陳航

黨的二十大報告把發(fā)展全過程人民民主確定為中國式現(xiàn)代化本質(zhì)要求的一項重要內(nèi)容，強調(diào)全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，對“發(fā)展全過程人民民主，保障人民當家作主”作出全面部署、提出明確要求。2019年11月2日，習(xí)近平總書記在上海虹橋街道同正在參加立法意見征詢的社區(qū)居民代表親切交流時首次提出“人民民主是一種全過程的民主”。2021 年 10 月，黨中央召開中央人大工作會議，習(xí)近平總書記指出：“人民代表大會制度是實現(xiàn)我國全過程人民民主的重要制度載體。”習(xí)近平總書記關(guān)于全過程人民民主的一系列重要論述，豐富和發(fā)展了社會主義民主政治理論，進一步拓展了人民代表大會制度的時代內(nèi)涵和實踐要求，同時也為做好新時代人大財經(jīng)監(jiān)督工作指明了方向。新時代的人大財經(jīng)監(jiān)督要在如何實現(xiàn)最廣泛、最真實、最管用的全過程人民民主進行深入研究，以不斷增強人大財經(jīng)監(jiān)督工作實效。

一、發(fā)展全過程人民民主是做好人大財經(jīng)監(jiān)督的必然要求

人民當家作主是我國社會主義民主政治的本質(zhì)特征、核心內(nèi)容和基本要求。人大財經(jīng)監(jiān)督，是憲法和法律賦予各級人大及其常委會的重要職責(zé)，是人民代表大會制度的重要組成部分。推進全過程人民民主是保障人民當家作主的重要制度安排。發(fā)展全過程人民民主是做好人大財經(jīng)監(jiān)督的必然要求，做好人大財經(jīng)監(jiān)督也是發(fā)展全過程人民民主的具體實踐，二者相互融合，高度統(tǒng)一。

（一）人民立場是人大財經(jīng)監(jiān)督的落腳點

人民是國家的主人，國家的一切權(quán)力屬于人民，以人民為中心是黨的根本立場。全過程人民民主是中國特色社會主義民主政治制度優(yōu)越性的生動體現(xiàn)，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。最管用，是因為它始終把維護人民群眾根本利益作為根本目標，始終把解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題擺在首位。隨著我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，國家實力顯著增強，預(yù)算收支規(guī)模持續(xù)擴大，2021年，從全國看，GDP達到114.37萬億元，一般公共預(yù)算支出規(guī)模已經(jīng)達到24.63萬億元；從大連看，GDP達到7825.9億元，一般公共預(yù)算支出規(guī)模達到近980億元[1]。經(jīng)濟發(fā)展與財政資金是實現(xiàn)幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶的重要支撐和基本保障。經(jīng)濟發(fā)展與預(yù)算支出是不是真實維護了人民群眾的根本利益，就需要人大加強財經(jīng)監(jiān)督，彰顯人民代表大會制度在國家治理體系中的基石作用。

（二）廣泛參與是人大財經(jīng)監(jiān)督的著力點

中國民主是廣泛真實管用的民主，民主不是裝飾品，更不是走過場。從制度看，國家制度圍繞人民當家作主構(gòu)建，國家治理體系圍繞實現(xiàn)人民當家作主運轉(zhuǎn)，具有完整的制度程序[2]。從實踐看，堅持選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，國家政治生活各環(huán)節(jié)、各方面都體現(xiàn)人民意愿、聽到人民聲音。而人大財經(jīng)監(jiān)督，就充分體現(xiàn)了民主的真義。從制度保障看，監(jiān)督法、預(yù)算法針對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算審查監(jiān)督作出不同規(guī)定，要求設(shè)區(qū)的市、自治州以上各級人民代表大會有關(guān)專門委員會進行初步審查、常務(wù)委員會有關(guān)工作機構(gòu)研究提出意見時，應(yīng)當邀請本級人民代表大會代表參加；人民代表大會舉行會議審查國民經(jīng)濟計劃、預(yù)算草案前，應(yīng)當采用多種形式，組織本級人大代表聽取選民和社會各界的意見。從實踐情況看，每年在審查政府國民經(jīng)濟計劃、預(yù)算草案編制前，都通過召開多種會議的形式，認真聽取市人大代表、專家智庫等社會各界關(guān)于國民經(jīng)濟計劃、重點支出、重大投資項目、重大支出政策等方面的意見建議，積極發(fā)揮人大代表和專家作用，切實提升財經(jīng)監(jiān)督能力水平。

