田 軍 董月霞 付 玲 李 豐 吳素娟

（1.中國石油油氣和新能源分公司；2.中國石油咨詢中心；3.天津大港油田工程咨詢有限公司）

根據(jù)管理主體和目的不同，我國油氣儲量管理可以分為國家、油公司和資本市場3 個層面。其中，國家層面的儲量管理側(cè)重管資源，政府要掌握油氣資源“家底”，科學(xué)保護(hù)與合理利用油氣資源。《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7 號）（簡稱7 號文）明確提出“改革礦產(chǎn)資源儲量分類、取消礦產(chǎn)資源儲量登記事項、明確評審備案范圍和權(quán)限”3 項改革要求。2020—2022 年，自然資源部推出了一系列深化改革措施。

1 國家油氣儲量管理及存在的問題

作為重要的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源，我國對石油、天然氣、頁巖油氣等實行自然資源部一級管理。國家油氣儲量管理是指國家以礦產(chǎn)資源所有者和行政管理者的身份對油氣儲量實施資源管理，在油氣資源的積累和消耗過程中，對油氣資源的數(shù)量、質(zhì)量和空間分布等信息進(jìn)行監(jiān)督管理，并為國家制定油氣資源戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策等宏觀調(diào)控措施提供依據(jù)，促進(jìn)油氣礦產(chǎn)資源合理利用和有效保護(hù)。

我國國家油氣儲量管理的具體職能主要包括兩個方面：一是對國家油氣資源儲量賬戶的管理，二是為規(guī)范市場而開展的資源儲量監(jiān)督管理[1]。圍繞這兩個職能形成了評審備案管理、登記統(tǒng)計管理、儲量動態(tài)監(jiān)督管理3 項主要管理制度。

這套管理制度形成于計劃經(jīng)濟(jì)時代，隨國家經(jīng)濟(jì)體制和行政制度的改革而不斷改進(jìn)，總體上與我國油氣上游產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)。隨著石油天然氣體制改革不斷深化，國家儲量管理也暴露出一些與新發(fā)展形勢不相適應(yīng)之處，主要表現(xiàn)為4 個方面：一是企業(yè)、市場、政府三者之間職能界限不清[2]；二是老的儲量分類標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)行國家層面資源管理職能不適應(yīng)[3-6]；三是管理流程繁瑣、管理環(huán)節(jié)之間銜接不暢[7]；四是儲量數(shù)據(jù)的統(tǒng)計管理和監(jiān)督制度不完善[8-10]。上述問題的存在，致使政府過度承擔(dān)市場職能和企業(yè)職能，降低了政府管理效能，同時抑制了企業(yè)的積極性和市場活力。

2 國家油氣儲量管理改革內(nèi)容與特點

2017 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，明確深化石油天然氣體制改革要“正確處理好企業(yè)、市場、政府之間的關(guān)系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。2019 年，7 號文針對礦產(chǎn)資源儲量管理中出現(xiàn)的矛盾和問題，提出3 項改革要求，這些綱領(lǐng)性文件開啟了國家油氣儲量管理新一輪改革的序幕。

2.1 儲量管理改革主要內(nèi)容

本輪改革的具體內(nèi)容主要包括：制修訂行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、簡化管理流程與形式、明確數(shù)據(jù)監(jiān)管及發(fā)布權(quán)限、積極培育第三方評估市場。

2.1.1 以油氣資源/儲量分類國家標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，制修訂行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

2020 年，自然資源部發(fā)布《油氣礦產(chǎn)資源儲量分類》（GB/T 19492—2020）（簡稱2020 版國標(biāo)）[11]，相較于《石油天然氣資源/儲量分類》（GB/T 19492—2004）（簡稱2004 版國標(biāo)），2020 版國標(biāo)主要有5個方面變化。

（1）調(diào)整適用范圍。2004 版國標(biāo)的適用范圍不僅包括資源/儲量計算、評審和統(tǒng)計，國內(nèi)采礦權(quán)和開發(fā)方案的審批，還包括礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓和油氣勘探開發(fā)籌資、融資等活動中的儲量中介評估；2020版國標(biāo)將適用范圍調(diào)整為“油氣礦產(chǎn)資源的統(tǒng)計和發(fā)布、油氣礦產(chǎn)管理和規(guī)劃、政策制定，資源量和儲量估算、評價及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定”，取消了與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、市場活動相關(guān)的內(nèi)容。

