鮑浩東 錢嘉宏

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”源自公安,來自基層。2023年是毛澤東同志批示學(xué)習(xí)推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”60周年暨習(xí)近平總書記指示堅(jiān)持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”20周年。60年來,公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”,衍生出具有中國特色的“楓橋警務(wù)模式”,由此,“楓橋式公安派出所”成為人民滿意派出所的代名詞。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的本質(zhì)是堅(jiān)持以人民為中心,主線是做好群眾工作,因此,堅(jiān)持發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”最根本的一條是為了群眾、依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾。2020年12月,時(shí)任公安部黨委副書記、常務(wù)副部長王小洪在浙江諸暨調(diào)研“楓橋經(jīng)驗(yàn)”和“楓橋式公安派出所”創(chuàng)建工作時(shí),勉勵(lì)駐村民警走進(jìn)群眾,深入群眾,做鄰家好警察?！班徏揖臁笔切聲r(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”最直接的踐行者,能夠推動(dòng)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”更接地氣、更好落實(shí)、更見成效。

“鄰家警察”是指在地理上、生活上、心理上和老百姓最貼近,與老百姓很親切,如同隔壁鄰居一般的警察。“鄰家警察”始終圍著百姓轉(zhuǎn),與老百姓打成一片,做到接警處警在前沿、矛盾化解在源頭、治安防控全覆蓋、為民服務(wù)全天候,其工作目標(biāo)與新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”矛盾不上交、平安不出事、服務(wù)不缺位的內(nèi)涵具有高度一致性。

一、“鄰家警察”的角色定位

(一)“鄰家警察”是矛盾糾紛的化解者

矛盾糾紛化解是基層社會(huì)治理的“牛鼻子”,有效預(yù)防排查化解矛盾糾紛,關(guān)系到社會(huì)大局和諧穩(wěn)定,關(guān)系到更高水平的平安中國、法治中國的建設(shè)。有效平衡各方利益糾葛,及時(shí)排查化解矛盾糾紛,是“鄰家警察”最主要的工作之一。

國際經(jīng)驗(yàn)表明,當(dāng)一個(gè)國家的城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%左右時(shí),社會(huì)將進(jìn)入社會(huì)矛盾高發(fā)期。2011年,我國城鎮(zhèn)化率首次突破50%,目前已達(dá)65.22%。從警情看,2022年浙江省公安機(jī)關(guān)接報(bào)有效警情1071.3萬起,其中糾紛類警情161.5萬起,占比15.08%。2023年1月至7月接報(bào)有效警情598.2萬起,其中糾紛類警情115.6萬起,占比19.3%。進(jìn)入新時(shí)代,我國社會(huì)主要矛盾發(fā)生歷史性變化,呈現(xiàn)出主體多元化、內(nèi)容復(fù)雜化、形式多樣化、后果嚴(yán)重化等新特點(diǎn),由矛盾糾紛升級(jí)而成的各類案(事)件成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要因素。矛盾糾紛若不能及時(shí)化解或妥善處理,極易成為治安、刑事案件或群體性事件的“導(dǎo)火索”,侵害人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全?；鶎由鐣?huì)治理中矛盾糾紛種類繁多,包括土地糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛、家庭糾紛、鄰里糾紛、打架糾紛、醉酒糾紛、停車糾紛等,需要“鄰家警察”根據(jù)矛盾糾紛的起因、類別、特點(diǎn)等綜合分析,有針對(duì)性地進(jìn)行處置?！班徏揖臁币獔?jiān)持尊法與據(jù)理相統(tǒng)一,講情理、懂事理、明法理,以“案結(jié)事了心解”為根本導(dǎo)向,綜合運(yùn)用解決、解釋、解氣“三解”工作法化解處置矛盾糾紛,做到訴求合理的解決問題到位、訴求無理的疏導(dǎo)解釋到位、生活困難的幫扶救助到位、行為違法的依法處理到位,努力實(shí)現(xiàn)政治效果、法律效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一。

(二)“鄰家警察”是生活環(huán)境的營造者

民心穩(wěn)則社會(huì)穩(wěn)。讓人民群眾生活安心舒心放心,是警務(wù)工作質(zhì)效和社會(huì)治理成效的“試金石”。村社是社會(huì)治理的基層單位,是構(gòu)建新安全格局的基本場(chǎng)域?！班徏揖臁笔蔷S護(hù)村社安全穩(wěn)定的主力軍,要主動(dòng)回應(yīng)人民群眾急難愁盼的問題,將原有的行政命令式工作方式轉(zhuǎn)變?yōu)榛谄降然セ?、利益共享原則的融入式治理模式,為人民群眾營造“安心舒心放心”的生活環(huán)境。

安心,就是要營造有安全感的社會(huì)環(huán)境。如今,人民群眾對(duì)平安的期待已經(jīng)從傳統(tǒng)意義上的生命財(cái)產(chǎn)安全得到保障,拓展到安業(yè)、安居、安康、安心等各方面。“鄰家警察”應(yīng)當(dāng)更加注重走村入戶、無警訪民等方式,提高與群眾見面率、熟悉率,讓群眾有需求隨時(shí)“找得到、叫得應(yīng)、辦得妥”。在諸暨市楓橋鎮(zhèn)已經(jīng)經(jīng)營火鍋店17年的一對(duì)四川夫妻當(dāng)時(shí)看重的就是楓橋鎮(zhèn)當(dāng)?shù)亓钊税残牡纳鐣?huì)環(huán)境,他們認(rèn)為：“出門幾千里,平安就是福。我們喜歡民警經(jīng)常來店里坐坐,會(huì)更有安全感?！?/p>

