曹 穎 雷 鳴 孔祥斌* 程靜怡 劉 鑫 黨昱譞 姚東恒 廖宇波

(1.中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院,北京 100193;2.自然資源部農(nóng)用地質(zhì)量與監(jiān)控重點實驗室,北京 100193;3.中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 全球食物經(jīng)濟與政策研究院,北京 100193)

黃淮海平原是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展核心區(qū)域和重要的糧食生產(chǎn)基地,糧食播種面積占全國28.79%,糧食總產(chǎn)占29.77%[1]。由于長期的耕地高強度集約化利用,黃淮海平原成為了世界上最大的“地下水漏斗區(qū)”[2],包括淺層地下水超采區(qū)的太行山北麓平原和深層地下水嚴重超采區(qū)的黑龍港地區(qū)[3],淺層地下水和深層地下水正分別以平均每年(0.46±0.37)、(1.14±0.58) m的速度枯竭[4],地面沉降嚴重,區(qū)域生態(tài)安全受到嚴重威脅。

為破解困境,2013年11月十八屆三中全會提出關(guān)于“調(diào)整地下水嚴重超采區(qū)耕地用途,有序?qū)崿F(xiàn)耕地資源休養(yǎng)生息”的戰(zhàn)略部署。自2014年起農(nóng)業(yè)部、國土資源部、林業(yè)局等國家相關(guān)部門提出在地下水嚴重超采區(qū)執(zhí)行耕地資源休養(yǎng)生息的政策。2016年,《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》的印發(fā)代表著我國從國家層面正式開始實施耕地輪作休耕制度,正式在部分地區(qū)推行耕地輪作休耕試點[5]。地下水超采區(qū)休耕政策的實施效果,已經(jīng)成為社會和學(xué)術(shù)界廣泛關(guān)注并著力研究的重要課題[6-9]。地下水超采區(qū)休耕政策的制定有明確具體的生態(tài)目標(biāo),政策執(zhí)行過程涉及到各級政府相關(guān)部門和項目區(qū)農(nóng)戶等眾多主體,農(nóng)戶作為直接農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者是政策的主要目標(biāo)群體。同時,需要配套休耕補償金、實操性強的節(jié)水保水技術(shù)、組織管理的規(guī)章制度等體系保障政策順利實施。因此地下水超采區(qū)休耕政策的績效水平,不能忽視政策實施過程中各級政府的作用及相互協(xié)調(diào)、農(nóng)戶等行為主體的行為和態(tài)度。即地下水超采區(qū)休耕政策績效評價應(yīng)是涵蓋實施過程加實施結(jié)果。

目前,我國的生態(tài)政策績效評價大多是從政府角度“自上而下”進行評價[10],一般從生態(tài)、社會和經(jīng)濟效益等3 個方面進行評價[11-14],且生態(tài)政策的績效評價最初主要圍繞著生態(tài)治理效果[15]及政策實施的成本收益比較[16]。雖然已有的評價體系對項目的最終目標(biāo)有一個簡明的結(jié)果判斷,卻忽視了生態(tài)建設(shè)政策實施過程中各級政府的作用及相互協(xié)調(diào)、農(nóng)戶等行為主體的行動,無法對生態(tài)治理過程是否公平、政府效率程度、生態(tài)效果是否可持續(xù)等關(guān)鍵問題[17]。我國地下水超采區(qū)休耕政策的實施時間較短,實施區(qū)域較少,目前僅有少量零散的成果。賈麗娟等[18]選擇未實施休耕政策的2015年和連續(xù)實施5 年休耕政策后的2020年作為監(jiān)測年份,采用遙感影像全覆蓋的方法,結(jié)合地面調(diào)查和統(tǒng)計的數(shù)據(jù),以黑龍港區(qū)域為重點,監(jiān)測2015年和2020年2 個年度的冬小麥種植面積變化情況,就試點區(qū)冬小麥種植面積實際壓減情況進行分析,評估冬小麥種植面積壓減對地下水位恢復(fù)的影響。胡振通等[19]通過在河北省的實地調(diào)研,對冬小麥春灌節(jié)水政策的節(jié)水效果進行評估。陳展圖等[20]單從農(nóng)戶視角出發(fā),對地下水漏斗區(qū)休耕試點進行農(nóng)戶調(diào)查,了解休耕的相關(guān)利益主體及其認知、意愿和響應(yīng),總結(jié)地下水漏斗區(qū)休耕模式,分析農(nóng)戶對休耕的響應(yīng),剖析休耕存在的問題。謝花林等[21]利用Logistic回歸模型揭示出農(nóng)戶冬小麥休耕意愿的影響因素,且借助機會成本法探討河北地區(qū)季節(jié)性休耕補償標(biāo)準(zhǔn)的合理性。