（2）勘探開發(fā)階段劃分與提交儲量級別脫鉤。2020 版國標(biāo)將2004 版國標(biāo)提出的區(qū)域普查、圈閉預(yù)探、油藏評價、產(chǎn)能建設(shè)、油氣生產(chǎn)5 個階段調(diào)整為預(yù)探、評價、開發(fā)3 個階段，且各階段成果不再與提交儲量級別掛鉤。

（3）簡化了油氣資源/儲量類型和經(jīng)濟(jì)意義劃分。2020 版國標(biāo)取消了2004 版國標(biāo)中次經(jīng)濟(jì)的和內(nèi)蘊經(jīng)濟(jì)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)測地質(zhì)儲量不再劃分技術(shù)可采儲量和經(jīng)濟(jì)可采儲量，不再針對儲量狀態(tài)劃分類別等。

（4）量化開發(fā)狀態(tài)界定。2004 版國標(biāo)以“開發(fā)井網(wǎng)鉆探和配套設(shè)施建設(shè)完成，全面投入開采”作為探明儲量已開發(fā)的界定標(biāo)準(zhǔn)；2020 版國標(biāo)明確以“開發(fā)井網(wǎng)部署實施程度70%及以上”界定為已開發(fā)，其余狀態(tài)均界定為未開發(fā)。

（5）取消儲量可靠程度評價量化。2004 版國標(biāo)對探明地質(zhì)儲量、控制地質(zhì)儲量的相對誤差要求分別為不超過20%、50%，相應(yīng)將其定性描述為確定性高、確定性中等。

同年，自然資源部以資源/儲量分類國家標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，組織修訂了石油天然氣、海上石油天然氣、頁巖氣、煤層氣儲量估算規(guī)范4 個行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，制定了致密油儲量估算、碳酸鹽巖油氣藏縫洞體雕刻法資源儲量估算2 個行業(yè)規(guī)范，以及石油天然氣、頁巖氣、煤層氣探明儲量報告編寫規(guī)范。2020版國標(biāo)和上述標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范共同構(gòu)成了現(xiàn)行油氣儲量國家/行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系（圖1），是我國油氣領(lǐng)域基礎(chǔ)性、綱領(lǐng)性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，也是掌握和管理油氣資源/儲量的基本遵循。

2.1.2 歸并登記、評審、備案事項，簡化儲量備案流程

本輪改革取消了資源/儲量登記環(huán)節(jié)，將資源/儲量登記書內(nèi)容納入評審備案管理，評審備案結(jié)果同時作為統(tǒng)計的依據(jù)。油氣儲量備案對備案事項、所需要件、備案周期、申報形式等進(jìn)行了一系列簡化。

需要在國家管理部門備案的事項由原來的18項減少至4 項，分別為探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)、采礦權(quán)變更礦種或范圍、探采期間探明地質(zhì)儲量發(fā)生重大變化（變化量超過30%或達(dá)到中型規(guī)模以上的）、建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)。

申請備案時需要提供的要件減少為礦產(chǎn)資源儲量評審備案申請、礦產(chǎn)資源儲量信息表和礦產(chǎn)資源儲量報告3 項。備案受理時限由原來的15 日減至5 個工作日，評審時限由原來110 日減至60 個工作日。申報形式由原來的線下申報，改為線上申請+線下報送要件形式。

2.1.3 強(qiáng)化資源/儲量統(tǒng)計數(shù)據(jù)監(jiān)管，規(guī)范信息發(fā)布

2020 年，自然資源部在2004 年《礦產(chǎn)資源登記統(tǒng)計管理辦法》基礎(chǔ)上，修訂發(fā)布《礦產(chǎn)資源統(tǒng)計管理辦法》[12]；2021 年，制定印發(fā)《礦產(chǎn)資源儲量統(tǒng)計質(zhì)量監(jiān)控工作指南》，并形成配套管理辦法，完善了儲量數(shù)據(jù)統(tǒng)計管理和監(jiān)管制度。

在儲量信息統(tǒng)計內(nèi)容規(guī)范和報送方面，要求除石油、天然氣外，頁巖氣、天然氣水合物統(tǒng)計數(shù)據(jù)也納入自然資源部直接管理，而煤層氣儲量統(tǒng)計數(shù)據(jù)管理下放至礦業(yè)權(quán)許可證所在地市級或縣級自然資源主管部門；油氣控制地質(zhì)儲量、預(yù)測地質(zhì)儲量納入國家自然資源部統(tǒng)計范圍。

