李昕宇,周 佳

(杭州師范大學(xué) 經(jīng)亨頤教育學(xué)院,浙江 杭州 311121)

在“后扶貧時代”,留守兒童群體數(shù)量增多且呈現(xiàn)向低齡化擴展的趨勢,以“輸血式”補貼救助的理念為留守兒童提供援助無法滿足留守兒童長期發(fā)展需要,留守兒童平等發(fā)展權(quán)受限仍未得到實質(zhì)改變。因此,借力社會資產(chǎn)政策創(chuàng)設(shè)新時代“造血式”扶貧措施,是保障留守兒童平等發(fā)展權(quán)的難點問題。

一、兒童發(fā)展權(quán)的法治內(nèi)核與留守兒童的現(xiàn)實困境

1．留守兒童平等發(fā)展權(quán)的時代新義與法法制內(nèi)核

發(fā)展權(quán)作為人權(quán)體系中的基本人權(quán),是制約其他基礎(chǔ)人權(quán)實現(xiàn)并能派生出系列子人權(quán)形式的母人權(quán)。[1]我國的兒童發(fā)展權(quán)始于2006年修訂的《未成年人保護法》第3條規(guī)定“兒童享有發(fā)展權(quán)”。該法在2021年修訂版中繼續(xù)強調(diào)兒童享有的基本權(quán)利包括兒童發(fā)展權(quán),同時該法第91條還提出了對于困境未成年人的社會保障要求。這些規(guī)定不僅是以法律形式保障了未成年人的發(fā)展權(quán),同時也對困境未成年人的生活、教育、安全、醫(yī)療康復(fù)、住房等方面都給予社會保護。

新時代對留守兒童發(fā)展權(quán)的研究立足于留守兒童這一主體,以內(nèi)生邏輯、整體思維、動態(tài)探索為導(dǎo)向,以理性化介入方式和獨特理解方式建構(gòu)留守兒童發(fā)展權(quán)法治保障中心軸,為留守兒童的發(fā)展權(quán)研究彌補既往空白并提供法治化建設(shè)路徑。在此之下,留守兒童平等發(fā)展權(quán)的時代新義也需明確留守兒童主體因素、權(quán)利的客體因素、平等發(fā)展的內(nèi)容因素、留守兒童權(quán)利體系的地位因素等。

留守兒童這一特殊群體的平等發(fā)展權(quán)是一種依法所享有的基礎(chǔ)性物質(zhì)化權(quán)力,是對求生本能之權(quán)力到生存質(zhì)量之權(quán)利的完善。該權(quán)利對留守兒童的價值和尊嚴(yán)、自由與平等、獨立性與自主性的保障起著不可取代的作用。綜上,我們可以認(rèn)為留守兒童的平等發(fā)展權(quán)是留守兒童所特有的由自然人轉(zhuǎn)化為社會人所需要的一切權(quán)力和發(fā)展利益的總和以及在此過程中的一切合法性和必要性的發(fā)展訴求,這是基本人權(quán)體系保障下對每一位留守兒童的人權(quán)賦能。

2．拆分式家庭再生產(chǎn)模式下留守兒童平等發(fā)展權(quán)受限

由于二元制度的藩籬,“半城市化”進城務(wù)工群體無法在城鎮(zhèn)落戶,因而難以在城市完成舉家遷移,只能成為候鳥式的流動大軍。而流動式的遷移行為所帶來的直接后果就是家庭拆分化,即家庭中的青壯年勞動力進城務(wù)工以獲取家庭運轉(zhuǎn)資本,而老人與幼兒則在戶籍所在地生活。這種拆分式的家庭再生產(chǎn)模式使兒童成為家庭結(jié)構(gòu)肢解化承受者,祖父母或外祖父母被迫成為“代理父母”。

父母離位下的代際反哺雖是一種制度性現(xiàn)象,與經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型密不可分,是流動時代進城務(wù)工家庭為解決家庭再生產(chǎn)困境而作出的家庭替代性撫養(yǎng)策略。但這種隔代養(yǎng)育的家庭分工對留守兒童的發(fā)展有許多負(fù)面影響,使留守兒童陷入家庭、學(xué)校、社會等多重發(fā)展困境中。

