姜佳慧（江南大學(xué)）

長久以來，在“兩權(quán)分離”這一制度設(shè)計下，因土地承包經(jīng)營權(quán)所承載的鮮明的身份屬性，造成了不可避免的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)困境，一度制約著我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村金融經(jīng)濟的發(fā)展。隨著“三權(quán)分置”政策的出臺，“土地經(jīng)營權(quán)”逐漸擺脫了其身份屬性的束縛，其流轉(zhuǎn)變得更加容易，由此催生了“放活土地經(jīng)營權(quán)”的政策表達。實現(xiàn)這一政策目標(biāo)進而釋放土地要素活力的重要支撐在于允許其以融資擔(dān)保形式為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)注入資金，為此，《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》對各試點地區(qū)“三權(quán)分置”的改革成效做出了積極回應(yīng)，將相關(guān)的政策表述上升為法律規(guī)范予以明確，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的法治化。盡管如此，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保仍存在法律規(guī)范困境和制度機制困境，亟須探索制度完善進路以求破解，切實有效發(fā)揮融資擔(dān)保為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展增動力、添活力的制度目標(biāo)，進而助力加快實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)。

一、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的相關(guān)爭議

（一）農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)

我國一直貫徹物債二分的體例，一項財產(chǎn)權(quán)利不可能既是物權(quán)又是債權(quán)，只能歸屬二者其一。因而學(xué)界普遍的觀點為：明確農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)是確定土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保方式及構(gòu)建融資擔(dān)保制度的基礎(chǔ)，如果認其為物權(quán)，則設(shè)立其上的擔(dān)保物權(quán)為抵押權(quán)，而如果認其為債權(quán)，則設(shè)立其上的擔(dān)保物權(quán)應(yīng)為質(zhì)權(quán)。

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)到底為何，學(xué)界在其“三權(quán)分置”改革時期就有爭議，理論上形成了“債權(quán)說”“物權(quán)說”及以5年經(jīng)營期限為界劃分物權(quán)與債權(quán)定位的“二元定性說”等學(xué)術(shù)觀點。

持“債權(quán)說”的學(xué)者認為，《民法典》及相關(guān)法律中設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)登記規(guī)則是為了加強債權(quán)效力。首先，承包人通過租賃的方式取得土地經(jīng)營權(quán)，本質(zhì)上是一種以債權(quán)屬性為基礎(chǔ)的權(quán)利。從該角度而言，以入股或其他方式取得的土地經(jīng)營權(quán)也應(yīng)當(dāng)具有債權(quán)的屬性。其次，《農(nóng)村土地承包法》第47條規(guī)定，受讓方對土地經(jīng)營權(quán)進行處分時需要承包方同意，而這對受讓方土地經(jīng)營權(quán)的限制無疑弱化了土地經(jīng)營權(quán)的獨立性，使其更具有債權(quán)性的色彩。

持“物權(quán)說”的學(xué)者認為，應(yīng)根據(jù)法律是否規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)與物權(quán)同等的保護效力來判斷土地經(jīng)營權(quán)是否為物權(quán)。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第56條，“任何組織和個人侵害土地承包經(jīng)營權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任?！痹诒緱l中，立法者將土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)采用并列的方式予以保護，二者在法律中處于同等的保護效力，因此土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)具有物權(quán)屬性。

持“二元定性說”的學(xué)者認為，采取物權(quán)和債權(quán)并行的土地經(jīng)營權(quán)制度設(shè)計能更好地適應(yīng)不同情形下的交易需求，更好地滿足農(nóng)村多元化的發(fā)展需要。將流轉(zhuǎn)期限在5年以上的土地經(jīng)營權(quán)規(guī)定為物權(quán)，將流轉(zhuǎn)期限在5年以下的土地經(jīng)營權(quán)規(guī)定為債權(quán)，根據(jù)不同期限設(shè)定不同制度，能使土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)更加方便高效。

