(guó)的啟示

（一）從對(duì)弱勢(shì)群體的救助走向普惠的受教育權(quán)是兒童福利政策發(fā)展的趨勢(shì)

縱觀美國(guó)兒童福利的發(fā)展演變不難看出，其實(shí)施主體、福利目標(biāo)、福利手段和性質(zhì)均呈現(xiàn)出如下清晰的變化軌跡：福利目標(biāo)從保障性目標(biāo)到支持性目標(biāo)再到發(fā)展性目標(biāo)；福利手段從財(cái)政救助到保護(hù)照顧再到接受教育；福利主體從民間團(tuán)體到政府；福利性質(zhì)由殘疾補(bǔ)償?shù)郊彝ブС衷俚狡栈莅l(fā)展。這不僅是形式上的變化，更是理念上的變化，體現(xiàn)了兒童福利的公益特征。福利對(duì)象從對(duì)殘疾兒童的支持逐漸轉(zhuǎn)向?qū)γ恳晃粌和闹С?，這也不僅僅是數(shù)量上的增加，更體現(xiàn)出對(duì)高質(zhì)量學(xué)前教育于兒童發(fā)展價(jià)值的重視。

反觀我國(guó)兒童福利的發(fā)展，也體現(xiàn)了福利政策發(fā)展的這一必然規(guī)律。1992年，我國(guó)頒布的第一部《九十年代中國(guó)兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》制定的是保障性目標(biāo)。在2001年頒布的《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）》中，保障性目標(biāo)雖然仍然占有較大比重，但是已經(jīng)開始出現(xiàn)支持性目標(biāo)和發(fā)展性目標(biāo)。2010年頒布的《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》則明顯增加了支持性目標(biāo)，保障性目標(biāo)所占比重有所下降。到2021年的《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2021—2030年）》，發(fā)展性目標(biāo)更是顯著增多，體現(xiàn)了與美國(guó)兒童福利政策相同的目標(biāo)發(fā)展趨勢(shì)。2021年發(fā)布的《中國(guó)兒童福利與保護(hù)政策報(bào)告》也顯示我國(guó)在未成年人保護(hù)、兒童福利、兒童健康、兒童教育等多個(gè)領(lǐng)域取得了顯著進(jìn)展。[20]可見，兒童在國(guó)家戰(zhàn)略中已經(jīng)被置于更重要的位置。不過，同時(shí)也不難看出，我國(guó)的兒童福利政策還聚焦在兒童保護(hù)、兒童健康等狹義的福利內(nèi)容上，對(duì)兒童教育的關(guān)注仍然主要集中在教育機(jī)會(huì)均等問題上，還沒有真正實(shí)現(xiàn)從重經(jīng)濟(jì)援助到重教育權(quán)利的轉(zhuǎn)變，這是我國(guó)兒童福利政策今后發(fā)展的方向。

（二）政府應(yīng)不斷強(qiáng)化和切實(shí)承擔(dān)促進(jìn)兒童融合教育發(fā)展的主體責(zé)任

從兒童福利的角度看美國(guó)兒童融合教育的發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)美國(guó)聯(lián)邦政府給了其強(qiáng)有力的支持，不僅是充足的經(jīng)濟(jì)支持，更重要的是立法保障，使得經(jīng)濟(jì)支持得以落實(shí)，這對(duì)我國(guó)兒童福利與融合教育的發(fā)展具有重要的借鑒意義。