對留守兒童自身來說,在性格形成方面,由于父母的陪伴缺失,易產(chǎn)生情感饑餓的畸形心態(tài);行為方面,易表現(xiàn)出對社會適應(yīng)不良;抗逆力方面,留守兒童作為處境不利群體,不僅要適應(yīng)一般社會發(fā)展任務(wù),還有其特定的環(huán)境適應(yīng)任務(wù),如親子分離的環(huán)境及其衍生出的替代養(yǎng)育環(huán)境適應(yīng)任務(wù)等。多重任務(wù)壓力之下,部分抗逆力弱的留守兒童會因此陷入“破罐子破摔”的認(rèn)知障礙中。在學(xué)校教育層面,留守兒童受到城鎮(zhèn)化撤點并校政策的影響,受教育權(quán)行使渠道日漸窄化,且本應(yīng)行使保障義務(wù)的基層社區(qū)也會因不可控因素而無法形成常態(tài)化和制度化機制,無法保障留守兒童的實際需求,留守兒童的維權(quán)途徑也陷入困境。[1]

二、資產(chǎn)社會政策視角下留守兒童平等發(fā)展權(quán)新思考

當(dāng)前教育扶貧多以先驗性的、以津貼補助為導(dǎo)向的“補缺型”福利政策為主,對符合條件的留守兒童進行資金補助,滿足其基本的物質(zhì)生活需求、提供所需的社會服務(wù)。但此種兒童福利政策僅僅是將兒童放在被動的地位。以維持收入為基礎(chǔ)的社會政策下,人們僅以預(yù)防性儲蓄為家庭資產(chǎn)傳遞的基本理念,將資產(chǎn)限定在謀求未來生活穩(wěn)定方面。因此大部分家庭沒有可用于自身及子女教育的額外投資資產(chǎn),這種“補缺型”的社會扶持政策并未帶來長期性的正向福利效應(yīng),僅定位于短期性和暫時性的社會救助,對于減少貧困的代際傳遞并促進兒童未來長期發(fā)展的實際效用較小。本研究借鑒西方國家的資產(chǎn)社會政策,提出以“發(fā)展型”社會投資政策作為理論基礎(chǔ),以金融資產(chǎn)的積累作為政策的切入點,以資產(chǎn)建設(shè)的方式影響留守兒童及其家庭成員的態(tài)度、行為和心理狀態(tài)并幫助其樹立未來價值取向理念。[2]

資產(chǎn)社會政策作為社會發(fā)展理念下的新型社會政策,是20世紀(jì)80年代美國資產(chǎn)建設(shè)運動的產(chǎn)物,由美國學(xué)者邁克爾·謝若登在《資產(chǎn)與窮人:一項新的美國福利政策》一書中明確提出。謝若登認(rèn)為貧窮的首因并非收入而是資產(chǎn)貧窮,收入貧窮僅指家庭可用資源匱乏,無力支撐消費,而資產(chǎn)不足則代表對于長期維持消費能力的欠缺。因此,政府通過發(fā)放生活補助來滿足貧困者最低生活需求的行為實質(zhì)上并未改變貧困代際傳遞的趨勢,家計審查式的社會福利政策反而有可能導(dǎo)致代際的依賴性而使家庭喪失基本的可行能力與資產(chǎn)積累機會,使得家庭陷入貧困陷阱。[3]資產(chǎn)社會政策貧困治理的重點應(yīng)由國家承擔(dān)的收入保障福利計劃轉(zhuǎn)移至以資產(chǎn)建設(shè)與積累為中心的社會發(fā)展型政策,強調(diào)以發(fā)展型社會投資政策替代補缺型社會救助與社會福利,開發(fā)由“維持”到“發(fā)展”的減貧新方案。