（三）全面覆蓋是人大財經(jīng)監(jiān)督的立足點

我國全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一[3]，貫穿了從選舉、決策、管理到監(jiān)督的全過程，實現(xiàn)了民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理與民主監(jiān)督的完整閉環(huán)鏈，使得民主成為一個有機的系統(tǒng)[4]。人大財經(jīng)監(jiān)督也是全過程、全覆蓋的審查監(jiān)督。從審查監(jiān)督的對象看，五年發(fā)展規(guī)劃、年度經(jīng)濟社會發(fā)展計劃，一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算“四本預(yù)算”全部囊括在內(nèi)，并把國有資產(chǎn)、政府債務(wù)的審查監(jiān)督也一并納入。從審查監(jiān)督的環(huán)節(jié)看，五年發(fā)展規(guī)劃及中期評估，國民經(jīng)濟計劃安排與執(zhí)行，預(yù)算安排與執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算全過程納入審查監(jiān)督范圍，實現(xiàn)事前、事中、事后全面覆蓋。

二、人大財經(jīng)監(jiān)督踐行全過程人民民主的實踐發(fā)展

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視、全面加強黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，對人大財經(jīng)監(jiān)督工作提出了許多新任務(wù)新要求。全國人大常委會分別對預(yù)算法、審計法、全國人大常委會議事規(guī)則、關(guān)于加強經(jīng)濟工作監(jiān)督的決定、關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定進行了修改，新制定了關(guān)于加強國有資產(chǎn)監(jiān)督的決定，建立預(yù)算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議機制，建立改進審計查出突出問題整改情況向人大報告機制，建立政府向人大報告國有資產(chǎn)管理情況制度，提出人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見，向全國各省推廣預(yù)算聯(lián)網(wǎng)實時監(jiān)督的經(jīng)驗[5]。地方人大在建立經(jīng)濟監(jiān)督區(qū)域協(xié)作機制、加強政府投資項目跟蹤監(jiān)督、開展全口徑預(yù)算審查、提高群眾對人大財經(jīng)工作參與度方面做了很多創(chuàng)新實踐，在增強人大財經(jīng)監(jiān)督剛性的同時，也生動體現(xiàn)了人大財經(jīng)監(jiān)督踐行全過程人民民主的政治性、針對性、規(guī)范性和人民性，為發(fā)展全過程人民民主積累了豐富的經(jīng)驗[6]。

近年來，大連市人大財經(jīng)監(jiān)督在擴大人民有序政治參與，保證人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)落實等方面也做了積極實踐和探索。

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，為人大財經(jīng)監(jiān)督全過程人民民主提供政治保證

