嚴文俊

（廣州商學(xué)院 法學(xué)院，廣東 廣州 511363）

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干問題的決定》明確指出，“加強對法律實施的監(jiān)督。保證行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到依法正確行使”，特別強調(diào)了法律實施監(jiān)督在法治建設(shè)中的重要作用。法律實施監(jiān)督的基本目標(biāo)在于對法律實施過程中的合法行為做出確認和保障，并對違法行為做出約束和匡正，以此推動法律的統(tǒng)一、正確實施。法律實施是一種專業(yè)性很強的活動，它要求法律實施主體必須做到準(zhǔn)確認定案件事實、正確適用法律規(guī)范，并嚴格遵循法律程序辦理案件。然而，在如何認定事實、理解規(guī)范、遵循法律程序的問題上，監(jiān)督者和被監(jiān)督者難免會產(chǎn)生意見分歧。只有解決好法律實施中的監(jiān)督爭議，才能夠有效提升監(jiān)督活動的質(zhì)量和水平，進而推動憲法和其他法律的正確實施。

在既有研究中，學(xué)者們通常立足于憲法學(xué)、行政法學(xué)、訴訟法學(xué)角度展開對監(jiān)督爭議解決機制的討論。①在法律實施監(jiān)督這個主題之下，學(xué)者們往往圍繞著人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督等具體的監(jiān)督形式展開討論，因此討論的內(nèi)容大多局限于部門法學(xué)，較少涉足對法律實施監(jiān)督的一般原理的分析。蔣清華：《支持型監(jiān)督：中國人大監(jiān)督的特色及調(diào)適——以全國人大常委會備案審查為例》，《中國法律評論》2019年第4期；秦前紅、陳家勛：《論行政執(zhí)法外部監(jiān)督中正式監(jiān)督機關(guān)的確立》，《行政法學(xué)研究》2022年第1期；黃明濤：《法律監(jiān)督機關(guān)——憲法上人民檢察院性質(zhì)條款的規(guī)范意義》，《清華法學(xué)》2020年第4期；肖建國：《民事程序構(gòu)造中的檢察監(jiān)督論綱——民事檢察監(jiān)督理論基礎(chǔ)的反思與重構(gòu)》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2020年第1期；余釗飛：《“四大檢察”與執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系之構(gòu)建》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報）》2021年第1期。事實上，如何在法律實施監(jiān)督活動中構(gòu)建公平合理的監(jiān)督爭議解決機制，同樣是一個非常重要的法理學(xué)問題。

首先，監(jiān)督解決爭議機制應(yīng)當(dāng)符合程序正義的價值取向。程序正義作為法的基本價值，它要求程序參與者遵循正當(dāng)法律程序，通過平等協(xié)商的方式得出合理的爭議解決方案。在監(jiān)督爭議解決過程中，同樣離不開監(jiān)督者和被監(jiān)督者的溝通互動，它有助于減少監(jiān)督者的偏見，從而實現(xiàn)對被監(jiān)督者獨立依法辦事的尊重。其次，在尊重程序正義的前提下，我們還應(yīng)當(dāng)通過監(jiān)督爭議解決機制，最大限度地提升監(jiān)督成效。就此而言，一種公平合理的監(jiān)督正義解決機制，應(yīng)當(dāng)有助于監(jiān)督者依法行使監(jiān)督權(quán)，糾正法律實施活動中的違法行為，推動法律實施體制的規(guī)范化運行。

從以上兩點可以看出，對監(jiān)督爭議解決的研究并非局限于人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、訴訟監(jiān)督中間的某一種監(jiān)督類型，而涉及對“監(jiān)督爭議解決應(yīng)當(dāng)如何進行”這個一般性問題的思考。由此可見，我們?nèi)杂斜匾摬块T法的框架，從法理學(xué)的一般理論出發(fā)，對法律實施過程中的監(jiān)督爭議解決做出分析和探討。因此，本文試圖立足本國的制度現(xiàn)狀，從程序正義的視角出發(fā)，挖掘監(jiān)督爭議解決機制背后的法律理念，并據(jù)此對監(jiān)督爭議解決機制做出制度完善。

一、法律實施監(jiān)督中的監(jiān)督爭議

（一）法律實施監(jiān)督的概念分析

法律實施是與法律制定相對應(yīng)的概念，指憲法法律規(guī)范的要求通過執(zhí)法、司法、守法等各種形式在社會生活中得以運用和實現(xiàn)的活動。②張文顯主編《法理學(xué)》，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社，2018，第242頁。法律實施監(jiān)督指的是擁有法律監(jiān)督權(quán)的專門機構(gòu)，依法對執(zhí)法、司法、守法等活動的合法性進行的監(jiān)督。③《法理學(xué)》編寫組：《法理學(xué)》（第二版），高等教育出版社、人民出版社，2020，第352頁。法律實施監(jiān)督既是國家的監(jiān)督制度的組成部分，又具有一定的特殊性。就此而言，只有事先對法律實施監(jiān)督和其他類型的監(jiān)督做出區(qū)別，進而揭示法律監(jiān)督的本質(zhì)特征，我們才能夠?qū)Ψ蓪嵤┍O(jiān)督中的監(jiān)督爭議做出明確的分析和定位。

法律實施監(jiān)督不同于政治監(jiān)督。其一，從監(jiān)督目的看，法律實施監(jiān)督以維護法律的正確實施和統(tǒng)一適用為目標(biāo)，而政治監(jiān)督的目的在于保證政治權(quán)力的有序運行；其二，從監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)看，法律實施監(jiān)督以法律規(guī)范為監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，強調(diào)嚴格依法辦事，而政治監(jiān)督以政治統(tǒng)治之需要作為監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)；其三，從監(jiān)督方式來看，法律實施監(jiān)督的規(guī)范化程度較高，監(jiān)督權(quán)的行使必須遵循法律所規(guī)定的步驟和程序，而政治監(jiān)督則不需遵循法律程序來進行。④鐘海讓：《法律監(jiān)督論》，法律出版社，1993，第20頁。就此而言，常見的其他形式的政治監(jiān)督包括黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、輿論監(jiān)督，等等，它們的監(jiān)督目的、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督方式都和法律實施監(jiān)督存在著顯著區(qū)別。特別是從監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)這一項來看，政治監(jiān)督中的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不僅僅包括法律，還包括黨的紀(jì)律、組織章程、領(lǐng)導(dǎo)干部的職業(yè)倫理等。因此，政治監(jiān)督所包含的問題比較復(fù)雜，包含了黨紀(jì)問題、職業(yè)倫理問題、政治忠誠問題，等等，不能籠統(tǒng)歸結(jié)為法律問題。