在數(shù)據(jù)發(fā)布方面，明確探明地質(zhì)儲量、探明技術(shù)可采儲量和探明經(jīng)濟(jì)可采儲量，由自然資源主管部門統(tǒng)計管理、國家發(fā)布；控制地質(zhì)儲量、控制技術(shù)可采儲量、控制經(jīng)濟(jì)可采儲量和預(yù)測地質(zhì)儲量，由礦業(yè)權(quán)人（油公司）按照國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和相關(guān)規(guī)定自主管理。使用與發(fā)布地質(zhì)儲量數(shù)據(jù)時，探明地質(zhì)儲量、控制地質(zhì)儲量和預(yù)測地質(zhì)儲量單獨列出，不得相加。

在統(tǒng)計質(zhì)量監(jiān)管方面，建立常態(tài)化的礦產(chǎn)資源/儲量統(tǒng)計質(zhì)量監(jiān)控機(jī)制，由自然資源部油氣中心負(fù)責(zé)，油氣礦業(yè)權(quán)人按要求配合開展石油、天然氣、頁巖氣的統(tǒng)計質(zhì)量監(jiān)控工作。每年12 月底前，自然資源部對資源/儲量及其變動情況數(shù)據(jù)填報的及時性、全面性、準(zhǔn)確性進(jìn)行全面核查。

2.1.4 培育油氣資源/儲量第三方評估服務(wù)市場

作為礦業(yè)權(quán)交易市場完善配套制度中的一項，7 號文提出“積極培育礦產(chǎn)資源儲量評審市場服務(wù)體系”。2020 年5 月，自然資源部發(fā)布《礦業(yè)權(quán)評估師職業(yè)資格制度暫行規(guī)定》和《礦業(yè)權(quán)評估師職業(yè)資格考試實施辦法》[13]，確立了礦業(yè)權(quán)評估師職業(yè)資格管理制度，為形成獨立、公正、科學(xué)的油氣資源/儲量第三方評估市場服務(wù)奠定了人才基礎(chǔ)。

2.2 儲量管理改革特點

本輪儲量改革圍繞“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，建立健全競爭有序、有法可依、監(jiān)管有效的石油天然氣體制”核心目標(biāo)，概括有以下特點。

2.2.1 明確國家、油公司儲量管理定位，厘清主體責(zé)任

以分類標(biāo)準(zhǔn)為引導(dǎo)，突出國家的宏觀戰(zhàn)略管理職能。國家儲量管理側(cè)重管資源，重點是掌控油氣資源儲量“家底”和監(jiān)管維護(hù)市場秩序，為國家產(chǎn)業(yè)總體規(guī)劃和宏觀能源政策的制定提供資源信息服務(wù)。簡化國家油氣儲量備案事項，減輕礦業(yè)權(quán)人負(fù)擔(dān)，更好地發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造活力，加大國內(nèi)油氣勘探開發(fā)力度，最大限度解放油氣資源潛力。

2.2.2 順應(yīng)油氣行業(yè)發(fā)展新形勢

隨著陸上石油勘探程度的提高，勘探對象呈現(xiàn)“薄、低、深、難”等特點，低品位資源成為新增儲量的主體，非常規(guī)儲量難以像常規(guī)油氣藏按照預(yù)測、控制、探明逐級升級[14]?，F(xiàn)行油氣儲量國家/行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系將提交儲量級別與勘探開發(fā)階段脫鉤，順應(yīng)了油氣行業(yè)發(fā)展新形勢，符合非常規(guī)油氣藏勘探開發(fā)一體化工作要求。

2.2.3 培育市場配置油氣資源的環(huán)境

市場要充分發(fā)揮作用，就必須破除信息溝通屏障。2004 版國標(biāo)在執(zhí)行過程中暴露出儲量分類術(shù)語較多、不通俗易懂等局限性。2020 版國標(biāo)簡化了油氣資源/儲量類型和經(jīng)濟(jì)意義劃分，避免信息在統(tǒng)計和傳遞環(huán)節(jié)發(fā)生偏差，強(qiáng)化信息統(tǒng)計監(jiān)管制度，規(guī)范國家、礦業(yè)權(quán)人的信息發(fā)布和使用要求。