現(xiàn)有地下水超采區(qū)休耕政策評價的主要是政策目標(biāo)與事實結(jié)果的兩點式對應(yīng)的側(cè)重地下水位恢復(fù)效果的協(xié)調(diào)評價和單從農(nóng)戶視角出發(fā)的相關(guān)利益主體及其認知、意愿和響應(yīng)研究,地下水超采區(qū)休耕政策的結(jié)果績效已有較多的評價方法,但地下水超采區(qū)休耕政策實施過程績效評價研究尚處于空白狀態(tài),對政策實施過程中的各層級之間協(xié)調(diào)、政策實施的各項性質(zhì)缺乏科學(xué)的評估機制。

因此,本研究擬以黃淮海平原為研究對象,通過對黃淮海平原地下水嚴重超采區(qū)2個市、5個縣政府相關(guān)部門和農(nóng)戶實地調(diào)查,以公共價值管理為基礎(chǔ),從公平性、效率性、參與性、可持續(xù)性4個價值維度,選取11個評價指標(biāo),構(gòu)建地下水超采區(qū)休耕政策過程績效評價指標(biāo)體系,輔以層次分析法、專家打分法確定指標(biāo)權(quán)重,對地下水嚴重超采區(qū)休耕政策過程績效進行科學(xué)評估,鑒別休耕政策關(guān)鍵環(huán)節(jié),識別休耕政策薄弱環(huán)節(jié),以期為完善地下水超采區(qū)休耕政策提供改進建議。

1 理論分析與評價體系構(gòu)建

1.1 地下水超采區(qū)休耕政策公共價值體現(xiàn)

“公共價值”這個概念最早由哈佛大學(xué)Moore教授提出[22],隨后公共價值管理范式成為公共管理的新趨勢[23-27]。公共價值管理范式在兼顧公平、平等、效率等價值的同時更加突出公民滿意度的核心價值追求,與公共項目協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間關(guān)系及使其各方利益最大化的本質(zhì)追求一致,且更反映出純公益性的生態(tài)治理政策項目績效中不易定量測量反映的過程績效部分[27]。本研究擬以公共價值分析框架為基礎(chǔ), 對地下水超采區(qū)休耕政策的實施過程進行績效評價。

地下水超采區(qū)休耕政策目的就是為了通過政策實施給公眾提供良好的生態(tài)服務(wù)。在休耕政策的實施過程中不僅僅是追求實施結(jié)果,也要追求效率、責(zé)任、公平和民主,正是“公共價值”的體現(xiàn)。地下水超采區(qū)耕地資源休養(yǎng)生息政策中,政府和農(nóng)戶作為休耕政策的實施主體,一方面,在實施休耕政策過程中,改變了農(nóng)民長期以來的種植結(jié)構(gòu)和灌溉模式,在一定程度上會降低作物的產(chǎn)量,造成農(nóng)戶收入的降低,故而為了減少對農(nóng)戶生計的影響,政府對農(nóng)戶進行一定程度的生態(tài)補貼,使農(nóng)戶的收益與損失達到公平,體現(xiàn)地下水超采區(qū)休耕政策實施過程中的公平性;另一方面,對于地下水超采區(qū)休耕政策實施主體的政府和農(nóng)戶來說,各自有各自的利益訴求,政府希望提高實現(xiàn)生態(tài)建設(shè)和恢復(fù)的效率,農(nóng)戶希望通過政策效率的提高來減少損失,實現(xiàn)收益最大化。地下水超采區(qū)休耕政策是一項需要各級政府和農(nóng)戶共同參與的工程,既涉及到政府的財政投入和對項目的管護,又涉及農(nóng)戶對于生態(tài)政策補償是否滿意、對政策繼續(xù)實施是否認可。因此,要使地下水超采區(qū)休耕政策持續(xù)的貫徹實施,又能改善地下水超采區(qū)地下水超采的狀況,就需要對休耕政策的持續(xù)性實施進行績效考察。地下水超采區(qū)休耕政策的公共價值在項目實施過程中可以從公平性、效率性、參與性和可持續(xù)性4 個方面來體現(xiàn)。