資產(chǎn)社會政策以可行能力分析和社會發(fā)展戰(zhàn)略為理論基礎(chǔ),前者由印度裔經(jīng)濟學(xué)家Amartya Sen提出,旨在通過“能力方法”多維理解貧困與不平等。阿瑪?shù)賮啞ど瓕⒎簇毨У恼咚悸范ㄎ辉诎l(fā)展能力,即變“輸血式扶貧”為“造血式扶貧”?；诳尚心芰蜕鐣l(fā)展理念下的資產(chǎn)政策的橫空出世,獲得了各國學(xué)者的一致認(rèn)可,各國根據(jù)本土國情紛紛創(chuàng)設(shè)特色化的資產(chǎn)政策。相關(guān)學(xué)者在橫向?qū)Ρ让绹⒂?、新加坡等國家的政策?將資產(chǎn)社會政策分為剩余型資產(chǎn)政策和普遍型資產(chǎn)政策。剩余型資產(chǎn)政策針對貧困群體的個人發(fā)展賬戶,主要通過多種存款方式助力貧困人群的資產(chǎn)積累與人力資本的物化,產(chǎn)生一定的福利效應(yīng)。普遍型資產(chǎn)政策則以兒童這一單獨群體的兒童發(fā)展賬戶為主。[4]

三、兒童發(fā)展賬戶機制下留守兒童家庭資產(chǎn)建設(shè)新探索

1．兒童發(fā)展賬戶機制下理論模式構(gòu)想與實踐路徑初探

我國政府已經(jīng)意識到資產(chǎn)社會政策發(fā)展趨勢的合理性,將農(nóng)村貧困家庭學(xué)生、留守兒童和城市流動兒童作為我國教育扶貧的重點對象,并在20世紀(jì)末施行過相關(guān)兒童教育儲蓄政策,但政策最終并未取得理想效果。究其原因,有以政策的手續(xù)繁瑣、參儲對象狹窄的客觀原因,也有以社會成員金融認(rèn)知欠缺、資產(chǎn)建設(shè)意識薄弱的主觀因素。雖然我國政府加大扶貧力度,通過頒布教育儲蓄政策、發(fā)展農(nóng)村學(xué)校、落實“兩免一補”政策、發(fā)放貧困學(xué)生助學(xué)金等一系列措施減輕貧困家庭教育負(fù)擔(dān),嘗試切斷貧困的代際傳遞,但來自家庭內(nèi)部的特定文化認(rèn)知及價值觀傳遞和家庭外部的社會底層結(jié)構(gòu)及公共政策的權(quán)宜化執(zhí)行使相應(yīng)的福利政策無法達到理想效果。

基于此,我們擬借鑒兒童發(fā)展賬戶這一發(fā)展工具,提出建設(shè)以留守兒童教育資產(chǎn)個人賬戶為中心軸的留守兒童發(fā)展基金體系,通過設(shè)立一個有效的政策工具,為留守兒童的平等發(fā)展權(quán)提供保護。作為一項針對留守兒童的發(fā)展性社會政策,留守兒童發(fā)展賬戶以資產(chǎn)建設(shè)為目標(biāo),通過津貼資助型的集體投資賬戶和資產(chǎn)建設(shè)型的個人儲蓄賬戶的設(shè)立,幫助和鼓勵家庭為留守兒童教育培訓(xùn)、長期發(fā)展和生命歷程中的重要需求積累資產(chǎn)財富。資產(chǎn)積累和持有的過程不僅幫助留守兒童和其家庭成員樹立正向的期望和信心,改善親子互動,同時也對家長間接進行金融知識教育,轉(zhuǎn)變預(yù)防性儲蓄觀念,達到跨代干預(yù)的目的。

2．家庭資產(chǎn)建設(shè)基礎(chǔ)下跨代資本干預(yù)與正向福利效應(yīng)