大連市人大財經(jīng)委牢固樹立宗旨意識，把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為人大財經(jīng)工作必須遵循的政治原則。每年謀劃年度工作時，財經(jīng)委都做到“三個對標”。一是與黨的決策部署對標。緊緊圍繞中央、省委、市委確定的重大方針政策和決策部署，以及黨代會、經(jīng)濟工作會議提出的要求，確定年度工作計劃。如，圍繞黨的中心工作對培育完善內(nèi)需體系進行視察，對做好結(jié)構(gòu)調(diào)整“三篇大文章”、推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、裝備制造業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換聽取專項工作報告。二是與上級人大工作對標。密切與全國人大財經(jīng)委、省人大財經(jīng)委的溝通聯(lián)絡(luò)，結(jié)合上級人大年度工作計劃確定工作方向。2022年結(jié)合省人大開展優(yōu)化營商環(huán)境條例實施情況開展大連市法制化營商環(huán)境的視察。三是與發(fā)達地區(qū)人大對標。與上海人大、深圳人大財經(jīng)委溝通聯(lián)絡(luò)，參考借鑒好的工作思路。2022年深圳人大開展政府債務(wù)管理情況的專項監(jiān)督，大連人大也對標中央要求和先進地區(qū)做法，協(xié)助常委會聽取政府債務(wù)管理情況的報告。此外，在開展工作的過程中，財經(jīng)委還做到“兩報告”。一是法定審查提前向市委報告。在開展年度預(yù)算、決算、預(yù)算調(diào)整審查時，將審查結(jié)果報告和決議草案提前向市委報告。二是重要工作及時向市委和人大常委會黨組報告。貫徹落實中央、省委、市委以及全國人大、省人大重要部署和文件要求，工作中需要市委、常委會黨組掌握的情況都及時報告。

（二）傾聽人民呼聲，為人大財經(jīng)監(jiān)督全過程人民民主拓寬表達渠道

大連市人大財經(jīng)委在監(jiān)督調(diào)研過程中最大限度地深入實際，吸納民意、匯集民智、凝聚民力。過去的4年時間里，市人大財經(jīng)委共邀請46人次全國、省、市人大代表參加立法座談，邀請160人次市人大代表和30多人次社會各界人士開展工作調(diào)研，廣泛吸納社會各界對人大財經(jīng)工作的意見建議。在“十四五”規(guī)劃綱要編制和審批過程中，兩次開展“我為家鄉(xiāng)‘十四五高質(zhì)量發(fā)展建言獻策征集”活動，收集廣大群眾、社會各界的意見和建議4600多條；組織常委會委員、人大代表深度參與規(guī)劃制定，圍繞規(guī)劃若干重要問題開展專題調(diào)研，形成調(diào)研報告26篇，切實把社會期盼、群眾智慧、基層經(jīng)驗充分吸收到綱要中。在2021年開展審計查出問題整改情況專題詢問的前期調(diào)研過程中，前往7個區(qū)市縣和先導(dǎo)區(qū)、與35個市及縣區(qū)級政府部門召開座談會，實地察看了4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、9家村衛(wèi)生室的基層公共衛(wèi)生服務(wù)情況，聽取30多名基層群眾的意見建議，將群眾的呼聲轉(zhuǎn)化為審計整改監(jiān)督的發(fā)力點和落腳點。

（三）重視外腦智慧，為人大財經(jīng)監(jiān)督全過程人民民主搭建諫言平臺

大連市人大財經(jīng)委著力搭建諫言平臺，建成由計劃預(yù)算審查聯(lián)絡(luò)代表、社會各界人士、財經(jīng)咨詢專家組成的“三維一體”外腦智慧網(wǎng)絡(luò)，廣泛聽取對人大財經(jīng)審查監(jiān)督工作的意見建議。一是成立計劃預(yù)算審查代表聯(lián)絡(luò)小組。十六屆人大期間，市人大財經(jīng)委在12個代表團400多名人大代表中，選取有相關(guān)專業(yè)背景和工作經(jīng)驗的代表30余名，確定為市人大預(yù)算審查聯(lián)系代表，并進行專業(yè)培訓(xùn)，使他們更加熟悉人大計劃預(yù)算審查工作，成為人代會審議計劃預(yù)算報告的“領(lǐng)頭雁”和“宣傳員”。二是廣泛聽取社會各界意見建議。2016年11月全國人大常委會辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建設(shè)預(yù)算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議的機制的意見》。2017年開始，市人大財經(jīng)委連續(xù)五年召開計劃預(yù)算審查前聽取人大代表和社會各界意見建議座談會。每年都會邀請大連高校、科研機構(gòu)和關(guān)注人大財經(jīng)工作的群眾代表參與其中，開門納諫。三是組建大連人大財經(jīng)咨詢專家顧問團隊。2022年，市人大常委會聘請了11名具備相關(guān)專業(yè)背景的財經(jīng)專家顧問，為人大財經(jīng)工作注入更強智力支持。