1.2 評價指標(biāo)體系構(gòu)建

以公共價值理論為基礎(chǔ),根據(jù)上述地下水超采區(qū)休耕政策的特點分析,遵循科學(xué)性、代表性、定性和定量相結(jié)合、可操作性和可持續(xù)性等原則,參考上述相關(guān)文獻[21-27],結(jié)合實地調(diào)研,從公平性、效率性、參與性、可持續(xù)性4個價值維度,選取11個評價指標(biāo),構(gòu)建了地下水超采區(qū)休耕政策過程績效評價指標(biāo)體系,詳見表1。

表1 地下水超采區(qū)休耕政策過程績效評價體系框架Table 1 Performance evaluation system framework of fallow policy process in groundwater overdraft area

本研究對指標(biāo)進行量化分級時,綜合考慮國內(nèi)外學(xué)者的劃分標(biāo)準(zhǔn)、實地調(diào)查和政府部門的座談會,并綜合考慮休耕政策實施目標(biāo)和實際實行情況,對評價指標(biāo)進行分級量化,詳見表2。

表2 地下水超采區(qū)休耕政策過程績效評價賦分規(guī)則Table 2 Performance evaluation scoring rules of fallow policy process in groundwater overdraft area

2 數(shù)據(jù)來源與評價方法

2.1 研究區(qū)域及數(shù)據(jù)來源

目前,黑龍港地區(qū)是黃淮海平原深層地下水嚴重超采區(qū)的重點區(qū)域[3]也是季節(jié)性休耕試點區(qū)。黑龍港地區(qū)內(nèi)的衡水市、邯鄲市從2014年起持續(xù)實施休耕政策,2019年度耕地季節(jié)性休耕面積約72 946.67 hm2,占河北省休耕面積的54.71%,具有較多休耕參與人員,極具典型性和代表性。故選取地下水超采區(qū)域的重點靶區(qū)和試點區(qū)—黑龍港地區(qū)的邯鄲市和衡水市作為研究區(qū),對耕地休養(yǎng)生息政策從省級、市級、縣級、鄉(xiāng)級、村級和農(nóng)戶等一系列主體的推行和實施情況進行訪談和調(diào)研。

本研究研究數(shù)據(jù)搜集主要采用調(diào)研座談法和問卷調(diào)查法,于2018年6—7月進行訪談,包括河北省農(nóng)業(yè)廳,衡水市、邯鄲市政府相關(guān)部門,重點對研究區(qū)域內(nèi)2個市5個縣的政府相關(guān)部門和農(nóng)戶進行調(diào)查,包括故城縣、武邑縣、棗強縣、阜城縣、曲周縣的縣級各級政府相關(guān)部門和參與項目實施的相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、農(nóng)戶。問卷內(nèi)容分別為:各級政府相關(guān)部門對于休耕政策整體上的實施和部門間協(xié)調(diào)的看法和建議;村干部對于本村實施休耕政策以來的地下水水位變化和對于政策的落實情況;休耕項目區(qū)農(nóng)戶對休耕政策的認知和滿意度、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益和對土地調(diào)整的期望補償標(biāo)準(zhǔn)等。整個過程包括政府相關(guān)部門座談會(分別為省/市級、縣級),鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村干部的深度訪談,實地調(diào)研及休耕農(nóng)戶問卷調(diào)查等3個階段,收集政府管理部門問卷19份,村干部問卷25份,農(nóng)戶問卷85份,共138份,其中有效問卷129份,問卷有效率為93.48%。