理論層面的爭議上升至立法層面，也導(dǎo)致了立法者的混淆，為解決所面臨的實踐問題，立法者籠統(tǒng)地以上位的物權(quán)種類即“擔(dān)保物權(quán)”進行了原則性規(guī)定，從而導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)更加模糊，這招致了多數(shù)學(xué)者的詬病。學(xué)者們大都認為立法上關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的模糊性規(guī)定雖然回避了學(xué)術(shù)爭議，卻將困難實際轉(zhuǎn)嫁給了司法實踐的具體適用，但也有學(xué)者提出完全相反的論點，認為應(yīng)當(dāng)從解釋論出發(fā)，在功能主義視角下，聚焦農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的融資功能，回歸現(xiàn)有立法體系下?lián)?quán)利范疇的認定，進而明確農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保應(yīng)采取的方式。

（二）農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保方式的證立

理論界多數(shù)學(xué)者認為應(yīng)以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)為基礎(chǔ)，進而確定在其之上所設(shè)立的擔(dān)保物權(quán)的性質(zhì)，筆者對此有不同觀點。筆者認為無論農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)屬債權(quán)抑或物權(quán)，也無論流轉(zhuǎn)期限是否達到5年標(biāo)準(zhǔn)，在其之上所設(shè)立的擔(dān)保物權(quán)均為抵押權(quán)。

《農(nóng)村土地承包法》作為《民法典》的特別法，在其沒有對土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保相關(guān)問題進行具體規(guī)定的情形下，應(yīng)以《民法典》的相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)來對其進行討論。《民法典》對抵押權(quán)及質(zhì)權(quán)的設(shè)立分別做了兜底性規(guī)定，對可抵押財產(chǎn)、可出質(zhì)權(quán)利與法律、行政法規(guī)的關(guān)系分別以“未禁止抵押的”和“規(guī)定可以出質(zhì)的”進行立法表述。根據(jù)上述規(guī)定，對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保的設(shè)立可有以下結(jié)論：《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定了融資擔(dān)保形式在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)上的適用，但并沒有對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)是否可出質(zhì)作特別說明，因此土地經(jīng)營權(quán)可依“法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財產(chǎn)”的規(guī)定進行融資擔(dān)保，而不能進入質(zhì)權(quán)范疇，擔(dān)保物權(quán)人依法取得的權(quán)利應(yīng)為抵押權(quán)。此外，土地作為一種不動產(chǎn)，土地經(jīng)營權(quán)理應(yīng)為不動產(chǎn)權(quán)利，由于質(zhì)押權(quán)限制物權(quán)的性質(zhì)，土地經(jīng)營權(quán)上設(shè)定質(zhì)權(quán)后則無法進行權(quán)利讓與，并通過轉(zhuǎn)移登記取得對抗效力，因此其上所承載的只能是抵押權(quán)。

二、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保制度的既存困境

（一）法律規(guī)范困境

1.農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)?？腕w尚不明確

對于土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的客體，學(xué)術(shù)界爭論的焦點在于，融資擔(dān)保的效力是否可及于農(nóng)作物等地上附著物，也就是地上附著物能否用來抵押擔(dān)保的問題。有的學(xué)者主張，在“房地一體”抵押權(quán)規(guī)則的基礎(chǔ)上，可以把地上附著物納入農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的范圍內(nèi)。還有一些學(xué)者持否定的觀點，他們認為農(nóng)作物與房屋、固定設(shè)施等地上附著物不一樣，從物理屬性的角度看，農(nóng)作物和土地并不是不能分開，從擔(dān)保價值看，農(nóng)作物自身能設(shè)置獨立的抵押權(quán)，故不能將其直接作為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保的一部分。

從農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的試點實踐來看，這兩種觀點在具體操作中都存在一定困境：如果把農(nóng)作物一并抵押，則會限制承包人對農(nóng)作物收益權(quán)的行使，不利于農(nóng)民基本生活保障，若分別進行抵押擔(dān)保，因為農(nóng)作物不在土地經(jīng)營權(quán)的抵押擔(dān)保范圍，所以土地經(jīng)營權(quán)的行使只能等待農(nóng)作物收獲完成，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保權(quán)人的權(quán)利行使因此受到一定限制。

