姜佳慧(江南大學(xué))
長久以來,在“兩權(quán)分離”這一制度設(shè)計下,因土地承包經(jīng)營權(quán)所承載的鮮明的身份屬性,造成了不可避免的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)困境,一度制約著我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村金融經(jīng)濟的發(fā)展。隨著“三權(quán)分置”政策的出臺,“土地經(jīng)營權(quán)”逐漸擺脫了其身份屬性的束縛,其流轉(zhuǎn)變得更加容易,由此催生了“放活土地經(jīng)營權(quán)”的政策表達。實現(xiàn)這一政策目標(biāo)進而釋放土地要素活力的重要支撐在于允許其以融資擔(dān)保形式為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)注入資金,為此,《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》對各試點地區(qū)“三權(quán)分置”的改革成效做出了積極回應(yīng),將相關(guān)的政策表述上升為法律規(guī)范予以明確,實現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的法治化。盡管如此,農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保仍存在法律規(guī)范困境和制度機制困境,亟須探索制度完善進路以求破解,切實有效發(fā)揮融資擔(dān)保為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展增動力、添活力的制度目標(biāo),進而助力加快實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)。
我國一直貫徹物債二分的體例,一項財產(chǎn)權(quán)利不可能既是物權(quán)又是債權(quán),只能歸屬二者其一。因而學(xué)界普遍的觀點為:明確農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)是確定土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保方式及構(gòu)建融資擔(dān)保制度的基礎(chǔ),如果認其為物權(quán),則設(shè)立其上的擔(dān)保物權(quán)為抵押權(quán),而如果認其為債權(quán),則設(shè)立其上的擔(dān)保物權(quán)應(yīng)為質(zhì)權(quán)。
農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)到底為何,學(xué)界在其“三權(quán)分置”改革時期就有爭議,理論上形成了“債權(quán)說”“物權(quán)說”及以5年經(jīng)營期限為界劃分物權(quán)與債權(quán)定位的“二元定性說”等學(xué)術(shù)觀點。
持“債權(quán)說”的學(xué)者認為,《民法典》及相關(guān)法律中設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)登記規(guī)則是為了加強債權(quán)效力。首先,承包人通過租賃的方式取得土地經(jīng)營權(quán),本質(zhì)上是一種以債權(quán)屬性為基礎(chǔ)的權(quán)利。從該角度而言,以入股或其他方式取得的土地經(jīng)營權(quán)也應(yīng)當(dāng)具有債權(quán)的屬性。其次,《農(nóng)村土地承包法》第47條規(guī)定,受讓方對土地經(jīng)營權(quán)進行處分時需要承包方同意,而這對受讓方土地經(jīng)營權(quán)的限制無疑弱化了土地經(jīng)營權(quán)的獨立性,使其更具有債權(quán)性的色彩。
持“物權(quán)說”的學(xué)者認為,應(yīng)根據(jù)法律是否規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)與物權(quán)同等的保護效力來判斷土地經(jīng)營權(quán)是否為物權(quán)。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第56條,“任何組織和個人侵害土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任?!痹诒緱l中,立法者將土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)采用并列的方式予以保護,二者在法律中處于同等的保護效力,因此土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)具有物權(quán)屬性。
持“二元定性說”的學(xué)者認為,采取物權(quán)和債權(quán)并行的土地經(jīng)營權(quán)制度設(shè)計能更好地適應(yīng)不同情形下的交易需求,更好地滿足農(nóng)村多元化的發(fā)展需要。將流轉(zhuǎn)期限在5年以上的土地經(jīng)營權(quán)規(guī)定為物權(quán),將流轉(zhuǎn)期限在5年以下的土地經(jīng)營權(quán)規(guī)定為債權(quán),根據(jù)不同期限設(shè)定不同制度,能使土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)更加方便高效。
理論層面的爭議上升至立法層面,也導(dǎo)致了立法者的混淆,為解決所面臨的實踐問題,立法者籠統(tǒng)地以上位的物權(quán)種類即“擔(dān)保物權(quán)”進行了原則性規(guī)定,從而導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)更加模糊,這招致了多數(shù)學(xué)者的詬病。學(xué)者們大都認為立法上關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的模糊性規(guī)定雖然回避了學(xué)術(shù)爭議,卻將困難實際轉(zhuǎn)嫁給了司法實踐的具體適用,但也有學(xué)者提出完全相反的論點,認為應(yīng)當(dāng)從解釋論出發(fā),在功能主義視角下,聚焦農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的融資功能,回歸現(xiàn)有立法體系下?lián)?quán)利范疇的認定,進而明確農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保應(yīng)采取的方式。