2.2 評價方法

2.2.1 權(quán)重確定

指標(biāo)的權(quán)重反映的是指標(biāo)對休耕政策實施效果的影響程度。第二層的4個價值維度,對于基于公共價值管理的地下水超采區(qū)休耕政策沒有先后等級之分[28],故權(quán)重各占0.25。然后采用專家打分法和層次分析法相結(jié)合的方法來確定第三層各個評價指標(biāo)的權(quán)重,各個指標(biāo)的權(quán)重值,詳見表3。

2.2.2 計算績效綜合得分

績效綜合得分計算公式如下:

式中:A為地下水嚴重超采區(qū)休耕政策過程績效評估得分;Ci為地下水超采區(qū)休耕政策過程績效評價第i個指標(biāo)的分值;Xi表示第i個指標(biāo)的權(quán)重;n為指標(biāo)個數(shù),i=1,2,…,n。

2.2.3 績效等級劃分

為了直觀反映地下水超采區(qū)休耕政策過程績效評價的結(jié)果。本研究將評價指數(shù)0～100劃分為5個等級,對應(yīng)的評價結(jié)果級別分別為:很差(0～20)、較差(20～40)、一般(40～60)、較好(60～80)和很好(80～100)。

3 結(jié)果與分析

3.1 地下水超采區(qū)休耕政策過程績效評估

黃淮海平原地下水超采區(qū)休耕政策過程績效評估結(jié)果見表4。可知黃淮海平原地下水超采區(qū)休耕政策過程績效評價的11 個指標(biāo)得分處于60～100分,其中:生態(tài)因素考慮比重、補助發(fā)放率、政策針對性的得分最高為100 分,意見反饋和論證程度、補償資金使用效率的得分最低為60分;從公平性、效率性、參與性、可持續(xù)性等4 個黃淮海平原地下水超采區(qū)休耕政策過程的價值維度得分排序從大到小依次為公平性(23.20)>效率性(18.01)>可持續(xù)性(16.92)>參與性(16.25),公平性維度具有較高得分,其次為效率性維度,參與性維度和可持續(xù)性維度的得分較低,詳見圖1;地下水嚴重超采區(qū)休耕政策過程績效評估總得分為74.38 分,績效等級處在“較好”的水平。總的來說,地下水超采區(qū)休耕政策在整個執(zhí)行和實施的過程當(dāng)中,具有生態(tài)目標(biāo),農(nóng)戶的權(quán)益得到保障,相關(guān)政府部門按期落實本職工作,農(nóng)戶進行節(jié)水農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動,在資金使用方面達到要求,政策按照實施方案穩(wěn)步實行,若地下水環(huán)境保護需要,后期可組織人員保障新的政策實施方案。

表4 黃淮海平原地下水超采區(qū)休耕政策過程績效評估表Table 4 Performance evaluation table of fallow policy process in groundwater overdraft area of Huang-Huai-Hai Plain

數(shù)值分別代表黃淮海平原地下水超采區(qū)休耕政策過程在公平性價值維度,效率性價值維度,參與性價值維度,可持續(xù)性價值維度的得分。Numerical values represent the scores of fairness value dimension, efficiency value dimension, participation value dimension and sustainability value dimension in the fallow policy process of groundwater overexploitation area in Huang-Huai-Hai Plain.圖1 休耕政策過程公平性價值、效率性價值、參與性價值維度和可持續(xù)性價值等維度得分Fig.1 Fallow policy process fairness value, efficiency value, participation value dimension and sustainability value dimension score

3.2 鑒別休耕政策關(guān)鍵環(huán)節(jié)

