孫瑀蔚

試驗性立法作為改革開放的立法實踐方式，已然成為我國立法改革的重要模式，但從技術性的角度來看，在很多關鍵環(huán)節(jié)依舊存在缺陷，這將直接影響試驗性立法制度功能的發(fā)揮。因此，應該出臺正式的規(guī)范性法律文件對試驗性立法模式作出一般規(guī)定，并制訂出從方案提出到最后評估的詳細流程。

一、問題的提出

從法治與改革的功能和目的上說，二者本質均是化解社會矛盾、服務社會管理的方式，但在立法實踐中，二者往往存在對立性緊張關系：“法治的要義是捍衛(wèi)已有的制度與法律規(guī)范，改革就是要改變制度中那些‘過時的、但還有效的法律規(guī)定?！盵1]這種對立緊張關系在經濟快速變化、社會矛盾疊加的當代社會表現(xiàn)尤為突出，同時作為利益平衡手段的立法的角色和功能亦就此凸顯出來。改革開放以來，我國立法實踐往往秉持經驗主義實用風格，即地方積極進行探索試驗性立法，中央可就其實踐效果通過上升為全國性立法的方式給予合法性確認，事實上這種方式往往可以得到中央的認可和支持[2]。2007年上海市人大常委會作出《關于促進和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點工作的決定》，首次提出“試驗性立法”，決定指出：市人民政府以及浦東新區(qū)人民政府就改革試驗區(qū)相關文件可在法制統(tǒng)一的前提下在試驗區(qū)內先行先試[3]。我國《立法法》（2015修正）第十三條規(guī)定，“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內于部分地方暫時調整或暫時停止適用法律的部分規(guī)定?！痹撘?guī)定在法律層面確認了法律修改的試驗模式，將試驗性立法模式以制度化形式固定下來。在依法治國與全面深化改革雙重要求背景下，于法律修改中采取試驗模式已然成為保障改革和引領法治的重要立法方法，其實現(xiàn)了協(xié)調法治與改革關系的中國特色社會主義法律關系的先試設想，在立法實踐中已成為探索、測試改革具體方案的重要法治途徑之一[4]。本文主要關注非機動車行政罰款幅度的地方試驗性立法問題。

我國非機動車交通事故呈愈演愈烈之勢，但與此對應的《道路交通安全法》（以下簡稱“道交法”）自2003年立法以來，關于非機動車行政罰款的數(shù)額未曾修改過，使得罰款數(shù)額過低，處罰幅度與實際危害后果不成比例，遠不能適應經濟發(fā)展的需要。面對這種國家法的滯后，有些地方立法機關在制定地方性法規(guī)時，超出道交法規(guī)定的處罰幅度，提高了本地非機動車罰款數(shù)額，以求實現(xiàn)行政處罰的威懾作用。對此，有公民提出審查建議，認為地方性法規(guī)中非機動車行政罰款幅度超出道交法的規(guī)定，違背“不抵觸”原則，存在“合法性”質疑。面對這種質疑，全國人大常委會法工委在2021年備案審查報告中對該地方立法行為給予了充分肯定，報告指出：經審查認為，道交法立法時間較早，規(guī)定過于原則化，對非機動車領域出現(xiàn)的新的危險來源沒有通過立法起到風險防范作用。同時，處罰數(shù)額對于一些經濟發(fā)展水平較高的發(fā)達地區(qū)已不能產生威懾。因此，地方人大基于實際需要，對非機動車道路交通領域出現(xiàn)的新問題、新情況予以回應，有利于彌補現(xiàn)行法的滯后，符合立法的原則與精神，同時可為下一步修改完善國家法律提供實踐依據(jù)[5]。由此可見，全國人大常委會通過工作報告的形式對非機動車行政罰款領域地方試驗性立法的適用給予充分認可。2021年《行政處罰法》第十二條新增第三款，明確規(guī)定了地方補充性立法的法律地位[6]。但地方也僅僅可依據(jù)補充設定權對中央立法未設定處罰標準的違法事項予以規(guī)制，并不能依此突破道交法對于非機動車行政罰款的處罰幅度，因此，仍然需要通過試驗性立法模式對罰款幅度進行創(chuàng)制。