1. 政府應(yīng)不斷強(qiáng)化對(duì)兒童融合教育發(fā)展的主體責(zé)任。

美國(guó)聯(lián)邦政府在20世紀(jì)初便開始承擔(dān)對(duì)殘疾兒童的救助責(zé)任，到20世紀(jì)50至60年代更是開始通過立法對(duì)兒童融合教育予以支持。這種自上而下的政策支持往往優(yōu)于自下而上的努力，因此美國(guó)的兒童融合教育取得了顯著成效。我國(guó)兒童融合教育尚未在全國(guó)普及，僅有為數(shù)不多的省份和地區(qū)在探索不同的融合教育模式，政府在不同模式中的支持程度存在差異，所以取得的成效也不同。有的地方對(duì)特殊需要兒童每年每生給予1萬元的資金支持，有的地方則主要借助社會(huì)組織的支持實(shí)施融合教育，政府并沒有參與其中?？梢姡覈?guó)政府還有必要不斷強(qiáng)化自己在兒童融合教育發(fā)展中的主體責(zé)任。

2. 通過立法強(qiáng)制保障政府經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位。

美國(guó)的兒童福利與融合教育之所以能發(fā)展成熟，得益于聯(lián)邦政府頻繁出臺(tái)的各種法案和修訂法案，通過立法手段強(qiáng)制保障各種支持落實(shí)到位。我國(guó)雖然也出臺(tái)了相應(yīng)支持政策，但是各地政府由于諸多原因并未落實(shí)到位，也沒有相應(yīng)法律強(qiáng)制執(zhí)行，這必然影響兒童融合教育的實(shí)踐開展。在教育法治化進(jìn)程中，我國(guó)關(guān)于學(xué)前教育的立法到目前為止仍然僅頒布了草案，關(guān)于兒童融合教育的立法工作可能還需要更長(zhǎng)的時(shí)間。因此，我們需要不斷呼吁和努力，期待教育法治化時(shí)代的到來，如此兒童融合教育才能快速發(fā)展。[21]

3. 學(xué)界的專業(yè)研究是政策法規(guī)出臺(tái)的依據(jù)。

從美國(guó)兒童福利和融合教育的發(fā)展歷史來看，學(xué)術(shù)研究在這一過程中起了至關(guān)重要的推動(dòng)作用。最典型的就是“佩里學(xué)前教育計(jì)劃”和《科爾曼報(bào)告》，通過大量的調(diào)查數(shù)據(jù)和縱向研究，證明了兒童早期教育對(duì)成人后的發(fā)展至關(guān)重要。這為政府出臺(tái)相關(guān)政策提供了科學(xué)有力的專業(yè)支持。我國(guó)尚缺乏類似的橫向研究和縱向研究，未能對(duì)已經(jīng)開展的地方探索進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)期的跟蹤研究，從而也就不能為政府出臺(tái)更為強(qiáng)有力的兒童融合教育政策提供科學(xué)支持，也無法增進(jìn)社會(huì)對(duì)兒童融合教育的接納度，這是我國(guó)政府和學(xué)界今后應(yīng)共同彌補(bǔ)的不足之處。

（三）兒童福利的終極價(jià)值追求應(yīng)是保證所有兒童享有平等的受教育權(quán)

美國(guó)兒童福利發(fā)展的一個(gè)重要轉(zhuǎn)變是從狹義的福利轉(zhuǎn)向兒童的受教育權(quán)。把教育作為兒童最根本的福利，有其合理性。首先，它符合“授人以魚不如授人以漁”的助人思想。對(duì)特殊需要兒童的經(jīng)濟(jì)援助只能解決一時(shí)和當(dāng)下的生存問題，唯有教育才能為其一生的發(fā)展提供終身保障。其次，它滿足了人發(fā)展的不同層次的需要。按照馬斯洛需要層次理論，經(jīng)濟(jì)支持滿足的是人的生理需要，在生理需要得到滿足后，人開始追求更高級(jí)的需要，受教育權(quán)的滿足正是對(duì)特殊需要兒童愛的需要和被尊重需要的滿足。最后，把教育作為一種福利，最終回歸了教育的公益性，這是教育的本質(zhì)和功能的內(nèi)在要求，是教育作為公共服務(wù)領(lǐng)域的基本屬性所決定的，也是當(dāng)今國(guó)際教育發(fā)展的主要趨勢(shì)，體現(xiàn)了社會(huì)公平，關(guān)乎民生福祉。因此，我國(guó)應(yīng)進(jìn)一步把保證所有兒童享有平等的受教育權(quán)納入兒童福利中。