第三方評估中介機(jī)構(gòu)也是市場配置油氣資源/儲量的環(huán)境要素之一。此次改革確立了國家礦業(yè)權(quán)評估師職業(yè)資格管理制度，并將油氣實物量估算和價值估算納入國家礦業(yè)權(quán)評估師專業(yè)范疇，根本目的是為了培育我國礦業(yè)權(quán)資源的一級出讓和二級轉(zhuǎn)讓市場。破除信息屏障與加強(qiáng)儲量評估中介隊伍建設(shè)，為構(gòu)建透明公開的市場環(huán)境奠定了基礎(chǔ)。

3 對油公司儲量管理的建議

油公司的儲量管理一般包括面向國家、資本市場和公司3 個層面的管理，3 個層面并不完全區(qū)分，常?；ハ嘟徊婊樗谩＠?，部分油公司以國家層面的儲量管理成果作為公司內(nèi)部勘探開發(fā)規(guī)劃和部署方案編制的基礎(chǔ)，以資本市場層面的儲量管理成果作為當(dāng)期經(jīng)營考核的依據(jù)。這種管理方式可減少內(nèi)部管理工作量，最大化利用已形成的成果，但是也存在不足。國家層面儲量管理注重資源的數(shù)量和分布，建立在此基礎(chǔ)上的公司儲量管理體系就會以地質(zhì)儲量為重點，對儲量的經(jīng)濟(jì)性和價值管理相對比較薄弱；面向資本市場的儲量管理，注重短期經(jīng)營成效，以此為考核基礎(chǔ)，會在一定程度上忽視儲量的長期資源創(chuàng)造能力。特別是隨著國內(nèi)各大盆地資源劣質(zhì)化趨勢越來越明顯，非常規(guī)儲量大幅增加，油公司儲量管理面臨面向國家和面向資本市場的儲量增長規(guī)模出現(xiàn)剪刀差、剩余地質(zhì)儲量規(guī)模增長和開發(fā)建產(chǎn)效益儲量不足等問題。國家不斷深化油氣體制機(jī)制改革，要求油公司的儲量管理工作不僅要緊緊圍繞“把能源的飯碗牢牢端在自己手里，保障國家油氣供應(yīng)安全”的主職主責(zé)，還要滿足油公司回歸市場經(jīng)營主體定位的要求。面對新形勢，需要油公司結(jié)合生產(chǎn)經(jīng)營需求轉(zhuǎn)變儲量管理理念，推動儲量管理改革。為此，對油公司儲量管理工作提出如下建議。

3.1 完善以經(jīng)濟(jì)可采儲量為核心的油氣資源/儲量分類及企業(yè)評價標(biāo)準(zhǔn)

油氣儲量分類是儲量管理的基本遵循，對儲量管理起著重要的導(dǎo)向作用。國家儲量分類體系基于地質(zhì)總量、技術(shù)可采量、經(jīng)濟(jì)可采量的邏輯建立，對三者的儲量管理強(qiáng)度和估算的準(zhǔn)確性逐步減弱[15]。對于企業(yè)而言，經(jīng)濟(jì)可采儲量是價值創(chuàng)造的根本，是勘探開發(fā)部署和生產(chǎn)經(jīng)營決策的關(guān)鍵依據(jù)，最能體現(xiàn)公司的競爭優(yōu)勢，經(jīng)濟(jì)可采儲量的數(shù)量和質(zhì)量直接影響公司上游業(yè)務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營效果。因此，企業(yè)內(nèi)部的油氣資源/儲量分類標(biāo)準(zhǔn)與國家儲量管理邏輯不同，應(yīng)進(jìn)一步突出經(jīng)濟(jì)可采儲量在上游產(chǎn)業(yè)鏈價值創(chuàng)造中的核心位置，嚴(yán)格經(jīng)濟(jì)可采儲量的評估評價標(biāo)準(zhǔn)。以分類標(biāo)準(zhǔn)為引領(lǐng)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)可采儲量的動態(tài)評估與管理，分析導(dǎo)致剩余經(jīng)濟(jì)可采儲量下降的關(guān)鍵影響因素，推動儲量管理和生產(chǎn)經(jīng)營決策的緊密結(jié)合，提升企業(yè)儲量管理能力和水平。特別要加強(qiáng)對“次經(jīng)濟(jì)可采儲量”“內(nèi)蘊經(jīng)濟(jì)儲量”的評估與管理，引導(dǎo)相應(yīng)的勘探開發(fā)技術(shù)攻關(guān)及成本管控，使其加速轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)可采儲量，助力油公司儲量價值創(chuàng)造最大化。