在全國人大常委會法工委充分認可此類非機動車行政罰款地方試驗性立法可以作為修改完善國家法律基礎的前提下，本文將對現(xiàn)行地方立法中的試驗性條款進行梳理與經驗分析，證成其設定的合法性，最終將落腳點放在以此為經驗基礎的國家立法與地方立法之平衡設想上，總結出中央立法層面的修改路徑，盡快結束試驗狀態(tài)，實現(xiàn)試驗性立法作為立法的過渡性方式的探索、測試功能，最終保證立法改革在法制統(tǒng)一的軌道內運行。

二、非機動車行政罰款地方試驗性設定的實證分析

（一）地域參數(shù)分析

1.罰款幅度突破上位法的立法數(shù)量與其交通事故發(fā)生次數(shù)成正相關

以“道路交通”“非機動車”“電動自行車”為關鍵詞在北大法寶標題中搜索，截至2023年3月，我國現(xiàn)行有效的地方立法中關于非機動車行政罰款的地方性法規(guī)共101部，其中行政罰款幅度突破上位法規(guī)定的30部，有17個省級行政區(qū)存在罰款數(shù)額突破上位法的情況，具有普遍性（參見表1）。具體情形如下：

根據(jù)各地區(qū)立法分布數(shù)量的分析，華東地區(qū)突破上位法的地方立法共10部；華南地區(qū)8部；華中地區(qū)5部；華北地區(qū)3部；西南地區(qū)3部；東北地區(qū)1部。根據(jù)公安部交通管理局2020年城市道路交通數(shù)據(jù)顯示[7]，華東地區(qū)電動自行車交通事故占比最高，為30.57%（參見圖1）。

綜合交通事故占比，華東、華南、華中地區(qū)為全國前三位，其突破上位法的立法數(shù)量同樣位列前三（參見表1）。因此，我國各地區(qū)突破上位法的立法數(shù)量與其非機動車交通事故次數(shù)大體成正相關，地方立法機關在國家法基礎上將罰款數(shù)額進行不同程度的上調，是其對本地公民對于非機動車道路交通安全基本需求的有效立法回應[8]。

2.試驗性立法的目的是滿足非機動車道路通行安全的實際需要

非機動車行政處罰幅度突破上位法規(guī)定的30部地方立法中，2017年至2023年生效實施的有24部，占比80%（參見表1），其主要源于非機動車對城市道路交通安全帶來的挑戰(zhàn)。城市交通堵塞問題導致了人們出行方式改變，共享電動車興起，加之外賣市場的逐漸繁榮，城市內非機動車數(shù)量明顯增多，隨之而來的是非機動車事故頻發(fā)，公民人身、財產安全受到嚴重威脅。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，我國非機動車交通事故傷亡人數(shù)自2017年起迅速上升（參見圖2），非機動車交通事故發(fā)生率以年平均17.97%的增長幅度逐年遞增，其增長速度遠高于其他出行方式[9]（參見圖3）。

地方創(chuàng)制罰款數(shù)額的目的在于預防和減少交通事故，而行政罰款具有懲罰和預防雙重目的，對行為人進行行政處罰除了用于威懾非機動車駕駛人，同樣起著示警與預防違法行為發(fā)生的作用，即加強其他相對人以及社會公眾對于違法行為的認知，促使其產生敬畏心理，通過個案教育杜絕違法主體再次違法。因此，提升非機動車行政罰款幅度的目的在于通過加大威懾力度，預防交通事故的頻繁發(fā)生。

（二）罰款事由參數(shù)分析

我國地方非機動車道路通行問題繁雜，很難尋其規(guī)律；各地方立法中非機動車罰款事由多樣，呈碎片化，法律條文表述不統(tǒng)一，很難進行準確的抽象提煉。本文經過梳理后發(fā)現(xiàn)，全國地方立法中非機動車行政罰款數(shù)額突破上位法的處罰事由共42種（參見表2）。