（四）強化科技賦能，為人大財經(jīng)監(jiān)督全過程人民民主提升工作效能

大連市人大財經(jīng)委注重將科技成果應(yīng)用到人大財經(jīng)監(jiān)督工作中，推動民主發(fā)展提質(zhì)增效。一是不斷創(chuàng)新大連人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督。2017年全國人大、省人大常委會部署預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作后，大連市人大便迅速行動，一年一個臺階，一年一個目標。2020年市及10個區(qū)市縣人大全部設(shè)立預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)。2021年建成具有大連特色的大連人大財經(jīng)審查監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)查詢、分析、預(yù)警、服務(wù)功能，居于全省領(lǐng)先地位。二是實現(xiàn)計劃預(yù)算線上線下同步審查。2020年起，市人大財經(jīng)委在“代表履職”App上增設(shè)了“財經(jīng)監(jiān)督”模塊，代表可以隨時查詢國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃草案、預(yù)算草案等，通過“審查意見”欄提交審查意見。計劃、預(yù)算報告在提供紙質(zhì)版的同時，還被轉(zhuǎn)換成二維碼，供代表隨時掃碼閱讀。2022年針對換屆特點，編輯了3分鐘的線上審查教學(xué)短視頻。通過一系列科技成果的運用使代表履職更加便捷、高效。

三、人大財經(jīng)監(jiān)督踐行全過程人民民主的問題初探

人大財經(jīng)監(jiān)督踐行全過程人民民主，應(yīng)重點做好兩個方面。一方面要增強人大財經(jīng)監(jiān)督的剛性，從程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變，使人大能夠更好地代表人民行使國家權(quán)力。另一方面要體現(xiàn)人大財經(jīng)監(jiān)督的民主性，積極擴大人大代表和人民群眾的有序參與。從目前的工作實踐看，還存在一些問題和不足，需要我們不斷加強改進。

（一）聽取和審議工作報告制度有待健全

1.計劃預(yù)算報告存在重疊。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，各級人大在會議期間開展財經(jīng)監(jiān)督工作主要有三種形式：聽取和審議政府工作報告有關(guān)經(jīng)濟工作部分；審議計劃執(zhí)行情況和計劃草案報告，審查計劃草案，批準計劃；審議預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算草案報告，審查總預(yù)算草案，批準本級預(yù)算。政府工作報告、計劃報告、預(yù)算報告構(gòu)成一個整體，計劃報告、預(yù)算報告實際上是政府工作報告的重要補充。從實踐看，政府工作報告內(nèi)容十分廣泛，涵蓋經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)環(huán)保、政府自身建設(shè)等各個方面，計劃報告、預(yù)算報告與政府工作報告有關(guān)財經(jīng)工作內(nèi)容存在部分重疊，報告的針對性弱化。此外，目前計劃報告和草案中關(guān)于政府預(yù)算內(nèi)投資計劃的內(nèi)容是粗線條、框架式的，細化程度不夠。

2.財經(jīng)專項工作報告模式化。根據(jù)憲法和法律規(guī)定，各級人大常委會要聽取關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算執(zhí)行情況的報告，關(guān)于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要實施情況的中期評估報告，決算報告，審計工作報告，審計查出問題整改情況的報告，國有資產(chǎn)管理情況的報告等。每年或一定時間內(nèi)都會聽取和審議這些報告，成為常態(tài)性工作，容易出現(xiàn)重點不突出、內(nèi)容雷同、監(jiān)督方式單一等情況。

（二）五年規(guī)劃和年度計劃審查監(jiān)督有待加強

1.專項規(guī)劃編制和監(jiān)督全面性不夠。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、計劃是加強和改善宏觀調(diào)控的重要手段，重點解決“干什么”，專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃重點解決“怎么干”，城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃重點解決“在哪里干”，中期財政規(guī)劃重點解決“靠什么干”[7]。目前，我們依據(jù)監(jiān)督法開展了五年規(guī)劃和年度計劃的審查監(jiān)督以及五年規(guī)劃執(zhí)行的中期評估，但是在專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、中期財政規(guī)劃的監(jiān)督方面做的還比較少，參與度不足。