法律實施監(jiān)督中的監(jiān)督爭議必須立足于法律問題展開，這是法律實施監(jiān)督和政治監(jiān)督的實質(zhì)區(qū)別所在。而在圍繞著法律問題進行的監(jiān)督活動中，我們還需要對監(jiān)察監(jiān)督和法律實施監(jiān)督做出區(qū)分。監(jiān)察監(jiān)督關(guān)注的是國家機關(guān)公職人員個人的職務(wù)違法犯罪行為，譬如貪污、受賄、瀆職，等等，監(jiān)察委作為監(jiān)督主體，應(yīng)當(dāng)依法對以上職務(wù)違法行為展開調(diào)查，追究違法者的行政法律責(zé)任或刑事法律責(zé)任。法律實施監(jiān)督關(guān)注的并非個人的職務(wù)違法犯罪問題，而是關(guān)注以國家機關(guān)的名義進行的法律實施活動是否具備合法性的問題，它關(guān)注的是行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)是否做到了依法辦事。就此而言，行政機關(guān)的執(zhí)法活動、司法機關(guān)的審判活動、檢察機關(guān)的追訴活動、監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查活動構(gòu)成了法律實施監(jiān)督的主要內(nèi)容。

（二）監(jiān)督爭議的類型

法律實施監(jiān)督中的監(jiān)督爭議，通?？梢苑譃橐韵氯N類型。

首先，案件事實認定的爭議。案件事實不同于生活事實，它是人們將既定事實歸入法律規(guī)范所形成的產(chǎn)物。因此，案件事實認定以人們對實體法的理解為前提，其中包含著法律判斷。比如說，當(dāng)事人雙方就商品買賣達成口頭合意，通常能夠用來證明“合同成立”這一案件事實的存在，就此而言，如何理解民法上的“合同成立”概念就成了判斷案件事實存在的關(guān)鍵。如果監(jiān)督關(guān)系雙方對合同的成立要件持有不同理解，就會產(chǎn)生監(jiān)督爭議。此外，案件事實的認定也與程序法息息相關(guān)。從程序法的角度來看，案件事實就是通過證據(jù)證明的證據(jù)事實。證據(jù)事實的認定取決于證據(jù)運用的過程，其中包含了訴訟主體舉證、質(zhì)證、認證的思維活動。為了確定證據(jù)的可采納性和證據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性，訴訟主體需要兼具充足的法律知識和良好的邏輯推理能力。①張利兆：《法律監(jiān)督說理及其實踐要素分析》，《法律方法與法律思維》2007年第00期，第29頁。在法律監(jiān)督活動中，監(jiān)督雙方對案件事實的證明可能會產(chǎn)生爭議。如果承擔(dān)法律實施職能的被監(jiān)督者的法律意識比較淡薄，將有瑕疵的證據(jù)作為認定案件事實的依據(jù)，就很有可能導(dǎo)致冤假錯案的出現(xiàn)。為了避免法律實施活動中可能存在的案件事實認定錯誤，法律監(jiān)督機關(guān)的工作人員必須熟悉法律規(guī)定，具備良好的法律素養(yǎng)。

其次，法律適用問題的爭議。法律適用往往離不開解釋，解釋以法律文本為解釋對象。不同于自然世界的客觀事實，法律文本承載著對人的行為的正當(dāng)性評價。正如拉倫茨所指出的那樣，人們之所以對制定法本文的精確含義一再產(chǎn)生疑問，首要的原因在于制定法使用的日常語言不同于數(shù)理邏輯和科學(xué)性語言，前者往往包含了帶有彈性的措辭，其含義隨情況、所指的事件、言說的關(guān)聯(lián)脈絡(luò)等因素的變化而變化。②［德］卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，黃家鎮(zhèn)譯，商務(wù)印書館，2020，第393頁。朱慶育教授也指出，法律解釋活動并非從旁觀者視角出發(fā)的觀察活動，而是敏感于法律文本規(guī)范意旨的說理活動。③朱慶育：《民法總論》，北京大學(xué)出版社，2013，序言，第2頁。對法律文本規(guī)范意旨的理解，沒有一個自然科學(xué)式的標(biāo)準(zhǔn)答案，難免會存在意見分歧。因此，法律監(jiān)督實施中的監(jiān)督爭議正是圍繞著不同的解釋可能性展開的。一個常見的現(xiàn)象是，被監(jiān)督者為了說明自己做到了嚴格依法履職，往往會在各種解釋中尋找一個對自己有利的解釋；而監(jiān)督者為了對被監(jiān)督者依法辦事做出督促，通常也會對法律文本進行解釋，此種解釋可能不同于被監(jiān)督者做出的解釋。所以，在法律實施監(jiān)督活動中，法律適用問題的爭議難以避免。

再次，程序性問題的爭議。國家機關(guān)的法律實施活動既需要符合實體法的規(guī)定，也必須符合法律程序的要求。依照季衛(wèi)東教授的定義，法律程序是指“按照一定的順序、方式和步驟來作出法律決定的過程”①季衛(wèi)東：《法律程序的意義——對中國法制建設(shè)的另一種思考》，《中國社會科學(xué)》1993年第1期，第85頁。。法律程序不僅是形成法律決定的手段，它還具有獨立的存在意義。這體現(xiàn)為法律程序提供了多方參與的決策機制，程序的設(shè)置削弱了法律實施活動的獨斷性，增強了法律實施活動的參與性和協(xié)商性。就此而言，在法律實施的各個環(huán)節(jié)，行政機關(guān)、司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)作為程序的主持者，都應(yīng)當(dāng)嚴格遵循法律程序設(shè)置的方式、步驟來做出法律決定。最典型的是在刑事審判中，法官在對被告人做出宣判之前，必須經(jīng)過開庭審理，給被告人提供充分的辯護機會。通常來說，只有嚴格遵循法律程序做出的法律決定，才能夠?qū)Ξ?dāng)事人產(chǎn)生法律效力。所以，程序性問題也是法律實施監(jiān)督的重要內(nèi)容之一。為了提升法律實施活動的法治化水平，監(jiān)督者有必要對被監(jiān)督者的程序違法行為做出審查和糾正，從而避免被監(jiān)督者在案件處理過程中濫用權(quán)力，隨意侵犯當(dāng)事人的合法權(quán)益。就此而言，如果監(jiān)督關(guān)系雙方對于程序性問題存在異議，也需要通過監(jiān)督爭議解決機制來予以應(yīng)對。