其中，“偽造、變造或者使用偽造、變造的非機動車號牌、行駛證或者使用其他非機動車的號牌、行駛證”事由被設定22次；“駕駛拼裝、非法改裝和加裝的違反強制性國家標準的電動自行車上道路行駛”事由被設定20次，二者突破上位法次數(shù)共占比39.9%，同時經歸納發(fā)現(xiàn)，非機動車號牌登記管理以及非國標車道路行駛是地方普遍予以規(guī)制的事項，公民需要在過渡期間內改整非機動車以達到國家標準。原因有二：第一，我國目前非機動車行政罰款的執(zhí)法方式僅限于交警現(xiàn)場人工排查，執(zhí)法質量和效率不高。對此，《道路交通法》第一百一十四條先行就交警非現(xiàn)場執(zhí)法的規(guī)范體系作出了創(chuàng)制性規(guī)定[10]。2021年《行政處罰法》第四十一條[11]對交警非現(xiàn)場執(zhí)法進行了豐富與發(fā)展[12]。非機動車號牌是非機動車的身份證明，如果非機動車登記制度不完善，則無法充分運用電子監(jiān)控等非現(xiàn)場執(zhí)法方式。因此，應當加強源頭治理，保證執(zhí)法的精準性，防止選擇性執(zhí)法的發(fā)生，提升執(zhí)法效果。第二，為了提高非機動車的安全性，2019年國家市場監(jiān)督管理總局、國家標準化管理委員會批準修改并實施《電動自行車安全技術規(guī)范》國家標準，即“新國標”，對電動自行車的重量、車速等內容進行了約束，并強制規(guī)定了技術標準，以保障其行駛的安全性?！靶聡鴺恕钡膶嵤?，需要相關配套立法予以配合。

根據(jù)2018至2020年公安部交通管理局城市道路一般交通事故數(shù)據(jù)顯示，電動自行車交通事故違法成因前十位分布如下[13]：

綜合分析，未按照規(guī)定讓行、違反交通信號、逆行、違法占道行駛是主要道路交通事故違法成因，但其在地方道路交通法規(guī)中設定的次數(shù)極少，并有部分違法成因沒有地方性法規(guī)予以規(guī)制（參見表3）?？梢?，對于以上交通事故的違法事項地方立法規(guī)制不足，應該綜合考慮實踐中交通事故發(fā)生數(shù)量、傷亡人數(shù)、違法成因等數(shù)據(jù)進行補充設定。

同時，根據(jù)公安部交通管理局2018至2020年城市道路交通事故中電動自行車死亡事故發(fā)生數(shù)據(jù)來看[14]，主要違法成因為違反交通信號、未按規(guī)定讓行、酒后駕駛，其中酒后駕駛導致的電動自行車交通事故比例為5.71%，死亡比例高達 10.79%，是造成死亡事故的第三大違法成因（參見圖4）。而目前現(xiàn)行法中只有深圳、廈門、汕頭三地地方立法規(guī)定飲酒后駕駛非機動車應當予以行政罰款，處罰廣度遠遠不夠，我國對非機動車酒后駕駛的檢查和處罰力度遠不及機動車，對部分違法者無法起到震懾作用。

（三）罰款數(shù)額參數(shù)分析

行政罰款數(shù)額應當綜合考慮違法行為的社會危害性、違法成本與守法成本的效益比、經濟狀況、財產負擔的心理承受力以及政府執(zhí)法成本等因素[15]。前文已總結出非機動車交通事故違法成因占比，并匯總了交通事故死亡成因，地方設定罰款幅度時應當考慮上述實際狀況。同時，若罰款的實際價值降低，但違法成本保持不變，會使得處罰目的不能更好地實現(xiàn)。規(guī)范的實施常伴以懲戒措施，懲罰是確保規(guī)范實施的必要手段[16]。若人們嚴重違反行政法律規(guī)范但受到的處罰不足以產生威懾作用，將導致法律權威降低，使法的可預測性存疑。