舒心,就是要營造高效便捷的服務(wù)環(huán)境。“鄰家警察”應(yīng)當(dāng)把群眾的事當(dāng)作自己的事,把群眾看作自家人,當(dāng)好人民的“勤務(wù)員”,做到服務(wù)事項(xiàng)在走訪入戶過程中“隨時(shí)隨地辦”。調(diào)研過程中,諸暨市暨南街道新聯(lián)合村老村支書表示：“‘鄰家警察’就像家庭醫(yī)生一樣?！边@反映出“鄰家警察”要重點(diǎn)解決群眾生活中經(jīng)常遇到的小問題、小需求,對(duì)于無法單獨(dú)處理的“疑難雜癥”要提出建議、提供渠道。

放心,就是要營造守望相助的人文環(huán)境。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速推進(jìn),以地緣、血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的“熟人社會(huì)”受到挑戰(zhàn),鄰里守望功能逐漸弱化?！班徏揖臁弊鳛樯缜閯?dòng)態(tài)的收集人、社會(huì)治理的牽頭人、矛盾化解的有心人、服務(wù)群眾的貼心人,應(yīng)當(dāng)在社會(huì)關(guān)系構(gòu)建中發(fā)揮橋梁紐帶作用,讓群眾更多參與到治安問題及村社公共事務(wù)的管理中去,提高群眾人際交往頻率,將人心凝聚在一起,形成和諧融洽的鄰里關(guān)系,充分發(fā)揮守望相助在預(yù)防犯罪、化解矛盾等方面的作用。

(三)“鄰家警察”是社會(huì)力量的組織者

依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的核心要義,也是中國特色基層社會(huì)治理方式最鮮明的體現(xiàn)。當(dāng)前,基層治理的對(duì)象更加多樣、內(nèi)容更加豐富、環(huán)境更加復(fù)雜,更加需要堅(jiān)持“一切為了群眾、一切依靠群眾”,組織動(dòng)員群眾開展群防群治?！班徏揖臁碧幱诰瘎?wù)體系的末端,也是直接面對(duì)群眾、組織動(dòng)員群眾的前端,在組織群防群治力量方面,“鄰家警察”這一“小角色”發(fā)揮著“大作用”。

近期,公安部出臺(tái)相關(guān)規(guī)定,要在農(nóng)村實(shí)施社區(qū)民警全員化,在城區(qū)堅(jiān)持社區(qū)民警專職化。這從政策上為推進(jìn)“一村(網(wǎng)格)一警”全面覆蓋,培育群眾身邊的“鄰家警察”提供了可能。紹興市公安局已全面落實(shí)社區(qū)民警專職化,實(shí)現(xiàn)“一社區(qū)一民警兩輔警”和“一村一輔警”。

同時(shí),“鄰家警察”可以通過兼任村社黨支部副書記,促進(jìn)派出所黨組織與村社黨組織的深度融合,使警務(wù)工作主動(dòng)融入基層治理,實(shí)現(xiàn)國家政權(quán)組織向基層社會(huì)的進(jìn)一步下沉與延伸,完善基層黨組織協(xié)作機(jī)制,提升基層黨組織號(hào)召動(dòng)員能力。一方面,“鄰家警察”在法律法規(guī)、業(yè)務(wù)知識(shí)、信息應(yīng)用等方面具有優(yōu)勢(shì),“穿警服的副書記”參與村社重大事項(xiàng)的研究和決策,可以提升基層事務(wù)處理的專業(yè)化、法治化水平,提升權(quán)威性。另一方面,借助村社干部和公安民警的雙重身份和職能優(yōu)勢(shì),“鄰家警察”從“自己干”變?yōu)椤皫ь^干”,可以更好地凝聚有威望、有能力、熟悉本地情況的村社干部,組織發(fā)動(dòng)轄區(qū)居民、保安員、樓道長、平安志愿者等群防群治力量,共同投入平安創(chuàng)建和基層治理工作中,開展隱患排查、信息搜集、巡邏防控、集中整治等活動(dòng)。

(四)“鄰家警察”是共建共治的推動(dòng)者

隨著社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變,僅僅依靠公安機(jī)關(guān)或任何其他部門,都無法單獨(dú)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效治理。基層社會(huì)治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,強(qiáng)調(diào)資源的整合以及多元主體的協(xié)同配合,必須構(gòu)建共建共治共享的治理格局。公安機(jī)關(guān)在構(gòu)建“共建共治共享”的基層社會(huì)治理格局過程中,警務(wù)往前靠、工作重心下沉村社成為必然選擇,而“鄰家警察”在其中扮演著重要角色。“鄰家警察”能否順應(yīng)社會(huì)治理主體多元化的發(fā)展趨勢(shì),助力構(gòu)建黨政主導(dǎo)、部門協(xié)同、群眾參與的社會(huì)治理格局,使各類組織和力量有序有效投入基層社會(huì)治理中,對(duì)于提升治理能力和水平意義重大。