二、爭議的現(xiàn)有解決方式及其弊端

通過上述分析中可以得知，法律實施監(jiān)督過程中存在著各種各樣的監(jiān)督爭議。為了妥善處理監(jiān)督爭議，國家通過法律法規(guī)和司法解釋設(shè)置了多種監(jiān)督爭議解決機制，覆蓋了人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督等多種監(jiān)督類型。就此而言，我們有必要立足于我國的現(xiàn)行法律規(guī)范，對諸種監(jiān)督類型中的監(jiān)督爭議解決機制做出類型化的梳理，從而揭示現(xiàn)有制度中存在的弊端。

（一）人大監(jiān)督中的監(jiān)督爭議解決機制

各級人大常委會對其他國家機關(guān)進行法律實施監(jiān)督，是《中華人民共和國憲法》（簡稱《憲法》）、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（簡稱《地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法》）賦予人大的監(jiān)督職權(quán)。在人大監(jiān)督的工作進程中，如果監(jiān)督者和被監(jiān)督者對案件事實認定、法律適用、程序性問題產(chǎn)生了爭議，就有必要通過質(zhì)詢制度解決監(jiān)督爭議。

我國對于人大質(zhì)詢制度有明確的法律規(guī)定。首先，《憲法》第七十三條規(guī)定，全國人大代表在全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會的會議召開期間，有權(quán)對國務(wù)院、國務(wù)院各部委提出質(zhì)詢案，受質(zhì)詢機關(guān)對此必須做出答復(fù)。其次，《地方人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第二十八條、第四十七條規(guī)定，地方各級人民代表大會的人大代表和地方各級人民代表大會常務(wù)委員會的組成人員可以通過聯(lián)名的方式，對本級政府及其職能部門、人民法院、人民檢察院提出質(zhì)詢案，受質(zhì)詢機關(guān)有義務(wù)做出口頭答復(fù)或書面答復(fù)。如果受質(zhì)詢機關(guān)采取了口頭答復(fù)的方式，提質(zhì)詢案的代表有權(quán)列席會議并發(fā)表意見；而如果受質(zhì)詢機關(guān)采取了書面答復(fù)的方式，應(yīng)由主席團或主任會議將答復(fù)情況印發(fā)給提質(zhì)詢案的代表。再次，《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（簡稱《監(jiān)督法》）第三十七條規(guī)定，如果提質(zhì)詢案的常務(wù)委員會過半數(shù)成員對答復(fù)情況不滿意，可以提出要求，經(jīng)委員長會議或主任會議決定，由受質(zhì)詢機關(guān)再做答復(fù)。由此不難看出，人大質(zhì)詢制度的顯著優(yōu)點在于尊重了受質(zhì)詢機關(guān)的意見表達。這有助于通過監(jiān)督關(guān)系雙方通過平等溝通的方式凝聚共識，督促受質(zhì)詢機關(guān)深入反思自身行為的合法性，進而努力提升依法辦事的質(zhì)量和水平。

然而，人大質(zhì)詢制度遠非盡善盡美，還存在需要加以改善的缺陷。首先，人大質(zhì)詢制度中規(guī)定質(zhì)詢案必須由人大代表聯(lián)名提出，這無疑需要溝通、聯(lián)絡(luò)的時間，然而，法律并未對人大代表的聯(lián)絡(luò)期間做出明確規(guī)定，這就難免會出現(xiàn)因聯(lián)名人數(shù)不足而中途放棄質(zhì)詢的情況，致使其他國家機關(guān)的違法行為得不到及時有效的監(jiān)督和糾正。其次，人大質(zhì)詢制度中還規(guī)定質(zhì)詢案必須在會議期間提出，而各級人大及其常委會開會的次數(shù)、時間都極其有限，而且還需要對其他的政治、經(jīng)濟、社會事務(wù)做出審議和表決，因此質(zhì)詢案很難被安排到會議期間去。①李伯鈞：《人大質(zhì)詢九問》，《人大研究》2017年第11期，第37頁。所以，各級人民代表大會及其常務(wù)委員會對其他國家機關(guān)的監(jiān)督難免是臨時性、非常態(tài)化的，難以在法治建設(shè)中的每個環(huán)節(jié)督促被監(jiān)督者依法辦事。由此可見，要增強人大監(jiān)督的權(quán)威性，國家還需通過立法途徑設(shè)置更具體、嚴密的程序規(guī)范。

（二）行政監(jiān)督中的監(jiān)督爭議解決機制

各級政府對所屬的工作部門和下級人民政府實行行政監(jiān)督，是《憲法》《地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法》賦予各級政府的監(jiān)督職權(quán)。在行政監(jiān)督的工作進程中，如果監(jiān)督者和被監(jiān)督者對案件事實認定、法律適用、程序性問題產(chǎn)生了爭議，則需要通過行政復(fù)議制度解決監(jiān)督爭議。就此而言，《中華人民共和國行政復(fù)議法》（簡稱《行政復(fù)議法》）第一條明確規(guī)定，行政復(fù)議的目的在于“保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”。所以，我們必須立足于《行政復(fù)議法》相關(guān)規(guī)定，闡明行政監(jiān)督爭議解決的制度現(xiàn)狀和存在的問題。

《行政復(fù)議法》第二十二條、第二十三條對監(jiān)督爭議的解決步驟做出了具體的法律規(guī)定。首先，《行政復(fù)議法》第二十二條規(guī)定，行政復(fù)議原則上采取書面審查的方法，但是，經(jīng)申請人、行政復(fù)議機關(guān)的法制工作機構(gòu)提議，行政復(fù)議機關(guān)可以對有關(guān)組織和人員進行調(diào)查，并聽取申請人、被申請人、第三人的意見。而且，《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》（簡稱《行政復(fù)議法實施條例》）第三十三條還補充規(guī)定，“對于重大、復(fù)雜的案件，申請人提出要求或者行政復(fù)議機構(gòu)認為必要時，可以采取聽證方式審理”。這意味著，行政復(fù)議的參加者可以通過協(xié)商對話的方式解決行政爭議。其次，《行政復(fù)議法》第二十三條設(shè)置了被申請人的書面答復(fù)義務(wù)，該條款規(guī)定行政復(fù)議機關(guān)的法制工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將行政復(fù)議申請書副本或者申請筆錄復(fù)印件發(fā)送給被申請人，被申請人應(yīng)當(dāng)在十日內(nèi)做出書面答復(fù)，并提供做出具體行政行為的證據(jù)、法律依據(jù)以及其他材料。不難發(fā)現(xiàn)，面對不同的法律訴求時，《行政復(fù)議法》《行政復(fù)議法實施條例》的相關(guān)規(guī)定有助于明確行政復(fù)議機關(guān)、申請人、被申請人各自的權(quán)利義務(wù)，引導(dǎo)各方通過平和理性的方式解決行政爭議，提升行政機關(guān)依法辦事的水平。