各地根據(jù)自身經濟現(xiàn)狀和在全國所處的水平，在同一處罰事項設定了不同的罰款數(shù)額和方式。我國地方性法規(guī)中關于非機動車行政罰款的設定采取數(shù)值式，包括“定額數(shù)值式”和“區(qū)間數(shù)值式”兩類?！岸~數(shù)值式”是指立法中規(guī)定了應處罰款的確定數(shù)額，我國突破上位法的定額數(shù)值式罰款共7種，最低罰款數(shù)額為100元，最高罰款數(shù)額為5000元[17]。區(qū)間數(shù)值式設定方式是指以數(shù)值區(qū)間的形式規(guī)定罰款數(shù)額的取值范圍，可分為閉區(qū)間數(shù)值式、左半開區(qū)間數(shù)值式和右半開區(qū)間數(shù)值式[18]，我國地方采取的是閉區(qū)間數(shù)值式，突破上位法的區(qū)間數(shù)值共9類[19]。據(jù)統(tǒng)計可知，定額數(shù)值中200元為主要適用數(shù)額，占比定額數(shù)值總數(shù)的52%；區(qū)間數(shù)值中200元-500元區(qū)間所規(guī)制的事項最多，占比區(qū)間數(shù)值式總額的36%。并且，在地方立法中，幾乎不存在某一違法事項僅有一種罰款數(shù)額的情況，這種現(xiàn)象主要源于全國各地經濟水平和現(xiàn)實狀況的差異。例如，“偽造、變造或者使用偽造、變造的非機動車號牌”事項各地方共存在8種不同程度的罰款；“駕駛拼裝、非法改裝和加裝的違反強制性國家標準的電動自行車上道路行駛”事項共存在13種罰款種類?？梢?，要想以地方先行試驗性立法實踐為基礎，指導中央設立統(tǒng)一的罰款定額數(shù)值或區(qū)間數(shù)值難度較大，基本無法實現(xiàn)。

綜上所述，各地方在非機動車交通運輸管理法規(guī)中采取提高罰款幅度的方式，是綜合考慮實際情況與法的有效性和執(zhí)行力的結果，其有效彌補了上位法的滯后性，并有助于實現(xiàn)道交法的立法目標。在實踐中現(xiàn)已存在通過合理提升罰款幅度以適應經濟發(fā)展，減少違法行為的先例。2010年8月1日，深圳市人大常委會出臺《深圳經濟特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》，首次創(chuàng)制了“累計加罰”制度，設定暫扣駕駛證的項目和期限，并且將嚴重違反交通規(guī)定的行為納入征信系統(tǒng)，加強了違法處罰力度[20]。在該條例實施后8天內，查獲的機動車違法行為總數(shù)比上年同期下降38%，效果顯著[21]。同樣，在環(huán)境保護領域，2013年2月，我國環(huán)境保護部對華北平原排污企業(yè)地下水污染開展了專項調查，對其中88家企業(yè)實施了行政處罰。此前，環(huán)境保護行政罰款的主要依據(jù)是《水污染防治法》（2008修訂）中的第七十三條和第七十四條[22]，但由于以倍數(shù)罰款方式做出的罰款數(shù)額過低，導致企業(yè)對罰款不屑一顧，難以實現(xiàn)實際效果。針對此種情況，2014年4月全國人大常委會表決通過《環(huán)境保護法》修訂草案，加大了懲罰力度：對污染企業(yè)實行按日連續(xù)計罰制，罰款數(shù)額不設限，上不封頂，以實現(xiàn)污染防治目標[23]。因此，非機動車領域亦可通過試驗性立法方式加大懲罰力度以配合本地社會、經濟發(fā)展，推動道路交通管理的改革創(chuàng)新，解決現(xiàn)行法治理的現(xiàn)實問題。

三、非機動車行政罰款地方試驗性設定的合法性證成

試驗性立法是立法改革的重要方式，其在立法技術上具有創(chuàng)新性、探索性、實用性和靈活性等特征。但改革具有兩面性，這些創(chuàng)新也帶來了一定的合法性問題。一方面，試驗性立法為實現(xiàn)其創(chuàng)新性，立法內容必然要取代原有法律規(guī)范，偏離或突破現(xiàn)行法的規(guī)定，這種立法行為在一定程度上與法律的確定性和權威性原則相違背。另一方面，試驗性立法是針對特定地區(qū)、人群就特定事項作出的規(guī)范，并不適用于全國地區(qū)的所有公民，因此在形式上存在違背平等對待原則的嫌疑。改革應當在法治的前提下進行，據(jù)此，本文將從以下三方面，對地方試驗性立法的合法性進行論證。