2.發(fā)展指標體系建設(shè)動態(tài)性不足。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃、年度計劃主要由指標體系構(gòu)成，包括約束性指標和預(yù)期性指標。指標體系是動態(tài)的，總是隨著時代變化而不斷發(fā)生變化。但是目前報送人大審查的指標體系比較固定，與時代和經(jīng)濟社會發(fā)展的匹配度、適應(yīng)度不夠，能夠反映高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)的指標較少。人大在審查時，對指標尤其是對完成不夠理想的約束性指標監(jiān)督力度還不夠大。

（三）預(yù)算和決算審查監(jiān)督有待改進

1.重點支出監(jiān)督有待深化。從預(yù)算支出看，政府重大投資、重要建設(shè)項目、專項資金是經(jīng)濟社會發(fā)展的載體和動力，也是人民群眾關(guān)注的重點和熱點[8]。近年來，大連市人大一直在加強重點支出的監(jiān)督。但在審查批準預(yù)決算報告和草案時，對政府投資基金、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的重點審查還不夠深入，對重要建設(shè)項目的專項審查及后續(xù)進一步通過視察、執(zhí)法檢查、專題調(diào)研等形式開展跟蹤監(jiān)督還比較少。

2.政府債務(wù)監(jiān)督有待強化。2021年6月，中共中央辦公廳印發(fā)關(guān)于加強地方人大對政府債務(wù)審查監(jiān)督的意見，對地方人大加強和改進政府債務(wù)審查監(jiān)督提出了新的要求。從大連市來看，政府債務(wù)已經(jīng)納入審查范疇，但是由于部分專項債項目目前還處于建設(shè)期，因此，對項目收益平衡、項目實施等的監(jiān)督還需要跟蹤跟進，對債務(wù)資金管理績效的監(jiān)督也需要加強。

3.預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督有待拓展。2017年6月，全國人大對推進人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作進行了部署。2017年開始，各級人大常委會實施預(yù)算聯(lián)網(wǎng)三年行動計劃，取得了初步成效，大連市也建成大連人大財經(jīng)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)平臺。從大連市的情況看，目前聯(lián)通的主要是財政數(shù)據(jù)以及國民經(jīng)濟發(fā)展的時點數(shù)據(jù)，與政府發(fā)改、國資、審計等經(jīng)濟部門還未聯(lián)通，線上發(fā)現(xiàn)問題的反饋落實機制尚未建立，平臺的分析、預(yù)警功能還不完善等。

（四）國有資產(chǎn)管理監(jiān)督有待完善

1.報告內(nèi)容有待進一步充實。2017年中共中央印發(fā)關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見，2018年大連市委也印發(fā)了相關(guān)意見。大連市從2018年起陸續(xù)聽取了企業(yè)、金融企業(yè)、行政事業(yè)、國有自然資源資產(chǎn)的專項報告，2022年聽取了綜合報告并開展專題詢問。從幾年的報告情況看，部分報告內(nèi)容不夠全面和細化，對國資運營管理的未來趨勢、潛在風(fēng)險等內(nèi)容報告較少，對問題的分析不夠深入。

2.評價指標體系有待建立。長期以來，國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)不完整不充分、管理情況缺乏量化評價等問題一直影響著人大國有資產(chǎn)監(jiān)督效果[9]。報送人大審查的國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)不夠充分，對管理情況定性多，量化評價少，相應(yīng)的報表體系和管理指標評價體系尚未建立，沒有將全口徑國有資產(chǎn)信息報送人大財經(jīng)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺，信息共享不充分。

