“三農”問題的根本出路在于城鎮(zhèn)化，然而我國城鎮(zhèn)化的一大問題是“化地不化人”，即土地城市化快于人口的城市化。

當前占我國總人口超過50%的城鎮(zhèn)常住人口中，只有約35%具備城市戶口，另外約15%就是農民工。農民工人數(shù)高達2.6億。許多農民工在經(jīng)濟形勢好的時候進城打工，形勢不利時返鄉(xiāng)務農;年輕時進城務工，年長時返鄉(xiāng)養(yǎng)老。因此當前新型城鎮(zhèn)化建設的一個當務之急便是解決已經(jīng)進城的農民工市民化的問題。

農民工市民化實質上是戶籍問題，而戶籍問題的核心則是附加在戶籍之上的社會保障和公共服務。這些社會福利的提供對地方公共財政是巨大考驗，這也是絕大多數(shù)城市實行戶籍限制政策的主要原因。因此，構建新的穩(wěn)定可持續(xù)的投融資機制來消化掉農民工市民化成本，才是推動農民工市民化的關鍵所在。新型城鎮(zhèn)化需要新的思路。新思路下必須要合理劃分政府、企業(yè)以及農民工家庭和個人的成本分擔責任、調動多方力量共同分擔農民工市民化的成本。更重要的是要實現(xiàn)這種成本分擔機制的制度化，由此以“人口城市化”為核心內容的新型城鎮(zhèn)化方可獲得長久可持續(xù)的支撐。

新的成本分擔體制的形成可考慮從以下幾個方面著手。首先，要積極拓寬與農民工市民化相伴隨的新增城市基礎設施、公用設施建設的資金來源，探索建立多元化投融資機制。要探索地方政府市政建設債券發(fā)行和管理問題，以籌措新的資金來源;要引導民間資本通過諸如PPP等方式參與共建，引入市場機制，在減輕財政壓力的同時，也可提高公共品供給效率，創(chuàng)造投資機會。

其次，要加快土地制度改革。對于因征地而失地的農民要從土地出讓金中拿出一定比例用做農民工市民化基金，幫助失地農民市民化及相應提供社會福利。要建立市場化的土地規(guī)劃和用途管制體制，由市場來調整土地利用結構，優(yōu)化工業(yè)用地和商業(yè)用地供應比例關系，由此穩(wěn)定和降低商品房價格，有助于實現(xiàn)農業(yè)轉移人口進城安居。與此同時，探索建立進城農民所擁有的農村集體土地使用權的有償退出機制。通過允許農民有償退出，喚醒這筆“沉睡資本”，由此轉化為農民進城的啟動資金。

再次，要改革和完善地方官員的考核和升遷機制。要把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農業(yè)轉移人口市民化納入其考核內容。中央對地方、上級政府對下級政府的財政轉移支付要與農民工市民化掛鉤，以提高地方政府的積極性。

最后，作為一項基礎性工程，要不斷提升農村公共服務水平，逐步縮小與城市的水平差，以此降低市民化的門檻。要在制度設計上預留政策接口，以在條件成熟時實現(xiàn)城鄉(xiāng)體制并軌。如果能夠實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務水平齊平，市民化自然也就水到渠成了。

作者為上海財經(jīng)大學高等研究院副研究員