（一）非機動車行政罰款試驗性立法未違背法律的確定性

法律形式上的確定性主要體現(xiàn)在文本清晰、語言準確、規(guī)則無歧義等嚴謹性上；實質上的法律確定性往往要與合理性和正義價值判斷結合分析，即人們可以依據(jù)現(xiàn)行規(guī)范準確預測其行為將產生的法律后果，同時防止其受到權力的濫用造成的任意性侵害[24]。綜合分析，本文認為非機動車行政罰款試驗性立法的制定與實施并未違背法律確定性原則。具體理由如下。第一，采取試驗性立法模式的目的在于對已經過時的但還未失效的法律在地方先行調試，得出實踐經驗后作用于中央立法的修改。試驗性立法作為立法改革的重要舉措，是全新的探索性試驗，沒有事先的經驗和模式可以模仿和套用，且需要解決的立法問題與對策之間的關系存在多種可能性，具有不確定性[25]。譬如在非機動車行政罰款領域，提升罰款數(shù)額是否可以有效起到預防與威懾的實際作用并沒有系統(tǒng)、準確的實踐數(shù)據(jù)予以證實。而試驗性立法的反復試驗，實質上是對新的立法內容的調試過程，通過試驗反復調整，最終形成科學且合理的規(guī)則，為日后正式立法或法律修改創(chuàng)造條件。第二，試驗性立法為新制度或政策的全面實施提供了過渡性試驗機會。人們可通過過渡試驗適應、調整并最終接受新規(guī)則或政策。非機動車是近些年突然興起的出行方式，人們對其安全駕駛認同度、接受度普遍不高，對非機動車所涉及的交通規(guī)則也普遍沒有明確認知，因此不宜貿然在道交法中予以規(guī)定，更需要以點帶面，潛移默化培養(yǎng)宣傳，防止人們無法主動適用并難以接受。因此，試驗性立法的過渡和緩沖特征實際上為法律的確定性的維護和捍衛(wèi)。第三，試驗性立法并非偶然隨機選擇地區(qū)與人群予以適用，而是經過科學評估后，在特定的時間內針對合適的地域的公民適用的法律規(guī)范，其內容清晰明確，人們可以根據(jù)規(guī)范內容準確地就其行為作出預測。

（二）非機動車行政罰款試驗性立法未破壞法律的權威性

人們對試驗性立法的質疑經常來自于其破壞了法律的穩(wěn)定性而降低了法的權威性。事實上，我們不應當單純地把穩(wěn)定性與權威性判定為唯一的正相關。維護法律權威性的意義在于確保體現(xiàn)在法律上的人民意志得到忠實執(zhí)行，以及公民權利是否得到切實維護，違法行為是否被依法追究[26]。當我們對不合理、不科學的法律條文予以維護，無視人民是否接受的時候，其本身就是對法律權威的一種損害。公民對法律信仰和認可的程度越高，表明法律越有權威。從根源上說，法律權威性的缺陷主要是由于立法者對立法內容的適應性與立法穩(wěn)定性之間關系處理不當所導致的[27]。因此，保證法律適應性和穩(wěn)定性均是維護法律權威的必然要素。

試驗性立法首先要求試點地方即試驗推動方對試驗成果予以認可，再進一步由推動方對試驗結果進行評估和選擇，然后基于結果轉換和調試，逐步將立法轉為正式制度在全國推廣[28]?？梢?，試驗性立法是在制度內需的基礎上同時需要獲得公眾認可的立法方法，在維護實施有效性的同時，降低改革方案實施過程中因創(chuàng)新修改而導致的與上位法的沖突系數(shù)，進而保證法律的權威性。法律的適應性要求是指法律適應社會的發(fā)展需要。2003年10月全國人大常委會審議通過了《道路交通安全法》，近20年來，其中非機動車行政罰款相關條款未曾更新過。法律規(guī)則在發(fā)展中一方面應當具備穩(wěn)定性、連續(xù)性，滿足人們對法律后果有準確預設的心理預期；但另一方面不得為了尋求穩(wěn)定而過度靜止不變。面對社會發(fā)展變革，立法應當及時予以回應并進行修正[29]?！胺ǖ姆€(wěn)定性取決于法律規(guī)范是否朝令夕改，取決于依據(jù)法律規(guī)范形成的法律秩序是否屢遭破壞?！盵30]只有當法律避免頻繁遭到修改，既成的法律事實避免遭到任意的破壞，法律才具有真正的穩(wěn)定性。但這并不意味著對法律的穩(wěn)定性進行機械解釋，不允許法律規(guī)則變化、更新或廢除。面對我國道路交通領域現(xiàn)行法存在的滯后性，對應的法律規(guī)范功能應作出調整，推陳出新，防止脫離經驗而日漸封閉。但若尚未深入評估即進行大規(guī)模的中央立法修改，將很容易造成立法錯誤，隨之而來的再次修改才是真正破壞了法律的穩(wěn)定性。試驗性立法采取在地方反復實踐尋求經驗，擇優(yōu)錄取的做法，有利于提高法律質量，在一定意義上降低了社會不確定因素導致的運營風險，更有利于使法律得到人們的認同和信任，從而具有長久的穩(wěn)定性，提高法律權威。