理論界多數(shù)學(xué)者認為應(yīng)以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)為基礎(chǔ),進而確定在其之上所設(shè)立的擔(dān)保物權(quán)的性質(zhì),筆者對此有不同觀點。筆者認為無論農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)屬債權(quán)抑或物權(quán),也無論流轉(zhuǎn)期限是否達到5年標(biāo)準(zhǔn),在其之上所設(shè)立的擔(dān)保物權(quán)均為抵押權(quán)。
《農(nóng)村土地承包法》作為《民法典》的特別法,在其沒有對土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保相關(guān)問題進行具體規(guī)定的情形下,應(yīng)以《民法典》的相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)來對其進行討論。《民法典》對抵押權(quán)及質(zhì)權(quán)的設(shè)立分別做了兜底性規(guī)定,對可抵押財產(chǎn)、可出質(zhì)權(quán)利與法律、行政法規(guī)的關(guān)系分別以“未禁止抵押的”和“規(guī)定可以出質(zhì)的”進行立法表述。根據(jù)上述規(guī)定,對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保的設(shè)立可有以下結(jié)論:《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定了融資擔(dān)保形式在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)上的適用,但并沒有對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)是否可出質(zhì)作特別說明,因此土地經(jīng)營權(quán)可依“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財產(chǎn)”的規(guī)定進行融資擔(dān)保,而不能進入質(zhì)權(quán)范疇,擔(dān)保物權(quán)人依法取得的權(quán)利應(yīng)為抵押權(quán)。此外,土地作為一種不動產(chǎn),土地經(jīng)營權(quán)理應(yīng)為不動產(chǎn)權(quán)利,由于質(zhì)押權(quán)限制物權(quán)的性質(zhì),土地經(jīng)營權(quán)上設(shè)定質(zhì)權(quán)后則無法進行權(quán)利讓與,并通過轉(zhuǎn)移登記取得對抗效力,因此其上所承載的只能是抵押權(quán)。
1.農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)??腕w尚不明確
對于土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的客體,學(xué)術(shù)界爭論的焦點在于,融資擔(dān)保的效力是否可及于農(nóng)作物等地上附著物,也就是地上附著物能否用來抵押擔(dān)保的問題。有的學(xué)者主張,在“房地一體”抵押權(quán)規(guī)則的基礎(chǔ)上,可以把地上附著物納入農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的范圍內(nèi)。還有一些學(xué)者持否定的觀點,他們認為農(nóng)作物與房屋、固定設(shè)施等地上附著物不一樣,從物理屬性的角度看,農(nóng)作物和土地并不是不能分開,從擔(dān)保價值看,農(nóng)作物自身能設(shè)置獨立的抵押權(quán),故不能將其直接作為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保的一部分。
從農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的試點實踐來看,這兩種觀點在具體操作中都存在一定困境:如果把農(nóng)作物一并抵押,則會限制承包人對農(nóng)作物收益權(quán)的行使,不利于農(nóng)民基本生活保障,若分別進行抵押擔(dān)保,因為農(nóng)作物不在土地經(jīng)營權(quán)的抵押擔(dān)保范圍,所以土地經(jīng)營權(quán)的行使只能等待農(nóng)作物收獲完成,農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保權(quán)人的權(quán)利行使因此受到一定限制。
2.農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保登記制度缺憾
為確保土地經(jīng)營權(quán)的融資,首先需要通過登記確認農(nóng)民所認購的土地經(jīng)營權(quán)范圍。為便利農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保,充分尊重各方當(dāng)事人的意愿,根據(jù)注冊連續(xù)原則,我國《農(nóng)村土地承包法》對以登記對抗的方式設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保物權(quán)做出了規(guī)定,也就是說農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保在合同成立后生效,未經(jīng)登記的僅不能對抗善意第三人。然而,在“三權(quán)分置”的政策背景下,農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的主體已經(jīng)不再局限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的成員,在登記對抗主義的模式下,在登記公示時,沒有第三人善意取得的空間,農(nóng)村土地承包方或經(jīng)營權(quán)受讓人有可能不履行告知義務(wù)而將自己的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給他人,金融機構(gòu)作為擔(dān)保權(quán)人,土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)風(fēng)險也隨之增大。