有學(xué)者借助代際收入彈性模型和分位數(shù)回歸模型,對中國代際收入及代際流通進行了研究。實證發(fā)現(xiàn)我國社會代際收入流動性相對較低,代際收入彈性指數(shù)較平穩(wěn),代際間繼承性明顯,代際馬太效應(yīng)明顯,逐漸形成代際收入固化的現(xiàn)象。[5]同時一些關(guān)于貧困代際傳遞的相關(guān)研究與生命歷程理論研究均表明兒童早期的弱勢地位及貧困現(xiàn)狀會產(chǎn)生累積效應(yīng),影響后續(xù)生命發(fā)展階段,產(chǎn)生相對貧困的個體發(fā)展階段傳遞。而家庭作為兒童早期階段的第一主環(huán)境,家庭經(jīng)濟發(fā)展往往嵌入家庭成員尤其是親子之間的倫理關(guān)系中,[3]在家庭內(nèi)部,家庭貧困文化理論以“貧困作為先致性因素,無法通過后天人力資本的投資而進行改變”作為基本的認(rèn)識論,影響家長的人力資本投資觀念與家庭資產(chǎn)建設(shè)理念,并通過家庭親緣信任關(guān)系傳遞至下一代,形成貧困家庭特定的偏離認(rèn)知與價值觀念體系。

現(xiàn)有反貧困措施大多將成年人與兒童作為單獨個體進行福利干預(yù),但極少將兒童與家庭相聯(lián)系,以父母與兒童互通干預(yù)協(xié)助整個家庭擺脫困境。因此“代際干預(yù)”以整個家庭尤其是兩代的相互影響機制作為干預(yù)的重心,關(guān)注父代和子代的能力提升,以促進良性循環(huán)的、積極的家庭發(fā)展為目標(biāo)。本文借鑒西方典型政策案例——美國的“啟蒙計劃”(Head Start)構(gòu)建中國本土化的留守兒童代際干預(yù)與資產(chǎn)建設(shè)新路徑,改變父母對家庭資產(chǎn)的認(rèn)知,樹立健康積極地具有未來性的家庭財務(wù)決策理念并促進父母加大對子女教育經(jīng)費的投入,將家庭脫貧的重要動力與子女的長期發(fā)展掛鉤,推動兒童與家庭可持續(xù)發(fā)展。

“兒童發(fā)展賬戶”作為實現(xiàn)其他發(fā)展性目標(biāo)的途徑,主要通過為貧困兒童及其家庭提供資產(chǎn)積累的機會,以項目設(shè)計帶動代際互動及家庭投入。具體來說,“兒童發(fā)展賬戶”的模型構(gòu)想中需要家庭自行設(shè)計個性化投資方案,因此家庭成員不僅需要接受儲蓄及理財相關(guān)的金融知識教育,同時也要參與個人及家庭發(fā)展規(guī)劃、兒童生涯規(guī)劃等相關(guān)社會服務(wù)講座或課程的學(xué)習(xí)。在此過程中,家庭成員通過金融知識的學(xué)習(xí)與實踐提升了金融能力,賦能家庭經(jīng)濟,同時代際之間因協(xié)商資金的投入與使用也會增加見面或遠程溝通的機會,間接性促進了親子關(guān)系的正向發(fā)展。已有相關(guān)學(xué)者將家庭資產(chǎn)建設(shè)與跨代干預(yù)政策相結(jié)合并進行了實驗,如:2016年鄧鎖在陜西省西安市和渭南市白水縣進行了兩個整合性“兒童發(fā)展賬戶”項目實踐。實踐表明,家長對于兒童教育和發(fā)展的期望與面向未來的資產(chǎn)積累呈現(xiàn)正相關(guān)聯(lián)系,資產(chǎn)建設(shè)與代際互動的支持要素有機結(jié)合,增強了對貧困代際傳遞的干預(yù)效果。