然而，行政監(jiān)督中的爭議解決機制也存在著明顯的缺陷。首先，它無法保障行政復(fù)議申請人最低限度的程序權(quán)利。根據(jù)《行政復(fù)議法》第二十二條、《行政復(fù)議法實施條例》第三十三條，面對申請人和行政復(fù)議機關(guān)的法制工作機構(gòu)提出的調(diào)查或聽證要求，法律規(guī)定行政復(fù)議機關(guān)“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”啟動調(diào)查程序或聽證程序。換言之，行政復(fù)議機關(guān)在復(fù)議程序中享有極大的自由裁量權(quán)，可以自主決定行政爭議的處理流程。因此，行政復(fù)議程序的運行也體現(xiàn)出了較強的管理主義色彩，申請人甚至無法利用最低限度程序權(quán)利來對抗被申請人，從而捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。②章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》（第二版）（上下冊），法律出版社，2014，第723頁。其次，《行政復(fù)議法》第二十二條、第二十三條所確立的書面審理原則，也不利于保障行政復(fù)議案件處理的公正性。在行政復(fù)議程序中，申請人和被申請人難以通過充分的辯論、質(zhì)證來化解行政爭議。這使得行政復(fù)議產(chǎn)生了“暗箱操作”的色彩，既不能為申請人提供充分的說理機會，也不能為保證被申請人充分、有效的參與。①龐雷：《行政復(fù)議化解行政爭議類型化研究》，《行政法學(xué)研究》2021年第4期，第118頁。

（三）檢察監(jiān)督中的監(jiān)督爭議解決機制

我國《憲法》、《中華人民共和國檢察院組織法》（簡稱《檢察院組織法》）明確規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，人民檢察院對訴訟活動、生效法律文書、監(jiān)獄與看守所的執(zhí)法活動享有監(jiān)督權(quán)，由此確定了人民檢察院在法律實施監(jiān)督中的主體地位。此外，《中華人民共和國民事訴訟法》（簡稱《民事訴訟法》）、《中華人民共和國刑事訴訟法》（簡稱《刑事訴訟法》）、《中華人民共和國行政訴訟法》（簡稱《行政訴訟法》）及配套的司法解釋對于監(jiān)督爭議解決做出了具體規(guī)定。因此，要厘清檢察監(jiān)督中的監(jiān)督爭議解決機制的制度樣態(tài)和存在的問題，我們也應(yīng)當(dāng)從相關(guān)法律規(guī)定的分析開始。

我國關(guān)于監(jiān)督爭議解決的法律規(guī)定可以分為人大制定的法律和司法解釋兩種類型。首先，我國的《民事訴訟法》《刑事訴訟法》《行政訴訟法》都設(shè)置了作為監(jiān)督爭議解決機制的檢察建議制度?！睹袷略V訟法》第二百零八條、《行政訴訟法》第九十三條規(guī)定，地方各級人民檢察院對于同級人民法院的生效判決，發(fā)現(xiàn)其中存在事實認定不清、法律適用錯誤、程序違法等情況的，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議。刑事訴訟中的情況略有不同，根據(jù)《刑事訴訟法》第二百五十四條，對于刑事判決的糾正只能訴諸抗訴和提起再審的方式，而不可以通過檢察建議的方式啟動，可見刑事判決的監(jiān)督是剛性的，并不具有協(xié)商性。不過，即便在刑事訴訟中，檢察建議仍然適用于其他訴訟環(huán)節(jié)?！缎淌略V訟法》第一百一十三條、第二百六十六條、第二百六十七條、第二百七十三條、第二百七十四條對于偵查監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督做出了明確規(guī)定，人民檢察院可以對公安機關(guān)、人民法院、監(jiān)獄看守所提出書面意見，督促其他國家機關(guān)依法做出立案決定、監(jiān)外執(zhí)行決定和減刑決定。

其次，最高人民檢察院出臺的司法解釋對于檢察建議制度做出了進一步的細化。最高人民檢察院于2019 年發(fā)布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十九條、第二十條規(guī)定，被建議單位應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議后兩個月之內(nèi)進行處理；對于就社會影響力較大、具有典型性的事項而撰寫的檢察建議書，可以抄送同級黨委、人大、政府、紀(jì)委監(jiān)察機關(guān)或者被建議單位的上級機關(guān)。與此同時，這份司法解釋的第二十三條、第二十四條、第二十五條還規(guī)定，當(dāng)被建議單位對檢察建議提出異議時，檢察官應(yīng)當(dāng)對檢察建議進行復(fù)核，如果檢察建議存在錯誤，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)檢察長做出修改、撤回檢察建議的決定；而如果檢察建議正確無誤，則應(yīng)當(dāng)維持檢察建議并說明理由。此外，人民檢察院可以通過詢問、走訪、不定期會商、召開聯(lián)席會議的方式督促被建議單位落實檢察建議，還可以通報被建議單位的上級機關(guān)，使之督促其依法辦事。在符合公益訴訟條件的情況下，人民檢察院也有權(quán)對不予整改、整改不到位的單位提起公益訴訟。

從對檢察建議制度的分析中可以看出，與人大監(jiān)督、行政監(jiān)督相比，檢察監(jiān)督中包含了比較健全的溝通協(xié)商機制，有助于促進監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間通過平等對話解決法律實施過程中的意見分歧。然而，這樣的制度安排也并非十全十美，并不足以在每一個案件中督促被監(jiān)督者依法辦案。原因在于，法律并沒有對違反每一類檢察建議的法律后果做出明確規(guī)定。對此，有學(xué)者把檢察建議分為三種類型，分別是公益訴訟型、訴訟監(jiān)督型、社會治理型。①黃文藝、魏鵬：《國家治理現(xiàn)代化視野下檢察建議制度研究》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2020年第11期，第187頁。公益訴訟型檢察建議的強制性最為突出，因為如果行政機關(guān)不落實檢察建議，檢察機關(guān)就有權(quán)對被監(jiān)督單位提起公益訴訟。如果行政機關(guān)在公益訴訟中敗訴，那么法院就可以強制行政機關(guān)糾正其違法行為，落實檢察建議的要求。所以，公益訴訟型檢察建議的實效通常是比較好的。然而，對于后兩種類型的檢察建議來說，法律并沒有針對檢察建議被違背的情況，設(shè)置相關(guān)的責(zé)任追究機制。這使得檢察建議的落實具有較大的不確定性，監(jiān)督成效難免會大打折扣。