（四）未來的兒童融合教育應(yīng)秉持“大融合”的全納理念

社會(huì)學(xué)家從功能主義出發(fā)將社會(huì)福利分為“補(bǔ)救型”和“制度型”兩種，前者的服務(wù)對(duì)象主要是弱勢(shì)群體，后者則強(qiáng)調(diào)為全體社會(huì)成員服務(wù)。據(jù)此，作為一種福利的教育亦可以分為兩種：一是“選擇型”教育福利，從事實(shí)上的教育不公平狀態(tài)和促進(jìn)教育的整體效用考慮，傾斜性地為弱勢(shì)群體提供福利服務(wù)，保障其受教育權(quán)落到實(shí)處。二是“普惠型”教育福利，強(qiáng)調(diào)所有社會(huì)成員都有權(quán)享有一定年限或某種類型的教育，并通過一定的制度設(shè)計(jì)保證其教育機(jī)會(huì)。采用何種類型的教育福利，與國(guó)家的政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)文化等因素密切相關(guān)。[22]美國(guó)兒童福利從“補(bǔ)救型”轉(zhuǎn)向“制度型”，其教育福利也從“選擇型”向“普惠型”轉(zhuǎn)變。

我國(guó)的兒童融合教育并非是從兒童福利事業(yè)中產(chǎn)生和發(fā)展起來的，而是在普通學(xué)前教育基本達(dá)到普及普惠的基礎(chǔ)上，開始更多關(guān)注特殊兒童的學(xué)前教育需要的結(jié)果。這與美國(guó)兒童融合教育的發(fā)展路徑不同?？梢哉f，我國(guó)當(dāng)下討論的兒童融合教育實(shí)質(zhì)是一種狹義的“融合”教育，僅限于特殊兒童。隨著對(duì)人之本性的認(rèn)識(shí)的深化，人們將會(huì)逐漸認(rèn)識(shí)到，每一個(gè)個(gè)體都是特殊的，都是不完善的，由此每個(gè)人都有其特殊的發(fā)展需求，也就決定了每個(gè)人在某方面屬于“弱勢(shì)”群體。這使得“融合”的概念有必要隨之?dāng)U展為“大融合”的概念，不僅包括特殊教育與普通教育的融合，而且包括城鄉(xiāng)之間的融合、性別之間的融合、個(gè)體間性格的融合、不同發(fā)展程度的融合，等等。融合教育的對(duì)象也將不再聚焦于某些有身心殘疾的特殊兒童，而是關(guān)注每一位有特殊發(fā)展需要的兒童，也即關(guān)注當(dāng)下的每一位兒童，這正是高質(zhì)量學(xué)前教育所追求的目的。因此，狹義的兒童融合教育會(huì)逐漸被優(yōu)質(zhì)的普通兒童教育所取代。無論身心是否有殘疾障礙，每個(gè)個(gè)體都是獨(dú)一無二的，未來的學(xué)前教育一定是秉持“大融合”的全納理念，能滿足每個(gè)兒童發(fā)展需要的高質(zhì)量學(xué)前教育。

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Abstract： American child welfare has made great progresses historically. Its object has been expanded from family abused children to disabled children to disadvantaged children and every child. The main body of child welfare has transferred from the private to the government for whom legislation has been the most important approach to implement child welfare policy. The focus of child welfare has changed from financial aid to education services whose philosophy has been from separation to integration to inclusiveness. These historical changes mean that inclusive education for every child should be part of child welfare for the right on education is the greatest benefit to children. Chinese government should take the responsibility to develop child welfare and inclusive education， of which the ultimate form can only be universal education for all children.

Key words： child welfare， integrated education， inclusive education， the right on education

（責(zé)任編輯：趙南）