當(dāng)前,各地公安機(jī)關(guān)積極探索“警格+網(wǎng)格”的工作模式,實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理各方力量的融合。依托基層社會(huì)網(wǎng)格化治理,在每一個(gè)網(wǎng)格中融入警務(wù)力量,匯聚信訪、綜治、街道、衛(wèi)建、城管等政府部門,以及村社干部、保安、志愿者、救援隊(duì)等社會(huì)力量,構(gòu)建立體化、多層次、全要素閉環(huán)防控網(wǎng),以小網(wǎng)格的善治良序積累大社會(huì)的平安穩(wěn)定。“鄰家警察”在網(wǎng)格中起到牽頭作用,通過開展“梳網(wǎng)清格”等行動(dòng),將網(wǎng)格內(nèi)“不放心的人、存隱患的物、有風(fēng)險(xiǎn)的事、有異常的信息”等梳干凈、清徹底,將風(fēng)險(xiǎn)消除在源頭、防控在發(fā)端。在融入基層治理體系過程中,“鄰家警察”要注重塑造、發(fā)展和健全社會(huì)成員的完整人格,規(guī)制、規(guī)范和引導(dǎo)社會(huì)行為,激發(fā)社會(huì)力量廣泛參與治理的積極性,保持基層社會(huì)自治活力,進(jìn)而構(gòu)建人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。

二、“鄰家警察”的實(shí)踐價(jià)值

(一)培育“鄰家警察”是適應(yīng)治安形勢(shì)和犯罪結(jié)構(gòu)深刻變化的客觀需要

當(dāng)前,社會(huì)治安形勢(shì)持續(xù)向好,犯罪形勢(shì)發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化。殺人、強(qiáng)奸等八類主要刑事犯罪和搶劫搶奪案件、盜竊案件等傳統(tǒng)案件立案數(shù)斷崖式下降,破案率穩(wěn)步提升。同時(shí),以電信網(wǎng)絡(luò)詐騙為代表的涉網(wǎng)新型犯罪成為刑事案件主流,發(fā)案數(shù)持續(xù)高位運(yùn)行。以浙江省為例,近十年電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪發(fā)案數(shù)以年均2位數(shù)的速率上升,2022年電詐案件數(shù)量在全省各地刑事發(fā)案數(shù)的占比普遍達(dá)到55%左右,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的占比已超過70%。治安形勢(shì)和犯罪結(jié)構(gòu)的變化,影響了派出所的職能定位和群眾對(duì)公安工作的評(píng)價(jià)體系,而培育“鄰家警察”正是為了適應(yīng)這一形勢(shì)變化。

從公安角度看,派出所主要職能正在由打擊違法犯罪向預(yù)防犯罪、服務(wù)群眾、融入基層社會(huì)治理等轉(zhuǎn)變。由于犯罪趨于網(wǎng)絡(luò)化、大型化、職業(yè)化,僅僅依靠派出所的警力物力、技術(shù)手段、資源權(quán)限等不足以應(yīng)對(duì)此類案件,往往需要縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)牽頭偵辦。此外,由于派出所辦理刑事案件負(fù)面清單規(guī)定的實(shí)施,派出所只負(fù)責(zé)辦理治安案件和違法事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分、不需要采取網(wǎng)絡(luò)技術(shù)偵查等手段的輕微刑事案件,基層警力有更多時(shí)間精力投入基層基礎(chǔ)工作。培育“鄰家警察”,做好群眾工作,有助于“派出所主防”職責(zé)的落地落實(shí)。

從群眾角度看,違法犯罪對(duì)人民群眾安全感的影響正在逐漸減弱。我國是命案發(fā)案率最低、刑事犯罪率最低、槍爆案件最少的國家之一,每10萬人口的命案是0.5起。人民群眾的安全感由2012年的87.55%上升至2021年的98.62%,我國已成為世界上最有安全感的國家之一。(1)參見王小洪：《新時(shí)代公安工作的歷史性成就和變革》,《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2022年9月16日,第1版?！叭罕娍垂?關(guān)鍵看破案”已不再貼合群眾評(píng)價(jià)公安工作的實(shí)際。正如調(diào)研過程中訪問的群眾所說：“我們心里好警察的形象就是‘勤政親民’。‘勤政’就是經(jīng)常來關(guān)心我們,‘親民’就是態(tài)度和藹可親。”“鄰家警察”始終圍繞群眾開展工作,充分發(fā)揮對(duì)社區(qū)人熟、地熟、事熟的優(yōu)勢(shì),開展巡邏防范、鄰里守望、幫扶教育等活動(dòng),能有效降警情、控發(fā)案、除隱患,實(shí)現(xiàn)社會(huì)治安良性循環(huán)。

(二)培育“鄰家警察”是推動(dòng)派出所警務(wù)運(yùn)行機(jī)制改革的客觀需要

公安部相關(guān)文件對(duì)規(guī)范“兩隊(duì)一室”(社區(qū)警務(wù)隊(duì)、案件辦理隊(duì)、綜合指揮室)設(shè)置作出明確規(guī)定,在25名民警以上的派出所,以及15名民警以上且輔警力量充足的派出所設(shè)立“兩隊(duì)一室”。公安部要求“構(gòu)建派出所民警占比達(dá)標(biāo)、更加充實(shí)、社區(qū)優(yōu)先、動(dòng)態(tài)可調(diào)的警力布局”“進(jìn)一步推動(dòng)市縣公安機(jī)關(guān)警力向派出所下沉、派出所警力向社區(qū)前置,全面落實(shí)派出所和社區(qū)民警警力配置‘兩個(gè)40%以上’要求”。公安部大力推行派出所“兩隊(duì)一室”建設(shè),并對(duì)社區(qū)民警比例提出40%的明確要求,表明深化派出所警務(wù)運(yùn)行機(jī)制改革重點(diǎn)在于進(jìn)一步做實(shí)以人為中心的城鄉(xiāng)社區(qū)警務(wù)工作,通過實(shí)施主動(dòng)警務(wù)、預(yù)防警務(wù),把預(yù)防化解矛盾風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)口前移到村社,將“事后風(fēng)險(xiǎn)”提到“事前預(yù)防”,切實(shí)把各類矛盾糾紛化解在小、處置在早。