各指標(biāo)按權(quán)重排序如圖2所示。從大到小依次為按計劃完成度(0.183)>補償資金使用效率(0.154)>生態(tài)補助發(fā)放效率(0.129)>政府管理和組織建設(shè)(0.125)=意見反饋和論證程度(0.125)>生態(tài)因素考慮比重(0.090)>接受監(jiān)督程度(0.067)>資金執(zhí)行速度(0.050)>補助與農(nóng)業(yè)損失收入比率(0.031)>生態(tài)建設(shè)必要性(0.029)>政策針對性(0.017)。據(jù)此,可以鑒別出休耕政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié):一是休耕政策面積落實環(huán)節(jié)。在與休耕面積落實相關(guān)的方面是關(guān)鍵環(huán)節(jié),具體表現(xiàn)在縣級政府及以下相關(guān)主體,于是著重對縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、村級、農(nóng)戶的休耕區(qū)域劃定、休耕面積確定及落實、休耕方式的執(zhí)行進行監(jiān)督和管理,這就需要基層管理人員和農(nóng)戶共同行動,實現(xiàn)休耕面積的科學(xué)落實,以達到預(yù)期的節(jié)水目標(biāo);二是資金管理和使用環(huán)節(jié)。各項政策的資金管理和使用方面都會是重點環(huán)節(jié),而休耕政策作為重要的生態(tài)政策,政府進行了較大的資金投入,并且資金的使用主要是針對實施休耕政策的農(nóng)戶,以實現(xiàn)民生保障的目的。所以,在資金使用辦法的制定需要科學(xué)合理的安排,明確資金的補貼對象,在資金使用過程中需要各級政府相關(guān)部門進行監(jiān)管,對于不規(guī)范的行為進行治理和必要的懲罰措施,以實現(xiàn)政策資金的高效使用和社會權(quán)益的保障;三是政府組織和論證環(huán)節(jié)。作為一項重要的政策,在整個實施過程中是從上到下的任務(wù)分配,需要縱向的各級政府相關(guān)部門的溝通交流,具有較為完整的政府組織架構(gòu),對生態(tài)政策實施時間節(jié)點的控制有重要作用。同時,也要注重從下至上的政策實施過程不斷論證,能在進行過程中更加貼合實際情況,使政策具有更強的實操性,切實地落實每一步并且達到預(yù)期目標(biāo);四是,政策生態(tài)目標(biāo)認識環(huán)節(jié)。河北省休耕政策的制定是針對地下水水位的恢復(fù),具有較強的生態(tài)目標(biāo)。各級政府相關(guān)部門和農(nóng)戶等主體對生態(tài)目標(biāo)的認識和支持度,對政策實施過程的能動性具有重要影響,各主體對政策認可并且積極付諸行動,有利于政策的不斷推進和完整落實。

圖2 休耕政策的11個關(guān)鍵指標(biāo)分別所占權(quán)重Fig.2 The weights of the 11 key indicators of the fallow policy are respectively

3.3 識別休耕政策薄弱環(huán)節(jié)

各指標(biāo)按評分結(jié)果排序如圖2所示。各項指標(biāo)評分結(jié)果得分排序,從大到小依次為補助發(fā)放率(100)=補償與損失收入(100)=政策針對性等(100)>生態(tài)因素考慮比重(80)=接受監(jiān)督程度(80)=生態(tài)建設(shè)必要性(80)>按計劃完成度(70)=資金執(zhí)行速度(70)政府管理和組織建設(shè)(70)>意見反饋和論證程度(60)=補償資金使用效率(60),見圖3。據(jù)此,可以識別出政策實施過程的薄弱環(huán)節(jié):一是休耕政策面積落實環(huán)節(jié),休耕政策自上而下進行面積的確定,到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、農(nóng)戶進行具體的實施,在實施的過程中,由于實際情況的限制以及農(nóng)戶的意愿和技術(shù)條件等,會產(chǎn)生休耕面積落實的部分沖突,并且休耕作為一個明確的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期,會因為時間的差異造成面積難以落實;二是資金管理和使用環(huán)節(jié),薄弱環(huán)節(jié)重點在于政策資金的補貼標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行速度方面。休耕政策不同的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目具有劃定的補貼資金,針對省內(nèi)不同經(jīng)濟發(fā)展水平的市、縣實現(xiàn)相同補貼金額,整體而言農(nóng)戶對于補貼金額滿意度較高,但是有學(xué)者研究區(qū)域間的補貼金額較高,可以用較少的資金實現(xiàn)同等水平的節(jié)水量,側(cè)面地反映了財政資金的過高投入。另外,在調(diào)研中反映出資金的執(zhí)行速度較為及時,但這也形成了在資金早期全部補貼后,農(nóng)戶中止休耕,這時只能以退回資金等方式進行補救,影響政策面積的落實,不能在休耕全過程中實現(xiàn)資金的控制和安排作用;三是政府組織和論證環(huán)節(jié)。政策實施需要各級政府相關(guān)部門的相互溝通和協(xié)調(diào),但政府相關(guān)部門實際工作中,不同部門人員進行溝通時,由于專業(yè)的區(qū)分和限制,溝通中存在一定的難度,阻礙協(xié)調(diào)溝通的進程,加上不可避免的政府部門的級別、職位、人員等方面的調(diào)整,會對政策的實施產(chǎn)生一定的影響。其次,一項政策的制定和實施不是一蹴而就的,在實施過程中需要不斷地進行論證和專家咨詢,及時地發(fā)現(xiàn)問題和解決問題,聽取休耕政策實施過程中不同層級的主體的工作感想和建議,利于提升基層參與主體的積極性,促進地下水的節(jié)約。