3．社會服務(wù)整合背景下綜合資源配備與平臺服務(wù)傳遞

社會資產(chǎn)政策的實施往往與其他社會政策與服務(wù)緊密勾連、相互支持,具有一定的粘連性,這種聯(lián)接往往表現(xiàn)在共享的服務(wù)載體和互補的服務(wù)內(nèi)容上。[2]如以學(xué)校為共享服務(wù)載體進行社會資產(chǎn)政策的設(shè)計和實施,將義務(wù)教育制度與資產(chǎn)社會政策下“兒童發(fā)展賬戶”機制及留守兒童權(quán)益保障政策相結(jié)合,借助以國家為主導(dǎo)的組合式撫養(yǎng)服務(wù)體系使三方政策服務(wù)通過學(xué)校這一組織機構(gòu)和服務(wù)場域?qū)嵤３枇W(xué)校這一專屬平臺外,“三管齊下”的政策實施往往與服務(wù)內(nèi)容呈現(xiàn)互補,即不同平臺的政策實施內(nèi)容與政策本身的非自然聯(lián)系與其他服務(wù)內(nèi)容在參與主體、實施形式與實施重點等方面各有側(cè)重。以學(xué)校作為服務(wù)機構(gòu)推行政策不僅能夠共享群體用戶信息,同時也能夠整合三類服務(wù)資源,形成資源效用最大化。因此,現(xiàn)有社會服務(wù)政策可以多利用已有的政策機制以“嵌入式”開展實施,依托成熟的專門系統(tǒng)化平臺和資源,發(fā)揮自身服務(wù)特性和優(yōu)勢開展服務(wù),最大限度利用資源并減少政策獨立實施的成本,提高運行效率,疊加服務(wù)效果,實現(xiàn)共同目標(biāo)。這種跨專業(yè)、跨部門的社會服務(wù)整合大背景及相關(guān)理論政策的構(gòu)想和出臺,催生了以多元福利主體參與的合作生產(chǎn)和平臺式服務(wù)傳遞為模式的留守兒童綜合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

(1)服務(wù)傳遞機制并生共行,服務(wù)資源整合共享共用。留守兒童綜合服務(wù)網(wǎng)絡(luò)以載體共享和資源并用為基本構(gòu)建特點,社會政策的服務(wù)載體和傳遞機制共享必然意味著相關(guān)服務(wù)內(nèi)容的整合,二者是相互補充、相互依托的關(guān)系。將家庭內(nèi)部“兒童發(fā)展賬戶”機制下資產(chǎn)建設(shè)與兒童自身發(fā)展表現(xiàn)整合,其本質(zhì)為借助學(xué)校這一社會服務(wù)載體,整合學(xué)校教育資源,以資產(chǎn)建設(shè)活動與校內(nèi)其他教育服務(wù)相聯(lián)系、將兒童發(fā)展表現(xiàn)與資金扶持和獎勵相掛鉤。如,與高校銜接,將公益性高校參觀活動與留守兒童志愿服務(wù)活動相聯(lián)系,可激發(fā)留守兒童的學(xué)習(xí)動能;將高校課后服務(wù)中的金融、數(shù)學(xué)、經(jīng)濟、社會知識教育或職業(yè)技能培訓(xùn)相融合,有針對性地增加留守兒童未來發(fā)展的技能籌碼。基于此,“兒童發(fā)展賬戶”以單一發(fā)展賬戶設(shè)定逐漸外延輻射為多通路并進的嵌入整合式留守兒童服務(wù)體系。

(2)服務(wù)運營組織通力合作,服務(wù)多元主體跨行聯(lián)合。家庭資產(chǎn)建設(shè)項目設(shè)計在一定程度上對綜合性、多維度供給的政策服務(wù)主體整合做出了回應(yīng),形成了多元主體跨專業(yè)、跨部門聯(lián)動,多渠道保障實施、多層次服務(wù)供給,擴大了留守兒童服務(wù)系統(tǒng)框架。

以資金儲蓄與投資為主的家庭資產(chǎn)建設(shè)不僅涉及金融領(lǐng)域中的銀行、信托機構(gòu)等主體,同時也涵蓋相關(guān)政府部門、社會組織。在多元主體聯(lián)動下,留守兒童服務(wù)體系整合化趨勢日益明顯。具體來說,地方政府及教育行政部門作為政策落實的具體部門,擔(dān)負(fù)著本地區(qū)促進留守兒童發(fā)展政策實施的具體工作;金融機構(gòu),如銀行等負(fù)責(zé)留守兒童投資賬戶的開戶及賬戶后續(xù)管理工作,定期向地方政府提供賬戶運行情況;非營利組織機構(gòu)主要涉及愛心款項的籌集、捐贈信息的統(tǒng)計、確保捐贈資金的持續(xù)跟進;兒童福利工作者通過評估兒童和家庭的發(fā)展性需求、跨部門鏈接兒童所需要的服務(wù)資源并進行分派供給。