2.農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保登記制度缺憾

為確保土地經(jīng)營權(quán)的融資，首先需要通過登記確認農(nóng)民所認購的土地經(jīng)營權(quán)范圍。為便利農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保，充分尊重各方當(dāng)事人的意愿，根據(jù)注冊連續(xù)原則，我國《農(nóng)村土地承包法》對以登記對抗的方式設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保物權(quán)做出了規(guī)定，也就是說農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的融資擔(dān)保在合同成立后生效，未經(jīng)登記的僅不能對抗善意第三人。然而，在“三權(quán)分置”的政策背景下，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的主體已經(jīng)不再局限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的成員，在登記對抗主義的模式下，在登記公示時，沒有第三人善意取得的空間，農(nóng)村土地承包方或經(jīng)營權(quán)受讓人有可能不履行告知義務(wù)而將自己的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給他人，金融機構(gòu)作為擔(dān)保權(quán)人，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)風(fēng)險也隨之增大。

此外，隨著農(nóng)業(yè)規(guī)模的擴大，在實踐中，由于土地的真實所有權(quán)與權(quán)證上的不相符，造成很多關(guān)于承包地的租賃費和收益的矛盾和糾紛。土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》第24條的規(guī)定，實行統(tǒng)一登記造冊，但有些地方仍然存在不同的登記機關(guān)或登記部門，就很容易導(dǎo)致農(nóng)村土地使用權(quán)抵押登記的混亂。

3.農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保權(quán)利實現(xiàn)困難

《民法典》第410條規(guī)定抵押權(quán)實現(xiàn)的一般方式為折價、拍賣與變賣，但上述實現(xiàn)方式在現(xiàn)行法律規(guī)范下難以適用：一方面，作為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)合法擔(dān)保物權(quán)人的金融機構(gòu)，通常沒有《農(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定的從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的能力和資格，以折價的方式實現(xiàn)抵押權(quán)，需要抵押權(quán)人已經(jīng)真正取得了抵押物的所有權(quán)，因此折價方式難以適用；另一方面，在缺少一個強有力的農(nóng)業(yè)土地金融交易市場的情況下，拍賣、變賣的權(quán)利實現(xiàn)方式存在實施難度大、周期長等問題，在“流拍”或其他抵押權(quán)利不能行使的情況下，土地經(jīng)營權(quán)的處理就成了一個問題。

（二）制度機制困境

1.農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保價值評估體系缺失

如何對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)進行有效評估，不僅關(guān)系到農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，也關(guān)系到農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的農(nóng)戶和擔(dān)保者的切身利益。建立完備的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值評估體系是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要從多個角度考量，包括農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值的評價標(biāo)準(zhǔn)、評估機構(gòu)與評估人員的專業(yè)水平和從業(yè)經(jīng)驗及政府管理部門對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值評估體系建立的支持等。在我國開展的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保試點工作中，一般都是由當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的工作人員和村干部組成價值評估小組，有的地方還會有作為擔(dān)保權(quán)人的金融機構(gòu)參與到土地評估中來，在此背景下，由于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)難以變現(xiàn)，銀行等金融機構(gòu)為了減少農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)風(fēng)險，往往會對農(nóng)村土地的價值進行低估，從而損害了農(nóng)戶的利益。

2.農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保風(fēng)險保障體系缺位

在對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)進行融資擔(dān)保時，貸款雙方都存在一些風(fēng)險：對貸款方即融資擔(dān)保權(quán)人一方而言，主要面對的是貸款的信貸風(fēng)險和抵押物的處置風(fēng)險；對借貸的農(nóng)民來說，失去土地的風(fēng)險則是最大的。為了解決農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保可能存在的風(fēng)險，各試點區(qū)域都在積極地探討防范和控制這些風(fēng)險的方法，如設(shè)立政府補助金和風(fēng)險補償?shù)?，從長遠來看，這些措施的實施將會給政府帶來更大的經(jīng)濟壓力。除此之外，在實踐中農(nóng)業(yè)保險的普及率不高，農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)的地域性強，承保范圍小，流動資金少，賠償能力很有限，這在極大程度上限制了農(nóng)戶設(shè)立或流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿。