“鄰家警察”通過警務(wù)往前靠,能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)基層治理、防范預(yù)警中存在的問題和短板,主動(dòng)查漏補(bǔ)缺、堵塞漏洞,實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)工作由重點(diǎn)了解向全面掌控轉(zhuǎn)變,增強(qiáng)治安要素管控和社會(huì)安全防范能力,提升基礎(chǔ)工作效能。例如,當(dāng)前由矛盾糾紛引起的“民轉(zhuǎn)刑”案件時(shí)有發(fā)生,“民轉(zhuǎn)刑、刑轉(zhuǎn)命”已成為現(xiàn)發(fā)命案的主要原因。有效預(yù)防和減少“民轉(zhuǎn)刑”甚至個(gè)人極端案事件發(fā)生,除了依靠科技支撐、數(shù)字賦能,更重要的是需要“鄰家警察”通過走村入戶等工作,及時(shí)發(fā)現(xiàn)隱藏在群眾當(dāng)中不易顯露的矛盾糾紛,這些深層次的風(fēng)險(xiǎn)信息、苗頭隱患往往是依靠科技手段無法獲取的。

(三)培育“鄰家警察”是構(gòu)建新時(shí)代和諧警民關(guān)系的客觀需要

習(xí)近平總書記在會(huì)見全國公安機(jī)關(guān)愛民模范集體代表和愛民模范時(shí)指出,“人民警察來自人民,心系人民、植根人民、服務(wù)人民是公安機(jī)關(guān)的優(yōu)良傳統(tǒng)”。構(gòu)建和諧警民關(guān)系是公安機(jī)關(guān)踐行全心全意為人民服務(wù)宗旨的本質(zhì)要求,是開展社會(huì)治理工作的有效抓手,更是提升群眾安全感和滿意度的重要途徑。長期以來,公安機(jī)關(guān)注重在服務(wù)群眾過程中構(gòu)建和諧警民關(guān)系。公安部部長王小洪強(qiáng)調(diào),要“將人民根本利益作為平安建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),增強(qiáng)群眾觀念、站穩(wěn)群眾立場(chǎng)”。(2)王小洪：《堅(jiān)定擔(dān)當(dāng)責(zé)任 忠實(shí)履行使命 推動(dòng)建設(shè)更高水平的平安中國》,《民主與法制》2022年第6期。

培育“鄰家警察”,就是為了讓有需要的群眾時(shí)刻感受到民警就在身邊,守好人民的心。如今,人民群眾對(duì)美好生活的向往總體上已經(jīng)從“有沒有”向“好不好”轉(zhuǎn)變,呈現(xiàn)多樣化、多層次、多方面的特點(diǎn),這對(duì)公安工作提出了新要求。公安機(jī)關(guān)不僅要更快破大案,還要更多破小案,不僅要及時(shí)提供服務(wù),還要讓群眾“一次都不跑”。調(diào)研過程中,群眾對(duì)“好警察”最直觀的描述、最多提及的就是“經(jīng)常出現(xiàn)在身邊,實(shí)實(shí)在在為老百姓解決事情”。人民群眾對(duì)民警“辦小事、幫小忙、解小憂”的需求日益增加,諸如人員失蹤、物品丟失、證件急用等求助事項(xiàng),已成為派出所工作中的日常。“鄰家警察”作為生活、工作在群眾身邊的警察,使打擊預(yù)防犯罪、便民服務(wù)、救助解困、安全宣傳等工作更加直面群眾,有助于提升群眾安全感和對(duì)公安工作的滿意度?！班徏揖臁蓖ㄟ^真正融入群眾,圍繞群眾急難愁盼問題開展“我為群眾辦實(shí)事”等活動(dòng),最大限度提供便民服務(wù),為群眾辦實(shí)事、辦好事,在系列為民服務(wù)工作中構(gòu)建新時(shí)代和諧警民關(guān)系,促進(jìn)群眾對(duì)公安工作的理解和支持。

三、培育“鄰家警察”面臨的問題

(一)警務(wù)理念需要轉(zhuǎn)變

在探索社會(huì)治理水平和治理能力現(xiàn)代化的背景下,“鄰家警察”需要加快更新警務(wù)治理理念,從原先習(xí)慣采用強(qiáng)制性管理、控制手段來維護(hù)社會(huì)治安的管理理念,轉(zhuǎn)變?yōu)橐云降葴贤?、?duì)話、協(xié)商解決治理難題的治理理念。同時(shí),人民群眾的多元需求和警察自身的職能,決定了“鄰家警察”的角色定位是復(fù)雜的、多元的,不僅要查處違法犯罪活動(dòng)、維護(hù)社會(huì)治安秩序、化解矛盾糾紛,也要在群眾人身、財(cái)產(chǎn)安全遇到險(xiǎn)難之時(shí)予以救助,還要受理老人、兒童以及智力障礙人員、精神疾病患者走失等各類求助。當(dāng)好“鄰家警察”,必須履行好多重身份的職責(zé),依法依規(guī)處理好各項(xiàng)警務(wù)工作,有效回應(yīng)人民群眾的期待和要求。