在整個福利政策循環(huán)實施過程中,家庭不僅具有促進留守兒童成長和未來發(fā)展的第一主體地位,同時也是經(jīng)濟扶助、社會救助等多渠道救助中的黏合劑。在匯集多方力量協(xié)助家庭擺脫困境,帶動多元福利主體參與的合作生產(chǎn)、獲得政策最大效用的過程中,家庭發(fā)揮重大責(zé)任作用。這種多元主體通力合作的運營形式有力完善了基層兒童福利服務(wù)體系,推動了留守兒童社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)。

(3)服務(wù)關(guān)聯(lián)內(nèi)容拓展延伸,服務(wù)平臺建設(shè)獨立自主。社會資產(chǎn)政策下基于“兒童發(fā)展賬戶”的家庭資產(chǎn)建設(shè)自身已經(jīng)演變成一個服務(wù)傳遞機制,社會服務(wù)機構(gòu)可以借助兒童發(fā)展賬戶的資源途徑進行互聯(lián)互通。但嵌入式的平臺發(fā)展易造成冗雜煩亂、縱橫交錯的社會服務(wù)機構(gòu)網(wǎng),因此我們要將現(xiàn)有的交叉式服務(wù)平臺改造為中心輻射式平臺,以家庭資產(chǎn)建設(shè)與“兒童發(fā)展賬戶”為中心點,向外圍輻射。

這種發(fā)散不僅包括平臺組織形式,同時也包括服務(wù)關(guān)聯(lián)內(nèi)容的拓展延伸。如留守兒童及其家庭接受福利政策時也會獲取社會提供的其他服務(wù),包括未來生涯咨詢指導(dǎo)、家庭養(yǎng)育培訓(xùn)、兒童督導(dǎo)、醫(yī)療健康服務(wù)、心理健康和行為輔助、職業(yè)技能培訓(xùn)等。這些服務(wù)及服務(wù)所涉及的相關(guān)組織機構(gòu)由原先的嵌入式平臺體系,即由多個兒童發(fā)展賬戶與其他服務(wù)在交叉式服務(wù)網(wǎng)所形成的組合型社會服務(wù),轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⑦\行的整體平臺式服務(wù)網(wǎng),就是由國家建立統(tǒng)一的、大規(guī)模的留守兒童賬戶系統(tǒng)。該系統(tǒng)資源統(tǒng)一調(diào)配,使服務(wù)傳遞機制有所保障,斬斷社會機構(gòu)插手資金建設(shè)與管理的可能性。

除常規(guī)化留守兒童教育服務(wù)費用的補貼外,地方政府還應(yīng)根據(jù)本地區(qū)的具體情況探索建立更有效的資金使用方式,如定期組織留守兒童進行集體出游,到父母務(wù)工地了解城市生活及城市的運行方式;針對留守兒童家庭教育缺失現(xiàn)狀,利用基金提供的資金招聘專業(yè)生活教師和心理輔導(dǎo)教師對相關(guān)家庭進行課后服務(wù),重點通過培養(yǎng)留守兒童自我認(rèn)知能力,提高留守兒童遭遇困境后積極的心理彌補能力,培養(yǎng)彈性心理和抗逆力,[6]達到對留守兒童提前性的內(nèi)部預(yù)防。

四、結(jié)語

留守兒童平等發(fā)展權(quán)的法律建構(gòu)是基于法治社會對特殊弱勢群體的保護。通過對留守兒童平等發(fā)展權(quán)受限因素的分析,筆者認(rèn)為我們應(yīng)當(dāng)將改革重點放在家庭資產(chǎn)建設(shè)方面。本研究以資產(chǎn)社會政策為理論基礎(chǔ),通過借助“兒童發(fā)展賬戶”機制,以公共服務(wù)介入家庭資產(chǎn)建設(shè)為抓手,提出多福利政策實施主體參與、多通道服務(wù)傳遞機制并行、輻射式服務(wù)平臺建設(shè)等多元化舉措,為留守兒童的平等發(fā)展建立新時代長效機制,保障留守兒童群體的成長與發(fā)展。