謝志巋 李鵬虎 張揚文馨

一、教育治理現(xiàn)代化：內涵與主要癥結

教育治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。關于教育治理現(xiàn)代化的內涵，袁貴仁指出：“推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應國家治理體系和治理能力建設，根據教育發(fā)展的自身規(guī)律和教育現(xiàn)代化的基本要求，以構建政府、學校、社會新型關系為核心，以推進管辦評分離為基本要求，以轉變政府職能為突破口，建立系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，形成政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與的格局，更好地調動中央和地方兩個積極性，更好地激發(fā)每個學校的活力，更好地發(fā)揮全社會的作用。”[1]學術界對此也進行了大量研究，如張建認為，教育治理體系是規(guī)范政府、學校、市場、社會等多元治理主體的權力與行為，維護公共教育事務的秩序和提供優(yōu)質教育公共服務的一系列制度和程序。而教育治理體系的現(xiàn)代化，就是探討如何使這一系列制度從傳統(tǒng)樣態(tài)（如權力集中、一元主導）向現(xiàn)代化形態(tài)（如法治化、合作共治、善治取向）的變遷過程[2]。從現(xiàn)有文獻分析，目前關于教育治理現(xiàn)代化的定義，核心的內容包括：一是從治理的角度，強調理順政府、學校、社會關系，完善多元治理體系；二是從治理能力和特征來看，強調教育治理的科學化、民主化、制度化、法治化；三是從教育治理的目標來看，強調教育治理從傳統(tǒng)形態(tài)向現(xiàn)代化形態(tài)變遷，實現(xiàn)學生個性的解放和教育質量的提升。這些論述提供了一個理解教育治理現(xiàn)代化的框架，但對我國當下語境下教育治理現(xiàn)代化的具體內涵仍然語焉不詳。本文認為，必須根據我國教育發(fā)展的目標，針對現(xiàn)狀和存在問題，從目標和問題導向入手，認識我國教育治理現(xiàn)代化的具體內涵和任務。

黨的二十大報告強調，要堅持教育優(yōu)先發(fā)展、科技自立自強、人才引領驅動，加快建設教育強國、科技強國、人才強國，堅持為黨育人、為國育才，全面提高人才自主培養(yǎng)質量，著力造就拔尖創(chuàng)新人才，聚天下英才而用之。習近平總書記在中共中央政治局第五次集體學習時強調：“要堅持把高質量發(fā)展作為各級各類教育的生命線，加快建設高質量教育體系?！币虼耍瑥慕逃l(fā)展的目標導向來看，教育的目標是實現(xiàn)教育的現(xiàn)代化，建設教育強國和人才強國，要全面提高人才自主培養(yǎng)質量，造就拔尖創(chuàng)新人才；要落實立德樹人根本任務，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人。從問題導向來看，教育發(fā)展還存在諸多體制機制障礙，目前我國教育問題的主要癥結仍然是“重知識輕創(chuàng)新，重分數(shù)輕能力”的應試教育。在應試教育模式下，教育資源和學生的智力資源幾乎全部被配置到反復學習和掌握已有的課本知識，不利于頂尖人才的培養(yǎng)、學生身心全面發(fā)展和立德樹人目標的實現(xiàn)。在實現(xiàn)立德樹人教育目標中，培養(yǎng)從0-1 的世界頂尖創(chuàng)新人才是教育的重要任務。這些年來，我國高等教育和基礎教育都取得了巨大進步，但培養(yǎng)不出杰出的科技創(chuàng)新人才的“錢學森之問”，仍然是擺在我們面前的問題。我國中小學生基礎知識扎實，代表中學教育水平的奧賽和PISA 領先全球，但后續(xù)在從0-1 的開創(chuàng)性基礎研究方面卻沒有相稱的表現(xiàn)。究其原因，可能與應試教育在長達12 年基礎教育中，將學生智力資源引導到有限的課本知識的重復學習，錯過了培養(yǎng)學生創(chuàng)新意識和能力的最佳時機，導致學生難以成為最頂尖的創(chuàng)新人才。對此，施一公教授現(xiàn)身說法指出，“長期受應試教育的影響，尋找標準答案的慣性思維深入我的骨髓和每一個細胞，即便在博士畢業(yè)之后的獨立科研生涯里，我仍然缺乏足夠的冒險精神，不自覺地回避前途不明的前沿方向，而常常選擇相對保守但回報較為豐厚的研究課題”[3]。有奧數(shù)背景的麻省理工學院數(shù)學教授許晨陽指出，對于那些有興趣參與數(shù)學競賽的年輕人，一定的訓練對于數(shù)學研究是有益的，但是過度的訓練就往往過猶不及，事倍功半，在能力和心理上阻礙了其他數(shù)學能力的發(fā)展[4]。應試教育也不利于學生身心全面發(fā)展。有關學生課業(yè)負擔的大規(guī)模的調查顯示，學生們沒有太多的時間和興趣開展探究性學習，或參加社會活動和體育鍛煉[5]，娛樂休閑[6]，甚至沒有充足的睡眠時間[7]。這導致我國中小學生出現(xiàn)近視率和肥胖率過高[8]，不關心他人以及人際關系敏感、抑郁等心理健康問題[9]。