當(dāng)前,部分民警的警務(wù)治理理念轉(zhuǎn)變不夠快,還沒有從“打擊者”“管理者”向“服務(wù)者”“組織者”的角色轉(zhuǎn)變,沒有把“共建共治共享”作為目標(biāo)開展工作。例如,公安部相關(guān)文件中要求“加強(qiáng)未成年人保護(hù)和不良行為干預(yù)矯治”,但部分民警認(rèn)為此項(xiàng)工作更多是教育部門、未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)以及家長的職責(zé),與公安機(jī)關(guān)關(guān)系不大。事實(shí)上,當(dāng)前未成年人盜竊車內(nèi)物品和沿街店鋪案件高發(fā),已成為不少地方的治理難點(diǎn)。從浙江省衢州市公安局2020年至2022年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看,三年內(nèi),衢州市共發(fā)盜竊汽車內(nèi)財(cái)物案件4305起,其中未成年人作案2868起,占66.62%。發(fā)生盜竊非營業(yè)期間場(chǎng)所案件1654起,其中未成年人作案1147起,占69.35%。對(duì)此,公安機(jī)關(guān)必須提前介入,與各職能部門、社會(huì)各界共同研究治理對(duì)策,才能運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化等多樣化手段與途徑防范治理此類犯罪,進(jìn)而反哺公安工作。

(二)專職民警配置不足

“鄰家警察”是從事社區(qū)警務(wù)工作的民警,配置足夠數(shù)量的專職社區(qū)民警是培育更多“鄰家警察”的必要基礎(chǔ)。盡管公安部、省公安廳都明確要求社區(qū)民警數(shù)量應(yīng)達(dá)到派出所民警總數(shù)的40%,且社區(qū)民警80%以上的時(shí)間要在村社中做群眾工作。但現(xiàn)實(shí)中,不少派出所迫于考核壓力,讓部分辦案民警承擔(dān)社區(qū)民警工作,給他們分配一定數(shù)量的村社轄區(qū),才能整體達(dá)到派出所社區(qū)民警占比40%的要求。同時(shí),受各類考核指標(biāo)尤其是打擊類指標(biāo)的約束,這一部分民警的工作仍以打擊辦案為主,分配到社區(qū)警務(wù)工作上的時(shí)間精力有限。派出所中專職社區(qū)民警較少,大多數(shù)派出所的社區(qū)民警仍需要參加日常值班接處警、案件辦理等工作。

當(dāng)前,浙江省多數(shù)派出所的值班模式為“四天一班”,遇到出差、專項(xiàng)工作、重大活動(dòng)安保等任務(wù)時(shí),人手不足情況更加明顯,也會(huì)存在“三天一班”甚至“兩天一班”的情況。社區(qū)民警值班期間,必須以24小時(shí)值班接處警為主,通常情況下值班后第二天還需要消化處置前一天值班受理的警情或案事件,占據(jù)了大量原本可以用于開展社區(qū)工作的時(shí)間。此外,派出所中的專職社區(qū)民警大多年齡偏大,一個(gè)專職社區(qū)民警往往要分管多個(gè)村社。例如,諸暨市公安局暨南派出所民警湯警官,從市公安局信訪科科長崗位退二線后,因具備豐富的矛盾糾紛化解經(jīng)驗(yàn),主動(dòng)要求到暨南派出所當(dāng)社區(qū)民警,作為專職社區(qū)民警,目前負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)6個(gè)行政村。但是,部分專職社區(qū)民警精力有限,無法全面細(xì)致顧及各個(gè)村社的工作。

(三)考核機(jī)制尚不合理

績效考核是促進(jìn)公安工作科學(xué)發(fā)展的管理手段,也是推進(jìn)公安隊(duì)伍管理長效機(jī)制建設(shè)的有效途徑。調(diào)研發(fā)現(xiàn),一定程度上存在考核指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)不合理、規(guī)定過多過細(xì)、任務(wù)過重等現(xiàn)象。例如,治安、刑偵、政保、反恐、情指、禁毒、經(jīng)偵、網(wǎng)警等警種部門,均可通過工作群消息、網(wǎng)頁通知等形式直接下發(fā)指令,向派出所布置臨時(shí)性工作任務(wù),并且通常限定完成時(shí)間,否則予以通報(bào)扣分。

當(dāng)前,基層民警普遍存在怕考核、怕通報(bào)、怕追責(zé)的心理,只能將下村走訪等群眾工作靠后安排。有基層社區(qū)民警反映：“現(xiàn)在每季度有數(shù)十項(xiàng)考核指標(biāo),在完成考核任務(wù)的情況下,還要跟其他社區(qū)民警競(jìng)爭排名,內(nèi)卷嚴(yán)重,壓力很大?！贝送?部分公安機(jī)關(guān)對(duì)社區(qū)民警業(yè)務(wù)規(guī)定過細(xì)。比如,在內(nèi)容考核方面,要求社區(qū)民警每月完成80戶走訪任務(wù)、開展4次警民懇談會(huì),每戶走訪時(shí)間不超過30分鐘等;在程序考核方面,有的規(guī)定走訪必須全程用執(zhí)法記錄儀記錄,有的需要使用警務(wù)通設(shè)備在群眾家門口定位打卡,有的需要與被走訪人員合影制作臺(tái)賬等,雖然這些規(guī)定能在一定程度上督促社區(qū)民警落實(shí)工作,但是,更多社區(qū)民警認(rèn)為,這也造成社區(qū)警務(wù)工作逐漸模式化、流程化。有民警直言：“入戶走訪還要和群眾拍照合影,部分群眾是反感的?！边@說明公安機(jī)關(guān)考核規(guī)定的剛性執(zhí)行與群眾法治意識(shí)提高、隱私觀念增強(qiáng)之間存在一定矛盾。