三、程序正義：監(jiān)督爭議解決的理念反思

綜合前文的分析，我們發(fā)現(xiàn)在人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督的爭議解決機制中，仍然存在著人大質(zhì)詢制度不易遵循、行政復(fù)議制度不能約束程序主持者的恣意、檢察建議難以獲得遵循的問題。而要解決這些問題，我們必須對人大質(zhì)詢制度、行政復(fù)議制度、檢察建議制度做出改造，從而增強法律實施監(jiān)督的成效。然而，在修正相關(guān)制度之前，我們還需要解決一個先決問題，即如何為監(jiān)督爭議解決機制的修改提供法律理念層面的指引？就此而言，我們有必要對程序正義的價值理念做出分析和澄清，從而為監(jiān)督爭議解決程序的設(shè)置構(gòu)建堅實可靠的法理基礎(chǔ)。

（一）程序正義的價值理念

法律的終極目標(biāo)是追求正義。正義包含兩個重要維度，一是實體正義，二是程序正義。所謂實體正義，指結(jié)果的正義，即個案的處理結(jié)論使得利益相關(guān)者都獲得了他們應(yīng)得的利益或負擔(dān)。所謂程序正義，指過程的正義，即無論案件的處理結(jié)果是否公正，案件的處理流程都必須受到正當(dāng)程序原則的指引和約束。②鄭成良：《法律之內(nèi)的正義：一個關(guān)于司法公正的法律實證主義解讀》，法律出版社，2002，第169—170頁。

正當(dāng)程序的構(gòu)成要件包括哪些，是一個眾說紛紜的問題。但是，其基本共識在于古老的“自然正義原則”，它包括了“任何人都不得做自己案件的法官”和“任何當(dāng)事人的意見都必須被公平聽取”這兩層含義。③鄭成良：《法律之內(nèi)的正義：一個關(guān)于司法公正的法律實證主義解讀》，法律出版社，2002，第170頁。國內(nèi)法理學(xué)通說認為，正當(dāng)程序的構(gòu)成要件包含了八項要素，分別是程序的分化、對立面的設(shè)置、程序中立、自由平等且實質(zhì)性的參與、理性對話和交涉、信息充分和對等、公開、及時性和終結(jié)性。④張文顯主編《法理學(xué)》，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社，2018，第265—267頁。而在國外學(xué)者的論述中，比較有代表性的是貝勒斯的程序綜合主義理論。貝勒斯主張正當(dāng)程序包含四項基本原則：無偏私、得到聽證的機會、決定的依據(jù)（法律決定的做出必須立足于可靠的證據(jù)和理由）、形式正義。⑤［美］邁克爾·D.貝勒斯：《程序正義——向個人的分配》，鄧海平譯，高等教育出版社，2005，第22、48、75、106頁。就此而言，我們很難對程序正義原則做出窮盡性的清單式列舉，所以不妨立足于程序主體、程序主體行為、程序結(jié)果這三個維度，對正當(dāng)程序原則的基本要求進行概括式的研討，從而揭示其中的價值理念。

首先，從程序主體的維度看，正當(dāng)程序原則包含了程序設(shè)置的中立性要求。程序設(shè)置的中立性是指程序參與者在程序地位、信息獲取、發(fā)言機會上公平對等，能夠?qū)Ψ蓻Q定的產(chǎn)生施加實質(zhì)性的影響。它的意義主要有以下兩個方面。其一，程序設(shè)置的中立性保障了程序中的角色分化。這意味著，程序主持者并不壟斷決定權(quán)，而是將決定權(quán)分解在程序過程中，通過程序參加者的多方參與來做出決定。在糾紛解決過程中，程序參加者既必須做到各司其職、相互配合，也能夠產(chǎn)生相互牽制的效應(yīng)。①孫笑俠：《程序的法理》，商務(wù)印書館，2005，第23頁。其二，程序設(shè)置的中立性還有助于克服程序主持者的恣意和偏見。如果沒有正當(dāng)法律程序，程序主持者不免會立足于主觀好惡做出判斷，特別是當(dāng)事人的身份、地位也會影響其判斷的做出。這不免會使得法律決定充斥著過多的偏倚性，而缺乏應(yīng)有的公正性。相比之下，程序的中立性避免了決定者價值偏好的提前介入，確保他們可以平等對待程序參加者，嚴格遵循法律程序設(shè)置的相關(guān)步驟做出法律決定。②孫笑俠：《程序的法理》，商務(wù)印書館，2005，第24—25頁。

其次，從程序主體行為的維度看，正當(dāng)程序原則包含了形式正義的要求。在美國學(xué)者貝勒斯看來，形式正義是正當(dāng)程序原則的重要組成部分，它的含義在于同等情況同等對待。③［美］邁克爾·D.貝勒斯：《程序正義——向個人的分配》，鄧海平譯，高等教育出版社，2005，第106頁。而要實現(xiàn)對程序參加者的平等對待，必須滿足三個方面的要求：一致性（類似案件類似處理）、遵循先例、服從規(guī)則。④［美］邁克爾·D.貝勒斯：《程序正義——向個人的分配》，鄧海平譯，高等教育出版社，2005，第111—135頁。在成文法國家，我們更需要關(guān)注服從規(guī)則這項要求。服從規(guī)則意味著國家機關(guān)通過事先頒布的法律規(guī)定來做出決定。如果服從規(guī)則的要求能夠得到落實，那么就能夠提升法律的可預(yù)測性，保證公民、社會組織對法律的信賴，進而提升糾紛解決的效率和可接受性。值得一提的是，要使得程序主持者做到依法辦事，規(guī)則本身還必須符合一定的形式合法性原則。對此，富勒將上述形式合法性原則稱為法律的“內(nèi)在道德”，他認為只有當(dāng)立法者所創(chuàng)設(shè)的規(guī)則符合一般性、公開性、不溯及既往、清晰性、不矛盾性、不要求不可能之事、穩(wěn)定性的道德要求之時，⑤［美］富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，商務(wù)印書館，2005，第55—96頁。才能確保人們理解法律，并做到嚴格依法辦事。