因此，從目標和問題導向上看，教育治理現(xiàn)代化的核心目標之一，是要推動教育實現(xiàn)從應試教育到素質教育、從傳統(tǒng)的知識型教育到探究性教育的轉型，解決將學生智力資源錯配到知識的重復學習而非創(chuàng)新能力培養(yǎng)與全面發(fā)展的問題。為了實現(xiàn)這一轉型，我國開展了社會辦學、招生錄取、教學、教育評價、學校管理體制等各方面的改革，但這些改革仍然沒有從根本上改變應試教育體制，也沒有根本改變應試教育下政府、社會和學校之間的關系。推進教育治理現(xiàn)代化，需要從大學體制上建立一種破解應試教育外部約束，真正推動傳統(tǒng)教育向素質教育轉型的制度安排。本文在比較研究的基礎上，對這一關鍵制度安排進行探討。通過這一關鍵制度安排形成的誘因，引導從中小學到大學各層次教育主體將教育資源配置到創(chuàng)新教育和人的全面發(fā)展上來，并由此推動政府、社會和學校關系的調整，推進教育治理的現(xiàn)代化。

二、教育治理現(xiàn)代化與大學體制的國際比較

國與國之間的競爭，歸根到底是科技和人才的競爭，而科技和人才競爭的基礎則是教育。發(fā)達的教育體系是國家現(xiàn)代化的重要支撐。歐美國家的現(xiàn)代化發(fā)展，與其發(fā)達的教育體系息息相關，本文以高等教育最發(fā)達的美國為例展開論述。在2023 年QS 世界大學排名中，前100 名大學歐美發(fā)達國家占比達70%以上，其中美國占1/4 以上。在2023 年U.S.News 世界大學排名中，前100 名大學美國有45 所。在2023 年軟科世界大學排名中，前50 名大學美國有28 所。美國教育的強大，一條重要的經驗是培養(yǎng)孩子的想象力而不是局限于知識。愛因斯坦結合自己的經驗指出，“想象力比知識更重要，因為知識是有限的，而想象力概括著世界上的一切，推動著進步，并且是知識進化的源泉。嚴格地說，想象力是科學研究中的實在因素”[10]。雖然美國教育被不少人詬病為所謂的“快樂教育”，存在基礎知識薄弱的問題，但美國教育中的創(chuàng)新因素，則是值得學習借鑒的。美國從幼兒園到大學，建立了一套有利于創(chuàng)造力培養(yǎng)的教育體系。從大學體制來看，美國目前主要有公立大學和私立大學兩種大學體制。根據2022 年12 月的統(tǒng)計，美國有公立大學1587 所，私立大學2344 所（非營利1640 所）①數(shù)據來源：https://nces.ed.gov/.[2023-07-05]。。

美國公立大學由美國政府撥款，每個州都有自己的公立大學或學院，即通常所稱的州立大學，比如加州大學，紐約州立大學等。私立大學則是由非政府機構舉辦，而且其資金主要來自學費和私人捐款等。具體而言，美國高等教育治理體制具有如下特點：