圖3 休耕政策的11個關(guān)鍵指標(biāo)各項指標(biāo)得分圖Fig.3 Score chart of 11 key indicators of fallow policy

4 討論與結(jié)論

耕地休養(yǎng)生息政策是一項生態(tài)政策,頂層設(shè)計中在保障農(nóng)戶生活水平不降低的基礎(chǔ)上實現(xiàn)地下水壓采,且生態(tài)補助全部發(fā)放,與較高的公平性得分相符。在休耕政策實施過程中,涉及的各級政府管理部門和基層人員眾多,各方在認知水平、能力水平、技術(shù)水平、責(zé)任劃分等存在一定差異,故對休耕政策的實施過程會產(chǎn)生不同的影響,進而影響政策的實施效率;另外,休耕政策的實施是自上而下任務(wù)下達的方式,基層相關(guān)主體的參與論證較少,且休耕政策需要各級主體共同的目標(biāo)認識以及大量的資金支持,所以參與性和可持續(xù)性比較薄弱。綜合來看,本研究構(gòu)建的休耕政策績效過程評價體系包含4 個價值維度,評估結(jié)果與休耕政策實施的真實情況相符合,具有較強的合理性。但是在構(gòu)建指標(biāo)體系的時候,從公平性、參與性、效率性和可持續(xù)性4 個價值維度選取了11 個關(guān)鍵因素建立指標(biāo)體系,或許存在其他影響政策實施的因素未涵蓋進去。同時由于地下水嚴重超采區(qū)季節(jié)性休耕試點的實施時間較短,某些新地下水超采區(qū)休耕的生態(tài)效果未顯現(xiàn)或顯現(xiàn)較少,這些問題的存在可能會造成有些因素的結(jié)果存在變化,未來可在地下水超采區(qū)季節(jié)性休耕政策擴大實施并有較明顯成果的基礎(chǔ)上,對相關(guān)因素進行定量測量,并進一步探究相關(guān)因素對地下水超采區(qū)季節(jié)性休耕政策實施效果的影響機理,為休耕政策的改進和推廣提出具有針對性的建議。

本研究以公共價值管理為基礎(chǔ),構(gòu)建了黃淮海平原地下水超采區(qū)休耕政策過程績效評價指標(biāo)體系,對黃淮海平原地下水超采區(qū)的2 個市、5 個縣進行了休耕政策過程績效進行評估,識別政策實施過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié),鑒別政策實施過程中的薄弱環(huán)節(jié),主要結(jié)論如下:

1)明晰了黃淮海平原地下水超采區(qū)休耕政策公共價值體現(xiàn)。地下水超采區(qū)休耕政策過程績效評價體系可以從公平性、效率性、參與性和可持續(xù)性4 個價值維度構(gòu)建。

2)黃淮海平原地下水嚴重超采區(qū)休耕政策過程績效評估的公平性、效率性、參與性和可持續(xù)性4 個價值維度的得分分別為23.20、18.01、16.25、16.92,總得分為74.38分,處于“較好”的水平。