最后，從程序結(jié)果的維度看，正當(dāng)程序原則還包含了及時性和終結(jié)性的要求。在美國學(xué)者薩默斯看來，法律程序應(yīng)當(dāng)滿足“及時性”的品質(zhì)，既不能過于急速，也不能太過遲緩。程序過于急速會促使程序主持者放棄理性思考草率行事，做出不合理的決定；而程序過于遲緩會使得程序參與者受到長時間的拖累，極大地增加糾紛解決成本，甚至錯失維權(quán)的最佳時機。程序的終結(jié)性指，決定者必須根據(jù)程序規(guī)定的時間限制做出法律決定。程序的終結(jié)性和及時性存在緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)：如果決定者遲遲不能做出法律決定，就會延緩糾紛解決的進程，損害法律程序的及時性品質(zhì)。⑥Summers，Robert S.，Evaluating and Improving Legal Processes-A Plea for "Process Values'" （1974）.Cornell Law Faculty Publications.Paper 1193，pp27.由此可見，正當(dāng)程序原則要求程序主持者在有限時間之內(nèi)終結(jié)程序，落實“案結(jié)事了”的目標(biāo)。

（二）法律實施監(jiān)督中的程序正義

至此我們已經(jīng)對程序正義的一般理論做出了概括性的勾勒，接下來的任務(wù)是把程序正義的一般理論放置到法律實施監(jiān)督的特殊場域，探討它會對法律實施監(jiān)督的制度設(shè)計提出何種要求。承接前文的討論，有三個方面值得我們加以重視。

首先，法律實施監(jiān)督的制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)符合程序的中立性要求。特別是在監(jiān)督爭議解決機制中，監(jiān)督者、被監(jiān)督者、利益相關(guān)方應(yīng)當(dāng)擁有公平對等的程序地位和發(fā)言機會，能夠?qū)ΡO(jiān)督?jīng)Q定、意見、建議的產(chǎn)生施加實質(zhì)性的影響。舉例而言，在人大監(jiān)督中，提出質(zhì)詢案的人大代表、被質(zhì)詢的單位、利益相關(guān)方應(yīng)當(dāng)在質(zhì)詢過程中享有平等的參與權(quán)、知情權(quán)和發(fā)言權(quán)，只有如此，被監(jiān)督者、利益相關(guān)方才能夠真實、有效地參與到法律實施監(jiān)督的爭議解決過程中，并通過溝通論辯的方式解決系爭問題。不難想象，當(dāng)監(jiān)督結(jié)論來自各方的合意，而非監(jiān)督者的專斷時，監(jiān)督質(zhì)量也會隨之提升。由此可見，程序中立的制度設(shè)計并不會減損監(jiān)督機關(guān)的地位和作用，反而有助于規(guī)范監(jiān)督權(quán)的行使方式，為法律的正確實施提供保障。

其次，法律實施監(jiān)督的制度設(shè)計還應(yīng)當(dāng)符合形式正義的要求。就此而言，監(jiān)督制度必須具有行為指引功能，能夠引導(dǎo)監(jiān)督者依法行使監(jiān)督權(quán)。前已述及，法律規(guī)則符合形式合法性原則，是其具備行為指引功能的先決條件。形式合法性原則包含了許多具體要求，其中一項要求是法律的清晰性。如果立法對監(jiān)督權(quán)的行使規(guī)定得不夠清晰，那么監(jiān)督者的權(quán)利和義務(wù)就得不到明確。這將導(dǎo)致他們在法律實施監(jiān)督活動中無所適從，難以做到嚴格依法辦事。以檢察監(jiān)督為例，如果法律對公益訴訟的案件范圍規(guī)定得不夠明確，那么檢察機關(guān)就很難通過司法渠道來督促行政機關(guān)落實檢察建議。監(jiān)督活動也就難以獲得理想的效果。因此，在監(jiān)督制度的設(shè)計過程中，立法機關(guān)必須根據(jù)形式合法性原則做出制度安排，從而為監(jiān)督主體依法行使職權(quán)提供明確的指引和充分的法律保障。

最后，法律實施監(jiān)督的程序性規(guī)定還應(yīng)當(dāng)包含及時性和終結(jié)性的要求。在司法領(lǐng)域，我們常常說“遲到的正義非正義”，其實對法律實施監(jiān)督而言同樣如此。面對公權(quán)力機關(guān)的違法行為，如果監(jiān)督者不能及時提出監(jiān)督意見，或者在提出監(jiān)督意見后不抓具體落實，就會使得監(jiān)督流于形式，不能夠?qū)`法者起到應(yīng)有的震懾作用。這將會導(dǎo)致公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)益無法獲得及時、有效的救濟，損害監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)威性和人民群眾參與監(jiān)督的積極性。因此，必須把違法行為整改作為監(jiān)督活動必不可少的最終環(huán)節(jié)，并在立法層面加強監(jiān)督主體的權(quán)力，使之能夠依法依規(guī)追究違法者的法律責(zé)任。

四、監(jiān)督爭議解決的制度重塑

通過前文的分析，我們已經(jīng)闡明了法律實施監(jiān)督的制度設(shè)計必須依賴于程序正義的法律理念。接下來，我們有必要把這一理念貫徹到監(jiān)督爭議解決的制度重塑之中，既以程序正義為法理基礎(chǔ)，指導(dǎo)人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督中的相關(guān)制度改造。而制度重塑的目的，就在于更好地規(guī)范監(jiān)督權(quán)的行使，增進法律實施監(jiān)督的監(jiān)督效能，督促其他國家機關(guān)真正做到依法辦事。

（一）人大監(jiān)督爭議解決機制的制度重塑

人民代表大會制度是我國的基本政治制度。而人大作為權(quán)力機關(guān)對其他國家機關(guān)開展法律實施監(jiān)督，是憲法法律賦予各級人大及其常委會的重要職權(quán)。在法律實施監(jiān)督活動中，人大和其他國家機關(guān)的監(jiān)督爭議通常是通過人大質(zhì)詢制度規(guī)定的程序和步驟予以協(xié)商解決的。而我國現(xiàn)行的人大質(zhì)詢制度尚存在行為指引能力不足，難以保證監(jiān)督主體切實遵循的問題。因此，我們有必要從形式正義的角度出發(fā)，增強人大質(zhì)詢制度的形式合法性，從而確保這項制度能夠為監(jiān)督者提供明確可靠的規(guī)范指引。