（一）辦學經費來源方面

高水平私立大學的辦學資金通常非常豐厚，如哈佛大學2020 年捐贈基金總額高達418.94 億美元，超過了80 多個國家GDP。2020 年美國有十余所私立大學的捐贈基金規(guī)模超過110 億美元②數(shù)據來源：https://www.163.com/dy/article/GMS79MJP0516FCAK.html.[2023-07-13]。，雄厚的資金為私立大學提供了超過普通公立大學的穩(wěn)定經費來源。私立大學辦學經費來源主要包括投資收入、學費、校友及社會的捐贈、社會服務、政府的科研資助等。其中基金投資收益、捐贈和學費收入約占大學收入的五成左右。來自政府的研究資助和其他經營收入分別約占總收入的2-3 成。公立大學的辦學經費來源主要包括州政府資助、學費、捐贈收入、社會服務收入、投資收入等。目前公立大學的辦學經費總體上不如高水平私立大學，辦學實力領先的公立大學加州伯克利大學2020 年的收入為32.5 億美元，而哈佛大學和斯坦福大學的收入分別為54 億美元和61 億美元。根據USNEWS2021 統(tǒng)計數(shù)據顯示，公立四年制大學的平均學雜費為9,687 美元（州內居民）到21,184 美元（州外居民），私立四年制大學的平均學費為35,087 美元，比公立大學學生的平均費用高出160%至360%不等③數(shù)據來源：https://www.sohu.com/a/475297564_100160733.[2023-07-10]。。著名公立大學加州大學伯克利分校2023 年度本地學生每學期學費為13,900-18,400 美元④數(shù)據來源：https://cn.berkeley.edu/admissions.[2023-07-10]。，而哈佛大學本科生每年學費則為54,269 美元⑤數(shù)據來源：https://college.harvard.edu/admissions/apply/visiting-undergraduate-students.[2023-07-10]。。

（二）招生錄取方面

美國高校招生并無統(tǒng)一模式。從招生規(guī)模來看，公立大學一般高于私立大學。如加州大學伯克利分校（UCB）2019 年錄取人數(shù)約為1.5 萬人⑥數(shù)據來源：https://www.topsedu.com/about/news/63728.html.[2023-07-10]。，同屬加州，也是國際學生數(shù)量最多學校之一的私立大學南加州大學（USC）的錄取人數(shù)僅為8 千人⑦數(shù)據來源：https://www.sohu.com/a/318864768_120166518.[2023-07-10]。。數(shù)據顯示，2019 年秋季，美國私立大學招收的全日制學生占美國大學新生25%，而由政府資助的公立大學占美國大學新生43%⑧數(shù)據來源：公立大學VS 私立大學，名校究竟是怎樣挑選學生的？https://www.sohu.com/a/465254417_120298967.[2021-05-08]。。在招生標準方面，私立大學的靈活度和自主權要大于公立大學。由于公立大學辦學經費主要來自于政府撥款，承擔著美國高等教育普及化的責任。因此，在招生準則上會受許多規(guī)則和法律的限制，在招生時要盡可能地保證錄取公平，更看重學生的“硬件條件”，如GPA 和標準化測試成績，以求更快速高效地篩選人才。而美國私立大學有更大的招生自主權和靈活性，通常擁有獨具特色的“招生委員會”，傾向對申請人“硬件+軟實力”的綜合評估。此外，私立大學可自主設定招生準則，并不可能完全“一視同仁”地對待所有申請者。比如私立大學的“傳承錄取政策”就不是傳統(tǒng)的教育公平政策，這一政策主要面向“校友子女”，對他們錄取時有政策傾斜。總的來說，私立大學在挑選學生的時候，不僅考查學生的學術水平，也會非常關注學生家庭的經濟條件和背景。

（三）治理體制方面

美國主要通過《美國憲法》（權利法案）（1791）、《達特茅斯學院案》（1819）、《莫利爾法案》（1862）、《國防教育法》（1958）、《高等教育法》（1965）等法律（判例）規(guī)范政府、社會和教育機構的關系。美國大學具有較高的辦學自主權，公私立大學實施的治理體制為董事會下的校長負責制，但兩種類型高校之間在董事會的職責、成員構成、大學校長的權力等方面并不遵循相同的運行邏輯。在公立大學，大學管理的權力屬于董事會，大學內的組織和管理都需要經過董事會的授權；而私立大學的董事會會將自身管理大學的部分權力委托給校長和教授。正是美國大學這種特殊的治理機制，使美國大學形成了動態(tài)穩(wěn)定的治理結構，并且擁有較大的辦學自主權，美國大學治理體制的特殊性，使得美國大學尤其是美國私立研究型大學擁有較大的辦學自主權，可以把大量資源投入到教學和科研上，進而保障創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)和尖端科研成果的產出。

以多渠道的辦學經費來源、多元化的招生錄取方式和法治共治為特征的現(xiàn)代大學體制，在構建從基礎教育到高等教育的現(xiàn)代化教育治理體制中發(fā)揮了龍頭作用。