（五）人大財經(jīng)監(jiān)督的人民參與度有待提高

1.代表參與財經(jīng)監(jiān)督的能力有待增強。人大財經(jīng)監(jiān)督尤其是預(yù)算監(jiān)督專業(yè)性較強，大部分代表對預(yù)算“看不懂、審不清、督不實”的痛點依然存在。雖然近年來，大連市人大預(yù)算工委編印了《人大預(yù)算審查監(jiān)督指南》，財政編寫了《預(yù)算解讀》，為代表提供了財經(jīng)監(jiān)督APP，也開展了多次培訓(xùn)，但是代表對預(yù)算報告的關(guān)注熱度低于政府工作報告，對預(yù)算監(jiān)督的參與熱情也不夠強烈。

2.人民群眾參與財經(jīng)監(jiān)督的渠道有待拓寬。在開展國民經(jīng)濟計劃、預(yù)算草案編制過程中，邀請了部分財經(jīng)專家學(xué)者參與其中，但是對普通民眾的開放程度還不夠，群眾直接了解和參與人大財經(jīng)監(jiān)督的渠道較少。

四、人大財經(jīng)監(jiān)督踐行全過程人民民主的路徑探索

人大財經(jīng)監(jiān)督要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在法律框架下，不斷增強監(jiān)督實效，提升履職能力，擴大人民有序參與，使全過程人民民主理念貫徹到人大財經(jīng)監(jiān)督的全過程。

（一）健全聽取和審議工作報告制度

1.避免計劃、預(yù)算報告與政府工作報告內(nèi)容重疊。依照法律和工作慣例，政府、計劃、預(yù)算報告第一部分分別為上一年度政府主要工作、計劃執(zhí)行情況、預(yù)算執(zhí)行情況，報告第二部分分別為下一年度政府工作任務(wù)、計劃草案說明、預(yù)算草案說明。代表大會審議報告第一部分實質(zhì)上是行使監(jiān)督權(quán)，審議報告第二部分實質(zhì)上是行使重大事項決定權(quán)。人大需要監(jiān)督政府處理好計劃報告、預(yù)算報告與政府工作報告的關(guān)系，特別是要避免計劃報告、預(yù)算報告與政府工作報告有關(guān)財經(jīng)工作內(nèi)容的過多重疊，使審議更具針對性。

2.豐富財經(jīng)專項工作報告內(nèi)容和形式。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算執(zhí)行情況的報告、五年規(guī)劃實施情況中期評估報告、決算報告、審計工作報告、審計查出問題整改情況的報告、國有資產(chǎn)管理情況的報告要緊密結(jié)合當年或當階段的工作實際拓展報告范圍、改進報告方式、完善審議審查程序，突出報告和監(jiān)督重點，增強監(jiān)督實效。

（二）加強五年規(guī)劃和年度計劃審查監(jiān)督

1.積極參與規(guī)劃編制和實施監(jiān)督。依照法律規(guī)定和工作慣例，人大及其常委會要積極參與專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的編制和實施監(jiān)督，增強各項規(guī)劃的科學(xué)性、民主性。人大在審查批準計劃及計劃執(zhí)行情況報告時，應(yīng)當加強對土地利用年度計劃執(zhí)行情況的監(jiān)督。要結(jié)合審查批準年度預(yù)算報告、預(yù)算執(zhí)行情況的報告，探索參與中長期財政規(guī)劃的監(jiān)督，實行中期財政規(guī)劃管理，建立跨年度預(yù)算平衡機制，推動中期財政規(guī)劃與其他中長期規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)。

2.督促建立高質(zhì)量發(fā)展指標體系并加強監(jiān)督。人大要督促有關(guān)政府部門研究增加反映經(jīng)濟運行質(zhì)量的水平指標、結(jié)構(gòu)性指標，增加貫徹新發(fā)展理念的總量指標、速度指標，增加高質(zhì)量發(fā)展指數(shù)的指標，建立高質(zhì)量發(fā)展指標體系[10]。人大對約束性指標的監(jiān)督具有強制性，對完成得比較好的指標可以適當加碼，對完成得比較勉強的指標維持不變，對完成得不夠理想的指標加大工作力度，提出更加嚴格的要求。