從形式正義的角度來看，我國的人大質(zhì)詢制度存在兩個方面的問題。首先，雖然《地方人民代表大會和地方人民政府組織法》《監(jiān)督法》設(shè)置了人大代表聯(lián)名提出質(zhì)詢案的權(quán)利，但是并沒有對聯(lián)絡(luò)期間做出明確規(guī)定。這難免會致使許多質(zhì)詢案因聯(lián)絡(luò)期間不足而中途流產(chǎn)。這樣的法律規(guī)定違背了一個重要的形式合法性原則，即法律不能要求不可能之事。富勒曾經(jīng)對此設(shè)計了一個著名的思想試驗：在一個古老的王國中，新繼位的君主雷克斯把應(yīng)召面圣的報道時間從十天改成了十秒，并宣稱不能按期面圣的臣民都構(gòu)成犯罪。毫無疑問，由于這項法律正在要求不可能之事，因此它無法獲得臣民的遵循。①［美］富勒：《法律的道德性》，鄭戈譯，商務(wù)印書館，2005，第44頁。雖然這個例子舉得有些極端，但是它所反映出的法理同樣適用于對質(zhì)詢制度的分析。如果國家希望保證人大代表履行好法律賦予的質(zhì)詢權(quán)，就必須為他們設(shè)置足夠的聯(lián)絡(luò)期間，使他們能夠形成合意，保證質(zhì)詢案的質(zhì)量。因此，我們需要在組織法、監(jiān)督法中加入對聯(lián)絡(luò)期間的規(guī)定，以增強監(jiān)督制度的可遵循性。

其次，我國的法律還規(guī)定質(zhì)詢案必須在人大及其常委會的會議期間內(nèi)提出，但是，由于各級人大及其常委會在會議期間需要處理許多更重要的工作，比如組織選舉、制定法律、做出重大事項決議，等等，因此質(zhì)詢案由于時間緊迫難以被安排到會議期間中去。面對這種問題，我們需要為質(zhì)詢案的研究處理設(shè)置更為便捷暢通的渠道。這與形式正義也存在著密切的關(guān)系。拉茲曾經(jīng)對法治國家所奉行的形式合法性原則進行過全面的論述，其中一個原則就是法庭的可接近性，其價值就在于糾紛能夠得到及時處理，不至于久拖不決。②［英］約瑟夫·拉茲：《法律的權(quán)威：法律與道德論文集》，朱峰譯，法律出版社，2005，第189頁。其實，對于法律實施監(jiān)督而言道理同樣如此，如果法律沒有為監(jiān)督爭議的解決提供合適的渠道，使之能夠得到及時處理，那么人大代表所享有的監(jiān)督權(quán)就會淪為擺設(shè)，無法得到真正的實現(xiàn)。所以，我們有必要在《監(jiān)督法》中設(shè)置緊急質(zhì)詢制度，即如果在閉會期間，出現(xiàn)了需要啟動質(zhì)詢的緊急事由，法律也應(yīng)當(dāng)設(shè)置緊急質(zhì)詢案的啟動程序，使之能夠在閉會期間行使好監(jiān)督權(quán)，保證監(jiān)督的常態(tài)性和規(guī)范性。

（二）行政監(jiān)督爭議解決機制的制度重塑

不同于其他形式的法律實施監(jiān)督，行政監(jiān)督是一種自上而下的層級監(jiān)督，監(jiān)督者具有領(lǐng)導(dǎo)者和監(jiān)督者的雙重身份。這一點在行政復(fù)議制度中體現(xiàn)得尤為明顯，行政復(fù)議機關(guān)既是被申請人的上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，又處于監(jiān)督者的法律地位。就此而言，如何從程序正義的角度來規(guī)范行政復(fù)議機關(guān)監(jiān)督權(quán)的行使，使之不至于做出恣意的行政復(fù)議決定，是一個值得探討的問題。對此，我們有必要從程序的中立性這項正當(dāng)程序的基本要求出發(fā)，來探討應(yīng)當(dāng)如何改造現(xiàn)有的行政復(fù)議制度。

目前，我國的行政復(fù)議制度中存在程序的中立性缺失的問題。首先，行政復(fù)議機關(guān)在復(fù)議程序中享有了過大的自由裁量權(quán)，可以自主決定是否啟動調(diào)查和聽證程序。這意味著，程序主持者可以自行決定自己是否在行政復(fù)議過程中承擔(dān)的角色，并不必然處于中立性的位置。由此可以發(fā)現(xiàn)，行政復(fù)議中仍然貫穿著科層制管理的基本邏輯，而較為輕視程序的中立性。這樣的制度安排，其實不利于維持行政復(fù)議制度作為糾紛解決機制的基本定位，不利于申請人、被申請人通過理性、合法的方式表達各自的利益訴求。事實上，在行政監(jiān)督活動中，上下級關(guān)系不宜理解為覆蓋關(guān)系，而應(yīng)當(dāng)被理解為內(nèi)部制約關(guān)系。下級行政機關(guān)作為行政復(fù)議的被申請人，享有獨立的法律人格和特定的權(quán)利義務(wù)。③關(guān)保英：《拓展行政監(jiān)督的新內(nèi)涵》，《探索與爭鳴》2015年第2期，第24頁。上級機關(guān)必須在行政復(fù)議過程中尊重其表達意見的權(quán)利。所以，從程序的中立性角度出發(fā)，我們建議將《行政復(fù)議法》第二十二條規(guī)定的調(diào)查、聽證程序從依職權(quán)啟動改為必須啟動，從而保障申請人和被申請人的程序權(quán)利。

其次，《行政復(fù)議法》第二十二條、第二十三條確立的書面審理原則也不利維護行政復(fù)議程序的中立性。書面審理原則的落實，導(dǎo)致行政復(fù)議決定往往單方面地建立在被申請人提供的書面材料之上。申請人不能有效地參與到案件審理過程中，更無法通過口頭辯論向復(fù)議機關(guān)直接呈現(xiàn)案件的爭議點，從而使糾紛裁決者對申請人的利益訴求形成同情的理解。④王萬華：《行政復(fù)議法的修改與完善——以“實質(zhì)性解決行政爭議”為視角》，《法學(xué)研究》2019年第5期，第113頁。事實上，程序的競爭性也是程序中立性的題中之義，只有當(dāng)行政爭議的雙方通過舉證、質(zhì)證和辯論的方式進行相互對質(zhì)，才能夠保證裁決者做出不偏不倚的行政復(fù)議決定。這樣的做法既有助于提升糾紛雙方對于競爭結(jié)果的接受度，也有助于合法、合理地解決行政爭議。因此，我們有必要在將《行政復(fù)議法》中的書面審理原則改變?yōu)橹苯友栽~原則，讓行政爭議的雙方都能充分地做出意見表達，以便于裁決者準(zhǔn)確查明案件事實，并嚴格根據(jù)法律對被申請人的行政行為做出評判。