1.招生導向。公立+ 私立高校不同的錄取要求，引導中小學不完全以分數(shù)為教學目標，而是以創(chuàng)新教育、學生能力和全面發(fā)展為目標。美國私立大學的錄取并不以考試成績?yōu)槲ㄒ粯藴?，而是要綜合考查學生的素質、潛力和抱負等因素。如美國普林斯頓大學評價優(yōu)秀學生的指標有頭腦質量，包括智商、學習能力、創(chuàng)造力等；品格質量，包括責任感、價值觀、判斷力等；為學校作出貢獻的能力；未來在本專業(yè)和社區(qū)起領導作用的潛力等[11]。同時，美國大學錄取非?？粗貙W生體育（分值8-40 分）和參加社會活動（體現(xiàn)道德和性格特征等，分值-5-30 分），而課程難度（分值0-21分）、平均成績（分值0-16 分）和SAT 成績（分值6-25 分）三項的總分值甚至不如體育和社會活動總分值[12]。高校的招生導向，塑造了中小學的教育重點。

2.學校性質和資源配置特征。美國的私立大學有的是營利性機構，但私立高水平大學卻都是非營利機構。他們擁有雄厚的資金實力，但大學的收入不歸任何私人所有，只能用于辦學，這決定其辦學目標將服從于公共利益而不是私人經濟利益，這使得這些私立大學具有了公共屬性。同時，由于私立大學較高的學費、捐贈及校友推薦入學的優(yōu)先性（以滿足招生條件為前提），重視學生的社會背景，使得這些私立大學具有俱樂部產品的屬性。美國高水平私立大學的上述性質，一方面決定了其在錄取和培養(yǎng)學生方面的高品質追求，另一方面也決定了其選擇學生上基于其發(fā)展需要的選擇性和排他性，這與公立學校更加強調公平形成了差別。公立大學和私立大學不同的招生錄取、收費方式和培養(yǎng)方式，為多元化的需求提供了不同的選擇，是教育資源配置公共化和市場化的有機結合，兼顧了資源配置的效率與公平，有效彌補了單一配置方式在應對不同情形和多元選擇時的不足，從而有效解決了由此帶來的教育治理困境。

3.競爭和辦學效果及水平。美國3,900 多所不同層次、性質和特色的大學，形成了一個充分競爭的“教育市場”，私立大學之間的競爭、私立大學和公立大學之間的競爭及公立大學之間的競爭。競爭的內容包括生源、教師、培養(yǎng)方式和特色，也包括學費。在充分競爭下，不同的大學都使出渾身解數(shù)，競爭好的生源，招聘好的教授，拿出高質量有特色的教育項目，改善學校管理等。在競爭的基礎上，私立大學和公立大學的普通學費通過市場調節(jié)也實現(xiàn)了大致的均衡，各自形成了適合自身辦學需要的有性價比的學費標準，沒有出現(xiàn)“亂收費”的問題。辦學競爭產生了如下結果：辦學的高水平，公立和私立大學均涌現(xiàn)了一批高水平大學，成為引領世界科學和教育發(fā)展的中堅力量；教育的分化，教育的市場化、普及化和多元化，一些教育機構針對不同的學生開設不同的課程，使不同類型學生都有接受特定教育培訓的機會，這也是部分美國中小學生知識型學業(yè)基礎相對薄弱的原因。

三、改革開放以來我國大學辦學體制的改革評析

改革開放以來，我國在高等學校辦學體制、學費體制、招生錄取體制、管理體制等方面進行了系列改革，高等教育取得了舉世矚目的成績。但與此同時，高等教育辦學體制還沒有完全理順，仍舊存在不少現(xiàn)實問題和挑戰(zhàn)。

優(yōu)質學位不足。通過985、211、雙一流等工程的實施，我國大學水平有了較大提升，一些大學成功躋身世界高水平大學行列，但與歐美國家相比，我國優(yōu)質高等教育資源仍然嚴重不足。優(yōu)質高等教育資源不足以及分布不均影響我國高等教育整體質量提升，是建設高等教育強國道路上的阻礙因素。這一問題不解決，不僅會影響到高校系統(tǒng)的創(chuàng)新能力，而且還會最終影響整個國家的創(chuàng)新能力。

多數(shù)公辦高校經費有限。雖然公辦高校有來自政府的財政撥款，但是公辦高校之間的經費撥款差距比較大。對于大多數(shù)公辦高校來說，仍然面臨著辦學經費不足的壓力。比如，在全國2021年高校預算中，清華大學、浙江大學、北京大學位居前三，預算均超過200 億元。但是在我國眾多公辦本科學校里，大部分高校的撥款不多，甚至相當拮據。預算總排名500 名往后的公辦本科高校，其每年的財政撥款多數(shù)只有二三億甚至一兩億，辦學經費十分緊張。