3.2 建立新業(yè)態(tài)下油公司油氣資源/儲量價值評估體系

隨著油氣體制改革不斷深化，國家全面實施礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，公司間的資源/儲量轉(zhuǎn)讓市場處于培育發(fā)展中，第三方儲量評估中介市場逐步建立，成為油氣上游行業(yè)的新業(yè)態(tài)。預(yù)期，未來油氣資源儲量不僅可以通過勘探、開發(fā)、銷售等環(huán)節(jié)創(chuàng)造價值，還可以通過交易的方式為公司創(chuàng)造價值。油公司作為市場主體，必須進(jìn)一步建立資源/儲量價值評估體系，完善相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范。

現(xiàn)行的《礦業(yè)權(quán)價值評估準(zhǔn)則》由中國礦業(yè)權(quán)評估師協(xié)會基于固體礦產(chǎn)價值評估制定，很多評估方法、評估參數(shù)并不適用于油氣資源，油公司的儲量價值評估實踐主要圍繞探明經(jīng)濟(jì)可采儲量價值估算開展。對于控制儲量、預(yù)測儲量和資源量，甚至礦業(yè)權(quán)的價值評估，業(yè)界尚無成熟的評估方法與標(biāo)準(zhǔn)做法。建議在國家政策框架體系內(nèi)，以國有油公司主導(dǎo)發(fā)展完善油氣礦業(yè)權(quán)、資源/儲量價值評估體系，逐漸形成一套符合現(xiàn)階段油氣行業(yè)特點、適用于不同資源類型的價值評估方法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)并支撐中介市場的建立。

3.3 探索油公司儲量資產(chǎn)流動機(jī)制，發(fā)揮市場配置資源作用

國家油氣儲量管理改革強(qiáng)調(diào)國家、油公司和市場各自發(fā)揮作用。作為市場主體，資源/儲量是油公司最大的資產(chǎn)。優(yōu)化資產(chǎn)配置、提升資產(chǎn)價值創(chuàng)造能力，需要建立儲量資產(chǎn)流動機(jī)制。未來，資源/儲量資產(chǎn)可能在3 個層面產(chǎn)生交易流動：儲量資產(chǎn)在公司內(nèi)部不同經(jīng)營單元之間的流動、儲量作價出資的合資合作、儲量資產(chǎn)在不同油公司之間的市場化交易。

對于第一個層面，中國石油天然氣集團(tuán)有限公司進(jìn)行了創(chuàng)新性探索[15]。公司作為礦業(yè)權(quán)管理人，建立內(nèi)部動態(tài)配置“項目池”制度，實行內(nèi)部競爭性配置或指定配置，通過資源內(nèi)部流動，激發(fā)不同油氣田企業(yè)的創(chuàng)新活力，讓資源開發(fā)利用的效果更好、價值創(chuàng)造更大。

第二個層面的流動，各油公司也有些許嘗試，但由于儲量價值評估等相關(guān)配套服務(wù)市場尚不完善，現(xiàn)階段難以大范圍展開。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前國內(nèi)從事常規(guī)與非常規(guī)油氣勘探開發(fā)的市場主體超過50 家，如何科學(xué)評價儲量資產(chǎn)價值，以儲量作價出資的方式，與地方政府、企業(yè)開展合資合作，有待深入探討。

對于第三個層面，筆者認(rèn)為，未來會成為我國上游業(yè)務(wù)改革的發(fā)展方向。對于油公司而言，借鑒國際油公司發(fā)展經(jīng)驗，通過交易資源/儲量進(jìn)一步優(yōu)化公司之間的資源、技術(shù)、資金配置，從而實現(xiàn)資源/儲量在全社會增值。在探索建立外部交易的過程中，如何在完善的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下建立油氣資源/儲量交易流動機(jī)制，保證外部交易既能服務(wù)于油公司核心目標(biāo)，又能有效杜絕國有資產(chǎn)流失，需要在未來實踐探索中高度關(guān)注并予以解決。