（三）非機動車行政罰款試驗性立法符合平等對待原則

法律的平等對待是指法律無差別地適用于所有人，即法律適用上的平等。但是，法律的平等并不是絕對的，其同樣存在形式平等和實質平等兩個維度，僅追求絕對的形式平等往往會導致極端的平均主義，并不可取。試驗性立法選擇特定的區(qū)域和人群進行立法試驗的必要性和正當性正是通過區(qū)別對待得以實現(xiàn)的，也是實現(xiàn)實質平等的手段。2008年，葡萄牙憲法法院認定試驗性立法中的選擇適用并未違背平等對待原則。本次試驗性規(guī)范內容為一項試行民事訴訟程序的引進，旨在普通程序的簡化。葡萄牙憲法法院進行合憲性審查后認為，此種訴訟程序是針對特定人群而選定的試驗規(guī)則，充分考慮了葡萄牙的地域與人口的客觀實際情況，并未存在歧視，且并未侵犯公民的基本權利[31]?？梢姡咸蜒缿椃ǚㄔ赫J為試驗過程中采取差別對待是必要且值得肯定的，改革中的差別對待是改革的固有特征，并非隨意作出。同時，從試驗目的來看，改革需要依據(jù)試驗結果決定試行規(guī)則是否予以推廣，而判斷試驗的成功與否的數(shù)據(jù)信息需要通過比較得出，也證實了差別對待的正當性。

總之，地方非機動車行政罰款立法在罰款幅度上對國家法的突破，不僅未損傷國家法的整體確定性和權威性，而且充分尊重了平等適用與合理化差異間的平衡。因此，有理由將在非機動車行政罰款幅度事項上有所突破的地方性立法視為未經事前授權但經事后認可的試驗性立法，作為未來修正國家立法的試煉樣本。

四、非機動車行政罰款之國家立法與地方立法平衡的設想

試驗性立法僅為立法的過渡性方式，最后應當將落腳點放在國家立法與地方立法平衡設想上，從罰款設定的目標出發(fā)，檢視當前罰款設定幅度、方式和程序的優(yōu)劣，并對其中不足予以修正。立法者作為社會矛盾解決者，應當在充分知悉相關法律活動所需要的法律知識后，對未來可能發(fā)生的情形作出盡可能準確的判斷，同時充分收集相關信息或證據(jù)，論證和支持所作出的立法內容。

通過前文的實證與理論分析可以看出，近年來，非機動車道路通行社會危害性加大，提升行政罰款幅度以增強處罰威懾力存在一定的必要性，但中央立法觀察能力有限，不可能近距離發(fā)現(xiàn)全國各地道路交通中的所有問題，更無法完全預見將來非機動車的發(fā)展趨勢。而且即使預見一切問題，其表現(xiàn)手段有限，也很難從一般意義上抽象提煉。經前文對地方現(xiàn)行立法的梳理也可以看出，各地據(jù)本地區(qū)經濟發(fā)展水平設置的罰款數(shù)額和罰款方式各不相同，無法總結凝練出一套統(tǒng)一的數(shù)值標準。事實上，立法一旦啟動，隨著時間的推移，其中部分法律條文必然存在與社會訴求相脫節(jié)的問題，因此只有進行法律修正，才會對法律適應性的缺失進行有效補償[32]。但是現(xiàn)代法律的產生速度及社會變化發(fā)展的速度遠遠高于此前的時代，當基于法律滯后性就罰款數(shù)額作出立法調整后的一剎那，規(guī)則作出的依據(jù)可能已經發(fā)生改變。因此若反復發(fā)生現(xiàn)行法與經濟發(fā)展不相適應等問題，地方固然可以通過在試驗區(qū)采取試驗立法的方式進行法律修改，但對于行政處罰數(shù)額這類與經濟發(fā)展關系密切的立法內容即使經過先行試驗，最終也無法確定一個一成不變的數(shù)字。當立法修改后，公民收入等經濟因素再次發(fā)生變化，將會使立法陷入調整、彌補的無限循環(huán)，從而造成立法資源的浪費。試驗性立法的目的是為中央立法修改提供實踐依據(jù)，而立法修改后應當更具有相對穩(wěn)定性，才能有效促進建設與改革事業(yè)，同樣也是立法的一個重要原則。