唯分數(shù)招生錄取的問題尚未根本改變。盡管我國實行了數(shù)次高考改革，但高?！拔ǚ謹?shù)”的招生制度仍然占據主導，這是當前辦學體制下較為公平也得到更多認可的選擇。在克服高校招生“唯分數(shù)”的問題上，我國進行了點招和自主招生等嘗試。試點高校通過自主招生確實招到了一批優(yōu)秀學生，部分有專業(yè)特長的學生通過自主招生的渠道實現(xiàn)了自己的大學夢[13]，但遺憾的是，這些制度在實施過程中不可避免存在不公開不透明以及惠及面有限等問題，與招生錄取改革的初衷還有一定距離。

民辦高校的問題。伴隨大學擴招政策的實施，我國民辦高校順勢而為，取得了較快發(fā)展。但民辦高校在辦學過程中，存在以下問題：辦學水平有待進一步提高，民辦高校除了一些有品牌的高校和部分中外合作大學外，多數(shù)辦學水平仍然難以與高水平公立大學相比，這與美國私立大學形成強烈反差；經費來源單一有限，民辦高校辦學經費主要來源于學費，社會捐贈占比偏低，政府財政支持強度不一，辦學經費不夠充裕，即使是收費較高的中外合作大學，年度辦學經費也很少超過20 億元，無法與高水平公辦大學相比（2023 年我國有50 所公辦大學財政預算超過50 億元）①數(shù)據來源：2023 年全國高校經費預算排名，https://learning.sohu.com/a/707846687_121124317.[2023-07-10]。；少數(shù)民辦高校功利性強，以營利為導向，影響了民辦高校的形象和信譽；社會功能方面，民辦高校在招生中還沒有成為追求素質教育學生的理想升學選擇，沒有成為破解唯分數(shù)招生的升學替代。

治理體制方面的問題。總的來說，隨著社會辦學的發(fā)展，我國教育辦學體制由原來的一元辦學形成了多元辦學的格局。從辦學主體來看，社會力量參與辦學得到政府的重視，參與辦學的機會得到擴充。但教育資源配置中的政府、市場和社會關系還有待進一步理順。具體表現(xiàn)在政府管得過多過細的問題還沒有完全解決，公立大學的辦學自主權有待進一步提升。民辦大學學費的市場定價機制還沒有形成，仍然主要由相關行政部門依照國家有關規(guī)定確定并公布，這雖然有利于防止亂收費，但也在一定程度上限制了高校根據自身辦學需要收取相應學費的靈活性。同時，市場、企業(yè)、社會力量參與大學投資和管理的體制機制還不夠完善，社會資源沒有很好地引導向高校投資，制約了大學的發(fā)展。

四、“公立資合型大學”：實現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化的關鍵制度安排

關于我國教育的發(fā)展有兩種觀點和兩條路徑：一種觀點認為我國教育注重知識教育，學生基礎知識扎實[14]，應試教育是一種公平且適合我國國情的教育模式；另一種觀點認為，應試教育不利于創(chuàng)新，不利于學生的全面發(fā)展，丘成桐、施一公等著名科學家都對此有過評價[15][16]。辯證地看，應試教育重視已有知識的重復學習，適合培養(yǎng)跟蹤型、追趕型人才，能夠高效生產大批具有較好知識素質的勞動者；而創(chuàng)新教育、素質教育則適合培養(yǎng)開創(chuàng)性的人才。習近平總書記關于教育的論述中，強調知識基礎和創(chuàng)新品質的結合。因此，實現(xiàn)教育治理的現(xiàn)代化，需要結合兩種路徑的優(yōu)勢，引導我國教育體系從偏重知識教育到“知識教育與素質（創(chuàng)新）教育結合”的轉變。