(四)表彰獎(jiǎng)勵(lì)有待完善

相較于辦案民警,“鄰家警察”的工作短期內(nèi)很難取得成績,更需要久久為功、綿綿用力。維護(hù)轄區(qū)安全穩(wěn)定、服務(wù)群眾等工作的成效也不如打擊犯罪、偵破案件等工作的成效體現(xiàn)得那么直觀,對(duì)“鄰家警察”工作成效的評(píng)價(jià)體系還不夠完善。

以矛盾糾紛化解為例,在實(shí)際工作中,“鄰家警察”即便付出巨大精力成功化解了一起極有可能引起“民轉(zhuǎn)刑”甚至惡性案件的糾紛,但由于惡性結(jié)果沒有出現(xiàn),也無法預(yù)測(cè)糾紛發(fā)展的后果,缺乏科學(xué)有效的評(píng)價(jià)機(jī)制,“鄰家警察”也難以藉此立功授獎(jiǎng)。盡管《公安機(jī)關(guān)人民警察獎(jiǎng)勵(lì)條令》明確規(guī)定,對(duì)于“密切聯(lián)系群眾,熱情為群眾服務(wù),成績突出的”集體或個(gè)人,應(yīng)當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)。但實(shí)際中,公安機(jī)關(guān)在立功授獎(jiǎng)、表彰獎(jiǎng)勵(lì)時(shí),更側(cè)重執(zhí)法辦案或?qū)ｍ?xiàng)工作突出的先進(jìn)個(gè)人,而對(duì)“鄰家警察”的關(guān)注較少。這都導(dǎo)致“鄰家警察”的獲得感、榮譽(yù)感不足,進(jìn)而導(dǎo)致有理想、有干勁的年輕民警不愿從事社區(qū)警務(wù)工作,甚至有的年輕民警認(rèn)為被分配到社區(qū)民警崗位是組織對(duì)自己的一種“放棄”,工作積極性受到打擊而選擇“躺平”。

為培養(yǎng)更多扎根基層、愛崗敬業(yè)、忠誠履職、深受百姓信賴的優(yōu)秀派出所民警,公安部相關(guān)文件規(guī)定“定期評(píng)選社區(qū)警務(wù)先進(jìn)工作者和社區(qū)民警、派出所輔警先進(jìn)典型”,為各地公安機(jī)關(guān)完善社區(qū)民警表彰獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制提供了指引,對(duì)照“楓橋式公安派出所”,“鄰家警察”可以成為社區(qū)民警的一種榮譽(yù)。

四、培育“鄰家警察”的初步思考

(一)堅(jiān)持以新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為引領(lǐng)

黨的二十大報(bào)告提出要“在社會(huì)基層堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’”,這一要求被置于“推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化,堅(jiān)決維護(hù)國家和社會(huì)穩(wěn)定”章節(jié)中,標(biāo)志著新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”已成為中國式基層社會(huì)治理現(xiàn)代化的重大經(jīng)驗(yàn),“楓橋經(jīng)驗(yàn)”被賦予了新的使命任務(wù)?！班徏揖臁笔切聲r(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”最直接的踐行者,其工作必須堅(jiān)持以新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為指引,推動(dòng)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在農(nóng)村、社區(qū)、企業(yè)、學(xué)校和機(jī)關(guān)等基層各個(gè)領(lǐng)域落地生根、開花結(jié)果。

要深刻認(rèn)識(shí)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是以人民為中心,不斷提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感,順應(yīng)人民對(duì)美好生活向往的經(jīng)驗(yàn),(3)參見“楓橋經(jīng)驗(yàn)”聯(lián)合蹲點(diǎn)調(diào)研組：《社會(huì)治理的典范 平安和諧的綠洲——楓橋鎮(zhèn)提升推廣新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”調(diào)查報(bào)告》,《公安學(xué)刊(浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào))》2018年第3期。引領(lǐng)“鄰家警察”始終堅(jiān)持走好黨的群眾路線,堅(jiān)持人民主體地位,順應(yīng)歷史發(fā)展和時(shí)代要求創(chuàng)新群眾工作理念、思路、方法,切實(shí)做到一切為了群眾、一切依靠群眾,努力實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益。

要深刻認(rèn)識(shí)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是以黨建為引領(lǐng),多元主體共同參與治理,自治、法治、德治相結(jié)合,推動(dòng)基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn),(4)參見“楓橋經(jīng)驗(yàn)”聯(lián)合蹲點(diǎn)調(diào)研組：《社會(huì)治理的典范 平安和諧的綠洲——楓橋鎮(zhèn)提升推廣新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”調(diào)查報(bào)告》,《公安學(xué)刊(浙江警察學(xué)院學(xué)報(bào))》2018年第3期。引領(lǐng)“鄰家警察”積極融入基層社會(huì)治理,最大限度整合各類社會(huì)資源,充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各種治理主體,特別是基層社會(huì)組織的積極作用,推動(dòng)完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制,實(shí)現(xiàn)治理重心下移基層、基層社會(huì)多元共治。

要深刻認(rèn)識(shí)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”是促進(jìn)社會(huì)平安和諧、高水平建設(shè)平安中國法治中國的經(jīng)驗(yàn),引領(lǐng)“鄰家警察”聚焦平安和諧的目標(biāo)追求,不斷提高風(fēng)險(xiǎn)防范水平和化解能力,更好地借助和運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等科技信息化手段,履行好維護(hù)社會(huì)大局穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)公平正義、保障人民安居樂業(yè)的職責(zé),使人民的獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。