如今，人們對價值的認知水平在不斷提高，各地區(qū)非機動車的使用數(shù)量、道路交通狀況、行政執(zhí)法能力等因素各不相同，因此，本文認為可以通過優(yōu)化行政處罰的設定，將罰款幅度的設立權限更多地下放給地方，將更有利于實現(xiàn)行政罰款懲罰與預防的雙重目的，也更有利于實質平等的實現(xiàn)。具體表現(xiàn)為，道交法中關于非機動車行政罰款的設定可以采用數(shù)值保底式處罰方法，即設定最小處罰標準，各地方立法機關根據(jù)本地區(qū)的經濟消費水平設定適合本地的最高罰款數(shù)額，確定罰款區(qū)間或定額數(shù)值。我國各地經濟發(fā)展不均是不爭的事實，在這樣一個背景下，應當允許國家采取適當?shù)膮^(qū)別對待措施，通過罰款數(shù)額的不同，追求行政罰款威懾力相同的實質平等結果。因此，在罰款數(shù)額上進行合理正當?shù)膮^(qū)分，讓地方在中央立法所設定的最低罰款數(shù)額的基礎上自行設定罰款幅度是必要的，且往往是通向實質平等的必由之路。這將有利于保證公眾利益的保護與處罰幅度適度平衡，更好地發(fā)揮行政罰款作為行政機關履行其監(jiān)督管理職能的手段。通過地方立法的方式，結合本地實際情況作出規(guī)制，更有利于保證道路交通立法與市場經濟、社會發(fā)展要求在法律關系上的一致性，保證立法及時反映經濟社會需求，防止扭曲經濟社會的客觀需要。交通領域事項是多變的，地方立法機關要豐富其考慮的相關變量，既要限制行政主體裁量權過大造成的過度隨意性，又要滿足執(zhí)法者在各種復雜情況下的自由裁量權，以確保行政主體處罰范圍更加合理，并為社會公眾如何依法駕駛非機動車提供指引，最終達到對違法行為事前遏止的效果。據(jù)此，保證非機動車行政罰款能在不突破法制統(tǒng)一的前提下進行立法變革，不僅回應了社會需求以及公民對地方性法規(guī)突破道交法相關規(guī)定的合法性質疑，也防止在立法活動中將過多的精力用在修改法律、填補漏洞等形式問題上，從而陷入填補細節(jié)、反復優(yōu)化的汪洋大海之中。

綜上，在非機動車行政罰款領域中，地方對于罰款數(shù)額的創(chuàng)制作為未來修正國家立法的試煉樣本，本文建議道交法采用數(shù)值保底處罰方式，以彰顯既充分尊重地方社會現(xiàn)實需求，又避免因法律反復修改導致立法資源浪費的科學立法精神。同時，為減少試錯風險，應當嚴格按照程序進行立法評估，才能準確作出“過罰相當”的罰款數(shù)額變動，更好地實現(xiàn)立法改革的法治目標，即科學規(guī)制公權力，加強公民權利的保護。試驗性立法作為改革開放的立法實踐方式，已然成為我國立法改革的重要模式，但從技術性的角度來看，在很多關鍵環(huán)節(jié)依舊存在缺陷，這將直接影響試驗性立法制度功能的發(fā)揮。因此，應該出臺正式的規(guī)范性法律文件對試驗性立法模式作出一般規(guī)定，并制訂出從方案提出到最后評估的詳細流程。

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[6]《行政處罰法》第十二條第三款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實施法律、行政法規(guī)，可以補充設定行政處罰。擬補充設定行政處罰的，應當通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，并向制定機關作出書面說明。地方性法規(guī)報送備案時，應當說明補充設定行政處罰的情況?！?/p>