美國創(chuàng)新教育的一個重要支柱是其發(fā)達的高水平私立大學為其創(chuàng)新教育提供了升學選擇，而公立大學則為教育公平提供了基本保障。改革開放以來我國高等教育進行了諸多改革，但還沒有實現(xiàn)為創(chuàng)新教育提供普遍性升學替代的目的，也沒有從源頭上根本改變應試教育問題，因此需要進一步推進大學體制改革的探索。盡管美國私立大學體制為現(xiàn)代大學治理提供了啟示，但依靠美國式私立大學體制實現(xiàn)我國教育治理現(xiàn)代化顯然不符合我國的國情。這是因為，其一，資金條件。美國經濟發(fā)達，捐贈傳統(tǒng)和捐贈制度完善，高水平私立大學具備較強的籌資能力和穩(wěn)定的經濟基礎，在我國，目前尚沒有類似美國那樣來自社會的支撐大規(guī)模設立高水平私立大學的雄厚資金條件。據民政部發(fā)布的年度中國慈善捐助報告，我國高校吸收社會捐贈總額1997 年約為6 億元，到2014 年為399.45 億元[17]，2008 年，教育捐贈收入占全國普通高校經費約為0.7%，近幾年來也僅在1%左右，遠低于發(fā)達國家[18]。其二，社會條件。美國私立大學發(fā)展有其特殊的制度環(huán)境和經濟社會文化背景，如果沒有相應的制度環(huán)境，私立大學難以得到健康發(fā)展。其三，時間窗口。美國高水平私立大學是長期發(fā)展的結果。作為追趕型高等教育，除了西湖大學等少數(shù)幾所大學外，民辦大學體制難以在短期內造就足夠多的高水平民辦大學，形成面向素質教育的普遍性升學選擇。而目前的公辦大學體制，由于財政與公平原因，在破解唯分數(shù)招生錄取體制方面也難有很大的空間。

因此，破解唯分數(shù)招生錄取的應試教育體制，推進教育治理現(xiàn)代化，需要探索一種兼具私立大學和公立大學優(yōu)勢的大學體制，一方面這種大學擁有類似美國私立大學的招生錄取和收費自主權；另一方面，它有普通公立大學來自于政府的基本辦學經費保障。這是一種由政府財政?；具\轉，學費和社會籌資保高水平，招生錄取的自主性為素質教育提供升學出路的大學體制。由于“公立保基本，收費和社會籌資保高水平”是一種政府與出資者合作的模式，借用“資合公司”的概念，依據其權利義務性質，本文將這類大學定義為“公立資合型大學”。

具體而言，與目前公立大學和私立大學相比，公立資合型大學有如下特點：

一是從辦學經費看，公立資合型大學有來自政府的普通高?；鶞蕪姸鹊耐度耄靡跃S持高校的基本運轉；同時由學生投資彌補政府教育投資的不足，用于聘請國際水準的教授，實際上是自己投資，與政府合作舉辦高水平大學。類似于資合性有限公司，投資者享受自己投資對應的分紅（教育回報）。這種模式融合了公立大學和民辦大學投資體制的優(yōu)點，不僅可顯著提升利益相關者利用自身資本參與和支持學校辦學的積極性，而且能夠有效緩解高等教育經費過度依賴政府投入而民間投入不足、不積極等問題，進而共同提升教育質量。

二是從招生錄取看，公立資合型大學可以制定符合自身發(fā)展的招生錄取標準，不完全以考試分數(shù)而是以創(chuàng)新能力和綜合素質為依據。這類招生主要面向具有優(yōu)秀綜合素質并且能參與學校辦學經費投入的公民個人，相對來說，收取的學費要以維持相應高水平大學的辦學成本為標準。當然，對于各方面都非常優(yōu)卓但經濟條件不允許的部分學生，則可采取獎學金或者普通公立大學學費的方式進行招生。這種做法的主要目的是鼓勵個人、家庭、校友、企業(yè)等積極參與學校辦學，讓有條件的考生家庭參與到學校建設中，以此克服辦學經費不足的問題，最終形成“公共投入?；尽⑸鐣▊€體）投入保質量”的辦學效果。

三是從利益關系看，公立資合型大學屬于增量改革，不影響考生既有的招生錄取機會和高考利益格局。在我國現(xiàn)行的高校招生計劃管理體制下，“部屬高校招生計劃并不掌握在地方政府層面，而地方向中央、向教育部力爭的指標也往往是地方高校的招生計劃……，地方高校招生計劃是中央教育行政部門根據各地方高校人才培養(yǎng)能力、社會經濟需求及高中畢業(yè)生的升學需求等因素對全國地方高校入學名額在不同地區(qū)之間的分配所作的具有法律效力的規(guī)劃，具有權威性和指令性”[19]。無論是中央還是地方優(yōu)質公立大學學位，都是稀缺的。因此，公立資合型大學的招生計劃實施增量改革，在不損害既得利益的前提下增加另一部分人的利益，從而進一步促進入學機會的公平，緩解高等教育優(yōu)質資源發(fā)展不均衡的局面。具體而言，公立資合型大學的本科招生名額不應占用現(xiàn)有公立大學的本科招生指標，也不損害現(xiàn)有考生通過分數(shù)考入公立大學的升學機會，而是依據經濟社會發(fā)展需要和合理的生師比增量配給，因而不影響現(xiàn)有的高考利益格局。從公立資合大學錄取學生的權利本質看，考生只享受了與其考試分數(shù)大致相稱的國家投入，而超出普通水準的優(yōu)質教育是依靠考生自身投入所取得的受教育權利，是公私合作的結果（公立資合），并且以學費為表現(xiàn)形式的“資合”的合作期限是其學歷教育年限。