(二)優(yōu)化“鄰家警察”培育理念

培育“鄰家警察”是為了積極改進(jìn)基層社會(huì)治理方式,促進(jìn)社會(huì)安定,提供優(yōu)質(zhì)服務(wù),構(gòu)建和諧警民關(guān)系,提升群眾安全感和對(duì)公安工作的滿意度。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”要求公安民警在增強(qiáng)矛盾糾紛化解“看家本領(lǐng)”的同時(shí),更加突出群眾觀點(diǎn)、服務(wù)理念,(5)參見本報(bào)評(píng)論員：《堅(jiān)持好發(fā)展好新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”——八論學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記考察浙江重要講話精神》,《浙江日?qǐng)?bào)》2023年10月6日,第2版。把更貼心、更暖心的服務(wù)送到基層,送進(jìn)群眾心坎。因此,將更多的社區(qū)民警培育成“鄰家警察”是大勢(shì)所趨。

首先,要優(yōu)化民警警務(wù)工作理念。通過開展主題教育、“我為群眾辦實(shí)事”活動(dòng)等多種途徑,讓民警深刻認(rèn)識(shí)到當(dāng)前警察角色的多維性、警察職能的多元化以及群眾需求的多樣性、社會(huì)治理的復(fù)雜性等現(xiàn)實(shí)情況,強(qiáng)化“寓管理于服務(wù)”理念,強(qiáng)化“柔性治理”理念,從以往帶有較強(qiáng)剛性力量的“管控者”角色,轉(zhuǎn)變到如今柔性色彩更多的“服務(wù)者”角色,(6)參見葉阿萍：《論新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的法治化進(jìn)路》,《法治研究》2023年第5期。有效回應(yīng)人民群眾的期待和要求,以基層社會(huì)“共治理”的達(dá)成為目標(biāo)開展各項(xiàng)警務(wù)工作。

其次,為培育“鄰家警察”創(chuàng)造必要條件。繼續(xù)推動(dòng)警力下沉、保障下傾,嚴(yán)格落實(shí)公安部、省公安廳關(guān)于派出所社區(qū)民警數(shù)量占比要求。同時(shí),警務(wù)站(室)作為服務(wù)群眾的“最后一米”,在空間上嵌入群眾生活,為“鄰家警察”開展工作提供了必要保障。要加強(qiáng)警務(wù)站(室)建設(shè)運(yùn)行,因地制宜打造兼具工作、生活功能的“鄰家警務(wù)室”,開通流動(dòng)警務(wù)服務(wù)車等,拉近“鄰家警察”與群眾的空間距離。目前,紹興市柯橋區(qū)共有343個(gè)警務(wù)站(室),全部與村級(jí)社會(huì)治理中心合署辦公。

再者,要優(yōu)化對(duì)“鄰家警察”的績效考核。公安部多次強(qiáng)調(diào)要全面清理涉及派出所工作的不科學(xué)、不合理指標(biāo),為派出所集中精力落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行規(guī)范創(chuàng)造良好環(huán)境。對(duì)“鄰家警察”的考核,要從“指標(biāo)導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“民意導(dǎo)向”,把呼應(yīng)民意、陽光警務(wù)、群眾滿意度等作為衡量工作的主要指標(biāo),(7)參見邵安、胡望洋：《“楓橋警務(wù)”評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建》,《中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第8期。用科學(xué)合理的考核督促“鄰家警察”立足轄區(qū)、深耕轄區(qū),圍繞要素管控、治安防范、維護(hù)穩(wěn)定、服務(wù)群眾等開展工作。堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā),尊重地域差異,實(shí)行差異化考評(píng),破除“唯績效論”思維,推動(dòng)績效考評(píng)從“重痕跡”向“重實(shí)績”轉(zhuǎn)變,更加注重結(jié)果性考評(píng),盡量減少或取消過程性考核指標(biāo)。對(duì)于“鄰家警察”的考評(píng),不追求面面俱到,而要選取能反映工作成效的關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行考評(píng),同時(shí)更多將其他非重點(diǎn)業(yè)務(wù)的考評(píng)指標(biāo)設(shè)置為加分項(xiàng)目,以正向激勵(lì)鼓勵(lì)民警對(duì)標(biāo)先進(jìn)、比學(xué)趕超。對(duì)一些專項(xiàng)工作,可以單獨(dú)設(shè)置考評(píng)指標(biāo),避免專項(xiàng)工作過多占用社區(qū)工作的時(shí)間。

(三)賦予“鄰家警察”更多自主權(quán)

對(duì)“鄰家警察”“要做什么、該怎么做”不能規(guī)定得過多過細(xì),否則將束縛“鄰家警察”手腳。例如,對(duì)入戶走訪時(shí)間的限制性規(guī)定等應(yīng)當(dāng)予以取消,因?yàn)闊o論是矛盾化解還是收集民情,都有可能存在無法在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成的情況。又如,走訪必須拍照留痕等規(guī)定,將工作過度模式化,容易導(dǎo)致運(yùn)動(dòng)式走訪、任務(wù)式走訪,造成形式主義。在工作內(nèi)容上,應(yīng)當(dāng)賦予“鄰家警察”更多自主權(quán)。