此外,隨著農(nóng)業(yè)規(guī)模的擴大,在實踐中,由于土地的真實所有權(quán)與權(quán)證上的不相符,造成很多關(guān)于承包地的租賃費和收益的矛盾和糾紛。土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第24條的規(guī)定,實行統(tǒng)一登記造冊,但有些地方仍然存在不同的登記機關(guān)或登記部門,就很容易導(dǎo)致農(nóng)村土地使用權(quán)抵押登記的混亂。
3.農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保權(quán)利實現(xiàn)困難
《民法典》第410條規(guī)定抵押權(quán)實現(xiàn)的一般方式為折價、拍賣與變賣,但上述實現(xiàn)方式在現(xiàn)行法律規(guī)范下難以適用:一方面,作為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)合法擔(dān)保物權(quán)人的金融機構(gòu),通常沒有《農(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定的從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的能力和資格,以折價的方式實現(xiàn)抵押權(quán),需要抵押權(quán)人已經(jīng)真正取得了抵押物的所有權(quán),因此折價方式難以適用;另一方面,在缺少一個強有力的農(nóng)業(yè)土地金融交易市場的情況下,拍賣、變賣的權(quán)利實現(xiàn)方式存在實施難度大、周期長等問題,在“流拍”或其他抵押權(quán)利不能行使的情況下,土地經(jīng)營權(quán)的處理就成了一個問題。
1.農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保價值評估體系缺失
如何對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)進行有效評估,不僅關(guān)系到農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),也關(guān)系到農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的農(nóng)戶和擔(dān)保者的切身利益。建立完備的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值評估體系是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要從多個角度考量,包括農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值的評價標(biāo)準(zhǔn)、評估機構(gòu)與評估人員的專業(yè)水平和從業(yè)經(jīng)驗及政府管理部門對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值評估體系建立的支持等。在我國開展的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保試點工作中,一般都是由當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的工作人員和村干部組成價值評估小組,有的地方還會有作為擔(dān)保權(quán)人的金融機構(gòu)參與到土地評估中來,在此背景下,由于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)難以變現(xiàn),銀行等金融機構(gòu)為了減少農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)風(fēng)險,往往會對農(nóng)村土地的價值進行低估,從而損害了農(nóng)戶的利益。
2.農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保風(fēng)險保障體系缺位
在對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)進行融資擔(dān)保時,貸款雙方都存在一些風(fēng)險:對貸款方即融資擔(dān)保權(quán)人一方而言,主要面對的是貸款的信貸風(fēng)險和抵押物的處置風(fēng)險;對借貸的農(nóng)民來說,失去土地的風(fēng)險則是最大的。為了解決農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保可能存在的風(fēng)險,各試點區(qū)域都在積極地探討防范和控制這些風(fēng)險的方法,如設(shè)立政府補助金和風(fēng)險補償?shù)?,從長遠來看,這些措施的實施將會給政府帶來更大的經(jīng)濟壓力。除此之外,在實踐中農(nóng)業(yè)保險的普及率不高,農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)的地域性強,承保范圍小,流動資金少,賠償能力很有限,這在極大程度上限制了農(nóng)戶設(shè)立或流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿。
1.明確界定農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)??腕w