（三）改進預(yù)算和決算審查監(jiān)督

1.加強重點支出監(jiān)督。人大及其常委會在審查批準預(yù)算報告、草案以及決算報告、草案時，要對重大投資特別是政府投資基金、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的預(yù)算安排、資金來源、投資周期、投資管理進行重點審查，逐步實現(xiàn)重大投資審查監(jiān)督規(guī)范化、制度化；要對重要建設(shè)項目的預(yù)算安排、建設(shè)規(guī)模、招投標程序、資金到位情況、工程建設(shè)進展情況、工程竣工后使用情況進行重點審查，通過聽取報告、視察、專題調(diào)研、專題詢問等形式加強重要建設(shè)項目的跟蹤監(jiān)督。

2.開展債務(wù)全過程監(jiān)督。加強債務(wù)使用、管理、償還方面的監(jiān)督。人大及其常委會批準政府債務(wù)收支預(yù)算，要統(tǒng)籌當前和長遠，統(tǒng)籌債務(wù)資金用途、收益測算、償還資金來源、最終償債責(zé)任，發(fā)揮資金作用，提高使用效益；準確把握政府債務(wù)的限額和余額、債務(wù)期限結(jié)構(gòu)、項目安排、債務(wù)資金使用管理，提高債務(wù)資金管理績效；強化政府債務(wù)決算審查批準，加強債務(wù)審計查出問題整改監(jiān)督，督促到時還本付息。

3.完善預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督。充分發(fā)揮預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)的作用，特別是實時監(jiān)測、預(yù)警、智能分析等功能，把線上發(fā)現(xiàn)問題與線下推動問題解決緊密結(jié)合起來，把監(jiān)督工作做深入、做扎實。建立信息共享機制，拓寬聯(lián)網(wǎng)部門和數(shù)據(jù)范圍，切實解決預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督存在的信息不對稱、監(jiān)督手段有限等問題。推進公開透明，除依法不予公開的內(nèi)容外，市政府及其部門應(yīng)按規(guī)定及時公開國有資產(chǎn)報表，接受社會監(jiān)督。

（四）完善國有資產(chǎn)管理監(jiān)督

1.充實報告內(nèi)容。國有資產(chǎn)管理情況報告要緊扣“全口徑、全覆蓋”要求，努力將各種類別、各種形態(tài)的國有資產(chǎn)全部納入報告范圍，如有重大投資項目還應(yīng)另行報告，使人大全面掌握相關(guān)國有資產(chǎn)家底。報告內(nèi)容要真實、全面、準確、細化，既能反映一定時期的國資運營管理情況，又能反映國資運營、管理的未來趨勢；既要反映現(xiàn)實的國資狀況，又要能提示潛在的風(fēng)險。企業(yè)（不含金融企業(yè)）國有資產(chǎn)、金融企業(yè)國有資產(chǎn)管理情況報告主要著眼于保值增值，防止流失[11]。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況報告主要著眼于有效使用，避免浪費。國有自然資源資產(chǎn)管理情況報告主要著眼于節(jié)約集約使用，保護生態(tài)。

2.建立指標體系。人大及其常委會要督促政府建立健全國有資產(chǎn)報表體系、管理指標評價體系，建立全口徑國有資產(chǎn)信息共享平臺，并通過預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)向預(yù)算工委報送相關(guān)數(shù)據(jù)信息，推進人大監(jiān)督由定性向定量拓展[12]。常委會可以圍繞國有資產(chǎn)管理問題、國有企業(yè)改革問題，對企業(yè)國有資產(chǎn)法開展執(zhí)法檢查，增強監(jiān)督實效。