四是從辦學目標看，公立資合型大學以高水平研究型大學為定位。辦學目標既指導著學校良性有序發(fā)展，也體現(xiàn)出對學校未來發(fā)展結果的一種期待。作為新型大學，公立資合型大學必須以具有較高競爭力和較高學術聲望的高水平研究型大學為目標。在辦學目標上，公立資合型大學將利用公立大學和西方私立大學的雙重優(yōu)勢，旨在建設成為擁有一流師資隊伍和一流基礎設施，包括自然科學、工程與技術科學、人文科學、社會科學、管理科學等學科的研究型大學。在此基礎上，公立資合型大學將按照高等教育發(fā)展規(guī)律和人才成長規(guī)律，致力于培養(yǎng)理論與實踐、科學與人文、國際視野與本土情懷相融合的高層次、復合型、創(chuàng)新型專門人才。當然，在辦學目標之外，公立資合型大學也將重點探索大學體制機制創(chuàng)新，試圖以體制機制創(chuàng)新緩解當下的教育領域內“辦學經費不足”“唯分數(shù)”“素質教育缺失”“創(chuàng)新型人才培養(yǎng)薄弱”等問題。

五是從大學治理看，公立資合型大學有類似西方私立大學較高的招生、收費和辦學自主權，但由政府主辦主管，服從國家人才培養(yǎng)的需要。近些年來，除了教育發(fā)展規(guī)劃外，我國專門制定了《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》等一系列關于大學治理的政策文件，明確提出落實和擴大學校自主辦學權。在政策文件精神的指引下，公立資合型大學力爭突破傳統(tǒng)大學辦學體制的束縛，依中國特色現(xiàn)代大學制度進行治理，探索設置黨委會、理事會、學術委員會、教授會等決策和學術組織。既彰顯高等教育治理體系現(xiàn)代化的“中國特色”、又有世界大學的“共同特征”和“胸懷天下”的擔當[20]。在內部治理上，執(zhí)行行政治理系統(tǒng)與學術治理系統(tǒng)相互交融、權責明晰的運行機制。此外，招生制度上，公立資合型大學將進一步探索高校自主招生政策的實踐，探索創(chuàng)新人才選拔新機制。以期回答與解決如何培養(yǎng)與經濟社會發(fā)展相適應的創(chuàng)新型人才，如何最大限度地發(fā)掘學生潛能而又保持大學穩(wěn)定發(fā)展，如何在保障教育公平的同時兼顧效率等擺在教育改革面前的重大問題。有理由相信，通過公立資合型現(xiàn)代大學制度的建構與實施，不僅可以保障大學辦學的正確方向，同時還能有效保障大學的辦學自治性和教授參與治校?？偟膩碚f，公立資合型大學的治理特點既體現(xiàn)公立大學的原則性，也要體現(xiàn)私立大學的靈活性，讓公立資合的雙重優(yōu)勢成為大學發(fā)展的不竭動力。

綜合以上特點，公立資合型大學在辦學體制上區(qū)別于傳統(tǒng)公辦大學和私立大學，也區(qū)別于過去公辦民助、民辦公助、自費生、自主招生等以一種體制為主添加或點綴某些特征的辦學模式，是一種在辦學經費、招生錄取、大學治理等方面有機結合公立和私立優(yōu)勢的新型大學體制。