[7][13][14]于昊、趙琳娜、戴帥：《城市電動自行車交通安全發(fā)展趨勢及應對策略》，載《城市交通》2022年第1期，第76-82頁。

[8]《道路交通安全法》規(guī)定，非機動車是指以人力或者畜力驅動，上道路行駛的交通工具，以及雖有動力裝置驅動但設計最高時速、空車質量、外形尺寸符合有關國家標準的殘疾人機動輪椅車、電動自行車等交通工具。根據(jù)管理實踐，通常將非機動車分為自行車、電動自行車、人力三輪車、殘疾人機動輪椅車和畜力車等。但由于電動自行車道路交通事故數(shù)據(jù)較為全面和準確，因此本文列舉的部分數(shù)據(jù)主體僅為電動自行車。

[9]本數(shù)據(jù)信息來自國家統(tǒng)計局國家數(shù)據(jù)網，https：//data.stats.gov.cn/，2023年4月1日訪問。

[10]參見《道路交通安全法》第一百一十四條。

[11]參見《行政處罰法》第四十一條。

[12]余凌云：《交警非現(xiàn)場執(zhí)法的規(guī)范構建》，載《法學研究》2021年第3期，第36-51頁。

[15]徐向華、郭清梅：《行政處罰中罰款數(shù)額的設定方式——以上海市地方性法規(guī)為例》，載《法學研究》2006年第6期，第89-101頁。

[16]江必新、賀譯葶：《貫徹〈行政處罰法〉需重點把握的幾個問題》，載《法律科學（西北政法大學學報）》2021年第5期，第43-52頁。

[17]其中，100元的處罰事項共14項；200元的處罰事項共38項，19類，其中“駕駛拼裝、改裝、加裝，不符合強制性國家標準的電動自行車上道路行駛”設立7次，“駕駛過渡期滿后不符合強制性國家標準的電動自行車上道路行駛”設立5次；300元的處罰事項共5項；500元的處罰事項共9項；1000元的處罰事項共3項；2000元的處罰事項共3項；5000元的處罰事項1項。

[18]閉區(qū)間數(shù)值式，也被稱為“數(shù)值數(shù)距式”。此類方式設定的罰款區(qū)間為閉區(qū)間，明確規(guī)定了罰款的下限與上限，其數(shù)學表達為：F ∈ [A，B]。F為罰款數(shù)值，A 為罰款區(qū)間下限，B為罰款區(qū)間上限。法條一般表述為：“處 X（萬）元以上 Y（萬）元以下罰款”；左半開區(qū)間數(shù)值式，也被稱為“數(shù)值封頂式”，此類方式僅規(guī)定了罰款上限而沒有規(guī)定罰款下限，其數(shù)學表達為：F ∈（0，B]，一般表述為：“處 X（萬）元以下罰款”；右半開區(qū)間數(shù)值式，也被稱為“數(shù)值保底式”，與左半開區(qū)間數(shù)值式相反，此類設定方式僅規(guī)定了罰款下限而沒有規(guī)定罰款上限，其數(shù)學表達為：F ∈ [A，∞ ]，一般表述為：“處 X 萬元以上罰款”。

[19]其中，區(qū)間劃分為50元-200元設立突破上位法罰款幅度的違法事項6項；200元-500元共12項，4類，其中“偽造、變造或者使用偽造、變造的非機動車號牌、行駛證或者使用其他非機動車的號牌、行駛證”設立6次；區(qū)間劃分為200元-1000元共6項，3類；區(qū)間劃分為300元-500元、500元-1000元中設立突破上位法罰款幅度的違法事項均為2項；區(qū)間劃分為30元-100元、50元-100元、50元-300元、100元-500元、1000元-5000元中設立突破上位法罰款幅度的違法事項均為1項。

[20]參見《深圳經濟特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》第十六條。

[21]文瑩：《深圳新交通條例成效明顯? 車輛違法下降近4成》，載《深圳商報》2010年第8期，第10頁。

[22]《水污染防治法》第七十三條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，不正常使用水污染物處理設施，或者未經環(huán)境保護主管部門批準拆除、閑置水污染物處理設施的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門責令限期改正，處應繳納排污費數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款。”第七十四條第一款規(guī)定：“違反本法規(guī)定，排放水污染物超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準，或者超過重點水污染物排放總量控制指標的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門按照權限責令限期治理，處應繳納排污費數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款。”

[23]《環(huán)境保護法》第五十九條第一款規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。”

[24]魯籬、陳陽：《論我國金融監(jiān)管“試驗性規(guī)制”的路徑與機制》，載《社會科學研究》2021年第1期，第153-164頁。

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（作者系西北師范大學法學院碩士研究生）