（三）檢察監(jiān)督爭議解決機制的制度重塑

檢察監(jiān)督以法院的審判活動為主要的監(jiān)督內(nèi)容，對確保司法權(quán)的規(guī)范運行而言至關(guān)重要。檢察監(jiān)督中的爭議往往是通過檢察建議制度予以解決的。雖然檢察建議制度為檢察機關(guān)和被監(jiān)督單位提供了較為完備的溝通協(xié)商機制，但是程序正義的角度看，檢察建議制度仍然存在著程序的終結(jié)性不足的問題，亟須進一步的制度修改。

檢察建議制度的終結(jié)性不足體現(xiàn)在，法律和相關(guān)司法解釋并沒有針對檢察建議被違反的情況設(shè)置相關(guān)的責(zé)任追究機制。因此，在檢察機關(guān)依法行使監(jiān)督權(quán)的情況下，即便被監(jiān)督單位拒不采納和執(zhí)行檢察機關(guān)提出的監(jiān)督?jīng)Q定、監(jiān)督意見、監(jiān)督建議，也無須承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。這無疑對檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的定位構(gòu)成了極大的挑戰(zhàn)。而在被監(jiān)督者拒絕整改落實的情況下，檢察機關(guān)往往只能退而求其次，通過其他方式來糾正被監(jiān)督者的違法行為。就此而言，常見的方式主要有兩種。其一，檢察機關(guān)協(xié)調(diào)組織人事部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門來處理，將法律實施監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力監(jiān)督，從而為被監(jiān)督單位的領(lǐng)導(dǎo)干部施加壓力，督促其做出行為整改。其二，報請上級檢察機關(guān)協(xié)調(diào)其上級部門或者黨委、政府解決。①王建華、江志東：《法律監(jiān)督新論》，法律出版社，2020，第177頁。以上兩種做法既耗時費力，也違背了檢察機關(guān)依法獨立行使監(jiān)督權(quán)的法治原則，不利于法律實施監(jiān)督以規(guī)范化、常態(tài)化的方式展開。

要確保法律實施監(jiān)督在法治軌道上進行，我們就有必要對現(xiàn)有的檢察建議制度進行修改，從而徹底地改變程序的終結(jié)性不足的問題，為檢察機關(guān)依法行使職權(quán)提供剛性的保障機制。就此我們需要做到兩點。其一，國家需要對《民事訴訟法》《行政訴訟法》《刑事訴訟法》進行修訂，賦予檢察機關(guān)充分的調(diào)查核實權(quán)和懲戒權(quán)，使之能夠?qū)懿徽牡膯挝缓腿藛T采取約談、傳喚、調(diào)取證據(jù)、查詢會議記錄等方式，督促其依法履行職責(zé)；如有必要，還應(yīng)對相關(guān)責(zé)任人處以拘留、罰款、納入征信系統(tǒng)等懲戒措施。②王建華、江志東：《法律監(jiān)督新論》，法律出版社，2020，第178—179頁。這樣的責(zé)任追究機制，有助于提升程序的終結(jié)性，督促被監(jiān)督單位認真做出違法行為整改。其二，國家還需要對2019 年出臺的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》做出補充修改。目前，公益訴訟型檢察建議的保障機制比較完備，檢察機關(guān)可以通過司法渠道要求行政機關(guān)依法履行職責(zé)；但是訴訟監(jiān)督型、社會治理型檢察建議的保障機制卻較為缺乏，檢察機關(guān)面對被監(jiān)督單位抗拒整改的做法往往束手無策。因此，我們應(yīng)該從加強程序的終結(jié)性出發(fā)，針對拒不履行訴訟監(jiān)督型、社會治理型檢察建議的情形，設(shè)置更為具體的責(zé)任追究方式，使之能夠作為法律的實施細則發(fā)揮作用，保障訴訟法的相關(guān)制度得以貫徹落實。

結(jié)語

法律實施監(jiān)督中的爭議解決機制的完善，既是法治監(jiān)督體系建設(shè)的重要任務(wù)，也是全面推進依法治國的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。只有在實現(xiàn)了監(jiān)督爭議解決機制的程序化和規(guī)范化的前提下，監(jiān)督者和被監(jiān)督者才可能對法律實施過程中的案件事實認定、法律規(guī)范適用、程序性問題進行溝通對話，從而以更為公平合理的方式處理監(jiān)督爭議。目前，我國的法律實施監(jiān)督爭議解決機制還存在著人大監(jiān)督制度不易遵循、行政復(fù)議制度不能約束程序主持者的恣意妄為、檢察建議缺乏實效的實踐難題，制約著法律實施監(jiān)督法治化水平的提升。

要破解目前所面臨的實踐難題，國家有必要將程序正義的理念貫徹到人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督的制度設(shè)計中，對法律實施監(jiān)督的爭議解決機制做出改造。在人大監(jiān)督中，國家應(yīng)當(dāng)著力增強人大質(zhì)詢制度的形式正義性，在組織法、監(jiān)督法中增設(shè)關(guān)于質(zhì)詢期間、緊急質(zhì)詢的規(guī)定，為人大代表妥善行使監(jiān)督權(quán)留出足夠的時間，保證監(jiān)督權(quán)行使的常態(tài)化和規(guī)范化；在行政監(jiān)督中，國家應(yīng)當(dāng)修改《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定，用直接言詞原則替代書面審理原則，從而增強程序主持者的中立性，確保行政爭議的各方都能做出充分的意見表達；在檢察監(jiān)督中，國家應(yīng)當(dāng)在法律和司法解釋中增設(shè)關(guān)于檢察機關(guān)核實調(diào)查權(quán)和懲戒權(quán)的規(guī)定，使之對抗拒整改的國家機構(gòu)及其公職人員做出責(zé)任追究，提升檢察建議制度的及時性和終結(jié)性。通過上述法律修改，既能夠增強監(jiān)督爭議解決方式的公正性，也能夠使得法律實施監(jiān)督的運行機制趨于嚴密，從而更好地推進法律的正確實施。