基層情況千差萬別、群眾工作復(fù)雜多樣,想要通過一套完整的制度來規(guī)定“鄰家警察”工作的開展方式是難以實(shí)現(xiàn)的。相較于制度制定部門,“鄰家警察”對(duì)轄區(qū)情況更為熟悉。如今,社區(qū)民警作為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)隱患的直接管理者、排查者,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)隱患的消除往往沒有話語權(quán),只能根據(jù)指令落實(shí)核查,導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)隱患的管控壓力有增無減。部分民警因無法做到全面、細(xì)致核查,存在“靠天吃飯”心理,主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題的積極性不高?；鶎舆€存在這樣一個(gè)“怪圈”：基礎(chǔ)工作過多的“留痕”要求,加重了民警的工作任務(wù)和壓力,導(dǎo)致民警為了應(yīng)付而開展工作。一旦發(fā)生類似“民轉(zhuǎn)刑”案件,需要倒查責(zé)任時(shí),留存的工作痕跡在一定程度上給民警提供了保護(hù),可以證明民警開展過相關(guān)防范工作。但沒有將工作做到位的事實(shí)卻被這樣的“痕跡”掩蓋,成為民警不擔(dān)當(dāng)、不作為的掩飾。

因此,給“鄰家警察”更多的自主權(quán),就是要發(fā)揮“鄰家警察”對(duì)轄區(qū)底數(shù)清、情況明、信息靈的優(yōu)勢(shì),由“鄰家警察”自主決定開展哪些工作、怎么開展工作,需要建立哪些工作臺(tái)賬、怎么建立工作臺(tái)賬。上級(jí)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)提供指引、指導(dǎo),不能僅以考核“指揮棒”推動(dòng)工作,而要相信“鄰家警察”的自覺性和責(zé)任心。同時(shí),要通過完善責(zé)任追究機(jī)制、依法履職保障和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制等來推動(dòng)“鄰家警察”工作的實(shí)然性落實(shí)。比如,上級(jí)公安機(jī)關(guān)不對(duì)“鄰家警察”工作臺(tái)賬作硬性要求,但若發(fā)生事故或引起不良后果,民警必須提供已經(jīng)開展相關(guān)工作的證明,否則進(jìn)行嚴(yán)肅追責(zé)。若民警能夠提供具有足夠證明力的證明,不論形式,都能證明民警依法履職,以此可逐步提高民警主動(dòng)作為的積極性。

(四)提高“鄰家警察”的榮譽(yù)感

當(dāng)前,“楓橋式公安派出所”已經(jīng)成為先進(jìn)基層派出所的代名詞,是一項(xiàng)崇高的榮譽(yù)。事實(shí)證明,榮譽(yù)對(duì)工作的激勵(lì)作用是巨大的?！皸鳂蚴焦才沙鏊眲?chuàng)建活動(dòng)全面鋪開以來,派出所的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、能力建設(shè)等均有大幅提升,基層基礎(chǔ)工作進(jìn)一步落實(shí)落細(xì)?！班徏揖臁笔切聲r(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的踐行者,公安機(jī)關(guān)要使其成一種社區(qū)民警向往的榮譽(yù),在基層形成“學(xué)習(xí)鄰家警察、爭當(dāng)鄰家警察”的濃厚氛圍。

從群眾視角看,相較于“楓橋式社區(qū)民警”等提法,“鄰家警察”更加通俗易懂。走訪調(diào)研過程中,群眾表示可以接受“鄰家警察”這一稱謂,并可以準(zhǔn)確把握其要點(diǎn)：“鄰家警察”就是和鄰居一樣親切,在群眾身邊“看得見、叫得應(yīng)”的警察。

從公安工作看,當(dāng)前缺少一個(gè)能專門代表優(yōu)秀社區(qū)民警的榮譽(yù)。及時(shí)將“鄰家警察”設(shè)置為一種榮譽(yù),一方面可以完善公安機(jī)關(guān)表彰獎(jiǎng)勵(lì)體系,增強(qiáng)受表彰者的榮譽(yù)感、自豪感、獲得感,進(jìn)而吸引更多優(yōu)秀年輕民警加入社區(qū)民警隊(duì)伍,提高社區(qū)民警隊(duì)伍的年輕化、專業(yè)化、職業(yè)化水平。另一方面,通過樹立“基層出干部”的選人用人導(dǎo)向,在提拔使用干部時(shí)適當(dāng)向“鄰家警察”傾斜,暢通社區(qū)民警職務(wù)晉升通道,激勵(lì)社區(qū)民警想干事、能干事、干成事。例如,浙江省公安廳牢固樹立表彰獎(jiǎng)勵(lì)傾斜基層派出所的鮮明導(dǎo)向,在記功嘉獎(jiǎng)、重大表彰、先進(jìn)典型培樹等方面優(yōu)先考慮派出所。浙江省有關(guān)表彰獎(jiǎng)勵(lì)的文件明確“派出所獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)占年度獎(jiǎng)勵(lì)總數(shù)的35%以上”,近三年派出所及其民警獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)占年度獎(jiǎng)勵(lì)總數(shù)比例分別為35.2%、35.6%、35.9%,保持連續(xù)增長的態(tài)勢(shì)。2022年“三能榜樣·最美浙警”推選宣傳活動(dòng)中,有125個(gè)集體(個(gè)人)來自派出所,占比近42%。全省各地先后涌現(xiàn)出阮林根、沈云如、田安樂、陳飛、陳建如等一批在推進(jìn)基層社會(huì)治理創(chuàng)新工作中作出重大貢獻(xiàn)的先進(jìn)典型,引領(lǐng)帶動(dòng)了更多愿意扎根基層、耕耘基礎(chǔ)的優(yōu)秀派出所民警,有效激發(fā)了基層派出所民警、輔警的斗志和士氣,增強(qiáng)了派出所的工作吸引力。