（五）提高人大財經(jīng)監(jiān)督的人民參與度

1. 增強代表參與財經(jīng)監(jiān)督的能力。人大代表是人民代表大會的主體，履行代表人民當家作主的職能，是實現(xiàn)全過程人民民主的重要方式。由于代表任期為5年一屆，且來自社會不同領(lǐng)域、不同層級，因此，可以將代表按照專業(yè)背景、從業(yè)經(jīng)歷分為財經(jīng)專業(yè)代表和非專業(yè)代表，按照不同的目標導(dǎo)向，分別提高履職能力。對于財經(jīng)專業(yè)代表，著眼于加強國民經(jīng)濟計劃、預(yù)決算、國有資產(chǎn)等方面的深度培訓(xùn)，使他們能較好參與專業(yè)性較強的財經(jīng)審查監(jiān)督工作。對于非專業(yè)代表，著眼于調(diào)動參與財經(jīng)監(jiān)督履職熱情，能夠代表所屬職業(yè)或行業(yè)群體，參加調(diào)研、視察等活動，提出促進經(jīng)濟社會發(fā)展的具有針對性、建設(shè)性、可操作性的意見建議。同時，加強預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺的宣傳，使代表能夠利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段更好地履職，提高履職專業(yè)性。

2. 拓寬人民群眾參與財經(jīng)監(jiān)督的渠道。除了通過人大代表反映人民群眾的利益訴求，還可以進一步拓寬群眾直接參與財經(jīng)監(jiān)督的渠道。一是監(jiān)督議題公開征集?？稍诿磕?0月，向社會公開征集第二年財經(jīng)監(jiān)督議題。同時，依托人大代表工作站、人大代表之家等平臺，廣泛了解群眾所思所想所急所盼，把群眾迫切需要解決的問題列入議題安排。二是財經(jīng)監(jiān)督過程請公眾參與。完善“開門監(jiān)督”機制，擴大人大代表和人民群眾對監(jiān)督工作的有序參與，探索建立人民群眾旁聽常委會會議、參與常委會活動的機制，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三是監(jiān)督情況向社會公布。通過新聞媒體、微信公眾號、代表接待選民等適當方式，定期通報財經(jīng)監(jiān)督工作情況。對社會關(guān)注度較高的議題，通過各類媒體進行跟蹤報道，主動接受人民群眾的監(jiān)督。

全過程人民民主的實踐無止境。人大財經(jīng)監(jiān)督作為人大監(jiān)督的重要組成部分，要在常委會黨組的領(lǐng)導(dǎo)下，不斷豐富實踐內(nèi)容，創(chuàng)新實踐形式，擴大人民有序政治參與，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由，切實發(fā)揮人民代表大會制度作為實現(xiàn)全過程人民民主重要制度載體的作用。

注釋：

[1]數(shù)據(jù)來源：《2021年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》《2021年大連市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

[2]《中國的民主白皮書》，新華社，http：//cn.chinagate.cn/。

[3]趙淑杰：《積極發(fā)展全過程人民民主》，載《中華魂》2022年第9期。

[4]劉樂明：《發(fā)展全過程人民民主（新論）》，載《人民日報》2021年8月26日。

[5]席文啟：《十八大以來人大制度實踐的新發(fā)展》，載《新視野》2022年第1期。

[6]付宇程：《如何在基層人大發(fā)展全過程人民民主》，載《人大研究》2021年第11期。

[7]尹中卿：《聚焦重點任務(wù) 強化監(jiān)督重點 增強新時代人大財經(jīng)監(jiān)督工作實效》，載《人大研究》2022年第9期。

[8]許美群：《加強人大監(jiān)督助推供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革》，載《人大研究》2016年第11期。

[9]史耀斌：《貫徹落實習(xí)近平法治思想 修訂加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定 制定加強國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定》，載《中國人大》2021年第9期。

[10]尹中卿：《依法審查批準“十四五”規(guī)劃和2021年計劃》，載《瞭望》2021年第1期。

[11]曹華：《加強人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能的思考》，載《人大研究》2014年第3期。

[12]鄧力平：《 “以人民為中心”發(fā)展思想與新時代人大對預(yù)算國資監(jiān)督》，載《財政研究》2018年第1期。

（作者單位：遼寧省大連市人大常委會預(yù)算工作委員會）