3)休耕政策實施過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)包括休耕政策面積落實環(huán)節(jié)、資金管理和使用環(huán)節(jié)、政府組織環(huán)節(jié)、政策生態(tài)目標(biāo)認識環(huán)節(jié)。休耕政策實施的薄弱環(huán)節(jié)包括休耕政策面積落實環(huán)節(jié)、資金管理和使用環(huán)節(jié)、政府組織和論證環(huán)節(jié)。

5 改進策略

1)增強休耕農(nóng)業(yè)技術(shù),監(jiān)督落實休耕政策面積。加大休耕政策相關(guān)的農(nóng)業(yè)技術(shù)研究,在休耕政策的實施過程中引入高科技手段,提高技術(shù)節(jié)水程度、高效利用水資源,使用水更加現(xiàn)代化和科學(xué)化,并在休耕政策實施主體內(nèi)進行應(yīng)用推廣,進而達到社會、經(jīng)濟、生態(tài)相互協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。在休耕面積落實的管理制度上進行補充完善,各級政府管理部門組織第三方監(jiān)督小組,主要負責(zé)監(jiān)督各級政府相關(guān)部門工作的接受和執(zhí)行,進行適當(dāng)?shù)碾A段性匯報和檢查,及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。

2)區(qū)別農(nóng)業(yè)補貼標(biāo)準(zhǔn),合理控制資金執(zhí)行速度。建議在設(shè)定農(nóng)業(yè)項目補償金額時引入市場化機制,根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況確定科學(xué)合理的補償金額,使政策資金達到效用最大化,在實現(xiàn)休耕政策預(yù)期節(jié)水量的基礎(chǔ)上,保障農(nóng)戶的基本收益不降低。并且對政策資金實現(xiàn)階段性發(fā)放,在發(fā)放前需要進行實地考察和檢驗,確保實現(xiàn)耕地休耕,將補償資金作為一種控制休耕的方式,發(fā)揮好政策資金實現(xiàn)生態(tài)目標(biāo)的作用。適當(dāng)進行資金獎勵和懲罰制度,農(nóng)業(yè)項目積極落實者、恢復(fù)地下水巨大貢獻者得到獎勵,對于阻礙農(nóng)業(yè)項目實施、危害地下水資源者承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,從多個角度利用經(jīng)濟方法保障休耕政策的順利實施,以達到地下水資源保護和資金有效利用。

3)優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu),積極開展休耕政策論證。根據(jù)現(xiàn)有休耕政策實施方案,省、市、縣級政府等不同級別相關(guān)政府部門進行了組織建設(shè),明確各級項目小組的負責(zé)部門和責(zé)任人。建議對項目小組確認的基礎(chǔ)上對于各項目組的工作目標(biāo)、工作內(nèi)容、工作方式、工作時間節(jié)點等進行細化說明。同時,加強對各級政府相關(guān)部門人員的考核及獎懲制度,并將休耕政策實施情況納入到政府績效考核內(nèi)容。同時,注重自下而上的反饋,要在休耕政策實施過程的關(guān)鍵時點進行調(diào)研訪談,聽取基層政策實施的反饋意見,進行反饋問題的剖析研究,提出一定的解決方案,進一步優(yōu)化休耕政策實施過程,以推進休耕政策各相關(guān)主體的滿意度。

4)明確政策生態(tài)目標(biāo),提高各級相關(guān)主體認知。耕地休養(yǎng)生息政策是河北省針對地下水超采問題進行的生態(tài)政策,具有較強的生態(tài)保護目的,建議后期休耕政策的制定時,強化生態(tài)目標(biāo)的重要性和目的性,將地下水資源的合理利用和保護理念貫穿到政策制定的全過程中。同時,在各級相關(guān)主體間加大對休耕政策的宣傳和培訓(xùn),提高主體對休耕政策社會目標(biāo)、生態(tài)目標(biāo)相協(xié)調(diào)的認識,有助于加強休耕政策實施主體的積極性和主動性,最終實現(xiàn)預(yù)期地下水節(jié)水量,可持續(xù)地使用地下水資源。