三、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保制度的完善進路

（一）立法司法完善進路

1.明確界定農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)?？腕w

理論上來看，地面附著物主要有兩種，一種是生長或居住在土地上的種養(yǎng)物，如農(nóng)作物、牲畜等；另一類是固定在土地上的建筑物，如農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施、溫室大棚等。對這兩種類型的地面附著物，在確定其抵押擔(dān)保的作用范圍時，應(yīng)區(qū)別對待：對于土地上的固定物，基于其與土地之間通常處于不可分離的物理狀態(tài)，可參照適用“房地一體”規(guī)則，將其納入農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)?？腕w范圍；對于土地上的種養(yǎng)物，以農(nóng)作物為例，雖然農(nóng)作物在未與承包農(nóng)地分離之前的性質(zhì)被依法界定為不動產(chǎn)，但就農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押擔(dān)保時，擔(dān)保效力不能當(dāng)然地及于地上的農(nóng)作物，但可基于當(dāng)事人合意將其納入其中。

2.強化農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保登記制度

為維護土地經(jīng)營權(quán)交易秩序的安全與穩(wěn)定，需要強化農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保登記制度，實行登記生效原則，同時積極推動登記信息化、智能化，做好財產(chǎn)登記工作銜接，突破可能存在的技術(shù)障礙與制度壁壘。為了簡化登記程序，土地承包權(quán)人以自己承包的土地向金融機構(gòu)進行土地經(jīng)營權(quán)抵押時，可以同時進行土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立與抵押登記。此外，應(yīng)健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記與核發(fā)證書體系，依法建立統(tǒng)一的土地經(jīng)營權(quán)登記交易中心，合理規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保登記亂象。

3.創(chuàng)新農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保實現(xiàn)方式

破解農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保實現(xiàn)的困境，迫切需要對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保的權(quán)利實現(xiàn)方式進行創(chuàng)新，對農(nóng)村土地實行強制性管理是一種行之有效的方式。當(dāng)事人依申請或法院依職權(quán)實施強制管理，在保證農(nóng)村土地所有權(quán)不變的前提下，委托具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力與資質(zhì)的專門機構(gòu)，經(jīng)法院審查核準(zhǔn)后，允許其在一定期間內(nèi)進行農(nóng)村土地經(jīng)營，所得經(jīng)營性收入減除管理費用后用來抵償債務(wù)。應(yīng)注意的是，強制管理僅利用承包地的使用價值，而非拍賣、變賣等方式所針對的土地交換價值，因此應(yīng)通過立法認定強制管理作為獨立的執(zhí)行方法，與拍賣、變賣等擔(dān)保權(quán)實現(xiàn)方式并行，而不應(yīng)設(shè)置適用順序的先后。

（二）制度機制完善進路

1.健全農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值評估體系

健全這一評估體系需要從機構(gòu)、人員、標(biāo)準(zhǔn)三方面入手，并將不同地區(qū)的地域特色及當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展情況考慮在內(nèi)，因地制宜開展評估工作。首先，建立一個專業(yè)的第三方評價機構(gòu)，并嚴格遵守評價標(biāo)準(zhǔn)，排除行政等部門干預(yù)，保證評價的專業(yè)和權(quán)威。其次，培養(yǎng)具備專業(yè)素質(zhì)和能力的評估人員，設(shè)置補貼等激勵政策，鼓勵各級土地管理部門指導(dǎo)評估機構(gòu)開展評估培訓(xùn)。再次，有關(guān)部門應(yīng)結(jié)合試點經(jīng)驗制定農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保評估標(biāo)準(zhǔn)，并對其可行性進行充分驗證，同時加強過程督導(dǎo)，確保評估工作有序開展。

2.設(shè)定農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金與保險保障

稀釋農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保風(fēng)險，引入風(fēng)險基金與保險制度是很好的選擇：一方面，農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金與保險金能夠設(shè)立風(fēng)險屏障，如通過先行支付部分貸款，降低融資擔(dān)保權(quán)人擔(dān)保權(quán)實現(xiàn)風(fēng)險，提升其后續(xù)繼續(xù)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營注入資金的積極性；另一方面，農(nóng)業(yè)保險制度應(yīng)和汽車交強險類似，具有強制性，從而可以為面臨失地風(fēng)險的農(nóng)民提供基本保障。落實到制度設(shè)計上，應(yīng)結(jié)合不同地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等要素，根據(jù)不同情形進行，同時設(shè)置相對完善的理賠機制，進一步完善農(nóng)民權(quán)益維護制度，提高農(nóng)民參保意愿。