理論上來看,地面附著物主要有兩種,一種是生長或居住在土地上的種養(yǎng)物,如農(nóng)作物、牲畜等;另一類是固定在土地上的建筑物,如農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施、溫室大棚等。對這兩種類型的地面附著物,在確定其抵押擔(dān)保的作用范圍時,應(yīng)區(qū)別對待:對于土地上的固定物,基于其與土地之間通常處于不可分離的物理狀態(tài),可參照適用“房地一體”規(guī)則,將其納入農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)??腕w范圍;對于土地上的種養(yǎng)物,以農(nóng)作物為例,雖然農(nóng)作物在未與承包農(nóng)地分離之前的性質(zhì)被依法界定為不動產(chǎn),但就農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押擔(dān)保時,擔(dān)保效力不能當(dāng)然地及于地上的農(nóng)作物,但可基于當(dāng)事人合意將其納入其中。
2.強化農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保登記制度
為維護土地經(jīng)營權(quán)交易秩序的安全與穩(wěn)定,需要強化農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保登記制度,實行登記生效原則,同時積極推動登記信息化、智能化,做好財產(chǎn)登記工作銜接,突破可能存在的技術(shù)障礙與制度壁壘。為了簡化登記程序,土地承包權(quán)人以自己承包的土地向金融機構(gòu)進行土地經(jīng)營權(quán)抵押時,可以同時進行土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立與抵押登記。此外,應(yīng)健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記與核發(fā)證書體系,依法建立統(tǒng)一的土地經(jīng)營權(quán)登記交易中心,合理規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保登記亂象。
3.創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保實現(xiàn)方式
破解農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保實現(xiàn)的困境,迫切需要對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的權(quán)利實現(xiàn)方式進行創(chuàng)新,對農(nóng)村土地實行強制性管理是一種行之有效的方式。當(dāng)事人依申請或法院依職權(quán)實施強制管理,在保證農(nóng)村土地所有權(quán)不變的前提下,委托具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力與資質(zhì)的專門機構(gòu),經(jīng)法院審查核準(zhǔn)后,允許其在一定期間內(nèi)進行農(nóng)村土地經(jīng)營,所得經(jīng)營性收入減除管理費用后用來抵償債務(wù)。應(yīng)注意的是,強制管理僅利用承包地的使用價值,而非拍賣、變賣等方式所針對的土地交換價值,因此應(yīng)通過立法認定強制管理作為獨立的執(zhí)行方法,與拍賣、變賣等擔(dān)保權(quán)實現(xiàn)方式并行,而不應(yīng)設(shè)置適用順序的先后。
1.健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值評估體系
健全這一評估體系需要從機構(gòu)、人員、標(biāo)準(zhǔn)三方面入手,并將不同地區(qū)的地域特色及當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展情況考慮在內(nèi),因地制宜開展評估工作。首先,建立一個專業(yè)的第三方評價機構(gòu),并嚴格遵守評價標(biāo)準(zhǔn),排除行政等部門干預(yù),保證評價的專業(yè)和權(quán)威。其次,培養(yǎng)具備專業(yè)素質(zhì)和能力的評估人員,設(shè)置補貼等激勵政策,鼓勵各級土地管理部門指導(dǎo)評估機構(gòu)開展評估培訓(xùn)。再次,有關(guān)部門應(yīng)結(jié)合試點經(jīng)驗制定農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保評估標(biāo)準(zhǔn),并對其可行性進行充分驗證,同時加強過程督導(dǎo),確保評估工作有序開展。
2.設(shè)定農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金與保險保障
稀釋農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保風(fēng)險,引入風(fēng)險基金與保險制度是很好的選擇:一方面,農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金與保險金能夠設(shè)立風(fēng)險屏障,如通過先行支付部分貸款,降低融資擔(dān)保權(quán)人擔(dān)保權(quán)實現(xiàn)風(fēng)險,提升其后續(xù)繼續(xù)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營注入資金的積極性;另一方面,農(nóng)業(yè)保險制度應(yīng)和汽車交強險類似,具有強制性,從而可以為面臨失地風(fēng)險的農(nóng)民提供基本保障。落實到制度設(shè)計上,應(yīng)結(jié)合不同地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等要素,根據(jù)不同情形進行,同時設(shè)置相對完善的理賠機制,進一步完善農(nóng)民權(quán)益維護制度,提高農(nóng)民參保意愿。