五、以大學體制改革創(chuàng)新推動教育治理現(xiàn)代化

（一）建設一定數(shù)量的公立資合型大學

建設高水平公立資合型大學，是為了給不在應試教育上內卷但有潛力的學生提供升入高水平大學的機會，為此，必須設立一定數(shù)量的新型大學，達到一定的招生規(guī)模，才能形成充分的升學選擇替代，真正扭轉應試教育。高水平公立資合型大學的合適數(shù)量，取決于具有較好素質又能支付較高學費的學生（家庭）規(guī)模。具體可參考各省市每年出國留學人數(shù)和一本上線人數(shù)。如該省市出國留學和一本上線人數(shù)為5 萬名，則該省市高水平公立資合型大學數(shù)量可設置在5 所左右，如果是10 萬名，則可設置10 所左右（每所高校本科生招生規(guī)模不超過3000 名/ 年，本科總在校生數(shù)1 萬名左右，可面向全國招生）。目前，我國有本科高校1200 多所，?？聘咝?400 多所，高校總量不少，但結構和分布還有待優(yōu)化①數(shù)據來源：高等教育學校（機構）數(shù)，中華人民共和國教育部官網，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_560/2021/gedi/202301/t20230117_1039557.html.[2023-07-10]。。因此，在總量控制、結構優(yōu)化背景下，在經濟較為發(fā)達、人口規(guī)模較大的城市，增設一定數(shù)量的高水平新型大學，既有必要，也有市場。為了盡快形成品牌和聲譽，公立資合型大學可以采取與境內外一流大學合辦的方式，也可采取初期重點扶持培育（包括強經費和政策支持）的方式，以逐漸形成品牌優(yōu)勢，以延攬優(yōu)質生源并形成優(yōu)質生源與高水平辦學的良性循環(huán)。

（二）賦予一些省級行政區(qū)更大權限推進教育綜合改革試點

深化教育改革從過程上需要覆蓋和銜接從幼兒教育到高等教育、從教學到招生錄取、從人才培育到社會評價的全部環(huán)節(jié)和完整過程，在內容上則應涵蓋新型大學設立、招生錄取、學制改革、探究性教學、全面素質教育、教育評價和治理體制等在內的所有內容。由于從幼兒園到大學的全教育周期是在省級行政區(qū)范圍（高考錄取以省為單位）內進行的，因此全過程、全方位的教育綜合改革需要以省級行政區(qū)為單位。為此，建議在一些經濟和生源條件較好的省級行政區(qū)推出教育綜合改革試驗的升級版，在保證教育發(fā)展根本方向的前提下，賦予這些省級教育綜改試驗區(qū)更大權限，在包括新型大學設立、學科學位點的設置、招生錄取、學費和籌資方式、中小學學制、教育評價等各方面先行進行探索。

（三）通過新型大學體制改革引導中小學推進素質教育改革

新型大學為素質教育提供增量升學出路，減輕了中小學生的升學壓力，有利于推進其他各項教育改革。一是全面推行探究型教育和知識型教育相結合的教育模式。在保障中小學生掌握好基礎知識的同時，注重學生創(chuàng)新思維與實踐能力的培養(yǎng)，鼓勵學生探究教材之外的未知世界，促進課堂外的直接經驗與課堂內的間接經驗的整合，培養(yǎng)學生運用知識、創(chuàng)新知識的興趣和能力。二是促進學生身心全面發(fā)展。加強中小學的勞動、體育、音樂、美術教育，利用社會各方教育資源，帶領學生走出課堂，參加社會實踐和志愿活動，培養(yǎng)學生優(yōu)秀的思想道德和意志品質，促進學生全面發(fā)展。三是提升中小學辦學的靈活性。改革學校的評價體制，真正將創(chuàng)新能力和全面發(fā)展作為學校辦學質量核心標準。教育是一個長周期的過程，需要將素質教育的理念和預期從大學傳導到中小學，讓中小學生從中小學階段即以養(yǎng)成全面發(fā)展的素質為目標而不是以片面追求考試分數(shù)為目標。因此，鼓勵公立資合型大學提前布局，與重點中小學校合作開辦創(chuàng)新教育試驗班和預科教育，按照創(chuàng)新性大學的素質要求培養(yǎng)學生并從中選拔學生，允許中小學實行學分制和更有彈性的學制，為培養(yǎng)學生的創(chuàng)新能力和全面發(fā)展提供更好的教育環(huán)境。

作為增量改革，公立資合型大學結合了私立大學和公立大學的優(yōu)勢，既擁有公立大學的基本資金和信譽保障，又擁有類似私立大學招生錄取、收費和辦學方面的自主權，可望較快成為具有競爭力的高水平大學，通過素質導向的優(yōu)質大學學位供給，為中學開展創(chuàng)新教育提供普遍性的升學選擇，使教育從傳統(tǒng)的知識型應試教育轉變?yōu)閯?chuàng)新和知識相結合的素質教育。在這一過程中，通過公立資合體制，調動社會力量參與高水平大學建設，更好地確立各主體間的權利義務關系，有效建立政府與社會/企業(yè)共建共治共享教育的體制機制，形成政府與市場協(xié)同的教育資源配置機制，同時，通過高校間的競爭推動高等教育治理改革，從而推進我國教育治理的現(xiàn)代化和教育高質量發(fā)展。